Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 12 de diciembre de 1994 tuvo entrada en el registro de este Tribunal el recurso de amparo del que se hace mérito en el encabezamiento y en la demanda se dice que el Ayuntamiento de Burgos clausuró cuatro capillas destinadas a funeraria, albergadas en el inmueble propiedad de los demandantes, y que éstos habían cedido en arrendamiento a don Víctor Martínez Cortázar. Este interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Ayuntamiento, de 22 de octubre de 1990, por la que desestimaba el de reposición deducido contra los Decretos de la Corporación que acordaron los mencionados cierre y clausura. A su vez, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 29 de julio de 1992, desestimó el recurso interpuesto por el citado arrendatario, declarando, sin embargo, que las únicas obras contra las que el Ayuntamiento podrá proceder son aquellas en que se considera probado que fueron realizadas sin licencia. Finalmente, el 17 de mayo de 1994 el Tribunal Supremo declaró inadmisible el recurso de casación interpuesto por el arrendatario.

El 1 de octubre de 1993, los hoy recurrentes en amparo, como comunidad de bienes y titulares del inmueble donde se ubica la funeraria, habían pedido la nulidad de actuaciones al no haber sido partes en el recurso cuya resolución consideraban que afectaba a sus intereses así como que se les tuviera por personados. El 26 de septiembre de 1993, la Sala acordó la remisión de las actuaciones al Tribunal Supremo, donde al tiempo se hallaba el recurso de casación interpuesto por el arrendatario que dictó Auto -el 17 de mayo de 1994- devolviendo a la Sala las actuaciones para resolver el incidente de nulidad planteado. Esta dictó el Auto contra el que se plantea la demanda de amparo constitucional, y acordó que no era procedente declarar la nulidad de actuaciones por impedirlo el art. 240 L.O.P.J., sin perjuicio de la posibilidad de acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional, pues entiende que la falta de emplazamiento a determinados sujetos a quienes afectan los pronunciamientos contenidos en la Sentencia causa "una indefensión vedada por el art. 24.1 C.E.". Los demandantes consideran, en definitiva, que ha sido infringido el derecho a la tutela judicial efectiva porque las resoluciones judiciales impugnadas les han causado indefensión, por no haber sido citados ni emplazados personalmente en el proceso contencioso-administrativo donde fueron dictadas.

2. La Sección Primera de este Tribunal, en providencia de 6 de marzo de 1995, acordó conceder un plazo común de diez días, al Ministerio Fiscal y a los solicitantes de amparo, para que dentro de dicho término pudieran alegar lo que estimaran pertinente en relación a la posible carencia de contenido constitucional de la demanda, de conformidad con lo previsto en el art. 50.1 c) de la LOTC.

Los recurrentes evacuaron dicho trámite, en escrito del día 18 de marzo, insistiendo en sus alegaciones de que el derecho a la tutela judicial efectiva había sido descuidado al no emplazarles en el proceso contencioso-administrativo, y de que sólo a través de este recurso de amparo puede encontrar remedio aquella situación de indefensión. En este sentido, el Ministerio fiscal entendió que no era manifiesta la posible carencia de contenido constitucional de la demanda de amparo y que procedía la admisión de la misma, sin perjuicio de que el examen de la totalidad de las actuaciones pueda dar luz acerca del eventual conocimiento extraprocesal del procedimiento por parte de los demandantes.

3. La Sección Cuarta de este Tribunal, en providencia de 22 de mayo de 1995, admitió a trámite la demanda y acordó que se dirigiera atenta comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, a fin de que remitiera las actuaciones correspondientes y que procediera al emplazamiento de quienes fueran parte en el procedimiento a fin de que en el plazo de diez días, pudieran comparecer en este proceso de amparo. A la vez que en otra providencia de la misma fecha, se acordó formar la oportuna pieza para la tramitación y resolución del incidente sobre la suspensión que el demandante había solicitado.

4. 4.El Procurador de los Tribunales don José Granados Weil, en representación de don Victor Martínez Cortázar -demandante en el recurso contencioso- administrativo en que la resolución recurrida en amparo fue dictada- y mediante escrito presentado el 27 de junio de 1995, se personó en las actuaciones solicitando ser tenido por parte.

