Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 7 de febrero de 1998, el sindicato Grupo de Independientes de Administración Local (en adelante SGIAL) interpuso demanda de amparo constitucional contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 2 de enero de 1998 recaída en el recurso núm. 2092/95 en materia de nombramiento de funcionario en comisión de servicios.

2. Los hechos en que se fundamentaba la demanda eran los siguientes:

a) El Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria dictó en fecha 28 de julio de 1995 un Decreto mediante el cual, por razones de urgencia e inaplazable necesidad, acordó cubrir la plaza de Inspector Jefe de la Policía Local de dicha localidad mediante una comisión de servicios de carácter voluntario, nombrando en dicho puesto a don Francisco Javier Henríquez Rodríguez.

b) Considerando que ese procedimiento para cubrir la plaza era contrario a Derecho y a los intereses de sus afiliados, el SGIAL interpuso recurso contencioso- administrativo contra el citado Decreto, que se tramitó por el procedimiento especial en materia de personal (arts. 113 y ss. LJCA de 1956).

c) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, por Sentencia de 2 de enero de 1998, declaró la inadmisibilidad del recurso, en aplicación de lo dispuesto en el art. 82 b) LJCA de 1956 por entender (fundamento de Derecho 1) que la falta de legitimación activa era "patente", pues

"el Sindicato actor no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo que pueda verse afectado por la resolución recurrida, tal y como exigen los arts. 28 LJ y 24 CE, y aunque pueda tener un saludable interés en el mantenimiento de la legalidad, éste sólo es admisible en los casos de acción popular, en los que la legitimación se objetiviza. Tal es el supuesto, por ejemplo, del art. 304.1 de la Ley del Suelo, no encontrándose en la misma situación la acción ejercitada por la actora que, por el contrario, se proyecta sobre un acto que no es sino manifestación de la potestad organizatoria de la Administración demandada, y por ello ajeno al ámbito de la actividad sindical".

3. El sindicato demandante de amparo alegó que la Sentencia impugnada vulneró sus derechos a la tutela judicial (art. 24.1 CE), a la libertad sindical (art. 28.1 CE) y a acceder en condiciones de igualdad a cargos y funciones públicos (arts. 14 y 23.2 CE).

a) En relación con lo primero, afirmó que la interpretación que la Sala realizó del concepto de interés legítimo resultó contraria a lo dispuesto en el art. 24.1 CE. De la jurisprudencia constitucional se deduce, a su juicio, que dicha interpretación fue restrictiva y que impidió el acceso a la jurisdicción a una entidad que legítimamente pretendía entablar la acción de la justicia en defensa de los intereses de sus afiliados (si, como se pretende, el procedimiento de comisión de servicio fuese ilegal, podrían concursar a la plaza todos los funcionarios que reuniesen los requisitos para ello, y por tanto también los afiliados al SGIAL).

b) Igualmente, la denegación de la legitimación procesal habría lesionado a juicio del SGIAL el art. 28 CE (derecho a la libertad sindical) en relación con los derechos de negociación colectiva y participación sindical, pues la decisión de la Sala de inadmitir el recurso fue contraria a tal derecho porque el acto administrativo impugnado, al referirse a las condiciones de trabajo de los funcionarios, debería haber sido previamente consultado con los órganos de representación (art. 34.2 de la Ley 9/1987, de órganos de representación), vulnerando por ello a su vez el art. 28 CE.

c) Junto a estas infracciones se alegó también menoscabo de los arts. 14 y 23.2 CE, ya que, según sostuvo la entidad demandante de amparo, el sistema que se siguió para proveer la plaza -adscribir a un funcionario en comisión de servicios en lugar de mediante concurso- es contrario al derecho fundamental que consagran estos preceptos constitucionales.

4. Por providencia de 9 de marzo de 2000 la Sala Segunda de este Tribunal admitió la demanda, y dirigió comunicación a la Sala sentenciadora para que remitiese las actuaciones y para que emplazase a quienes fueron parte en el pleito, excepto al recurrente en amparo.

