Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado el día 9 de junio de 1997 en el Servicio de Apoyo al Juzgado de guardia de Madrid y registrado en este Tribunal el siguiente día 11, la Procuradora de los Tribunales doña Magdalena Cornejo Barranco, en nombre y representación de la Universidad Politécnica de Madrid, formuló demanda de amparo (núm. 2508/97) contra la Sentencia y el Real Decreto reseñados en el encabezamiento. Posteriormente, por escrito presentado el día 24 de septiembre de 1998 en el Juzgado de guardia de Madrid (y registrado en este Tribunal el siguiente día 26), la misma Universidad representada por la misma Procuradora interpuso el recurso de amparo núm. 4047/98 contra los Acuerdos del Consejo de Universidades, y las Sentencias confirmatorias de su validez, ya identificados en el encabezamiento.

2. Los hechos de los que traen causa las demandas de amparo, relevantes para la resolución del caso son, en síntesis, los siguientes:

a) En cumplimiento de las previsiones de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LORU), se dictó el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se aprobaron las denominadas “directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional”. En esas “directrices generales comunes” se comprendían varias normas sobre los ciclos de estudio, troncalidad y carga lectiva.

b) Con posterioridad, dicho Reglamento fue modificado parcialmente por el Real Decreto 1267/94, de 10 de junio. Contra este Real Decreto, la Universidad Politécnica de Madrid interpuso recurso contencioso-administrativo: se denunciaban determinadas irregularidades procedimentales que, en su opinión, viciaban de nulidad el Reglamento y se impugnaban sus artículos 1.3, 1.7, 1.9, Disposición transitoria primera y Disposición final única, por considerarlos contrarios a la autonomía universitaria que garantiza el art. 27.10 CE. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Tercera, en Sentencia de 16 de mayo de 1997, declaró no haber lugar al recurso. Contra el Real Decreto y la Sentencia del Tribunal Supremo se interpone el recurso de amparo núm. 2508/97.

c) Conforme a las nuevas normas contenidas en el Real Decreto 1267/1994, el Consejo de Universidades denegó la homologación de varios títulos previamente aprobados por la Universidad Politécnica de Madrid, a saber: Ingeniero Técnico de Aeronaves; Ingeniero Técnico de Aeropuertos; Ingeniero Técnico en Equipos y Materiales Aeroespaciales; Ingeniero Técnico en Aeronavegación; Ingeniero Técnico en Aeromotores; Ingeniero Técnico en Transportes y Servicios Urbanos; Ingeniero Técnico en Construcciones Civiles; Ingeniero Técnico en Hidrología; Ingeniero Agrónomo; Ingeniero de Minas; Ingeniero Naval y Oceánico; Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Los Acuerdos denegatorios de la homologación, todos ellos de 12 de agosto de 1994, contenían una misma motivación: “CONSIDERANDO: Que no se ajusta a las directrices generales comunes establecidas por el Real Decreto 1487/1987, de 26 de noviembre, modificado por el Real Decreto 1267/1988 [sic], de 10 de junio, al superar los límites establecidos para ampliar la carga lectiva total y de las materias troncales, tanto en lo que se refiere a ciclos, como a las materias, sin que se aduzcan razones de ordenación académica suficientes que justifiquen la excepcionalidad prevista en el citado Real Decreto”

d) Los Acuerdos del Consejo de Universidades de 12 de agosto de 1994 fueron impugnados ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que por Sentencia de su Sección Novena, de 18 de mayo de 1995, desestimó el recurso. Interpuesto recurso de casación, fue desestimado por Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 7 de julio de 1998.

3. En el recurso de amparo núm. 2508/97 se invoca el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), supuestamente vulnerado por los arts. 1.3; 1.7; 1.9; Disposición transitoria primera; y Disposición final única del Real Decreto 1267/1994 (que modifica parcialmente el régimen de elaboración, aprobación y homologación de los planes de estudio que venía regulado en el Real Decreto 1497/1987) y por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, de 23 de abril de 1997, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las nuevas normas reglamentarias. Como antecedente a la fundamentación de la demanda de amparo se insiste por la Universidad recurrente en que las normas hoy impugnadas fueron, originariamente, criterios interpretativos expresados en un Acuerdo del Consejo de Universidades (remitido a las Universidades por oficio de 27 de mayo de 1993) y por medio de los cuales se quería poner freno al alto grado de especialización, carga lectiva, extensión del segundo ciclo (tres años) y troncalidad, así como a la ausencia de materias de carácter complementario no específicas de la titulación, defectos todos ellos observados en los planes de estudio hasta entonces aprobados por las Universidades. En aplicación de los nuevos “criterios interpretativos” el Consejo de Universidades habría denegado la homologación de varios planes de estudio aprobados por la Universidad Politécnica de Madrid; impugnadas aquellas denegaciones, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó los recursos interpuestos (núms. 921/94 y 1278/94), criterio éste confirmado por el Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de abril de 1997. Como consecuencia de estos avatares judiciales, los criterios interpretativos se habrían incluido, como normas reglamentarias, en el Real Decreto 1267/1994. Pero ya antes de la aprobación del Real Decreto 1267/1994 el Consejo de Universidades habría suspendido la homologación de planes ya aprobados, a la espera de contar con las nuevas “directrices generales comunes”.

4. La Universidad Politécnica de Madrid funda su demanda de amparo en que las nuevas “directrices generales comunes” sobre planes de estudio habrían limitado las competencias de las Universidades a la hora de elaborar sus planes y simultáneamente habrían ampliado los poderes de tutela del Consejo de Universidades. El carácter limitativo de las nuevas “directrices generales comunes”, así como las nuevas funciones de control atribuidas al Consejo de Universidades a la hora de homologar los planes de estudio, serían contrarios a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), conforme a la regulación de la LORU y sus normas de desarrollo y a la luz de la doctrina constitucional expresada en la STC 187/1991. Como sigue:

a) El art. 3.2 f) LORU habría reconocido como contenido esencial de la autonomía universitaria la facultad de elaborar y aprobar los planes de estudio, y habría atribuido aquella función a cada Universidad (art. 29.1 LORU); al Gobierno se habría atribuido la tarea de fijar las “directrices generales de los planes de estudio” (art. 28.1 LORU); y al Consejo de Universidades se habría encomendado la tarea de homologación de los títulos previamente aprobados por las Universidades (art. 29.2 LORU), entendiéndose la “homologación” como un estricto control de legalidad (STC 26/1987). Este orden funcional, configurador de la autonomía universitaria, habría sido vulnerado en las nuevas “directrices generales comunes” del Real Decreto 1267/1994. No sólo porque el Gobierno habría limitado las opciones de las Universidades, sino porque en relación con algunos de los posibles modelos de planes de estudio se habría creado un poder de tutela de oportunidad del Consejo de Universidades. A juicio de la Universidad recurrente, el Real Decreto 1267/1994 habría establecido una suerte de “armonización” de los planes de estudio —similar a la regulada en el art. 150 CE— sin existir previsión específica de ese poder armonizador en la LORU.

b) Conforme a los citados preceptos de la LORU, el Gobierno había aprobado el Real Decreto 1497/1987, por el que se fijaban las “directrices generales comunes” de los planes de estudio de forma respetuosa con la regulación de la autonomía universitaria en la propia LORU. Se disponía en aquel Reglamento, en especial, que la ordenación cíclica de los estudios superiores podía seguir tres modelos: dos años de primer ciclo y dos de segundo ciclo (2+2); dos años de primer ciclo y tres de segundo ciclo (2+3); y tres años de primer ciclo más dos de segundo (3+2). Aquellas “directrices generales comunes” habrían configurado o “delimitado” la autonomía de las Universidades. Aquella configuración normativa de la autonomía universitaria habría sido vulnerada por el Real Decreto 1267/1994 al establecer “limitaciones” sobre la “delimitación” de la autonomía universitaria contenida en el Real Decreto 1497/1987; en especial al hacerse excepcional la opción por el modelo 2+3, detrás de lo cual estaría la opción gubernativa por un sistema de formación generalista (para lo que sirve el primer ciclo) y contrario a la profundización (para lo que sirve el segundo ciclo). Añade la Universidad recurrente que carece de toda justificación la modificación del sistema de directrices generales por el simple hecho de que el Consejo de Universidades hubiera detectado diversas disfunciones en su aplicación.

c) También alega la Universidad recurrente que la modificación de las “directrices generales comunes”, al contener regulación restrictiva de la autonomía universitaria, es contraria al principio de proporcionalidad y al mandato constitucional de desarrollo de los derechos fundamentales de la forma más favorable para su efectividad (STC 187/1991).