La Sección Cuarta, en providencia de 3 de julio, no accedió a ello porque el Sr. Martínez Cortázar "ostenta la misma situación procesal que los recurrentes en amparo y ha transcurrido el plazo que el art. 44.2 de la LOTC, establece para recurrir". Contra esta decisión interpuso recurso de súplica que tras su tramitación fue estimado, en Auto de 10 de junio de 1996 que, en consecuencia, acordó tener por personado y parte, en su calidad de coadyuvante de quien demanda el amparo, a don Victor Martínez Cortázar.

5. En providencia de 1 de julio de 1996 la Sección Cuarta acordó dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que, conforme señala el art. 52.1 LOTC, pudieran hacer llegar a este Tribunal las alegaciones que estimasen oportunas.

6. El Ministerio Fiscal formuló su alegato en escrito presentado el 23 de julio de 1996. Allí recuerda que los solicitantes de amparo son propietarios de un inmueble donde se explota, en régimen de arrendamiento, una actividad funeraria, y que han alegado la quiebra de su derecho a la tutela judicial efectiva, sin indefensión, por cuanto no fueron citados ni emplazados en un recurso contencioso- administrativo que tuvo por objeto la Resolución administrativa del Ayuntamiento de Burgos que había ordenado la demolición parcial de dicho edificio. Para el Ministerio Fiscal la clausura de las instalaciones y el derribo de las obras realizadas sin licencia alcanza, en principio, a los actores que, por tanto, se han visto afectados en sus intereses legítimos inaudita parte por la Sentencia impugnada, al no haber sido emplazados ni oídos en el proceso contencioso.

En este sentido, para el Fiscal nos encontramos ante un supuesto de aquellos en que el Tribunal Constitucional, sin invadir en absoluto competencias exclusivas de la jurisdicción ordinaria, debe decidir si los actores, en caso de que hubieran sido emplazados en el proceso judicial, hubieran tenido oportunidad de defensa real de sus intereses, como conditio sine qua non para que se pueda decir que existió indefensión material. A tal efecto distingue entre los dos actos administrativos cuestionados: el primero, que hace referencia a la orden de clausura de cuatro de las siete capillas existentes en el establecimiento, abiertas con posterioridad a la licencia de apertura de otros tres velatorios anteriores; y otro, la orden de derribo parcial de la finca de la que son propietarios los actores, en la parte construida sin licencia municipal de obras. Respecto a la primera Resolución los actores no poseen interés directo ni indirecto, es decir, carecen de legitimación por falta del interés legítimo, a que hace referencia el art. 24.1 C.E. Sólo los arrendatarios, explotadores de la "Funeraria San José", se han visto afectados por tal orden de clausura, sin que la propiedad tenga nada que decir al respecto. En el segundo supuesto, sin duda, los demandantes debieron ser llamados al proceso, pues la decisión administrativa les afectaba de forma directa. Sin embargo, para el Ministerio Fiscal esta irregularidad procesal, en nada hubiera modificado el sentido del fallo con la intervención de los actores en el proceso, pues sólo la presentación de la licencia de obras era capaz de enervar los actos administrativos revisados por la Sala de lo Contencioso; por lo que no nos encontramos ante una situación de indefensión material, sino meramente formal, y, en consecuencia, el amparo no puede prosperar, por cuanto no resulta del proceso la lesión de los derechos fundamentales invocados en la demanda.

7. Los demandantes evacuaron el trámite el 24 de julio ratificando lo dicho en la demanda de amparo.

8. El Ayuntamiento de Burgos formuló alegaciones el 25 de julio pidiendo que fuera denegado el amparo solicitado por los demandantes. Para ello se parte de reconocer el contrato de arrendamiento de aquellos con don Víctor Martínez Cortázar sobre el local en planta baja del edificio señalado con los núms. 127 y 129, actuales, de la calle San Francisco de aquella ciudad. Se reconoce también que los demandantes no fueron llamados al procedimiento administrativo. Pero es que se alega que la actividad municipal sólo incidió sobre las obras ejecutadas por el arrendatario, y, por tanto, el interés de los propietarios de la edificación, no sólo sería indirecto, sino que en ningún caso podría afectar a la actividad desarrollada por el arrendatario, contraria a los usos específicos previstos en el Plan General de Ordenación Urbana, y, respecto a tal actividad, no puede tener la condición de interesado más que el titular de la misma, que es, en este caso, el arrendatario del inmueble. Además, según el Ayuntamiento los recurrentes guardan silencio sobre la circunstancia de que las obras han sido objeto de dos recursos contencioso- administrativos distintos (los núms. 854 y 882/90), de muy diversa naturaleza. Pues no cabe comparar el que se sigue por la ejecución material de unas obras, sin previa licencia, y el que se refiere a una ampliación de actividad clasificada contraria a la determinación de usos específicos del Plan General, y en ésta, no puede tener la condición de interesado sino el titular de la misma, que es el arrendatario del inmueble, pero no su propietario. En conclusión, los recurrentes carecían, en la vía administrativa y en la jurisdiccional, de la condición de interesados, por lo cual no fueron citados en el expediente administrativo, sin perjuicio de que tuvieran conocimiento del mismo por su notoriedad. Las pretensiones deben ser desestimadas, por tanto, al no haber existido indefensión.