5. Por providencia de 10 de junio de 2000 la Sala dio vista de las actuaciones a la entidad recurrente y al Fiscal para que formulasen alegaciones conforme al art. 52.1 LOTC.

6. El SGIAL, en su escrito de 29 de julio de 2000, reafirmó los argumentos expresados en la demanda de amparo, a saber: vulneración del art. 24.1 CE por habérsele denegado indebidamente la legitimación procesal, impidiéndosele el acceso a la jurisdicción mediante una interpretación restrictiva de su interés legítimo, y vulneración asimismo de los arts. 28.1 y 14 y 23.2 CE. En cuanto a lo que denominó "el fondo del asunto" afirmó que la comisión de servicios que se pretendía impugnar en sede contencioso-administrativa era contraria a Derecho, por vulnerar lo dispuesto en los arts. 64 del Real Decreto 364/1995, de ingreso del personal al servicio de la Administración y de provisión de puestos de trabajo, y 46.2 de la Ley canaria 2/1987, y por incurrir en desviación de poder.

Además de ello se amplió en dos extremos lo señalado en la demanda. En primer lugar, la entidad recurrente señaló que la inadmisión de su recurso vulneró el principio de igualdad porque la misma Sala, por Sentencia de 16 de octubre de 1998 (cuyo texto se aporta), habría reconocido legitimación a otro sindicato cuando a él se la había denegado. Y, en segundo lugar, no tuvo ocasión de formular alegaciones frente a la causa de inadmisión planteada por la Administración demandada porque el pleito se tramitó por la vía especial de personal (que no prevé trámite alguno de alegaciones o audiencia del recurrente tras la contestación a la demanda), circunstancia que le causó a su juicio una patente indefensión.

7. En sus alegaciones, de fecha 14 de septiembre de 2000, el Ministerio Fiscal señaló que si se estimase el primero de los motivos de inconstitucionalidad alegados (la vulneración del art. 24.1 CE) sería innecesario entrar a examinar los otros dos, y ello en aras de la preservación de la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo constitucional. Centrado así su análisis en la interpretación de la legitimación procesal realizada por la Sala sentenciadora, y tras recordar brevemente la jurisprudencia constitucional (aplicación, como regla general, del principio de interpretación más favorable o pro actione cuando se trata del acceso a la jurisdicción), el Fiscal se centró en la noción de interés legítimo. Se trata de un concepto procesal y también sustantivo que, superando la exigencia de la LJCA de 1956 (que fue la que aplicó la Sala al dictar la Sentencia objeto de la demanda de amparo) de que el interés fuese "directo", es equivalente a cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida y referida en todo caso a un interés cualificado y específico y no meramente potencial o hipotético, y que pueda afectar a la esfera patrimonial o profesional de quien recurre. Asimismo, y con cita de la STC 101/1996, señaló que la legitimación ad causam del art. 32 LJCA de 1956 [hoy art. 19.1 b) LJCA de 1998] debe entenderse como referida a un interés profesional o económico.

A la vista de todo ello el Ministerio Fiscal se manifestó favorable al otorgamiento del amparo por apreciar que la Sala realizó una interpretación rigorista y restrictiva. Tratándose de un sindicato de implantación muy limitada (compuesto sólo por funcionarios del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria) es, a su juicio, claro que al ejercitar la pretensión impugnatoria representaba los intereses específicos de esos funcionarios. Y esos intereses consistían en una posibilidad de que quienes reuniesen los requisitos exigidos (incluso el propio Letrado firmante del recurso contencioso-administrativo) pudiesen eventualmente participar en un proceso selectivo para optar al puesto vacante. Por ello, continuó el Fiscal, en la medida en que el sindicato recurrente ejercitaba una pretensión encaminada a revisar la legalidad de una decisión administrativa que afectaba directamente a sus miembros o afiliados, así como en general a todos los funcionarios municipales, negarle legitimación reflejó una interpretación que desconoció la conexión entre el sindicato recurrente y el objeto de la acción ejercitada, conexión expresiva de un evidente interés profesional y económico. La Sentencia impugnada debe por ello considerarse lesiva del art. 24.1 CE y el amparo debe otorgarse sin mayor examen de las demás vulneraciones constitucionales alegadas, debiendo retrotraerse las actuaciones al momento en que la Sala debió haber tenido por parte recurrente al SGIAL.