5. Los reproches generales de inconstitucionalidad, arriba expuestos, se proyectan por la Universidad recurrente sobre cada uno de los preceptos impugnados:

a) En relación con el art. 1.3 del Real Decreto 1267/1994 (que da nueva redacción al art. 2.4, apartado 1 del Real Decreto 1497/1987) se insiste en la demanda de amparo en que supone un intento de limitar el segundo ciclo, poniendo trabas al modelo 2+3 (es decir, dos años de primer ciclo y tres de segundo) que estaba en vigor antes de la reforma. Esa limitación se impondría por razones de oportunidad y se dejaría libertad al Consejo de Universidades para que decidiera también con criterios de esa misma índole. Por otra parte, se trataría de una decisión de gran trascendencia pues se restringiría el ámbito de la ordenación universitaria en la profundización y especialización en el conocimiento.

b) Al art. 1.7 del Real Decreto1267/1994 (que reforma el art. 7 del Real Decreto de 1987) se reprocha que impone un determinado modelo, de formación general (no específica de la titulación), que restringe nuevamente el ámbito de la autonomía universitaria. Por otra parte, en relación con la nueva redacción que se da al art. 7.2 a) del Real Decreto 1497/1987 (que impediría, salvo casos excepcionales verificados por el Consejo de Universidades, un incremento de la carga lectiva troncal por ciclo por encima del 15 por 100, y de la carga lectiva de cada materia por encima del 25 por 100) se alega que es una norma arbitraria —por carecer de justificación— y que limita una vez más los márgenes de actuación que, con anterioridad, tenían las Universidades. Se afirma que la decisión de incrementar la troncalidad de los planes, cumpliendo el mínimo exigido por la legislación estatal, es una competencia que corresponde a la propia Universidad. El Gobierno podría establecer los mínimos pero no los máximos. Del art. 1.7 del Real Decreto 1267/1994 se impugna también la redacción que se da al apartado 2 d) del art. 7 del Real Decreto 1497/1987, fundándose la inconstitucionalidad en que se vuelve a dejar al Consejo de Universidades un amplio margen para homologar los planes de estudio, sin establecerse parámetros objetivos y ello, una vez más, a costa de la autonomía de las Universidades.

c) También impugna la Universidad demandante el art. 1.9 del Real Decreto 1267/1994, que introduce un nuevo párrafo —el 7 del apartado 2 del art. 9— en el Reglamento de 1987. Respecto de esta modificación se señala en la demanda de amparo que el art. 8.1.5 del Real Decreto de 1987, que no es modificado, dispone que las “directrices generales propias” de cada título deben contener la carga lectiva máxima y mínima de cada ciclo, disposición a la que sería contraria la nueva regla al prescribir que la determinación de la carga lectiva máxima es una cuestión que corresponde a las “directrices generales comunes”. Por otra parte, también respecto de esta materia se dejaría al Consejo de Universidades la decisión de homologar los planes de estudio con una carga lectiva superior a la establecida “con carácter excepcional y a la vista de la justificación aportada”. En relación con este inciso —que el Tribunal Supremo entendió en la Sentencia hoy impugnada no es inconstitucional si se interpreta en el sentido de que el Consejo no puede denegar las medidas excepcionales siempre que se presente una justificación— la Universidad recurrente cuestiona que quepa la interpretación citada ya que entonces no tendría sentido la reforma operada.

d) La Disposición transitoria primera y la Disposición final del Real Decreto 1267/1994, que se refieren a los planes de estudio ya homologados y a la aplicación en el tiempo de las nuevas “directrices generales comunes”, también han sido impugnadas. Se afirma en la demanda de amparo que estas disposiciones lesionan, con carácter retroactivo, la autonomía universitaria. Ambas disposiciones vendrían a convalidar el criterio adoptado por el Consejo de Universidades, que había congelado la aprobación de planes y recomendado la modificación de los presentados para acomodar sus contenidos a los criterios interpretativos formulados por el Consejo. En última instancia, con las nuevas normas se pretendería dar cobertura a las denegaciones ya acordadas con base en la anterior normativa. Esta regulación sería contraria al art. 9.3 CE, que impide la retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos fundamentales. La Universidad recurrente sale al paso de la posible objeción de que el mencionado precepto no está garantizado por el recurso de amparo y sostiene que cuando la aplicación retroactiva de la norma vulnera un derecho fundamental sí cabe su examen en un recurso de amparo (STC 237/1993).

6. A la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Tercera, de 23 de abril de 1997, se reprocha específicamente que contenga una resolución interpretativa. El Tribunal Supremo acudió a una técnica que no presenta el menor respaldo ni en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial, ni en ninguna otra norma, y que estaría reservada al Tribunal Constitucional (STC 5/1981). Se discute, además, la afirmación repetida en la Sentencia de que el Real Decreto 1267/1994 recoge “una opción de política educacional que puede ser más o menos discutible, pero que no vulnera la legalidad de que trae cobertura”. En realidad —se afirma en el recurso de amparo— la norma no sólo impondría una opción de política educativa —lo que ya supondría una lesión de la autonomía que corresponde a las Universidades para elegir esa opción— sino que, además, restringiría considerablemente el ámbito de actuación que, respecto de la normativa anterior, tenían las Universidades. No se pretendería establecer un mínimo común denominador de las titulaciones oficiales sino imponer un modelo educativo homogéneo y rígido contrario al art. 27.10 CE.

7. Por providencia de la Sección, de 9 de marzo de 1998, se acordó admitir a trámite el recurso de amparo núm. 2508/97 y, en su consecuencia, en aplicación del art. 51 LOTC, dirigir comunicación a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a fin de que en plazo que no excediera de diez días procediera a remitir certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 502/94, previo emplazamiento a los que hubieran sido parte en el procedimiento, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer y defender sus derechos en el proceso de amparo.

8. Por providencia de 2 de abril de 1998 la Sección acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado, que lo había solicitado mediante escrito presentado en esta sede el 16 de marzo de 1998. En la misma providencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó también dar vista de todas las actuaciones por un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que en dicho término pudieran formular las alegaciones que estimaren pertinentes.

9. Por escrito registrado en este Tribunal el 29 de abril de 1998, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones, solicitando la desestimación de la demanda de amparo. Precisa el Abogado del Estado, en primer lugar, que el proceso constitucional ha de enmarcarse en el art. 43 LOTC, pues lo impugnado son varios preceptos concretos del Real Decreto 1267/1994, y si bien la impugnación se dirige contra la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1997, esta resolución se habría limitado a ultimar la vía judicial previa al amparo constitucional. En segundo lugar niega el Abogado del Estado que los preceptos impugnados del Real Decreto 1267/1994 vulneren el derecho fundamental a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE). Tal conclusión resultaría de lo siguiente:

a) Conforme a los arts. 3.2 f), 28.1 y 29.1 LORU, las Universidades han de elaborar y aprobar sus planes de estudio ajustándose a las directrices generales (comunes, para todos los títulos, o propias, para cada titulación) que apruebe el Gobierno. Las “directrices generales” aprobadas por el Gobierno —en virtud de la competencia estatal ex art. 149.1.30 CE—, en tanto mínimo común denominador de todas las Universidades, habrían quedado legítimamente al margen de la autonomía universitaria que garantiza el art. 27.10 CE, según resultaría de la doctrina constitucional expresada en las SSTC 187/1991 y 155/1997. También el art. 29.2 LORU obliga a que los planes de estudio, una vez aprobados, sean sometidos a la homologación del Consejo de Universidades. Este precepto, cuya conformidad constitucional resulta de la STC 26/1987, FJ 10 b), tendría por función comprobar que los planes de cada Universidad se adecúan a las directrices generales dictadas por el Gobierno; se trataría, en suma, de una verificación de legalidad.

