Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 20 de enero de 1990, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 10, en cuanto prevé la presencia, como Vicepresidente, en los Jurados Provinciales de clasificación de montes, de "un Magistrado de la Audiencia Provincial correspondiente" y contra la Disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 13/1989, de 10 de octubre, de Montes Vecinales en Mano Común.

2. El recurso se articula sobre las líneas de razonamiento que seguidamente se resumen:

a) Comienza su escrito el Abogado del Estado formulando algunas consideraciones acerca de la relación existente entre los preceptos impugnados y el Estatuto de Autonomía de Galicia y, más concretamente, su art. 27.11, en virtud del cual la Comunidad Autónoma de Galicia ha asumido con carácter de exclusividad la competencia sobre "régimen jurídico de los montes vecinales en mano común". En estas consideraciones preliminares el Abogado del Estado evoca los principales hitos que jalonan la evolución del régimen jurídico de este tipo de bienes.

Como punto de partida se destaca que, a diferencia de lo que sucede en el supuesto de los bienes comunales, en el caso de los montes vecinales corresponde a los vecinos no sólo su aprovechamiento, sino también la propiedad en régimen de comunidad germánica. Apunta el Abogado del Estado que esta diferencia puede tener, según ha destacado la doctrina, raíces históricas, consecuencia de la escasa implantación del municipio en determinadas zonas de España donde se aprecia una mayor diseminación de la población y su agrupación preferente en entidades inframunicipales, como es el caso de las parroquias gallegas.

Tras señalar que la jurisprudencia ha destacado desde un primer momento la naturaleza jurídica privada de la propiedad de estos montes, recuerda el Abogado del Estado cómo recibieron su primer tratamiento normativo, bien que por vía de remisión, en el art. 4.3 de la Ley de Montes, de 8 de junio de 1957. Con posterioridad, la Compilación del Derecho Civil de Galicia (Ley 147/1963, de 2 de diciembre) efectuó la primera definición legal de estos montes, al tiempo que les dotaba de un embrionario régimen jurídico privativo.

Finalmente, fue la Ley 52/1968, de 27 de julio, de Montes Vecinales en Mano Común, la que llevó a cabo la restitución, siquiera fuera parcial, a las comunidades campesinas de sus históricos patrimonios. Respecto de esta Ley muestra el Abogado del Estado su discrepancia acerca de la pretendida desnaturalización que la figura habría sufrido, y a la que expresamente se refiere el Preámbulo de la Ley de la Comunidad de Galicia objeto del presente recurso, subrayando que la vigente Ley 55/1980, de 11 de noviembre, aunque derogatoria de la anterior, se habría limitado a efectuar correcciones concretas, bien que significativas.

Se concluye este repaso de la evolución normativa de la figura señalando cómo, simultáneamente, la meritada Ley 55/1980 vino a mejorar y corregir la regulación de la institución y el Estatuto de Autonomía de Galicia reservó a la Comunidad Autónoma la exclusividad de la competencia sobre esta materia. Competencia ejercida con la aprobación de la Ley 13/1989 donde, sin embargo, se contienen dos preceptos que sobrepasan manifiestamente el ámbito estatutario de competencias y que son los ahora impugnados.

b) Por lo que se refiere a la impugnación del art. 10 de la citada Ley 13/1989, destaca el Abogado del Estado la competencia exclusiva que ostenta el Estado en materia de Administración de Justicia ex art. 149.1.5ª C.E., así como la indisponibilidad de esta materia competencial por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia. Según indica, en los arts. 20 a 26 del Estatuto de Autonomía de Galicia no existe previsión estatutaria alguna que permita incluir, en la composición de un órgano de la Administración Autonómica, a un funcionario estatal de la Administración de Justicia, lo que determina la inconstitucionalidad de la previsión contenida al respecto en el art. 10.

Reconoce el Abogado del Estado que el indicado precepto no hace sino reproducir la composición del jurado establecida en el art. 9 de la Ley 55/1980 y reiterada por el Decreto de la Junta de Galicia 221/1983, de 24 de noviembre. Sin embargo, ello no es óbice para destacar el imperativo constitucional, expresado en el art. 117.3, conforme al cual la función jurisdiccional se concreta en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, estableciéndose como única excepción a este principio el desempeño de funciones no jurisdiccionales cuando les sean atribuidas por "la ley en garantía de cualquier derecho" (art. 117.4 C.E.). Por lo demás, estas previsiones constitucionales han sido precisadas en los arts. 2.2 y 9.1 L.O.P.J.

De otro lado, existe un mandato constitucional inequívoco, que representa una exigencia objetiva de la organización de los Poderes del Estado, en materia de incompatibilidades de los Jueces y Magistrados en activo con el desempeño de otros cargos públicos (art. 127.1 C.E.), que encuentra su complemento en la remisión al legislador del establecimiento del régimen de incompatibilidades (art. 127.2 C.E.) y que suscita problemas de difícil resolución cuando se perciben dietas o remuneraciones, supuesto que entraría en contradicción con lo establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, a la que expresamente se remite el art. 398.5 L.O.P.J. Por estas razones, el Consejo General del Poder Judicial se dirigió al Gobierno, al amparo de lo dispuesto en el art. 9 L.O.P.J., solicitando que se redujeran al mínimo las funciones no jurisdiccionales que corresponde desempeñar a estos funcionarios.

c) A diferencia de lo que sucede con el art. 10 de la Ley 13/1989, en el caso de la Disposición adicional tercera, la Ley de la Comunidad de Galicia carece de precedente en la normativa estatal, y efectúa una incursión en el campo de la legislación procesal determinante de su inconstitucionalidad.

