Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 5 de enero de 1995, tuvo entrada el recurso de amparo de don Juan Gallardo Lancho contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid, dictada el 29 de noviembre de 1994.

2. La demanda trae causa, básicamente, de los siguientes hechos:

a) El solicitante de amparo fue nombrado, por la Dirección General de Enseñanza Superior del Ministerio de Educación y Ciencia, Profesor Titular de Edafología y Química Agrícola de la Universidad de Salamanca. En Resoluciones de 1991 del indicado órgano se disponía, asimismo, que debía tomar posesión en el plazo de un mes a contar desde la fecha de la notificación, así como que el importe de las retribuciones básicas y complementarias serían con cargo al Presupuesto del Ministerio de Educación y Ciencia. Estas Resoluciones fueron reiteradas por el mismo Ministerio ante la resistencia de la citada Universidad a darle la toma de posesión.

b) Como la citada Universidad no señalase fecha para la toma de posesión, el aquí recurrente, en lo que ahora interesa, dirigió diversos escritos solicitando se le diese posesión de su cargo, sin que en ninguno de ellos obtuviese respuesta. En concreto: El 18 de abril de 1991 se presenta en la Universidad de Salamanca escrito solicitando "tomar posesión en la mañana del próximo día 24 de abril"; el 29 de abril de 1991 formula nueva petición para tomar posesión el 5 de mayo siguiente; el 28 de mayo de 1991 reitera la petición de que se procediese a dar posesión al demandante, pero ya sin señalar fecha concreta para ello; el 10 de junio de 1991 insiste de nuevo en igual sentido; el 8 de julio de 1991 formula otro escrito con idéntico contenido; obra también en los autos copia autorizada de acta notarial de 22 de julio de 1991, en la que se documenta el requerimiento efectuado al Excmo. Sr. Rector de la mencionada Universidad "para que manifieste la fecha en que se ha de darle toma de posesión" o de no hacerlo y también para el caso de manifestar su negativa a dicha toma, "que indique los motivos en que se fundamenta o los impedimentos existentes".

c) Contra la denegación presunta del Rectorado de la Universidad de Salamanca, interpuso el hoy demandante, con fecha 8 de junio de 1992, recurso contencioso- administrativo, que fue inadmitido por la Sentencia que aquí se impugna, por entender la Sala que no se había producido la denegación presunta y, en consecuencia, faltaba el presupuesto procesal exigido.

3. La demanda de amparo, que se dirige contra la citada Sentencia por infracción del art. 24.1 C.E., alega que se ha aplicado indebidamente y con relevancia constitucional una causa de inadmisibilidad. A su juicio, sería fruto de una interpretación formalista de la denuncia de la mora, ajena a su finalidad propia y lo reduce a una forma vacía de sentido y, además, inexistente.

4. En virtud de providencia fechada el 24 de julio de 1995, la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo, sin perjuicio de lo que resulte de los antecedentes, y tener por personado y parte en su nombre y representación a la Procuradora doña Nuria Munar Serrano, así como librar comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, para que remita testimonio del recurso contencioso núm. 1.072/92 y el expediente administrativo; interesándose al propio tiempo el emplazamiento de cuantos han sido parte en el procedimiento judicial para que compareciesen en el proceso constitucional.

5. Por escrito registrado en este Tribunal el 25 de octubre de 1995, el solicitante de amparo da por reproducidas las alegaciones realizadas en la demanda de amparo, reiterando la pretendida infracción del art. 24.1 C.E. como consecuencia de la aplicación e interpretación realizada por la Sentencia impugnada.

6. La representación de la Universidad de Salamanca, mediante escrito registrado en este Tribunal en fecha 13 de noviembre de 1995, interesa la inadmisión del presente recurso y, en su defecto, su desestimación. Considera, en primer término, que el recurrente utiliza el presente proceso de forma artificial y desnaturalizada, siendo así que la causa de inadmisibilidad tiene base legal. En segundo lugar, considera que el hecho de que el recurrente haya intentado nuevo proceso contencioso-administrativo sobre la misma cuestión significa que no ha agotado la vía judicial, según previene el art. 44.1 a) LOTC.