9. La Sociedad Cooperativa Limitada de Trabajo "Las Camelias", el 24 de julio de 1996, formuló su alegato, y, tras cuestionar algunos de los hechos presentados por los recurrentes, pidió que les fuera denegado el amparo solicitado. Quien ejecutó las obras sin licencia fue el señor Martínez Cortázar, al que se dirigió el Ayuntamiento para que la solicitara, y demoliera la parte ilegalizable de las mismas. La circunstancia de que hubieran pactado con él que, al finalizar el arrendamiento, tuvieran derecho a quedarse con las obras, no les otorga la condición de ser tenidos como interesados; ni siquiera habían reclamado de la Administración tal condición. La insuficiencia constitucional del emplazamiento edictal y la necesidad del personal se limita a aquellas personas que estén legitimadas para comparecer en el proceso como demandados, bien porque deriven para ellos derechos del acto impugnado (codemandados), o bien porque tengan algún interés legítimo y directo en el mantenimiento del acto recurrido (coadyuvantes de la Administración demandada), y siempre que resulte posible su emplazamiento personal por ser conocidos e identificados. Los recurrentes, en cambio, no habían sido tenidos como interesados en el expediente ni su nombre aparecía en el mismo y los derechos que para ellos provenían de los contratos de arrendamiento concertados con el señor Martínez Cortázar eran desconocidos para el Ayuntamiento y para el Tribunal. Ningún derecho derivaba de los actos recurridos y, a juzgar por las afirmaciones que vierten en la demanda de amparo, ningún interés tenían en el mantenimiento de los actos impugnados (y si lo tenían, el Tribunal de lo Contencioso satisfizo sus derechos e intereses, pues desestimó los recursos y confirmó los Decretos recurridos). Su único interés estribaría en demandar la anulación de los actos objeto del recurso. Sin embargo no hubieran podido deducir esta pretensión, porque no habían interpuesto el recurso y no eran los demandantes. Y concluye señalando que el único beneficiado real es don Victor Martínez Cortázar quien, gracias a las sucesivas Sentencias judiciales, lleva ya seis años desatendiendo la orden de clausurar unas instalaciones que son ilegales porque carecen de autorización y porque no respetan la normativa sobre actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas.

10. Finalmente, don Víctor Martínez Cortázar presentó su escrito de alegaciones el 23 de julio de 1996 y allí reproduce las afirmaciones de hecho que se vierten en la demanda de amparo, solicitando la nulidad de las actuaciones. A su juicio el Ayuntamiento de Burgos incumplió la obligación consistente en no haber abierto el procedimiento administrativo también a los propietarios del local, por ser interesados en su contenido y en la ulterior resolución, con violación, por parte de la Sentencia impugnada, del derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de interdicción de la indefensión, y cita la SSTC 9/1981, 63/1982, 22/1983, 48/1983 y 118/1983. Además, entendía que procede declarar la nulidad de actuaciones, con reposición del expediente administrativo al momento en que debió otorgarse el trámite de audiencia a los propietarios, por no ser definitiva la Sentencia dictada, al no estar definitivamente ejecutada. Terminaba señalando que, en aplicación del art. 55 LOTC, la Sentencia constitucional deberá contener la declaración de nulidad de los actos de comunicación dictados en el expediente administrativo por el Ayuntamiento, en junio de 1990, que trasladaron al arrendatario la orden de demolición judicial del edificio; igualmente deberá declararse que procede emplazar a los propietarios en el ulterior recurso jurisdiccional, al haberse producido el mismo vicio en este segundo acto y la retroacción del expediente, con nulidad de todas las actuaciones, hasta el momento indicado, para, con ello, restablecer a los propietarios en su derecho de audiencia y contradicción frente a la actuación municipal lesiva para sus intereses.