b) Las “directrices generales comunes” contenidas en el Real Decreto 1267/1994 expresarían una de las posibles opciones gubernativas en el marco del art. 27.10 CE. Aun en el caso de que la nueva regulación se considerara más restrictiva de la autonomía universitaria —extremo negado por el Abogado del Estado— ello no la convertiría en inconstitucional, pues ni el art. 27.10 CE ni el principio de proporcionalidad obligan a maximizar la libertad de decisión de las Universidades o a mantener las directrices generales primigenias (las del Real Decreto 1497/1987); en este sentido, el simple dato de que las nuevas directrices del Real Decreto 1267/1994 hablen de “límites” a las Universidades (en lugar de “delimitación”, como se dice en el Real Decreto 1497/1987) sería constitucionalmente irrelevante.

c) La calificación de la STS de 23 de abril de 1997 como interpretativa carecería de toda relevancia. No sólo por el carácter meramente doctrinal de esa calificación, sino también porque no va unida a la invocación del derecho a la tutela judicial efectiva y porque de la propia lectura de la Sentencia se concluiría con claridad que la Sala de lo Contencioso-Administrativo se limita a aplicar el Derecho al caso. También irrelevante, por retórica, considera el Abogado del Estado la comparación del Real Decreto 1267/1994 con las leyes de armonización del art. 150.3 CE.

d) En referencia a la impugnación del art. 1.3 del Real Decreto 1267/1994 (que da nueva redacción al art. 3.4.1 del Real Decreto 1497/1987) alega el Abogado el Estado que el nuevo precepto aumenta el ámbito de autonomía de las Universidades, por dos razones: Primero, porque permite a cada Universidad, a la hora de elaborar sus planes de estudio, adoptar excepcionalmente un segundo ciclo de tres años, posibilidad ésta que anteriormente estaba reservada al Gobierno (a propuesta del Consejo de Universidades) con la aprobación de las “directrices generales propias” de cada título (por tanto, no en los planes de estudio que elabora cada Universidad). En segundo lugar, porque si bien la inclusión de un segundo ciclo de tres años es excepcional y ha de ser homologada por el Consejo de Universidades, este poder de homologación excluye todo poder de oportunidad y ha quedado limitado —conforme a la STS de 23 de abril de 1997— a un control de legalidad donde el Consejo de Universidades verifica que la opción de la Universidad por un segundo ciclo de tres años está motivada y es mínimamente razonable.

e) El art. 1.7 del Real Decreto 1267/1994 [que añade un último párrafo al art. 7.1 b) del Real Decreto 1497/1987] contendría, a juicio del Abogado del Estado, una directriz común a todos los títulos universitarios oficiales cuyo objetivo es impedir una tendencia excesiva hacia la especialización en el primer ciclo. La alegada vulneración del principio de proporcionalidad no habría quedado justificada, por lo que —a juicio del Abogado del Estado— sería rechazable. Y si bien la referencia a materias de “carácter complementario o instrumental no específicas de la titulación” contendría conceptos jurídicos indeterminados, en ningún caso podría afirmarse que estemos ante una norma vaga que dificulte gravemente el control jurisdiccional, imposibilite programar un comportamiento ajustado a la norma o, en general, impida su concreción.

f) También el art. 1.7 del Real Decreto 1267/1994, en lo que hace a la adición de un nuevo párrafo al art. 7.2 a) del Real Decreto 1497/1987 sería —según el Abogado del Estado— conforme con la Constitución. La fijación de máximos de carga lectiva troncal en los planes de estudio que aprueban las Universidades habría de considerarse como el núcleo común de un mismo título, y por lo mismo una regulación que en principio correspondería al Gobierno, y no a cada Universidad. Así se podría entender que el nuevo art. 7.2 a) 2 del Real Decreto 1497/1987, al tiempo que permite a las Universidades elevar excepcionalmente los máximos de troncalidad, someta esa elevación a la homologación del Consejo de Universidades (homologación que habría de consistir en comprobar los hechos determinantes de la excepción).

g) Tampoco sería inconstitucional, a juicio del Abogado del Estado, el nuevo art. 7.2 d) del Real Decreto 1497/1987 (conforme a la redacción dada por el art. 1.7 del Real Decreto 1267/1994). La previsión de que los planes se homologarán atendiendo a su “coherencia formativa” (respecto de los objetivos formativos y el perfil profesional definidos en las “directrices generales propias” de cada título) haría referencia a un juicio de idoneidad necesariamente motivado y revisable en vía jurisdiccional, por lo que no supondría un apoderamiento en blanco al Consejo de Universidades.

h) El art. 1.9 del Real Decreto 1267/1994, que agrega un nuevo apartado (7) al art. 9.2 del Real Decreto 1497/1987, contendría —según el Abogado del Estado— un límite a la carga lectiva total de todos los títulos universitarios; sería, por tanto, un límite que actuaría dentro del mínimo y el máximo de carga lectiva que fijen las “directrices generales propias” de cada título. Este nuevo art. 9.2.7 a lo sumo podría plantear alguna dificultad interpretativa en relación con el art. 8.1.5 del Real Decreto 1497/1987, pero no un reproche de inconstitucionalidad.

i) La Disposición transitoria primera, apartado 1, del Real Decreto 1267/1994 no sería contraria a la autonomía de la Universidad recurrente. En lo que hace directamente a la autonomía universitaria alega el Abogado del Estado que una vez negada la inconstitucionalidad de los distintos preceptos impugnados del Real Decreto 1267/1994, difícilmente se puede reputar inconstitucional, por vulneradora del art. 27.10 CE, la disposición que regula la eficacia en el tiempo de aquellos preceptos. En lo que se refiere propiamente a la retroactividad alega el Abogado del Estado que se trata de una cuestión propia del art. 9.3 CE y por tanto ajena al amparo constitucional; añade el Abogado del Estado que sería muy dudoso que el derecho de autonomía universitaria fuera un “derecho individual” del art. 9.3 CE, y concluye señalando que, en todo caso, la Disposición transitoria primera, apartado 1, tan sólo contiene un mandato pro futuro de adaptación de los planes ya homologados y no, por tanto, un genuino mandato de retroactividad.

j) La Disposición final única del Real Decreto 1267/1994 tampoco sería —a juicio del Abogado del Estado— contraria al art. 27.10 CE. Y ello porque, siguiendo la interpretación del Tribunal Supremo, sólo se referiría a los planes de estudio pendientes de homologación ante el Consejo de Universidades: sólo los planes de estudio cuya homologación hubiera sido solicitada antes del 28 de junio de 1993 (fecha a la que alude expresamente la Disposición final única) quedarían excluidos de las normas sobre homologación contenidas en el Real Decreto 1267/1994.

10. Mediante escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 6 de mayo de 1998, la representación procesal de la Universidad Politécnica de Madrid presentó sus alegaciones, solicitando la estimación de la demanda de amparo. Se precisa en el escrito de alegaciones que con anterioridad al inicio de vigencia del Real Decreto 1267/1994 el Consejo de Universidades ya había denegado la homologación de los planes de estudio aprobados por la Universidad recurrente. Esta denegación había dado lugar a varios procesos contencioso-administrativos (en especial, los de núm. 921/94 y 1278/94) terminados con sendas Sentencias estimatorias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. El criterio seguido en aquellas Sentencias habría sido ratificado, según esta parte alegante, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de abril de 1997 y de 1 de diciembre de 1997.