El art. 149.1.6ª C.E. reserva al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, "sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las peculiaridades del Derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas". Por su parte, el art. 27.5 del Estatuto de Autonomía de Galicia atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre "las normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos". Sentado esto, interesa delimitar el alcance de la excepción o especialidad que permitiría fundar una regulación autonómica específica.

Al respecto, el Abogado del Estado recuerda cómo la doctrina, consciente de las dificultades que entraña la fijación a priori de los límites de las especialidades procesales en que se pueden mover las Comunidades Autónomas que tienen reconocida dicha competencia, se ha inclinado por limitar el alcance de dichas especialidades a los contornos definidos por el Derecho civil foral propio. La aplicación de este criterio a la Ley 13/1989 habría de conducir a apreciar su inadecuación al sistema de distribución de competencias, porque el Parlamento de Galicia ha hecho uso de un título competencial específico y distinto del que ampara la conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del Derecho civil gallego (art. 27.4 del Estatuto de Autonomía de Galicia), si bien la regulación de los montes vecinales en mano común estuvo durante cierto tiempo en la Compilación de Derecho civil de Galicia (desde 1963 a 1968).

Consiguientemente, cabe sostener que la institución regulada por la Ley del Parlamento de Galicia 13/1989 no es desconocida para el Derecho estatal, tanto menos cuanto que la Ley 55/1980 ha estado vigente en Galicia hasta la entrada en vigor de aquélla y sigue siendo todavía de aplicación en aquellas provincias limítrofes donde existen también montes vecinales en mano común. Por otra parte, las prescripciones de la Ley de la Comunidad de Galicia apenas difieren de las que contiene la ley estatal, donde no se regula especialidad procesal alguna. De donde se deduce que las dos previsiones procesales (procedimiento incidental y atribución de la competencia para el conocimiento a los Juzgados de primera instancia) recogidas en la Disposición adicional tercera de la Ley 13/1989, no se corresponden con ninguna peculiaridad del Derecho material.

Finalmente, a juicio del Abogado del Estado, la interpretación restrictiva del alcance de la competencia autonómica defendida encuentra apoyo en la STC 83/1986, cuya doctrina resultaría de plena aplicación al presente supuesto, máxime a la vista de la amplitud e imprecisión de la Disposición adicional tercera de la Ley 13/1989, que permite su aplicación a toda clase de pretensiones civiles fundadas en dicha Ley.

En consecuencia, el Abogado del Estado interesa que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad del art. 10 (en cuanto contempla como Vicepresidente del Jurado Provincial de clasificación de Montes un Magistrado de la Audiencia Provincial correspondiente) y de la Disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 13/1989. Asimismo, y por medio de otrosí, con invocación del art. 161.2 C.E., solicita la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados.

3. El día 25 de enero de 1990 se registró en este Tribunal escrito complementario y aclaratorio de la demanda. En él se indicaba que aun cuando en el otrosí de la demanda se hacía una invocación genérica del art. 161.2 C.E. en relación con los preceptos impugnados, dicha invocación debía entenderse hecha en exclusiva respecto de la Disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 13/1989, único precepto para el que se contempla dicha invocación en el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión de 19 de enero de 1990, de cuya acta se aportó la correspondiente certificación junto con el escrito de demanda.

4. Por providencia de 29 de enero de 1990, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; igualmente, conforme establece el art. 34.1 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados, así como del posterior escrito complementario y aclaratorio, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Parlamento y a la Junta de Galicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y efectuar las alegaciones que estimaran oportunas; asimismo, habiéndose invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 C.E., comunicar a los Presidentes del Parlamento y de la Junta de Galicia la suspensión de la vigencia y aplicación de la Disposición adicional tercera de la ley impugnada, según se solicitaba en el escrito complementario y aclaratorio de la demanda; finalmente, publicar la formalización del recurso y la suspensión acordada, para general conocimiento, en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de Galicia".

En el "Boletín Oficial del Estado" núm. 35, de 9 de febrero de 1990 se hizo pública la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad 175/90, así como la suspensión, desde el día 15 de enero de 1990, de la vigencia y aplicación de la Disposición adicional tercera de la Ley impugnada.