7. Por escrito registrado en este Tribunal el 14 de noviembre de 1995, el Ministerio Fiscal interesa se deniegue el amparo solicitado, por cuanto, a su juicio, no resulta del proceso la lesión del derecho fundamental que sirve de apoyo a la demanda. Alega que el requisito de denuncia de la mora era de obligado cumplimiento, sin que pueda considerarse irrazonable la interpretación realizada por la Sentencia impugnada, ni exigible una conducta distinta por parte de la Sala.

8. Por providencia de 20 de abril de 1998, se acordó señalar el día veintiuno del mismo mes y año para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Se impugna en el presente recurso la Sentencia de inadmisión dictada el 29 de noviembre de 1994, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, a la que se hace referencia en el encabezamiento, en aplicación de los arts. 37 y 82 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en adelante, L.J.C.A.), en relación con el art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 (L.P.A.), a la sazón vigente, en el entendimiento de que no existió denuncia de la mora en sentido estricto en el curso del procedimiento administrativo ni, por consiguiente, denegación presunta que combatir.

Frente a tal decisión de inadmisibilidad, invoca el recurrente la lesión del art. 24.1 C.E., en la medida en que, a su juicio, la Sala habría hecho una interpretación formalista, vacía de contenido y contraria a la finalidad propia que a la denuncia de la mora le es inherente, al margen de que, en el caso concreto, tampoco resultara de aplicación. Todo ello habría desembocado en una infracción legal con relevancia constitucional, al impedir una resolución de fondo, y con ella, la defensa judicial de sus derechos e intereses.

De entre los datos reflejados en los antecedentes, interesa recordar que el recurso de amparo trae causa de la discrepancia mantenida entre la Universidad de Salamanca, de un lado, y el demandante y el Ministerio de Educación y Ciencia, de otro, en punto a su incorporación como docente en aquélla. La Universidad de Salamanca no accedió a darle la posesión de su plaza, pese a la reiterada insistencia del recurrente y del propio Ministerio, sin contestar expresamente a sus requerimientos. Interpuesto recurso contencioso-administrativo, éste fue inadmitido por Sentencia. En este proceso constitucional se plantea exclusivamente si tal inadmisión, basada en la inexistencia de un acto presunto susceptible de impugnación, resulta acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva.

Para mejor enjuiciar el problema planteado conviene recordar el texto del art. 94.1 de la antigua L.P.A., sobre cuya aplicación versa el presente proceso:

"Cuando se formulare alguna petición ante la Administración, y ésta no notificase su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde la denuncia, podrá considerar desestimada su petición, al efecto de deducir frente a esta denegación presunta, el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda, o esperar la resolución expresa de su decisión."

Por su parte, el apartado segundo del mismo precepto añade que "la denegación presunta no excluirá el deber de la Administración de dictar una resolución expresa."

2. Con carácter previo deben resolverse los óbices procesales aducidos por la Universidad de Salamanca, tales como el no agotamiento de los recursos utilizables dentro de la via judicial [art. 44.1 a) LOTC], y la ausencia de invocación formal en el proceso antecedente de la vulneración ahora denunciada [art. 44.1 c) LOTC].

Por lo que concierne a este último requisito, tratándose de un proceso administrativo de única instancia, dado que la controversia versaba sobre una cuestión de personal al servicio de la Administración pública, ajena a la extinción de la relación de servicio del funcionario docente, y habida cuenta, por otra parte, de que la sustanciación se acomodó al procedimiento especial de personal (arts. 113 a 117 de la L.J.C.A.), en el que no existe trámite de alegaciones previas ni fase procesal de conclusiones, el ahora demandante no dispuso de oportunidad procesal hábil que le permitiera invocar formalmente la lesión de su derecho fundamental, que, además se imputa a la Sentencia de inadmisión y no a resolución procesal alguna anterior. Pese a ello, y como la Universidad demandada hubiera argüido, en la pieza incidental para tramitar la suspensión cautelar, la inviabilidad procesal de la pretensión actora, por entender que no se había producido acto administrativo presunto, el ahora demandante Sr. Gallardo Lancho, al formalizar su demanda, se anticipó a dicha objeción procesal y razonó la existencia del básico presupuesto procesal de acto administrativo producido por silencio desestimatorio, aduciendo al efecto, en el fundamento de Derecho II,A) del mencionado escrito de demanda, que un diverso entendimiento del mecanismo del silencio administrativo no se compadecería con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, de modo que hemos de apreciar la observancia del requisito exigido por el art. 44.1 c) LOTC, de invocación formal en el proceso a quo del derecho fundamental vulnerado.