8. Por providencia de 11 de enero de 2001, se señaló para votación y fallo el día 15 de enero siguiente.

1. Es objeto de la presente demanda de amparo constitucional la impugnación de la Sentencia, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias el día 2 de enero de 1998, que denegó al sindicato Grupo de Independientes de Administración Local (SGIAL) legitimación para recurrir el Decreto del Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria de 27 de julio de 1995 mediante el cual se cubría a través de una comisión de servicios voluntaria el puesto de Inspector Jefe de la Policía Local. El SGIAL recurrente sostiene que la Sentencia vulneró sus derechos a la tutela judicial efectiva, a la libertad sindical y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (arts. 24.1, 28.1, y 14 y 23.2 CE). El Ministerio Público, limitando su análisis a la alegada lesión del art. 24.1 CE, considera que efectivamente dicha vulneración se produjo, solicitando el otorgamiento del amparo por este motivo y sin entrar a enjuiciar los otros dos.

2. Con carácter previo al examen de fondo debe delimitarse el ámbito de nuestro enjuiciamiento, habida cuenta de la no conformidad estricta entre la demanda de amparo y las ulteriores alegaciones de la demandante. En la primera no se mencionó ni la supuesta vulneración del principio de igualdad (por haber resuelto la misma Sala y Sección de forma distinta un caso similar, es decir, por haber admitido la legitimación en un pleito prácticamente idéntico) ni tampoco la del art. 24.1 CE (por haberse producido una situación de indefensión derivada de no haber podido formular alegaciones respecto de la causa de inadmisión planteada por la Administración en su escrito de contestación a la demanda). Como hemos dicho en otras muchas ocasiones, sólo pueden ser tenidas en cuenta las alegaciones que se expongan en la demanda de amparo, habida cuenta de que "es en la demanda en donde se fija el objeto procesal (SSTC 132/1991, 94/1992), pues en ella se define y delimita la pretensión y a ella hay que atenerse para resolver el recurso (STC 138/1986, ATC 373/1988), sin que tal objeto pueda ser adicionado posteriormente con las ulteriores alegaciones, cuya ratio es completar y, en su caso, reforzar la fundamentación del recurso, mas no el ampliarlo o variarlo sustancialmente (SSTC 131/1986, 96/1989, 1/1992)" (STC 85/1999, de 10 de mayo, FJ 2).

De manera que el objeto del debate procesal quedó establecido en el momento de interponerse la demanda de amparo, lo cual implica que quedan fuera del mismo las alegaciones referidas a la supuesta vulneración del principio de igualdad y del art. 24.1 CE por la falta de contradicción en el pleito de instancia.

3. Centrado el objeto de la demanda procede examinar en primer lugar la alegada vulneración del art. 24.1 CE por la inadmisión del recurso contencioso- administrativo. Para ello conviene recordar cuál era su objeto y cuál era la pretensión que el SGIAL pretendía someter a conocimiento de la Sala.

Mediante el Decreto que se impugnó, el Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria, "con la finalidad de llevar a buen término la línea política de gestión marcada por el nuevo Gobierno Municipal, objetivo éste tendente a la satisfacción de los intereses públicos, y dada la urgente e inaplazable necesidad de cubrir el puesto de Inspector Jefe de la Policía Local, vacante en la plantilla de funcionarios de este Excmo. Ayuntamiento", dispuso la adscripción del Sr. Henríquez Rodríguez a la citada plaza en comisión de servicios de carácter voluntario, y ello conforme a las competencias establecidas en la legislación de régimen local [arts. 21.1 g), h) y m) LBRL y 41.14 del Real Decreto 2568/1986] y en la normativa funcionarial (art. 64 del Real Decreto 364/1995). Previamente a ello, el día 18 de julio de 1995 el mismo Alcalde se había dirigido al de Castellón de la Plana para solicitarle que autorizase la comisión de servicios voluntaria que al parecer había sido ya pedida por el Sr. Henríquez, hasta entonces funcionario del referido Ayuntamiento, autorización que el Alcalde de esta ciudad concedió mediante Decreto de 25 del mismo mes y año.