5. Mediante escrito de 6 de febrero de 1990, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó la decisión de la Mesa de no personarse en el procedimiento, ni formular alegaciones.Por escrito, asimismo de 6 de febrero de 1990, el Presidente del Senado solicitó se tuviera por personada a la Cámara en el presente procedimiento, y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

6. El escrito de alegaciones del representante procesal del Gobierno de Galicia se registró en este Tribunal el 21 de febrero de 1990. En dicho escrito el Letrado de la Junta de Galicia defiende la plena adecuación al sistema de distribución de competencias de los preceptos impugnados de la Ley 13/1989, opinión que se sustenta sobre los argumentos que seguidamente se extractan.

a) Examina en primer lugar el Letrado de la Junta de Galicia la inserción de la Ley 13/1989 en el ordenamiento jurídico gallego, cuyos componentes consuetudinarios subraya. Al respecto señala que es preciso tener en todo momento presente el conjunto de preceptos que enmarcan la triple función de conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil, foral o especial propio de la Comunidad Autónoma. Dichos preceptos serían, amen del art. 149.1.8ª C.E., los siguientes artículos del Estatuto de Autonomía de Galicia: 27.4 (competencia exclusiva en materia de conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del Derecho civil gallego); 27.5 (competencia, igualmente exclusiva, para la determinación de las normas procesales y de los procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos); 37.2 (donde se establece que, en las materias de la exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia, corresponde al Parlamento de Galicia el ejercicio de la potestad legislativa y a la Junta la potestad reglamentaria y la función ejecutiva) y 38.1 (que determina la aplicación preferente del Derecho propio de Galicia en las materias de la exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma).

Seguidamente, procede el Letrado de la Junta de Galicia a identificar las instituciones a que alude la triple función de conservación, modificación y desarrollo, significando que el Derecho privado de Galicia no se agota en el contenido de la Compilación de 1963, por lo que no puede limitarse a ésta el marco objetivo de ejercicio de la competencia asumida por la Comunidad Autónoma ex art. 27.4 del Estatuto de Autonomía. Al respecto indica que las instituciones del Derecho civil gallego, de honda raíz consuetudinaria, perviven más allá de la Compilación. En cuanto a los montes vecinales en mano común, éstos han de ser considerados como una institución foral o Derecho civil especial, cuya regulación tuvo acomodo en un primer momento en la mencionada Compilación y, posteriormente, por su fuerza expansiva, fuera de ella.

A continuación se recuerda que el ordenamiento jurídico gallego no está integrado únicamente por las instituciones que conforman su Derecho civil, sino que dentro de dicha denominación deberán entenderse comprendidas, en virtud de lo dispuesto en el art. 37.2 del Estatuto de Autonomía, el conjunto de normas aprobadas por el Parlamento de Galicia en el ejercicio de sus competencias, y que conforman el Derecho propio de Galicia, de aplicación preferente a cualquier otro, conforme establece el art. 38.1 del Estatuto de Autonomía. En síntesis, es esa tradición jurídica gallega, a la que se refería el art. 2 de la Compilación, y sobre cuyo valor insiste el Preámbulo de la Ley del Parlamento de Galicia 7/1987, de 10 de noviembre, sobre la Compilación del Derecho Civil, la que deberá servir de pauta para determinar el alcance objetivo de la mencionada competencia de conservación, modificación y desarrollo del Derecho propio de Galicia.

Sentado esto, se afirma que, desde la perspectiva que autoriza el art. 27.4 del Estatuto de Autonomía para Galicia, la institución regulada por la Ley 13/1989 se inserta en el ámbito de los Derechos especiales o forales, como institución de fuertes tintes consuetudinarios. La realidad de los montes vecinales en mano común desborda los estrictos límites del concepto forestal de monte, para comprender terrenos no exclusiva pero sí genéricamente agrarios. Es por ello por lo que el título competencial en que encuentra adecuado acomodo la mencionada Ley del Parlamento de Galicia no es el mencionado en el art. 27.11 del Estatuto de Autonomía, sino el más amplio y genérico del art. 27.4 del mismo texto estatutario.

En apoyo de esta tesis aduce el Letrado de la Junta de Galicia que de los arts. 88 y 89 y del propio preámbulo de la Compilación de 1963 se infiere que los montes vecinales constituyen una institución de Derecho especial gallego. Fue la fuerza expansiva de la legislación la que motivó la exclusión de la institución de aquella Compilación, para darle un tratamiento autónomo, más amplio y completo. Por otro lado, aun considerada la singularidad de los montes vecinales en mano común como una figura jurídica específica atribuida, en cuanto materia, a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma ex art. 27.11 del Estatuto, se impondría su adscripción al Derecho especial de Galicia.

En su consecuencia, sostiene el Letrado de la Junta de Galicia que la competencia sustantiva sobre la institución, que corresponde a la Comunidad Autónoma, atrae a la competencia adjetiva o procedimental que tal regulación implica. Por ello la norma procesal impugnada se corresponde a las particularidades del Derecho sustantivo regulado, conforme a la doctrina contenida en la STC 71/1982.

b) En relación con la impugnación del art. 10 de la Ley 13/1989, señala el representante procesal del Gobierno de Galicia que en ningún momento se discute la competencia estatal sobre la materia relativa a la Administración de Justicia, aunque resulte inadecuada la interpretación que de ese título competencial se ha efectuado en la L.O.P.J.

No obstante lo cual, se subraya que el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona se limita a reproducir el contenido del art. 9 de la Ley 55/1980, de 11 de noviembre. Además, en la Disposición final segunda de esta Ley se prevé que las referencias efectuadas en la parte dispositiva del referido texto legal a las autoridades u órganos de la Administración central "se entenderán efectuadas a los organismos correspondientes de las Comunidades Autónomas" a partir de la transferencia a éstas de las correspondientes competencias.