3. La supuesta falta de agotamiento de todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial, exigida por el art. 44.1 a) LOTC, intenta fundarla la Universidad salmantina en que quien demanda amparo promovió, tras la Sentencia firme de que trae causa su queja, un nuevo recurso contencioso-administrativo frente a una ulterior denegación presunta de su solicitud de toma de posesión como Profesor titular de dicha Universidad, recurso este, tramitado ante la misma Sala de Valladolid, respecto del que no consta haya finalizado mediante Sentencia.

Hemos de afirmar, ante todo, que la nota de subsidiariedad que caracteriza el amparo constitucional se halla aquí plenamente respetada, pues el ahora demandante Sr. Gallardo Lancho no disponía, en la vía contencioso-administrativa, de recurso alguno susceptible de modificar la Sentencia de inadmisión recaída en el proceso antecedente ni pudo, en consecuencia, instar de los Tribunales de la jurisdicción ordinaria la reparación de su derecho fundamental que dice vulnerado por la Sentencia objeto de esta queja, habida cuenta de que, por debatirse una cuestión de personal no afectante a la extinción de la relación de servicio del funcionario, se hallaba excluida de recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo [art. 93.2 a) L.J.C.A., en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril], por lo que ha de estimarse cumplido el presupuesto procesal contenido en el ap. a) del art. 44.1 LOTC.

4. La circunstancia de que el solicitante de amparo haya impugnado ulteriormente ante los Tribunales del orden contencioso-administrativo una nueva denegación presunta no priva de objeto a este proceso constitucional. En efecto, en primer término, ha de constatarse que se trata de resoluciones administrativas y procesos contencioso-administrativos distintos: la denegación presunta impugnada en el recurso contencioso-administrativo del que dimana este amparo desembocó en la Sentencia de inadmisión, a la que se atribuye la vulneración constitucional, mientras que la segunda o nueva denegación, también al parecer producida de forma presunta mediante silencio administrativo, se halla pendiente de enjuiciamiento en nuevo proceso administrativo, tramitado con el núm. 890/95, sin que conste haya recaído Sentencia o resolución que ponga fin al mismo.

Así las cosas, la Universidad de Salamanca no puede desconocer que es su persistente silencio ante las reiteradas solicitudes del funcionario, en orden a su toma de posesión de la plaza de Profesor titular, con el consiguiente flagrante incumplimiento de su deber de dictar Resolución expresa (arts. 94.3 de la L.P.A. de 1958, y 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), lo que, con manifiesto abuso del carácter revisor que aún inspira la regulación del proceso contencioso-administrativo, ha determinado, en primer lugar, que el ahora demandante de amparo se haya visto compelido a impugnar "a ciegas" -por cuanto desconocía los motivos en que se fundaba la Universidad para no acceder a darle posesión de su plaza docente- la denegación presunta de su reclamación, y en segundo término, que en el transcurso de esa secuencia, originada por la inactividad de la Administración universitaria, haya obtenido finalmente una Sentencia de inadmisión con fundamento en que el silencio administrativo no había sido correctamente provocado, que es la única cuestión discutida desde el prisma constitucional del art. 24.1 de la Constitución.

Ha de resaltarse al respecto que, precisamente, ha sido la continuada infracción del mencionado deber de dictar Resolución expresa frente a la reclamación del ciudadano, la que ha obligado a éste a interponer, tras la Sentencia de inadmisión objeto de esta queja, un nuevo recurso contencioso-administrativo. Pues una cosa es que la Sentencia de inadmisión objeto de esta queja haya o no vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva ex art. 24.1 C.E., en su modalidad de acceso a la jurisdicción, única cuestión a que se contrae este proceso constitucional, y otra muy distinta la validez o invalidez de la negativa de la Universidad a adscribirle a la plaza docente mediante el acto formal de toma de posesión, que es la cuestión de fondo que subyace en el proceso y que ha de permanecer extramuros de este amparo, dada la limitación de su objeto, según hemos señalado.