11. Por providencia de 24 de junio de 1999 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el siguiente día 28 del mismo mes y año.

1. El amparo que se pide tiene como objetivo directo la Sentencia que el 29 de julio de 1992 pronunció la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León desestimando el recurso interpuesto por el arrendatario de un inmueble donde el Ayuntamiento de Burgos clausuró cuatro capillas de la funeraria allí instalada y por derivación, la pretensión impugnatoria se extiende, también, a un Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que el 16 de mayo de 1994 declaró inadmisible la casación intentada contra la Sentencia de instancia por dicho arrendatario al perder el pleito. La queja de los propietarios del inmueble está polarizada, por tanto, en la primera de entrambas resoluciones, a la cual imputan haber sido pronunciada inaudita parte causándoles, pues, la indefensión proscrita como la tacha más grave de la cual puede adolecer la tutela judicial, no ya para resultar efectiva, como tantas veces hemos dicho, sino simplemente para ser tal, reproche que también afectaría, se dice, al acto administrativo allí impugnado, ya que además se quejan de no haber sido llamados ni oidos en la tramitación del expediente.

Por de pronto y para dejar expedito el camino, conviene anticipar la respuesta a tal sedicente agravio, que ha de ser necesariamente negativa. En efecto, aun cuando el propósito último de la pretensión en tela de juicio consista en dejar sin efecto un acto administrativo, ratificado por una Sentencia, es ésta, cuya anulación se pide, su diana inmediata. La circunstancia de que estén en juego las actuaciones de dos poderes públicos distintos, el ejecutivo y el judicial, a las cuales se reprocha una misma tacha, la falta de audiencia en el procedimiento administrativo y en el proceso posterior, respectivamente, bajo la cobertura común del art. 24 de la Constitución, convertiría en mixto el amparo, a tenor de nuestra terminología habitual. Si se utiliza como guía metodológica el itinerario corrido por la Administración general del Estado y la reacción del interesado, tan convencional como el orden contrario que aconsejaría la lógica formal, habrá que empezar el razonamiento jurídico por el análisis del vicio imputado al cauce previo y necesario para la producción del acto administrativo, en la acepción restringida de Resolución final que causa estado o agota la vía gubernativa.

En ésta, se nos dice, los propietarios del inmueble no fueron oídos a lo largo del curso del expediente para la clausura de algunos locales donde se habían hecho obras por el arrendatario sin licencia municipal. Tal reproche tendría consistencia propia y podría haberles dejado indefensos si no existiera una revisión judicial de la actividad de las Administraciones públicas. En efecto, la audiencia al interesado que es preceptiva e inexcusable en el procedimiento administrativo, pudiendo su falta viciar de nulidad la decisión final, pierde vigor autónomo desde el momento en que luego institucionalmente se abre la oportunidad de combatir el acto resultante ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Se purga así la posible indefensión perdiendo la sedicente omisión cualquier relevancia constitucional si en la fase del control jurisdiccional que impone el art. 106 de la Constitución, quien se sintiera agraviado pudo utilizar cuantas alegaciones consideró convenientes, sin limitación o condicionamiento alguno (ATC 577/1988). En tal sentido, y por lo dicho, el ámbito de la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, no se extiende al procedimiento administrativo sin que le afecten las deficiencias o irregularidades achacables en su desarrollo a las Administraciones públicas, que tienen otro cauce y otro tratamiento. Es indiferente para el caso aquí y ahora la valoración que pueda merecer la actuación administrativa al respecto (STC 65/1994 y ATC 310/1995).

2. Lo anterior nos lleva a plantear el problema con la mayor simplicidad, en cuyo planteamiento la incógnita consiste en determinar caso por caso, y en éste ahora mismo, si quien se siente agraviado por la omisión de su emplazamiento debió ser llamado a juicio y cuándo. En tal sentido, los aquí demandantes denuncian la violación del art. 24.1 C.E., y hacen, por otra parte, una invocación más retórica que consistente a ciertos derechos instrumentales contenidos en el art. 24.2 ("a defenderse en un proceso con todas las garantías y la presunción de inocencia"), con apoyo también al derecho de propiedad (art. 33.1 y 3), que está por su propia situación extramuros del amparo constitucional.