Del examen conjunto de ambos preceptos el Letrado de la Junta de Galicia extrae las siguientes conclusiones: el nuevo texto legal no es más que una transposición de la norma estatal previa, por lo que no incurre en ningún vicio de inconstitucionalidad; la Disposición final segunda de la Ley 11/1980 representa una delegación ejecutiva en favor de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia para constituir los Jurados Provinciales, que ya fue utilizada para la aprobación del Decreto de la Junta de Galicia 221/1983, de 24 de noviembre, donde se reguló la composición de dichos Jurados en términos coincidentes con los empleados en el precepto legal impugnado.

El análisis de la Disposición final segunda de la Ley 11/1980 pone de manifiesto que se trata de una norma que, si bien no contiene una transferencia competencial prevista en el art. 150 C.E., habilita a la Comunidad Autónoma de Galicia para hacer uso de los instrumentos de que antes se había dotado el Estado para cumplir eficazmente la función clasificatoria de los montes vecinales. Por otra parte, desde el momento en que se produce la transferencia a que se hace referencia en la citada Disposición final, tiene lugar una sucesión de la Comunidad Autónoma de Galicia en la titularidad, anteriormente ostentada por el Estado, para constituir los Jurados Provinciales, significándose que la concreta designación del Magistrado no la efectúa, ni la recaba para sí, la Comunidad Autónoma, por carecer de competencia. Desde esta perspectiva, no debe verse en la solución legislativa adoptada el ejercicio de una competencia, sino una actuación de mero carácter instrumental.

Finalmente, la no aplicación de la norma autonómica y la subsistencia del art. 9 de la Ley 55/1980 supone el mantenimiento de los Magistrados en los Jurados de las provincias limítrofes con Galicia, lo que parece contradecir los argumentos utilizados en el presente recurso.

c) Respecto de la impugnación de la Disposición adicional tercera, se recuerda el proceso de recuperación de la identidad de la institución regulada en la Ley 13/1989. En este punto, el Letrado de la Junta de Galicia destaca que los montes vecinales fueron regulados al margen de la Compilación de 1963 debido a la presión ejercida en su momento por el Ministerio de Agricultura. Presión que respondía a la elevada conflictividad suscitada en relación con los mismos y de la que derivaron, las más de las veces, resultados contrarios a las tesis defendidas por el mencionado Departamento ministerial. El "error jurídico" que habría representado la Ley 52/1968, de 27 de julio, de Montes Vecinales en Mano Común, impidió recuperar la auténtica función de estos bienes, lo que fue en detrimento de su viabilidad y rentabilidad.

Posteriormente, y frente a lo aducido de adverso por el Abogado del Estado, se destaca que en la Ley 13/1989 debe verse una norma destinada a la conservación y desarrollo de una institución foral, cuyas prescripciones difieren substancialmente de las contenidas en la legislación estatal. Así, la Ley del Parlamento de Galicia está planteada desde una perspectiva básicamente agraria, mientras que las leyes estatales anteriores contemplaban estos montes desde una óptica forestal. En segundo lugar, en la Ley de la Comunidad de Galicia se soslayan y sopesan los "vicios" de injerencia administrativa detectados en la normativa estatal precedente. Consecuentemente, se lleva a cabo una remisión de los conflictos a la vía ordinaria civil. Por último, en el propio Preámbulo de la Ley se efectúan diversas referencias a las peculiaridades de la institución objeto de regulación, destacándose el hecho de que se trata de una propiedad peculiar y bien característica de Galicia, cuyo mejor aprovechamiento interesa favorecer.

Por todo ello, el legislador autonómico ha optado, para la resolución de los conflictos, por uno de los procesos más comunes en la legislación estatal, el de los incidentes, no estableciéndose procedimientos propios, y ni siquiera precisiones relativas a presupuestos procesales de legitimación u otras materias conexas. A mayor abundamiento, se hace referencia a la expansión del proceso incidental en la legislación estatal por referencia a las Leyes de Enjuiciamiento Civil, Hipotecaria y de Arrendamientos Urbanos, entre otras. La opción efectuada por el legislador autonómico ha respondido al propósito de evitar complejas situaciones litigiosas en una institución singular.

7. El escrito de alegaciones del Presidente del Parlamento de Galicia, en nombre y representación de la citada institución, se registró en este Tribunal el día 22 de febrero de 1990. En dicho escrito se solicita la desestimación del recurso interpuesto haciendo uso de las siguientes líneas de razonamiento:

a) En primer lugar, se exponen los títulos habilitantes de la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia, recogidos en los arts. 27.4, 5 y 11 de su Estatuto de Autonomía. Al respecto se destaca que una primera aproximación al mencionado texto estatutario invitaría acaso a incluir la materia de montes vecinales en el primero de los preceptos mencionados. Sin embargo, el Presidente del Parlamento de Galicia destaca cómo dicha materia fue segregada del título competencial más amplio sobre Derecho civil propio y residenciada en el apartado 11 del art. 27 no por entenderse ajena al mismo, sino por la especial trascendencia de estos aprovechamientos forestales en la Comunidad Autónoma de Galicia.