De otra parte, la pendencia del nuevo recurso contencioso-administrativo no priva de su objeto al presente proceso constitucional de amparo. La eventual estimación de éste, acompañada de la modalidad reparatoria consistente en la retroacción de actuaciones, que elimine la solución de inadmisibilidad lesiva a la tutela judicial efectiva, no entraña solapamiento o interferencia alguna en cuanto al tema de fondo controvertido ante la Sala de la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que será en el ámbito propio de esta en el que habrán de producirse, en su caso, las soluciones procesales adecuadas, en función de los pronunciamientos recaídos en este recurso de amparo. Finalmente, y habida cuenta de la dimensión objetiva del recurso de amparo (SSTC 163/1986, fundamento jurídico 1º, in fine; 129/1989, fundamento jurídico 3º, y 245/1991, fundamento jurídico 5º), respaldada en este caso por la trascendencia objetiva que reviste la depuración de los presupuestos procesales del proceso administrativo, hemos de rechazar la alegación de carencia sobrevenida del objeto de este proceso constitucional, siguiendo la doctrina de la STC 69/1997.

5. Para enjuiciar si se ha vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1. C.E.), en su vertiente primaria de acceso a la jurisdicción, conviene recordar que, si bien es cierto que no resulta sin más inconstitucional una interpretación judicial que impida el acceso a una resolución sobre el fondo, por el mero hecho de existir una alternativa menos desfavorable para el litigante (STC 160/1997, fundamento jurídico 4º, y STC 48/1998, fundamento jurídico 3º-a), no lo es menos, sin embargo, que con carácter general y conforme a una consolidada doctrina constitucional, no son constitucionalmente aceptables obstáculos al enjuiciamiento del fondo del asunto que sean fruto de un innecesario y excesivo formalismo, o que no aparezcan como justificados o proporcionados respecto de las finalidades para las que se establecen (SSTC 3/1983, 90/1983, 99/1985, 162/1986, 57/1988, 60/1991, 194/1992, 350/1993, 48/1995, 186/1995 y 76/1996, entre otras). De ahí que a este Tribunal, como ha podido reiterar en la STC 48/1998, le "competa enjuiciar la tutela judicial efectiva en su faceta más genuina, cual es la del acceso a la jurisdicción para la defensa de los derechos e intereses legítimos previamente reconocidos por el Ordenamiento, frente a un acto del poder público (arts. 24.1 y 106.1 C.E.), como consecuencia de una interpretación que carezca de base legal, sea irrazonable o resulte manifiestamente desproporcionada con la finalidad para la que se establece, conforme a una también reiterada jurisprudencia (vgr. SSTC 76/1996, fundamento jurídico 4º y 152/1996, fundamento jurídico 2º)".

De manera más específica por lo que al caso concierne, y en relación con decisiones judiciales de inadmisión sobre pretensiones deducidas en vía contencioso- administrativa frente a la inactividad o pasividad de las Administraciones públicas, la STC 136/1995, en su fundamento jurídico 3º, con cita de la STC 294/1994, señaló que "la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional del actor acordada por el Tribunal Supremo, aunque se realizó en aplicación de una causa legalmente establecida [art. 82 c) L.J.C.A.], y mediante una interpretación que no puede calificarse como arbitraria, sin embargo desconoció la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 C.E. en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados".

Desde esta inicial consideración, hemos también de tener en cuenta que nos hallamos ante una técnica, como la del silencio administrativo negativo, arbitrada en beneficio del particular interesado, para evitar la inmunidad en que situaría a la Administración, en tanto se mantenga el carácter revisor de la jurisdicción contencioso- administrativa, el incumplimiento de su deber de resolver expresamente las solicitudes de los interesados, en tanto que ciudadanos y no súbditos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 C.E.), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 y 106.1 de la Norma suprema.