11. El Ministerio Fiscal interesó la desestimación del recurso de amparo mediante escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 8 de mayo de 1998. Se inician las alegaciones del Ministerio Fiscal con una exposición general sobre el contenido y alcance de la autonomía universitaria reconocida en el art. 27.10 CE, que podría sintetizarse en lo siguiente: Es un derecho fundamental (SSTC 26/1987, 106/1990, 130/1991, 75/1997) que dota de dimensión institucional a la libertad académica (STC 55/1989) y que esta sometido a la configuración del legislador. En lo que hace al caso, esa configuración legal estaría en los arts. 3.2 f) y 28.1 LORU, donde se prevé la aprobación por el Gobierno —en el ámbito competencial definido en el art. 149.1.30 CE— de directrices generales de los planes de estudio. Sentado lo anterior el Ministerio Fiscal afirma la conformidad constitucional del Real Decreto 1267/1994 distinguiendo tres grupos de normas:

a) En primer lugar, las normas del Real Decreto 1267/1994 reguladoras de los ciclos y de porcentajes de materias troncales y discrecionales serían —a juicio del Ministerio Fiscal— criterios de carácter general que aplican la configuración legal de la autonomía universitaria contenida en la LORU. Añade el Ministerio Fiscal, con cita de la STC 187/1991, FFJJ 3 y 4, que uno de los límites de la autonomía universitaria consiste en la competencia del Gobierno para fijar el contenido mínimo de los estudios conducentes a títulos oficiales; el fundamento de este límite estaría en la existencia de un sistema universitario nacional, impuesto por el art. 27.8 CE.

b) En segundo lugar, las facultades de homologación del Consejo de Universidades a que hacen referencia los nuevos arts. 3.4.7 y 9.2.7 del Real Decreto 1497/1987 no serían nada distinto de la homologación prevista en el art. 29.2 LORU y en el propio texto originario del Real Decreto 1497/1987. Serían en todo caso —prosigue el Ministerio Fiscal, haciendo suya la fundamentación de la Sentencia del Tribunal Supremo impugnada— controles de mera legalidad plenamente compatibles con la autonomía universitaria.

c) Por último, en relación con la retroactividad que la Universidad recurrente identifica en la Disposición transitoria primera, apartado 1, y en la Disposición final única del Real Decreto 1267/1994, el Ministerio Fiscal sostiene que la irretroactividad sólo puede alegarse en amparo a través del art. 25.1 CE (en relación con las normas penales y administrativas sancionadoras). Además, a juicio del Ministerio Fiscal las Disposiciones impugnadas sólo son eficaces a futuro, no en relación con planes ya aprobados y homologados.

12. En la segunda demanda de amparo formulada por la Universidad Politécnica de Madrid (recurso núm. 4047/98) se impugnaban las siguientes resoluciones: Acuerdos del Consejo de Universidades, de 12 de agosto de 1994, por los que se denegaba la homologación de varios títulos oficiales (de Ingeniero, e Ingeniero Técnico) aprobados por la Universidad Politécnica de Madrid; Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, de 18 de mayo de 1995, por la que se desestimaba el recurso interpuesto contra los Acuerdos del Consejo de Universidades; y Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Séptima, de 7 de julio de 1998, desestimatorio del recurso de casación interpuesto contra la anterior Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid.

En la demanda de amparo aduce la Universidad Politécnica de Madrid que los diversos títulos de Ingeniero e Ingeniero Técnico aprobados por aquella Universidad estaban conformes con las “directrices generales comunes” contenidas en el Real Decreto 1487/1987, así como con las “directrices generales propias” de cada título (se citan como ejemplo las directrices propias del Título de Ingeniero Agrónomo: Real Decreto 1451/1990; y las del Título de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, aprobadas por Real Decreto 1425/1991). La denegación de la homologación sólo habría sido posible, entonces, mediante la aplicación retroactiva de las nuevas “directrices generales comunes” contenidas en el Real Decreto 1267/1994, normas éstas que a juicio de la Universidad recurrente eran inconstitucionales, por vulneradoras de la autonomía universitaria garantizada por el art. 27.10 CE. Reproduce aquí la demanda de amparo los motivos de inconstitucionalidad ya expuestos en el recurso de amparo núm. 2508/97, y de los que se hizo relato en los antecedentes 3, 4 y 5.

13. Por providencia de la Sala Segunda, de 2 de marzo de 1999, dictada al amparo del art. 11.2 LOTC, se acordó admitir a trámite el recurso de amparo núm. 4047/98 y, en su consecuencia, en aplicación del art. 51 LOTC, dirigir comunicación a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a fin de que en plazo que no excediera de diez días procediera a remitir certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 5430/95. En la misma providencia se acordó requerir de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la remisión de testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 1862/94, previo emplazamiento a los que hubieran sido parte en el procedimiento, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer y defender sus derechos en el proceso de amparo.

14. Por providencia de 8 de abril de 1999 la Sala Segunda acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado, que lo solicitó mediante escrito presentado en esta sede el 29 de marzo de 1999. En la misma providencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó también dar vista de todas las actuaciones por un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que en dicho término pudieran formular las alegaciones que estimaren pertinentes.

15. Por escrito registrado en este Tribunal el 4 de mayo de 1999, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones, solicitando la desestimación de la demanda de amparo. Precisa el Abogado del Estado, en primer lugar, que el proceso constitucional ha de enmarcarse en el art. 43 LOTC, pues lo impugnado son varios Acuerdos del Consejo de Universidades e indirectamente varios preceptos concretos del Real Decreto 1267/1994. En este sentido, ningún motivo de impugnación se habría dirigido específicamente contra las Sentencias que, aplicando el Real Decreto 1267/1994, habían desestimado los recursos contra los Acuerdos del Consejo de Universidades. Y si bien la impugnación se dirige contra la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1997, esta resolución se habría limitado a ultimar la vía judicial previa al amparo constitucional. Los motivos en que el Abogado del Estado funda su oposición al amparo reproducen los ya contenidos en el recurso núm. 2508/97, si bien en el presente recurso se han condensado algunos argumentos y alterado parcialmente el orden expositivo. De los motivos de oposición formulados por el Abogado del Estado en el recurso núm. 2508/97 ya se hizo relato en el antecedente 9.

16. El escrito de alegaciones formulado por la Universidad Politécnica de Madrid fue registrado en este Tribunal el 6 de mayo de 1999. La Universidad recurrente se remite íntegramente a los motivos impugnatorios ya expuestos en la demanda de amparo.

17. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 14 de mayo de 1999, y en él se interesa la denegación del amparo. Precisa el Ministerio Fiscal, en primer lugar, que el presente proceso es de los regulados en el art. 43 LOTC, ya que lo propiamente cuestionado son resoluciones administrativas dictadas por el Consejo de Universidades. Seguidamente se detiene el Ministerio Fiscal en la configuración constitucional de la autonomía universitaria como derecho fundamental de configuración legal.

Con cita de las SSTC 26/1987; 106/1990; 130/1991; 75/1997; y 55/1989, el Ministerio Fiscal destaca el carácter institucional que la autonomía universitaria presenta respecto de las libertades académicas que están en su base. A partir de esa doctrina constitucional se alega que la autonomía constitucional tiene como límite, en lo que se refiere a la aprobación de planes de estudio, las facultades sobre títulos oficiales que ejerce el Estado de conformidad con lo previsto en el art. 3.2 f) LORU. Estas facultades gubernativas tienen su base en la competencia sobre títulos oficiales ex art. 149.1.30 CE y son consecuencia de la necesaria existencia de un sistema universitario nacional (art. 27.8 CE). En la concreción de aquellas facultades gubernativas por medio del Real Decreto 1267/1994 el Gobierno no habría vulnerado la autonomía universitaria, ya que el mencionado Reglamento contendría criterios de carácter general aplicables indistintamente a todos los planes, actuando así como un “mínimo común denominador” de todos los planes de estudio. En el marco de esos criterios mínimos a cada Universidad correspondería la selección de materias y asignaturas, así como la distribución de los créditos correspondientes. Se señala por el Ministerio Fiscal que este Tribunal habría avalado ya con anterioridad (STC 187/1991) normas estatales con mayor grado de predeterminación que las que se contiene en el Real Decreto 1267/1994.

Sentada la no inconstitucionalidad del Real Decreto 1267/1994, el Ministerio Fiscal alega de seguido que los Acuerdos del Consejo de Universidades de 12 de agosto de 1994 no se excedieron en el cumplimiento de la función de homologación atribuida por el art. 29.2 LORU y desarrollada por el Real Decreto 1267/1994, pues la denegación de las homologaciones estaría basada en el incumplimiento de concretos requisitos mínimos exigidos en el citado Reglamento. Por último el Ministerio Fiscal interesa que a la resolución del presente recurso de amparo (núm. 4047/98) preceda la resolución del de núm. 2508/97, con el que guarda íntima conexión.

18. La Sala Segunda acordó, por providencia de 3 de octubre de 2000, a tenor de lo establecido en el art. 83 LOTC, conceder a la parte recurrente, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal un plazo de diez días a fin de que alegasen los que estimasen oportuno sobre la acumulación del recurso de amparo núm. 4047/98 al de núm. 2508/97. Por escrito registrado en este Tribunal el 24 de octubre de 2000 el Abogado del Estado alega que nada tiene que oponer a la acumulación. La Universidad Politécnica de Madrid expresa su conformidad con la acumulación en escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 3 de noviembre de 2000. Por último, mediante escrito que lleva sello de entrada de 8 de noviembre de 2000, el Ministerio Fiscal expresó su conformidad con la acumulación.