En cuanto al art. 27.5, referido a las normas procesales y procedimiento administrativo que se derivan del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos, se indica que la determinación del alcance de este título competencial puede seguir dos caminos. De un lado, cabe equiparar, como en ocasiones se ha hecho, la expresión "particularidades del Derecho sustantivo" con el Derecho civil foral o especial, asimilando, de este modo, el ámbito del apartado 6º con el 8 del art. 149.1 C.E. Ello no obstante, el Presidente del Parlamento de Galicia apunta como más adecuada la interpretación efectuada en la STC 83/1986, donde se determina el alcance de las "necesarias especialidades" a la luz de "la reclamación jurídica sustantiva configurada por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por ellas" (fundamento jurídico 2º).

b) En cuanto a la impugnación del art. 10 de la Ley 13/1989, refuta la argumentación empleada por el Abogado del Estado en aquello que se refiere a la falta de previsión estatutaria que permita la inclusión de un Magistrado en un órgano de la Administración autonómica, pues el Estatuto, en su calidad de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, no puede llegar al grado de detalle pretendido y que sería propio de la normativa sectorial. Por otro lado, se señala que no se efectúa una "incorporación" al ámbito organizativo de la Administración Autonómica, vinculando a dicho Magistrado mediante una relación estatutaria o laboral. Por ello la referencia al régimen de incompatibilidades de Jueces y Magistrados carece de fundamento.

Igualmente, se destaca que el Derecho positivo es pródigo en llamamientos a los miembros del Poder Judicial para el ejercicio de funciones gubernativas. Así, por exclusiva referencia a la legislación autonómica, se mencionan las Leyes 8/1985, de 13 de agosto, reguladora de las elecciones al Parlamento de Galicia, cuyo art. 14.1 prevé la presencia de cuatro Magistrados en la Junta Electoral de Galicia, cuya presidencia corresponde, por otro lado, al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, y 10/1985, de 14 de agosto, en cuyo art. 10.1 se establece la presencia de un Juez de Distrito en las Juntas Locales de Zona.

Por otra parte, se afirma que el art. 10 de la Ley 13/1989 se adecua a lo dispuesto en el art. 117.4 C.E., pues el llamamiento al miembro de la carrera judicial se lleva a cabo para garantizar aquellos derechos que se puedan hacer valer ante la Junta de Clasificación. El Magistrado integrado en la mencionada Junta no ejerce funciones jurisdiccionales, como prueba la impugnabilidad de los acuerdos en vía contencioso-administrativa, sino funciones estrictamente administrativas en garantía de los derechos subjetivos de terceros.

En otro orden de cosas, se apunta la inaplicabilidad al presente supuesto del art. 127.1 C.E., pues dicho precepto se refiere al desempeño conjunto de otros cargos públicos. En este caso no se trata de un cargo público adicional, o de una función pública stricto sensu, sino más bien de una función de las que con carácter habitual se atribuyen a los miembros de la carrera judicial, como ponen de manifiesto su presencia en Tribunales de oposiciones, Jurados Provinciales de Expropiación o en el Jurado de Fincas Mejorables.

En conclusión, no se suscita aquí la duda de si la Administración de Justicia es materia de la competencia estatal o autonómica, sino si puede la Comunidad Autónoma de Galicia, mediante Ley, incluir a un miembro del Poder Judicial en un órgano administrativo diseñado para la garantía de los derechos de terceros. Duda que debe ser resuelta afirmativamente.

c) Respecto de la impugnación de la Disposición adicional tercera, se formulan dos objeciones a la argumentación empleada por el Abogado del Estado, relacionadas con la falta de apoyo o precedente a la solución dada por el legislador autonómico en la normativa estatal y con la incursión que pretendidamente se habría efectuado en el campo de la legislación procesal.

Con relación a la primera, se señala que, de aceptarse la alegación efectuada por el Abogado del Estado se estaría reconociendo el carácter básico de la Ley de montes vecinales en mano común de 1980, lo que entraría en abierta contradicción con la competencia exclusiva que en esta materia ostenta la Comunidad Autónoma de Galicia, y que no es negada por la representación procesal del Gobierno de la Nación.

En cuanto a la segunda objeción, el Presidente del Parlamento de Galicia discrepa de la interpretación hecha por el Abogado del Estado del alcance de la competencia autonómica en materia procesal. Concretamente, se discute que la referencia al específico Derecho gallego pueda reducirse a los estrechos límites del Derecho civil foral gallego, debiendo entenderse, antes bien, comprendido dentro de esta expresión el Derecho sustantivo particular de Galicia.

Aun en el supuesto de que se aceptara la tesis defendida por el Abogado del Estado a este respecto, indica el Parlamento de Galicia que debería recordarse la inclusión de esta materia en la Compilación de 1963, y, sobre todo, la profunda raigambre social de la figura regulada en la Ley 13/1989, hasta el extremo de representar "una de las más hondas instituciones jurídico-privadas" de la Comunidad Autónoma de Galicia. A esta apreciación no es obstáculo la regulación de dicha institución en la legislación preconstitucional con sentido generalizador y homogeneizador, puesto que dichas características, amen de haber sido considerablemente matizadas en la Ley de 1980, son irrelevantes a los efectos de su regulación en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