En el recurso contencioso-administrativo interpuesto el SGIAL argumentó que la medida adoptada por el Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria era ilegal por distintas razones: por no darse la situación de urgente e inaplazable necesidad, que es el fundamento de las comisiones de servicio, por desviación de poder, por inexistencia de relación de puestos de trabajo, por no haberse consultado con los representantes sindicales, porque encubre un sistema de provisión de puestos que se califica de "nombramientos a dedo" y que conculca los principios de igualdad, mérito y capacidad y, en definitiva, por ser una decisión arbitraria. En el recurso se solicitaron el recibimiento a prueba y la suspensión del acto impugnado.

La Administración demandada, en su escrito de contestación, afirmó que se daba la causa de inadmisibilidad de falta de legitimación activa, pues el recurrente "no tiene interés directo o legítimo en el asunto que nos ocupa ... porque el sindicato como tal no puede ser aspirante a la plaza de referencia", y en cuanto al fondo sostuvo la plena legalidad del Decreto impugnado.

4. Como ya quedó dicho, se trata de resolver si la inadmisión del recurso por apreciar la Sala falta de legitimación activa del SGIAL vulneró el derecho de éste a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a acceder a la jurisdicción. En relación con ello existe una conocida jurisprudencia constitucional en virtud de la cual las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos se ajustan al art. 24.1 CE siempre que sean razonables y no erróneas y que aprecien adecuadamente una causa legal de inadmisión, pero están sin embargo sometidas a un escrutinio constitucional especialmente severo (por todas, STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2). En esta misma Sentencia, en relación concretamente con la legitimación activa, señalamos que "pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sobra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con 'interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican' (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo)".

Más en concreto sobre la interpretación del art. 28.1 a) LJCA de 1956 a la luz de la Constitución, la jurisprudencia de este Tribunal ya desde antiguo ha venido entendiendo que el concepto de interés directo aludido en dicho precepto debía sustituirse por el de interés legítimo del art. 24.1 CE. Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" (STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3, por todas).

5. En caso similar al actual en cuanto al problema de la legitimación la STC 101/1996, de 13 de mayo, en su FJ 2 hace una doble precisión: en primer lugar, un reconocimiento abstracto o general de la legitimación sindical para impugnar ante lo contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores; y, en segundo lugar, establece una exigencia de concreción de dicha capacidad genérica en cada uno de los pleitos que entablen. Respecto de lo primero la argumentación fue, tras transcribir el art. 32 LJCA de 1956, que:

"la legitimación del sindicato recurrente es, pues, indiscutible. Como afirmamos en la STC 210/1994, 'los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 8 o art. 5, parte II, Carta Social Europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional "no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo" (STC 70/1982, FJ 3), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva (SSTC 70/1982 cit., 37/1983, 59/1983, 187/1987 ó 217/1991, entre otras). Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores' (FJ 3)".

Queda pues clara la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores. Pero a renglón seguido, como segundo dato esencial, en la misma STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2, se afirma la necesidad de que la legitimación otorgada por el art. 32 LJCA de 1956 (referida, como es evidente, a sindicatos de naturaleza bien distinta a los actuales), y reconducible a la relevancia constitucional de los sindicatos, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que éstos entablen ante los Tribunales: "Esa capacidad abstracta del sindicato tiene que concretarse, en cada caso, mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. 'La función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer', dijimos también en la STC 210/1994, FJ 4". Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas particulares la misma regla que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: tener interés legítimo en él. Por tanto, continuaba la STC 101/1996, de 11 de junio, "su legitimación en el ámbito de lo contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, o legitimatio ad causam, ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico (STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988" (esta última cita la retomó la STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 5).