Así las cosas, que los Tribunales contenciosos están obligados a emplazar a los demandados y coadyuvantes, no puede ponerse en duda. Ahora bien, en buena técnica procesal quienes piden ahora amparo no podían, ciertamente, haber sido emplazados como coadyuvantes en el proceso entablado por el arrendatario contra el acto administrativo que había ordenado la demolición de lo que él había edificado sin la previa licencia urbanística, y ello por la sencilla razón de que no se puede ser coadyuvante del demandante, sino del demandado (arts. 30 y 64 L.J.C.A. y Auto del T.S., de 13 de septiembre de 1994). Esto, a su vez, sitúa el tema en el terreno de la legitimación, como presupuesto inexcusable del proceso, que implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

Pues bien, en nuestro sistema judicial, el esquema del elemento subjetivo de la legitimación pasiva, para lo contencioso-administrativo, se cierra precisamente con la figura del coadyuvante, bajo cuya cobija se albergan aquellos sujetos titulares de un interés directo en el mantenimiento del acto o disposición, que constituye a su vez el elemento objetivo de la pretensión procesal administrativa (art. 30.1 L.J.C.A.). Esa parte accesoria, pues, puede actuar en el proceso ordinario junto a la Administración, "señora del pleyto" parafraseando Las Partidas, como parte demandada. Sólo podrían ocupar la posición actora, si participaran, también junto a la Administración, en el proceso de lesividad, donde serán coadyuvantes quienes ostenten un "interés directo" en la anulación del acto declarado lesivo a los intereses públicos (art. 30 L.J.C.A.). Sin embargo, en este momento es indiferente que les correspondiera aquella calificación procesal o que para personarse en el proceso hubieran de haberlo hecho como demandantes por ser la anulación del acto impugnado, el meollo de su pretensión, pues la Sala reconoció en el Auto donde dio lugar al incidente de nulidad de actuaciones, que, en todo caso, "debían haber sido llamados al proceso".

3. La cuestión es, por tanto, si tal deficiencia procesal produjo el menoscabo o la limitación, privación o negación del derecho a la defensa en un proceso público con todas las garantías "en relación con algún interés" de quien lo invoca (STC 90/1988). En suma, si ha existido en este caso indefensión "material". Para ello, la única cuestión merecedora de atención es la eventual indefensión que podría haber inferido la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo por no haberse emplazado en el curso de las actuaciones que desembocaron en ella a los propietarios del inmueble, hoy demandantes en amparo. En este sentido, conviene recordar que no toda desviación de este mandato conduce por sí misma a la indefensión, pues las circunstancias concurrentes influyen en la calificación que haya de merecer a la luz del derecho fundamental. Así, no son desdeñables en tal aspecto "la propia condición o personalidad de quien afirma haber sufrido la lesión por haber sido emplazado edictalmente, los propios medios que el Tribunal haya podido disponer para practicar y hacer efectivo el emplazamiento personal, la diligencia que el presuntamente lesionado haya observado a fin de comparecer en el proceso, el conocimiento extraprocesal que haya podido tener acerca de sus existencia o, en fin, el momento mismo en que llegó a conocer la Sentencia que puso término al proceso" (STC 65/1990, donde se acude a las SSTC, 208/1987, 163/1988, 251/1988 y 72/1990).

Con todo, desde la perspectiva constitucional lo verdaderamente relevante es que, además, los dueños del inmueble sabían que había sido clausurada la actividad allí desarrollada, de cuyos actos administrativos tuvieron conocimiento mientras el proceso contencioso-administrativo estaba en marcha, hasta el punto que uno de ellos llegó a declarar como testigo en aquél y, sin embargo, no hicieron en ningún momento intento alguno de personarse allí para la defensa de sus derechos e intereses legítimos. En suma, no estamos en presencia de una transgresión de normas formales configuradas como garantía, factor necesario pero no suficiente para diagnosticar la indefensión como antítesis que es de la tutela judicial a cuyo servicio se configuran los demás derechos instrumentales contenidos en el art. 24 de la Constitución, habiendo de consistir en algo real, efectivo y actual, nunca potencial o abstracto, por colocar a su víctima en una situación concreta que le produzca un perjuicio, sin que le sea equiparable cualquier expectativa de un peligro o riesgo (SSTC 181/1994 y 314/1994). Ahora bien, tampoco en el caso que nos ocupa se ha dado tal indefensión material y en consecuencia cae por su base el amparo pedido.