Ciñéndose al contenido concreto de la Disposición adicional impugnada, el Presidente del Parlamento de Galicia señala que el ejercicio de una competencia exclusiva, como es la de los montes vecinales en mano común, puede conllevar el establecimiento de singularidades allí donde se considere preciso, como es el caso. La Ley de 1980 se limita a reconocer la competencia de la jurisdicción civil para el conocimiento de las cuestiones que se susciten respecto de la propiedad y demás derechos reales sobre los montes vecinales, pero sin determinar a qué órgano judicial corresponde la substanciación de los procesos, ni la tramitación que deben seguir (art. 10.9). No hay ninguna razón por la que esta inconcreción deba reiterarse en la Ley 13/1989, tanto menos cuanto que la Ley de 1980 no tiene carácter básico. En su consecuencia, no existe norma general alguna que imponga otro proceso o que prohiba el incidental. A mayor abundamiento, la Ley impugnada introduce novedades respecto de la regulación contenida en la Ley estatal de 1980 que justifican esa especialidad procesal, como lo demuestra la lectura de su Título III, relativo a la organización de las comunidades; el Título IV, sobre aprovechamientos, especialmente en su art. 22; y el Título V, sobre protección y gestión cautelar de los montes vecinales.

Finalmente, se subraya que la Ley impugnada no crea un nuevo proceso, limitándose a concretar un tipo procesal recogido en la L.E.C., a la que implícitamente se remite. Remisión que no existe en la Ley estatal de 1980, que hubiera podido aplicarse como supletoria en este punto, ante la insuficiente regulación denunciada.

8. Mediante Auto de 3 de julio de 1990, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión de la vigencia de la Disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 13/1989, de 10 de octubre, de Montes Vecinales en Mano Común.

9. Por providencia de 29 de junio de 1.999 se señaló para deliberación y votación del presente recurso de inconstitucionalidad el día 1 de julio siguiente.

1. La Ley del Parlamento de Galicia 13/1989, de 10 de octubre, de Montes Vecinales en Mano Común, pretende, según se indica en su Preámbulo, dar respuesta a la necesidad de una regulación realista de esta institución, a la que se califica de propiedad peculiar y bien característica de Galicia. A tal efecto, y siempre según lo consignado en la parte expositiva de la mencionada Ley, se persigue incorporar a la actividad económica una amplia superficie agraria bajo este régimen de propiedad y abrir caminos para la mejora de la dimensión económica de las explotaciones agrarias pertenecientes a las comunidades con montes vecinales en mano común, facilitando, en especial, la dedicación de las tierras a los cultivos y aprovechamientos que más convengan a las condiciones agrológicas de los suelos y a los intereses de los vecinos.

La realización de estos propósitos legislativos se fundamenta, conforme se indica en el párrafo quinto del Preámbulo, en el art. 27.11 del Estatuto de Autonomía de Galicia, que atribuye a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre "régimen jurídico de los montes vecinales en mano común". Junto con este título competencial habilitante se mencionan asimismo, en la Disposición adicional cuarta de la Ley, los arts. 27.2 (competencia exclusiva sobre organización y régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales como entidades locales propias de Galicia) y 40.3 (que faculta al legislador autonómico para reconocer personalidad jurídica a la parroquia rural) del referido texto estatutario, a los efectos de enmarcar el reconocimiento de derechos a la parroquia.

El Abogado del Estado no objeta la competencia genérica a cuyo amparo se dicta la Ley del Parlamento de Galicia 13/1989, sino que basa el recurso de inconstitucionalidad en que los dos preceptos impugnados han invadido ámbitos materiales reservados a la competencia estatal por la Constitución. Se trata, por tanto, de examinar si tales preceptos, concretamente el art. 10, en cuanto atribuye la Vicepresidencia de los Jurados Provinciales de Clasificación de Montes Vecinales a un Magistrado de la Audiencia Provincial correspondiente y la Disposición adicional tercera, que prevé que todos los procedimientos, salvo el de clasificación de los montes, serán sustanciados por el trámite de los incidentes ante el Juzgado de primera instancia, respetan las competencias reservadas al Estado por el art. 149 de la Constitución o si, por el contrario, no lo hacen y merecen por ello una tacha de inconstitucionalidad.

2. El primero de los preceptos impugnados, el art. 10, lo es únicamente en cuanto atribuye la Vicepresidencia de los Jurados Provinciales de Clasificación de Montes Vecinales a "un Magistrado de la Audiencia Provincial correspondiente".

El Abogado del Estado sostiene, por las razones extractadas en los Antecedentes, que la integración de un Magistrado en un órgano de la Administración autonómica vulnera la competencia exclusiva que el Estado ostenta en la materia "Administración de Justicia" ex art. 149.1.5ª C.E. De esta conclusión discrepan tanto el Letrado de la Junta de Galicia, quien hace hincapié en que el precepto impugnado se limita a reproducir la composición de los Jurados Provinciales de Clasificación contenida en el art. 9 de la Ley 55/1980, de 11 de noviembre, de Montes Vecinales en Mano Común, como el Presidente del Parlamento de Galicia, para quien no se produce una auténtica "incorporación" de los Magistrados afectados al ámbito organizativo de la Administración autonómica, como quedó expuesto en los antecedentes.