6. Pues bien, así las cosas, la queja del demandante en amparo debe ser acogida. La Sentencia impugnada entiende que se halla ausente el presupuesto procesal del acto previo exigido por el art. 37.1 L.J.C.A., dado que el recurrente no utilizó correctamente el mecanismo o técnica del silencio administrativo para entender producido un acto presunto denegatorio, susceptible de ser residenciado en vía contencioso-administrativa, en relación con la solicitud de aquel de que se le diera posesión de su plaza de profesor universitario. Niega así la resolución judicial que concurrieran los requisitos exigidos, en el régimen jurídico a la sazón aplicable, por los arts. 38 L.J.C.A. y 94.1 L.P.A.: solicitud ante la Administración sin que ésta notifique resolución expresa en plazo de tres meses, denuncia de la mora y transcurso posterior de otros tres meses, con persistencia de la inactividad de la Administración. La interpretación rigurosa y formalista de la sentencia impugnada, apartada de la que exigía una adecuada aplicación del principio pro actione, conforme al derecho a la efectividad de la tutela judicial, viene apoyada en un erróneo entendimiento del cómputo del inicial plazo de tres meses. En efecto, desde su primera solicitud, formulada el 18 de abril de 1991, el Profesor titular Sr. Gallardo Lancho, instó que se perfeccionase su nombramiento con el acto de toma de posesión de la plaza correspondiente en la Universidad de Salamanca, siendo irrelevante, a estos efectos, que, tanto en esta inicial petición como en la siguiente, señalase una concreta fecha para la celebración de dicho acto, y no lo hiciese en la tercera solicitud, dirigida el 28 de mayo de 1991. La petición sustancial realizada en todos sus escritos no era otra sino la de que se le adscribiera a una determinada plaza, para la que obtuvo su nombramiento como docente, mediante el acto de toma de posesión que incumbía realizar a la Universidad. La inactividad formal de esta, al no dar respuesta expresa, ha de entenderse producida en relación ya a su primera solicitud o petición, formulada, como hemos dicho, el 18 de abril de 1991, por lo que, el dato objetivo puesto de manifiesto por las actuaciones, era el de una petición de esta última fecha no resuelta de forma expresa, debiendo constatar la Sala sentenciadora si entre la citada fecha del 18 de abril de 1991 y la denuncia de mora transcurrieron los tres meses iniciales, para tener por cumplido el primer tracto temporal en orden a la obtención del acto presunto desestimatorio.

7. No cabe negar, en vista de lo expuesto, que así aconteció en la realidad, tal como muestran los hechos consignados en los Antecedentes. Si bien no puede tenerse a la acción ejercitada en vía penal, ni a la queja ante el Defensor del Pueblo, como actuaciones con efectos propios de la denuncia de mora, si ésta se configura, según ya precisara la STC 136/1995, como "manifestación reaccional del administrado por la que se interesa que la Administración ponga remedio a su inactividad", es decir, como simple advertencia o recordatorio del ciudadano a la Administración de que ésta sigue incumpliendo su deber de emitir una resolución expresa a su solicitud, hemos de entender, a diferencia de lo que sostiene el Ministerio Fiscal, que en el presente caso el ahora demandante cumplió el entonces exigible requisito de la oportuna denuncia de mora, pues con fecha 22 de julio de 1991, es decir, una vez transcurrido el plazo inicial de tres meses de pasividad administrativa formuló, mediante acta notarial, requerimiento al Rector de la Universidad para que manifestase la fecha en que había de darle la toma de posesión al requirente, o bien justificase una eventual negativa, de tal manera que se venía así, de modo fehaciente, a insistir en la petición no resuelta expresamente, y a recordar a la Universidad renuente su obligación, hasta entonces incumplida, de dictar resolución expresa y motivada a dicha pretensión de toma de posesión de la plaza docente.

Cumplido, asimismo, el requisito del transcurso del segundo plazo trimestral, posterior a la denuncia de mora, sin respuesta expresa, el ahora demandante intentó acceder a la jurisdicción para que ésta fiscalizase el acto denegatorio por silencio, o ficción de acto presunto, en los términos exigidos por la concepción revisora que luce en el art. 37 de la L.J.C.A.

Por ello, ha de concluirse que la finalidad a que se endereza el arbitrio o técnica del silencio administrativo negativo quedó ampliamente satisfecha con la actuación del demandante, que impugnó en tiempo y forma un acto presunto, cumpliéndose así el presupuesto procesal de la decisión administrativa previa. La omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos (art. 94.3 de la aplicable L.P.A., y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del Ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución.

Se produce, por ello, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos (STC 48/1998, fundamento jurídico 3º b), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo.

8. El otorgamiento del amparo debe conducir, para la adecuada reparación del derecho fundamental conculcado (art. 55.1 LOTC), a la declaración de nulidad de la Sentencia de que trae causa, a fin de que, con retroacción de las actuaciones procesales al momento inmediato anterior al de pronunciar aquella, se dicte nueva Sentencia, en la que se excluya de sus pronunciamientos el motivo de inadmisibilidad consistente en la ausencia de acto administrativo presunto o por silencio administrativo negativo, del art. 82-c), en relación con el art. 37, ambos de la L.J.C.A.