En estas dos SSTC 210/1994 y 101/1996, referidas una al ámbito laboral y otra al contencioso-administrativo, quedó afirmada la idea de que, para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato, no basta que éste acredite estar defendiendo un interés colectivo o estar realizando una determinada actividad sindical, dentro de lo que las citadas resoluciones denominaron "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores": debe existir un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de calibrarse en cada caso, y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado.

6. Se llega así al punto clave de la cuestión suscitada, en el que debe enjuiciarse si la argumentación de la Sala respecto de la ausencia de interés legítimo del sindicato recurrente vulneró el derecho de éste a la tutela judicial efectiva por resultar en exceso restrictiva, desproporcionada o contraria al principio pro actione, según ha interpretado la jurisprudencia constitucional. Lo primero que llama la atención es que la Sala sentenciadora ni siquiera hace referencia a la noción de interés profesional o económico, que es la que según la jurisprudencia constitucional resulta a estos efectos determinante. El fundamento de Derecho 1 de la Sentencia impugnada [reproducido en el antecedente 2 c)] se limitó a decir que el sindicato actor no era titular ni de un derecho subjetivo ni de un interés legítimo (pudiendo acaso tener un "saludable interés en el mantenimiento de la legalidad") y que la opción por uno u otro sistema de provisión de puestos era extraña a la actividad sindical. En segundo lugar, tampoco se razona realmente por qué el sindicato carecía de derechos subjetivos o de intereses legítimos que pudiesen verse afectados por la resolución recurrida; se trae a colación el art. 304.1 TRLS y se dice que la acción ejercitada tenía por objeto "un acto que es manifestación de la potestad organizatoria de la Administración, y por ello ajeno al ámbito de la actividad sindical", argumentos ambos -particularmente el segundo- que poco o nada explican sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal. Falta, pues, una argumentación concreta respecto del interés específico (profesional o económico) que intentaba defender el SGIAL en relación con la pretensión planteada en el recurso contencioso-administrativo.

Ese interés resulta claramente discernible en este caso. El objeto del recurso intentado (la fiscalización de la legalidad del Decreto por el que se cubría la plaza de Inspector Jefe de la Policía Local mediante el sistema de comisión de servicios voluntaria) estaba en conexión con la finalidad que legítimamente persiguen los sindicatos (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores), y, por tanto, con lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado interés profesional o económico. La razón de esta conexión es que la ventaja o utilidad que se obtendría en caso de prosperar el recurso contencioso-administrativo sería extensible a todos y cada uno de los afiliados al SGIAL y en general al personal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. En efecto, si el sistema de provisión utilizado fuese considerado por la Sala como contrario a Derecho, por no apreciarse los requisitos de "urgente e inaplazable necesidad", dicho Ayuntamiento debería, lógicamente y en ejecución de la sentencia, recurrir a cualquier otro de los legalmente posibles según los arts. 36 y ss. del Real Decreto 364/1995, particularmente al concurso (que conforme a su art. 36.1 es "el sistema normal de provisión") o también, de forma excepcional y atendiendo a las características del puesto, a la libre designación. La estimación del recurso posibilitaría, como señaló en sus alegaciones el Ministerio Fiscal, que todas aquellas personas que cumpliesen unos mínimos requisitos tuviesen por lo menos una expectativa de participar en el proceso selectivo.

7. Constatada la relación del acto administrativo impugnado con el interés del Sindicato ha de concluirse que estaba suficientemente legitimado para interponer el recurso contencioso-administrativo; por lo que la Sentencia recurrida, al negarle la legitimación procesal, realizó una interpretación de los requisitos procesales (y en concreto del interés legítimo) excesivamente rigorista y desproporcionada y contraria al principio pro actione, lesionando por ello su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). La demanda debe, pues, ser por este motivo estimada, no siendo necesario, por las razones expuestas, entrar a analizar el resto de las vulneraciones constitucionales alegadas.