Ante todo, es preciso comenzar significando que, frente a lo alegado por la representación del Parlamento de Galicia, el precepto impugnado tiene como efecto la integración del Magistrado en cuestión en un órgano colegiado de titularidad autonómica, sin que a ello sea óbice el que dicha integración no conlleve el establecimiento de una relación de empleo público en cualquiera de sus modalidades. En efecto, el mandato contenido en el art. 10 no puede interpretarse como una mera invitación a participar en el Jurado Provincial de Clasificación. Antes bien, la presencia del Magistrado de la Audiencia Provincial correspondiente se erige en presupuesto básico de la correcta composición del órgano.

Sentado esto, cumple señalar que la cuestión de fondo aquí suscitada ha sido ya resuelta por nuestra STC 150/1998. En aquella ocasión, y por referencia en aquel caso a la atribución de la Presidencia de las Comisiones Locales de Concentración parcelaria al Juez de Primera Instancia a cuya jurisdicción correspondiera la zona, llevada a cabo por el art. 7.1 de la Ley de Castilla y León 14/1990, de 28 de noviembre, de Concentración Parcelaria, tuvimos ocasión de señalar que para dilucidar la adecuación de esa concreta previsión al sistema constitucional de distribución de competencias bastaba con recordar que el art. 149.1.5ª C.E. atribuye al Estado la competencia exclusiva respecto de la "Administración de Justicia". Al respecto, indicábamos que "parece obvio que en esta materia ha de ser incardinada la regulación de las funciones que hayan de desempeñar los Jueces y Magistrados, titulares del Poder Judicial, que afecta al Estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados (art. 122.1 C.E.).

Reiterando lo entonces afirmado, hemos de advertir que si, como pretende la Comunidad Autónoma de Galicia, una Ley suya pudiera atribuir a los Magistrados funciones distintas de la jurisdiccional, esta función podría verse afectada. Es por ello por lo que debe ser el Estado, titular exclusivo de la competencia, quien pondere qué funciones gubernativas pueden realizar aquéllos sin que por tal motivo la exclusividad y la independencia de la función jurisdiccional queden menoscabadas (fundamento jurídico 2 de la indicada STC 150/1998).

En virtud del razonamiento ahora reiterado, debemos concluir que la Comunidad Autónoma de Galicia carece de competencia para integrar a los Magistrados de las Audiencias Provinciales en los Jurados Provinciales de Clasificación de Montes Vecinales, sin que este vicio de incompetencia quede subsanado por la actual circunstancia de que la Ley 55/1980, que es una norma estatal, contenga un mandato idéntico. La apreciación de este vicio de incompetencia, que determina la inconstitucionalidad del precepto impugnado en este concreto extremo, torna innecesario el análisis de cualesquiera otros en que pudiera incurrir.

3. La Disposición adicional tercera de la Ley 13/1989, objeto también del presente recurso de inconstitucionalidad, establece que "todos los procedimientos, salvo el de clasificación, serán sustanciados por el trámite de incidentes ante el Juzgado de Primera Instancia".

Sostiene el Abogado del Estado, cuyas alegaciones se resumen en los Antecedentes, que este precepto rebasa el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, ignorando la competencia exclusiva que el art. 149.1.6ª C.E. reserva al Estado en materia de legislación procesal, pues no existe en la Ley 13/1989 peculiaridad alguna que legitime las dos previsiones procesales (opción por el procedimiento incidental y atribución de la competencia para su conocimiento a los Juzgados de Primera Instancia) contenidas en la Disposición adicional transcrita. Frente a ello el Letrado de la Junta de Galicia, aduce, que la Ley 13/1989 representa una norma destinada a la conservación y desarrollo de una institución foral, como son los montes vecinales en mano común, para cuya adecuada preservación se establecen estas previsiones procesales, consecuentes con el propósito, que animaría a la mencionada Ley, de evitar los "vicios de injerencia e intervención administrativa" detectados en la legislación estatal anterior. Por su parte, el Presidente del Parlamento de Galicia, tras indicar que la referencia al Derecho gallego no puede reducirse a los estrechos límites del Derecho civil foral gallego, afirma que la Ley 13/1989 introduce importantes novedades respecto de la regulación contenida en la Ley 55/1980, cuyas deficiencias en punto a la determinación del órgano judicial competente para el conocimiento de las controversias, y el cauce procesal que haya de seguirse, trata de subsanar.

4. Cumple señalar que los planteamientos ahora reseñados se corresponden parcialmente con la existencia de una cierta discrepancia en torno a la competencia que efectivamente habría ejercido el Parlamento de Galicia con la aprobación de la Ley 13/1989. Así, mientras que el Abogado del Estado se atiene al título competencial mencionado por el legislador autonómico, denunciando simplemente la existencia de extralimitaciones competenciales en los concretos preceptos impugnados, el Letrado de la Junta de Galicia sostiene que el título competencial en que encuentra su adecuado acomodo la referida Ley no es el mencionado en el art. 27.11 del Estatuto de Autonomía, sino el más amplio y genérico contenido en el art. 27.4, conforme al cual la Comunidad Autónoma ostenta la competencia exclusiva para la "conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del Derecho civil gallego". Esta afirmación se sustenta en la consideración de la honda raigambre consuetudinaria de la institución regulada, propia del Derecho especial gallego, así como en la perspectiva no estrictamente forestal, sino genéricamente agraria, adoptada por el legislador autonómico. Tesis que no coincide con la del Letrado del Parlamento de Galicia, cuyo Presidente consigna que la institución objeto de normación fue en su momento segregada del título competencial más amplio sobre Derecho civil propio y residenciada en el art. 27.11 del Estatuto de Autonomía, no por entenderse ajena a ese sector del ordenamiento, sino por la especial trascendencia que estos aprovechamientos forestales tienen en la Comunidad Autónoma de Galicia.