19. Por Auto de 29 de enero de 2001 la Sala acordó acumular el recurso núm. 4047/98 al de núm. 2508/97.

20. Por providencia de 19 de abril de 2001, se señaló el día 23 siguiente, para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Como se expone detalladamente en los antecedentes, la Universidad Politécnica de Madrid alega en este proceso constitucional que los arts. 1.3; 1.7; 1.9; la Disposición transitoria primera; y la Disposición final única del Real Decreto 1267/1994, por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 1267/1994, sobre "directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional", vulneran su derecho fundamental a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE). La denuncia de inconstitucionalidad se extiende a los Acuerdos del Consejo de Universidades de 12 de agosto de 1994 que, en aplicación de las nuevas "directrices generales comunes" del Real Decreto 1267/1994 denegaron la homologación de varios títulos de Ingeniero e Ingeniero Técnico aprobados por la Universidad Politécnica de Madrid. Los Acuerdos del Consejo de Universidades de 12 de agosto de 1994 se tachan de inconstitucionales precisamente por aplicar un Reglamento que la misma Universidad recurrente considera parcialmente inconstitucional.

La vulneración del derecho a la autonomía universitaria se imputa también a las resoluciones judiciales que confirmaron la constitucionalidad de las decisiones administrativas: Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Tercera, de 23 de abril de 1997 (que desestimó el recurso contencioso-administrativo contra el Reglamento de 1994); y Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, de 18 de mayo de 1995, y de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Séptima, de 7 de julio de 1998 (que desestimaron los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los Acuerdos del Consejo de Universidades de 12 de agosto de 1994). A las Sentencias referidas se reprocha, con carácter general, que confirman la validez de decisiones administrativas contrarias a la autonomía universitaria. Además, y según se expuso en los antecedentes, en el recurso núm. 2508/97 la Universidad Politécnica de Madrid denuncia que la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1997 es "interpretativa", lo que supondría un exceso jurisdiccional no amparado ni en la LOPJ ni en la LJCA.

Tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal se oponen al otorgamiento del amparo, al considerar que las normas del Real Decreto 1267/1994 no vulneran la autonomía de la Universidad recurrente en relación con sus planes de estudio. Las alegaciones del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal fueron descritas en los antecedentes.

2. Antes de iniciar el enjuiciamiento de los preceptos reglamentarios, Acuerdos del Consejo de Universidades y Sentencias impugnados, debemos partir de una exposición sucinta sobre la actual regulación de los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos universitarios. En el marco establecido por el art. 28.1 de la Ley Orgánica de REforma Universitaria (LORU) el Gobierno dictó el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se regulan las "directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional". Este Reglamento establece la estructura de los planes de estudio para todos los títulos universitarios de carácter oficial y validez en toda España; a él siguen las "directrices generales propias" dictadas también por el Gobierno para cada título oficial. En el marco de los dos grupos de directrices generales, las "comunes" y las "propias", tiene lugar la elaboración y aprobación de los planes de estudio por cada Universidad (art. 29.1 LORU), estableciéndose finalmente un trámite de homologación de los títulos de cada Universidad ante el Consejo de Universidades (arts. 29.2 LORU y 10 del Real Decreto 1497/1987). Las "directrices generales comunes" reguladas en el Real Decreto 1497/1987 estructuran los títulos universitarios oficiales -en lo que ahora importa- de la siguiente forma: La enseñanza superior conducente a títulos oficiales se estructura -dependiendo del título en cuestión y conforme al art. 3 del Real Decreto 1497/1987- en dos ciclos, el primero de dos o tres años (según dispongan las "directrices generales propias" dictadas por el Gobierno para cada título); el segundo ciclo de dos años (y excepcionalmente de tres años en Medicina y en aquellos títulos con un primer ciclo de dos años que excepcionalmente determinen las "directrices generales propias" de cada título). Las materias o enseñanzas que se cursan en cada ciclo son de cuatro clases (art. 7 del Real Decreto 1497/1987): "troncales" de cada título, esto es, materias específicas de cada titulación y comunes a todas las Universidades; "obligatorias" para todos los estudiantes de una titulación, pero sólo en la Universidad en la que estudian; "optativas" para el alumno de entre las ofrecidas; y "de libre elección" por el estudiante de entre todas las que se ofrezcan por la Universidad, aunque no pertenezcan al título oficial de que se trate.

Como unidad de cuenta de las materias, a fin de graduar su importancia relativa en los planes de estudio, se utiliza el "crédito" (un "crédito" es igual a diez horas de enseñanza, según el art. 2.7 del Real Decreto 1497/1987). Definidos los ciclos y los tipos de materias, el propio Real Decreto 1497/1987 impone ciertos topes de carga lectiva que han de respetar todos los planes de estudio (arts. 6 y 7): la carga lectiva semanal puede oscilar entre 20 y 30 horas semanales; la carga lectiva teórica por semana no será superior a 15 horas; cada curso académico oscilará entre 60 y 90 créditos; en el primer ciclo el número de créditos de materias "troncales" no puede ser inferior al 30 por 100 del total, mientras que en el segundo ciclo el mínimo es del 25 por 100; los créditos para materias "de libre elección" no pueden ser inferiores al 10 por 100 del total de créditos del título. En lo demás, el Real Decreto 1497/1987 se remite a las "directrices generales propias" y a los planes de cada Universidad.

3. En el marco formal definido por el Real Decreto 1497/1987 se aprobaron por el Gobierno diversos Reales Decretos de "directrices generales propias" de cada título, y conforme a éstas elaboraron las Universidades sus planes de estudio. A juicio del Consejo de Universidades, que venía homologando los planes de estudios aprobados por las Universidades, la carga lectiva, la extensión del segundo ciclo, la especialización y la troncalidad resultaban excesivas, razón por la cual se propuso la modificación del Reglamento de "directrices generales comunes" de 1987. Esta propuesta se plasmó en el Real Decreto 1267/1994, algunos de cuyos preceptos han sido tachados de inconstitucionales por la Universidad Politécnica de Madrid, siendo ahora objeto de nuestro juicio de constitucionalidad:

a) El art. 1.3 del Real Decreto 1267/1994 da nueva redacción al art. 3.4.1 del Reglamento de 1987, que ahora tiene la siguiente redacción: "El segundo ciclo de las enseñanzas universitarias tendrá una duración de dos años académicos y será organizado en Facultades y Escuelas Técnicas Superiores. No obstante, las directrices generales propias o los planes de estudio podrán, con carácter excepcional, establecer una duración de hasta tres años académicos; si bien, en cualquiera de los dos supuestos, la necesidad de recurrir a esta excepción habrá de estar expresa y plenamente justificada y requerirá, para su verificación, el acuerdo del Consejo de Universidades, que podrá denegar, en su caso, la homologación del plan de estudios correspondiente". Según se lee, el nuevo art. 3.4.1 del Reglamento de "directrices generales comunes" sigue optando, como en la redacción de 1987, por un segundo ciclo ordinario de dos años, y permite excepcionalmente que el segundo ciclo tenga hasta tres años académicos.

b) El art. 1.7 del Real Decreto 1267/1994 reforma el art. 7 del Reglamento de 1987. Se incluye, en concreto, un nuevo párrafo 7.1 b), que dispone que "en el primer ciclo de las enseñanzas de primero y segundo ciclo a que se refiere el art. 4, al menos un 15 por 100 del número de créditos de las materias obligatorias y optativas deberán reservarse para materias de carácter complementario o instrumental no específicas de la titulación de que se trate". De esta manera, el Reglamento de "directrices generales comunes" contiene ahora una ratio de materias instrumentales (no específicas de la titulación) que no figuraba en la regulación de 1987.