Ciertamente, esa especial ligazón histórica de los montes vecinales en mano común con Galicia se ha traducido en la asunción de la competencia exclusiva sobre los mismos por la Comunidad Autónoma, plasmada en el art. 27.11 de su Estatuto de Autonomía y que se diferencia de lo dispuesto en otros textos estatutarios, arts. 11.2 del Estatuto para Asturias, 8.2 del Estatuto de Extremadura y 27.2 del Estatuto de Madrid, en virtud de los cuales las respectivas Comunidades Autónomas han asumido las competencias de desarrollo legislativo y ejecución sobre "montes y aprovechamientos forestales, con especial referencia al régimen jurídico de los montes vecinales en mano común".

Este encuadramiento no impide considerar también los montes vecinales en mano común como una institución propia del Derecho civil de Galicia y, por tanto, su incardinación en la materia "conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil gallego" (art. 27.4 del Estatuto de Autonomía), pues así lo acredita su presencia en las distintas Compilaciones del Derecho civil en Galicia y en la vigente Ley 4/1995, de 24 de mayo, de Derecho Civil de Galicia, que en su art. 14 define esta tradicional forma de propiedad de tierras en común, sin perjuicio de remitir su regulación a su legislación específica. No es, pues, dudoso que la Ley impugnada constituye una manifestación de modificación y desarrollo del Derecho civil especial de Galicia, que hace posible su crecimiento, reconociendo, de este modo, "no sólo la historicidad y la actual vigencia, sino también la vitalidad hacia el futuro" de la institución (STC 88/1993, fundamento jurídico 3º), por más que en esta materia competencial el Estatuto de Autonomía de Galicia haya desgajado, como título competencial específico, la relativa a montes vecinales en mano común.

En todo caso, el reconocimiento de cualquiera de los títulos competenciales invocados es irrelevante a los efectos de la solución que demos al problema aquí planteado, a saber: si las peculiaridades del Derecho sustantivo gallego sobre montes vecinales en mano común justifican las singularidades procesales que introduce la Ley 13/1989 del Parlamento de Galicia en su Disposición adicional tercera, ya que, en ambos supuestos, el Derecho establecido en estas materias por la Comunidad Autónoma ha de considerarse "Derecho sustantivo" gallego.

5. Sentado esto, parece llegado el momento de elucidar la acomodación al orden constitucional de distribución de competencias de las previsiones que, en materia procesal, se contienen en la Disposición adicional tercera de la Ley 13/1989. Más concretamente, procede determinar si dichas previsiones son resultado del ejercicio legítimo de la competencia sobre "normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos" que, con carácter de exclusividad, ha asumido la Comunidad Autónoma de Galicia (art. 27.5 del Estatuto de Autonomía) o si, por el contrario, invaden el ámbito competencial reservado al Estado ex art.149.1.6º C.E.

Pues bien, el art. 149.1.6º C.E. atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación procesal "sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas". El citado precepto constitucional no permite, sin más, a éstas introducir en su Ordenamiento normas procesales, por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo, en ejercicio de sus competencias. Como pone de manifiesto la expresión "necesarias especialidades", las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas.

Pues bien, la aplicación de este criterio al caso presente conduce, inexorablemente, a la apreciación de la inconstitucionalidad de la Disposición adicional tercera de la Ley 13/1989, que encierra una alteración de la determinación del tipo de juicio declarativo correspondiente. En efecto, nada hay en dicha Ley que precise para su efectividad de estas innovaciones procesales, pues, no pueden merecer tal consideración la alegada superación de la perspectiva estrictamente forestal, o el reconocimiento de la titularidad de la propiedad y otros derechos reales limitados sobre esta clase de bienes a las comunidades de vecinos, así como tampoco las reglas de organización interna de éstas y, tanto menos, las medidas de protección y gestión cautelar, establecidas en el Título V de la Ley que, en cuanto habilitan el actuar de la Administración Pública, remiten, como efectivamente se hace en el art. 29.4, a la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo ex art. 9.4 L.O.P.J. Pues el argumento utilizado en el caso concreto sobre la mayor sencillez del procedimiento incidental sobre el declarativo, es tan válido para esta materia como para cualquier otra de las contempladas en la legislación procesal.

Si, pues, ninguna justificación nos ofrece la Ley 13/1989 del Parlamento gallego sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables a este tipo de litigios, si en los escritos formulados por los Letrados de la Junta de Galicia y de su Parlamento tampoco se ofrecen suficientes razones al respecto y si, en fin, de nuestro examen de la Ley recurrida tampoco se desprenden "necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo" de la Comunidad Autónoma de Galicia, habremos de convenir en la procedencia del recurso planteado.