c) Por otra parte, el art. 1.7 del Real Decreto 1267/1994 añade un segundo párrafo al art. 7.2 a) del Real Decreto 1497/1987: "Salvo casos excepcionales verificados por el Consejo de Universidades, los porcentajes a que se refiere el párrafo anterior no podrán ser incrementados por las Universidades, al elaborar los planes de estudio, por encima del 15 por 100 de la carga lectiva troncal por ciclo o del 25 por 100 de la carga lectiva de cada materia. En estos casos excepcionales y en función de los aumentos porcentuales, se podrán producir adiciones en los descriptores que integran el contenido de las citadas materias". Con este nuevo precepto se fijan máximos de troncalidad para todos los títulos, y no simplemente mínimos de materias troncales como reflejaba la regulación de 1987. Posteriormente, por medio del artículo único, apartado 1, del Real Decreto 614/1997, de 25 de abril, se ha dado nueva redacción al art. 7.2 a) 2 del Reglamento de 1987, que reza como sigue: "los porcentajes a que se refiere el párrafo anterior no podrán ser incrementados en los planes de estudio que aprueben las Universidades por encima del 15 por 100 de la carga lectiva troncal por ciclo o del 25 por 100 de la carga lectiva de cada materia troncal, salvo que con ello se consiga una mejor utilización de los recursos y se produzca una disminución del número de asignaturas, lo que será verificado por el Consejo de Universidades. En estos casos excepcionales, y en función de los aumentos porcentuales, se podrán producir adiciones en los descriptores que integran el contenido de las citadas materias".

d) El art. 1.7 del Real Decreto 1267/1994 también introduce un nuevo art. 7.2 d) en el Reglamento de 1987, que queda como sigue: "Los planes de estudio aprobados por las Universidades deberán estructurarse, homologarse y ser puestos en práctica atendiendo a la necesaria coherencia formativa para alcanzar los objetivos a que se refiere el párrafo 2 del apartado 1 del art. 8". Este mandato de "coherencia formativa" en los plantes de estudio no figuraba -al menos no explícitamente- en el primigenio Reglamento de "directrices generales comunes" de 1987.

e) El art. 1.9 del Real Decreto 1267/1994 introduce un nuevo párrafo -el 7- en el art. 9.2 del Reglamento de 1987, según el cual los planes de estudios contendrán: "la determinación, en todo caso, de la carga lectiva total del plan de estudios. Esta carga lectiva total no deberá exceder de la cifra que resulte de incrementar en un 15 por 100 la carga lectiva mínima fijada en las directrices propias de la titulación de que se trate. Se exceptúan de este límite las titulaciones de enseñanzas técnicas y de las enseñanzas de sólo segundo ciclo, en relación con las cuales podrá alcanzar un máximo de setenta y cinco créditos por año académico. No obstante, el Consejo de Universidades, con carácter excepcional y a la vista de la justificación aportada, podrá homologar el plan de estudios con una carga lectiva superior a la establecida en este punto". Mediante esta nueva directriz se limita la posibilidad de aumento de la carga lectiva global en los planes de estudio, salvo que medien circunstancias excepcionales.

f) La Disposición transitoria primera del Real Decreto 1267/1994 establece que "los planes de estudio homologados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Real Decreto deberán adaptarse a las previsiones del mismo con anterioridad al término de la vigencia temporal de tales planes de estudio, equivalente al número de años de que actualmente consten. Los indicados planes de estudio, una vez homologada la adaptación, se iniciarán en el curso académico inmediatamente siguiente a la finalización de la citada vigencia, quedando a extinguir el plan de estudios actual, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del art. 11 del Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre". Esta Disposición fue parcialmente modificada por el art. 2 del Real Decreto 2347/1996, de 8 de noviembre; la modificación afecta a la segunda frase de la Disposición, quedando ahora establecido que los planes de estudio, una vez homologados, se iniciarán "como máximo" en el curso académico inmediatamente siguiente. Se trata, en todo caso, de una adición intrascendente en el presente proceso de amparo, pues lo aquí discutido es la eficacia retroactiva de las nuevas directrices del Real Decreto 1267/1994, que la Universidad Politécnica de Madrid considera contraria a la autonomía universitaria.

g) Por último, la Disposición final del Real Decreto 1267/1994 dispone que "el presente Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el 'Boletín Oficial del Estado' y tendrá efectos en las homologaciones de planes de estudio desde el día 28 de junio de 1993".

4. Una vez identificados y descritos los preceptos reglamentarios que la Universidad recurrente considera inconstitucionales, debemos precisar los parámetros de constitucionalidad que deben guiar nuestro enjuiciamiento. Conforme al tenor literal del art. 27.10 CE la autonomía universitaria se reconoce "en los términos que la ley establezca", lo que significa que es un derecho de estricta configuración legal (SSTC 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3). Entre las posibles opciones de configuración legal, la LORU ha optado por dotar al derecho fundamental de autonomía universitaria de ciertas facultades relativas a la elaboración y aprobación de los planes de estudio.

Y lo ha hecho de la siguiente manera: El art. 3.1 f) LORU asigna a las Universidades "la elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación". Esas funciones las precisa más adelante la propia LORU, distinguiendo entre los planes de estudio para la obtención de títulos oficiales válidos en toda España y los planes de estudio para títulos propios de cada Universidad. En relación con los planes de títulos oficiales y válidos en toda España dispone el art. 28.1 LORU que "el Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, establecerá los títulos que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales de los planes de estudio que deban cursarse para su obtención y homologación".

En el marco de esa regulación se atribuye a cada Universidad la función de elaboración y aprobación de los planes de estudio. Dispone así el art. 29.1 LORU: "con sujeción a lo dispuesto en el artículo anterior, las Universidades elaborarán y aprobarán sus planes de estudio, en los que señalarán las materias que para la obtención de cada título deben ser cursadas obligatoria y optativamente, los períodos de escolaridad y los trabajos o prácticas que deben realizar los estudiantes". La regulación se completa con un trámite de homologación de los títulos por el Consejo de Universidades, en los términos del art. 29.2 LORU: "Una vez aprobados los planes de estudio a que alude el apartado 1 del art. 28, serán puestos en conocimiento del Consejo de Universidades, a efectos de su homologación. Transcurridos seis meses desde su recepción por el Consejo de Universidades y no habiéndose producido resolución al respecto, se entenderán homologados".

En relación con los corrientemente conocidos como "títulos propios", el art. 28.2 LORU se limita a disponer que "las Universidades, en uso de su autonomía, podrán impartir enseñanzas conducentes a la obtención de otros diplomas y títulos".

Según se ve, la LORU ha optado, dentro del ámbito de configuración que concede el art. 27.10 CE, por distinguir entre la autonomía universitaria en la elaboración y aprobación de planes de títulos oficiales válidos en toda España (donde la autonomía se enmarca en las "directrices generales" dictadas por el Gobierno y se establece un trámite de homologación) y de títulos o diplomas de cada Universidad, donde la Ley no impone el sometimiento a directrices ni a controles.

5. Debemos precisar, en segundo lugar, que no todos los posibles contenidos de un plan de estudio están protegidos por igual por el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) configurada por la LORU. Ya hemos dicho en anteriores Sentencias que la finalidad esencial del el derecho a la autonomía universitaria se halla en la tutela de las libertades académicas: de enseñanza, de investigación y de estudio (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4; 55/1989, de 23 de febrero, FJ 2; 106/1990, de 6 de junio, FJ 6; 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3). En coherencia con lo anterior debemos afirmar también que las facultades de elaboración y aprobación de planes de estudio [que los arts. 3.2 f) y 29.1 LORU atribuyen a las Universidades] integran el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) básicamente en la medida en que sirven a las libertades académicas. De ahí resulta que no todos los contenidos posibles de los planes de estudio están relacionados por igual con el derecho a la autonomía universitaria.

Podemos identificar distintos grados de intensidad del derecho a la autonomía universitaria, en relación con los diferentes contenidos de los planes de estudio: El derecho fundamental de autonomía universitaria se manifiesta con especial intensidad cuando se trata de fijar lo que debe ser enseñado, estudiado e investigado; esto es, los contenidos de las materias o asignaturas que son objeto de la labor docente, discente e investigadora. Pero incluso aquí el derecho a la autonomía universitaria no es absoluto sino que encuentra su límite en la fijación, por el Estado, del bagaje indispensable de conocimientos que deben alcanzarse para obtener cada uno de los títulos oficiales y con validez en todo el territorio nacional (SSTC 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3; 155/1997, de 29 de septiembre, FJ 2).

Menor aún es la intensidad del derecho fundamental a la autonomía universitaria en relación con la ordenación formal de los planes de estudio conducentes a títulos nacionales: tipología de materias; máximos y mínimos de determinadas clases de materias; ciclos de enseñanza; combinación de enseñanzas teóricas y prácticas.

Al margen de lo expuesto queda la regulación y organización de la docencia en cada Universidad; se trata aquí de una tarea de aplicación de los planes de estudio no incardinable en los arts. 3.2 f) y 29.1 LORU sino en otras expresiones de la autonomía universitaria a que hace referencia el art. 3.2 e), g) y h) LORU.

6. A la vista de las precisiones que anteceden podemos iniciar el enjuiciamiento de los preceptos reglamentarios impugnados. Las nuevas "directrices generales comunes" de los arts. 3.4.1; 7.2 a) 2; 7.2 d) y 9.2.7 del Reglamento de 1987 regulan la estructura de títulos universitarios oficiales y válidos en toda España, no de los títulos académicos propios de cada Universidad. Nos encontramos, por tanto, ante regulaciones de los planes de estudio donde la autonomía universitaria presenta un alcance limitado. En relación con estos títulos el art. 28.1 LORU atribuye al Gobierno -no a cada Universidad- la facultad de dictar las "directrices generales" de los planes de estudio.

Asumida esta premisa debemos juzgar si el Gobierno se ha excedido en su función normativa, con simultánea infracción de la autonomía universitaria sobre planes de estudio atribuida por los arts. 3.2 f) y 29.1 LORU a las Universidades. Hemos de avisar, en todo caso, de que por medio de este proceso de amparo no enjuiciamos la adecuación del Real Decreto 1267/1994 a la Ley, sino sólo si los preceptos reglamentarios impugnados infringen el derecho a la autonomía del art. 27.10 CE.

También debemos aclarar, con carácter preliminar y frente a lo sostenido reiteradamente por la Universidad recurrente, que no es parámetro de constitucionalidad la regulación que de los planes de estudio contenía el Real Decreto 1497/1987. Las "directrices generales comunes" de los planes de estudio pueden regular con más o menos detalle e intensidad los planes de estudio universitarios; y pueden imponer más o menos límites a las Universidades. No cuestionamos, en este sentido, que el Real Decreto 1267/1994 contiene ciertas directrices que no se contenían en el texto original del Real Decreto 1497/1987. Pero de la mera comparación entre distintas "directrices generales comunes" no puede resultar reproche alguno de inconstitucionalidad, siempre que las nuevas "directrices generales comunes" tengan cobijo en la potestad que al Gobierno atribuye el art. 28.1 LORU.

7. Los nuevos arts. 3.4.1; 7.2 a) 2; 7.2 d), y 9.2.7 del Reglamento de 1987 regulan distintos aspectos de la estructura académica de los planes de estudio. A través de estas "directrices generales comunes" no se definen contenidos concretos de las enseñanzas, sino que se configura la estructura de los títulos válidos en toda España. El Real Decreto 1267/1994 no fija el bagaje de conocimientos que debe contener cada título, sino la arquitectura o armazón de todos los títulos que los hace reconocibles, con independencia de sus concretos contenidos, como títulos oficiales válidos en toda España. Estamos, en consecuencia, ante directrices sobre aspectos de los planes de estudio no vinculados estrechamente a las libertades académicas ni, por tanto, al derecho a la autonomía universitaria. Por ello, basta con que las directrices gubernativas reconozcan un margen suficiente de opción o autorregulación a cada Universidad para excluir toda objeción de inconstitucionalidad ex art. 27.10 CE. Nada exige, además, que ese margen de autonomía se dé en todos los ámbitos de regulación del plan de estudio; basta con que se dé en aquellos aspectos de regulación más relevantes para el disfrute de las libertades académicas y en la medida en que éstas estén en juego. Conforme a lo expuesto, observamos lo siguiente:

a) Si bien el nuevo art. 3.4.1 del Reglamento de "directrices generales comunes" impone un segundo ciclo de dos años académicos, también es cierto que deja abierta la posibilidad de excepción por cada Universidad -hasta un máximo de tres años de segundo ciclo- siempre que la Universidad así lo justifique expresa y plenamente. Ese margen limitado de opción de cada Universidad se da, en todo caso, en relación con una magnitud simplemente cuantitativa de los planes de estudio, como es la de su extensión temporal. Se trata de una directriz que sólo muy indirectamente condiciona lo que se debe enseñar, aprender e investigar. Es claro que cuantos más años tenga el segundo ciclo más enseñanzas caben en el plan; es claro también que a más extensión del segundo ciclo, mayor grado de especialización. Pero lo relevante ex art. 27.10 CE es que por medio de la definición temporal del segundo ciclo ni se imponen ni se excluyen concretas materias o enseñanzas de los planes; y en todo caso, cuando nos encontráramos ante el riesgo de exclusión de ciertas enseñanzas cada Universidad podría apreciar la situación de excepcionalidad a que se refiere el art. 3.4.1 del Reglamento, y con ello evitar que de la limitación temporal del plan de estudio resultara una limitación a las libertades académicas a las que sirve la autonomía universitaria.

b) El nuevo art. 7.1 b) del Reglamento de "directrices generales comunes" impone que en el primer ciclo (de los títulos de dos ciclos) al menos un 15 por 100 de las materias obligatorias de Universidad y optativas han de ser "de carácter complementario o instrumental no específicas de la titulación de que se trate". Cierto es que esta norma opta por unas materias (las de carácter "complementario o instrumental") frente a otras, razón por la cual es visible la conexión de este precepto con las libertades académicas. Pero también hay que tener en cuenta que la opción no se hace a favor de materias concretas, sino en relación con un género de materias que el Reglamento no precisa (y que cae, por tanto, en el ámbito de decisión de cada Universidad). Además, el precepto impugnado sólo impone la reserva en el primer ciclo (no en el segundo) y en una cuantía limitada: 15 por 100 de la suma de créditos de las materias optativas y obligatorias (por tanto, no del total de créditos de la titulación, donde también se incluyen las materias "troncales"). En estos términos no se puede negar que a cada Universidad aún resta un amplio margen de configuración normativa en relación con las materias "obligatorias de Universidad" y "optativas".

c) Respecto de las materias "troncales", el nuevo art. 7.2 a) 2 del Reglamento de "directrices generales comunes" (en la redacción anterior a su modificación por el Real Decreto 614/1997) ha impuesto un máximo a las Universidades: En relación con la troncalidad fijada por las "directrices generales propias" para cada título, cada Universidad no podrá aumentar -en condiciones ordinarias- más de un 15 por 100 de la carga lectiva troncal por ciclo, ni tampoco más de un 25 por 100 de la carga lectiva de cada materia. Tres datos debemos resaltar aquí: en primer lugar, que el nuevo párrafo 2 del art. 7.2 a) no opta por unas materias troncales frente a otras, sino que se refiere sin diferenciación a la carga lectiva troncal de cada título; de manera que no se determina qué se debe enseñar, aprender o investigar, sino la importancia relativa de las materias troncales -y por tanto, de las obligatorias de Universidad y optativas- en todos los títulos. El segundo dato relevante es que cuando se trata de elevar la troncalidad de una materia concreta (no de un ciclo), cuestión más relacionada con el contenido de las enseñanzas, el margen de cada Universidad es del 25 por 100 (respecto de la carga lectiva de la materia fijada en las "directrices generales propias del título"). El último dato que debemos destacar es que la imposición de límites de troncalidad en nada impide que en cada Universidad se impartan ciertas enseñanzas con más extensión que en otras Universidades: a tal fin sirven precisamente las materias "obligatorias de Universidad", las materias "optativas" y los créditos de libre elección de cada estudiante.

d) El nuevo art. 7.2 d) del Reglamento de "directrices generales comunes" exige a los planes de estudio la necesaria "coherencia formativa para alcanzar los objetivos a que se refiere el párrafo 2 del apartado 1 del art. 8". Por su parte, el art. 8.2.1 del Real Decreto 1497/1987 establece que las "directrices generales propias" de cada título determinarán la definición de los objetivos formativos de las enseñanzas, así como, en su caso, la previsión académica del perfil profesional del titulado. No se alcanza a entender qué vulneración de la autonomía universitaria hay en exigir que los planes de estudio de cada Universidad sean coherentes con los objetivos formativos de cada título. Por otro lado, nada autoriza a pensar -según se razona con más extensión en el fundamento jurídico siguiente- que en el trámite de homologación de cada título el Consejo de Universidades vaya a hacer un uso desviado de su poder de verificación de la "coherencia formativa".

e) El nuevo art. 9.2.7 del Reglamento de "directrices generales comunes" impone máximos de carga lectiva a todos los planes de estudio. Con carácter general ese límite se fija en el 15 por 100 de la carga lectiva mínima de cada título (fijado en las "directrices generales propias" correspondientes). Para las titulaciones técnicas y de sólo segundo ciclo se impone un límite distinto: cada curso académico no podrá tener más de 75 créditos (esto es, 750 horas de enseñanza).

En el mismo precepto se prevé que, con carácter excepcional y previa justificación, el Consejo de Universidades podrá homologar el plan de estudios con una carga lectiva superior. De nuevo estamos ante directrices que regulan la estructura de los títulos, no sus contenidos, por lo que su conexión con el ejercicio de las libertades académicas (y por tanto, con el derecho a la autonomía universitaria) es tenue.

Hemos de tener en cuenta, además, que en ningún caso se elimina la participación de cada Universidad en la fijación de los máximos de carga lectiva, sin que haya razón alguna para considerar que un 15 por 100 (respecto del mínimo de carga lectiva del título) o el máximo de 75 créditos por año académico impidan a cada Universidad intervenir de forma suficiente en la configuración de sus planes de estudio. Hay que tener en cuenta, en este sentido, que sobre la hipótesis de un mínimo de 300 créditos (que es el estándar contenido en el art. 2 del Real Decreto 1267/1994) cada Universidad podría incrementarlo hasta 345 créditos lectivos totales; esto es, podría aumentar la carga lectiva total en 450 horas.

Basta la referencia a este ejemplo para concluir que el margen de autorregulación de cada Universidad, aunque limitado, no es en forma alguna irrelevante.

En cuanto al segundo límite (75 créditos máximos por año académico) hay que señalar, en primer lugar, que se trata de una magnitud ligada al mínimo de créditos que fijen las "directrices generales propias" de cada título, directrices propias éstas que no han sido cuestionadas en el presente proceso de amparo.

Con todo, aún podemos señalar que sobre la hipótesis tipo de una titulación técnica de tres años con un mínimo de carga lectiva total de 180 créditos (como la titulación de Ingeniero Técnico Aeronáutico, conforme a la directriz 2.1 del Real Decreto 1439/1991, de 30 de agosto), cada Universidad aún podría añadir 45 créditos totales, o una media de 15 créditos por año, esto es, 150 horas lectivas por año. A la vista de este margen de autorregulación no se podría concluir que el nuevo art. 9.2.7 del Reglamento de "directrices generales comunes" vacíe la autonomía universitaria regulada en los arts. 28 y 29 LORU. Menos aún si se tiene en cuenta que el mismo art. 9.2.7 del Reglamento prevé que, en situaciones excepcionales y justificadas, la Universidad puede rebasar aquellos límites.

8. Especial atención dedica la Universidad Politécnica de Madrid a la previsión, contenida en los nuevos arts. 3.4.1; 7.2 a) 2; y 9.2.7 del Reglamento de 1987, de que ciertas decisiones sobre la estructura de los planes de estudio de cada titulación sólo se pueden adoptar por la Universidad en supuestos excepcionales, pesando sobre la Universidad que elabora y aprueba el plan la carga de justificar suficientemente aquella excepcionalidad, y correspondiendo al Consejo de Universidades la verificación de aquellos requisitos.

La misma atención dedica la Universidad recurrente a la exigencia de "coherencia formativa" en los planes de estudio, verificable por el Consejo de Universidades conforme al art. 7.2 d) del Reglamento.

Cierto es que en estos casos el Real Decreto 1267/1994 ha optado por fijar "directrices generales comunes" mediante conceptos normativos indeterminados (la excepcionalidad y la justificación suficiente, por un lado; la coherencia formativa, por otro lado), pero de esta técnica normativa no deriva ninguna vulneración del derecho a la autonomía universitaria pues de ahí no resulta, como pretende la Universidad recurrente, la atribución de un control de oportunidad al Consejo de Universidades en el trámite de homologación. Debemos recordar, en este sentido, que es el art. 29.2 LORU el que impone un trámite de homologación ante el Consejo de Universidades respecto de cada plan de estudios aprobado por la Universidad. En ese trámite de homologación habrá de comprobar el Consejo de Universidades si cada plan de estudio es conforme con las "directrices generales" dictadas por el Gobierno; se trata, en palabras de la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 10 b), de una "homologación para garantizar el cumplimiento de las leyes". Y aunque algunas directrices reglamentarias se sirven de conceptos normativos indeterminados (excepcionalidad, justificación suficiente, coherencia formativa) al Consejo de Universidades corresponderá comprobar -solamente- si la opción de la Universidad en forma alguna es reconducible a aquellas categorías normativas.

Conforme a lo razonado, los arts. 3.4.1; 7.2 a) 2; y 9.2.7 del Reglamento de "directrices generales comunes" no son contrarios a la autonomía universitaria sobre los planes de estudio, en la configuración legal de los arts. 28 y 29 LORU.

9. Tanto la Disposición transitoria primera como la Disposición final del Real Decreto 1267/1994 se impugnan por disponer la eficacia retroactiva de las nuevas "directrices generales comunes" contenidas en los preceptos impugnados del mismo Reglamento. La propia Universidad Politécnica de Madrid reconoce en sus dos demandas que el principio de irretroactividad del art. 9.3 CE no es directamente accionable por medio del recurso de amparo, a no ser que por medio de la aplicación retroactiva de una norma se infringiera un derecho fundamental, como el derecho a la autonomía universitaria. Pues bien, dado que en lo que precede hemos rechazado los reproches de inconstitucionalidad formulados contra distintas directrices del Real Decreto 1267/1994, tampoco puede prosperar el reproche de vulneración del art. 27.10 CE que la Universidad identifica en la aplicación retroactiva de aquellas directrices. Dicho esto resulta ya superflua toda consideración sobre si las Disposiciones transitoria y final impugnadas propiamente disponen efectos retroactivos para las nuevas directrices reglamentarias.

10. Para concluir el enjuiciamiento de los preceptos reglamentarios impugnados debemos considerar varios criterios de constitucionalidad que, relacionados con el art. 27.10 CE, ha propuesto la Universidad Politécnica de Madrid. Considera la Universidad recurrente, en primer lugar, que las nuevas directrices del Real Decreto 1267/1994 contienen un sacrificio desproporcionado del derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE). La invocación del principio de proporcionalidad se hace de manera imprecisa, y desde luego sin atender a las concretas exigencias que integran este principio: adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto (entre las recientes, STC 265/2000, de 13 de noviembre, FJ 8). No se justifica en las demandas de amparo acumuladas que las nuevas directrices del Real Decreto 1267/1994 no sean adecuadas a los fines que pretenden (definir la estructura común de los títulos oficiales y válidos en toda España); tampoco justifica la Universidad recurrente la existencia de otras posibles directrices gubernativas igualmente idóneas pero menos restrictivas del derecho a la autonomía universitaria. A falta de argumentación, y a la vista del margen de pronóstico que sobre la adecuación y necesariedad de las nuevas directrices hay que reconocer al Gobierno, debemos excluir a estas dos exigencias del principio de proporcionalidad (idoneidad y necesariedad) de nuestro juicio de constitucionalidad. En cuanto al juicio de ponderación, que también integra el principio de proporcionalidad, ya identificamos más arriba (FFJJ 5, 6 y 7) las condiciones en que prevalece la autonomía para la elaboración y aprobación de los planes de estudio por cada Universidad (art. 29.1 LORU) sobre la homogeneidad de los planes de estudio oficiales y válidos en toda España (art. 28.1 LORU). Esta "regla de prevalencia condicionada", según expresión ya acuñada en la doctrina, puede sintetizarse así: Cuando de la estructura formal de los planes de estudio se trata (esto es, allí donde la conexión entre autonomía universitaria y libertades académicas es menos estrecha) prevalece la exigencia de homogeneidad en los títulos oficiales, si bien no hasta el punto de desconocer todo margen de autorregulación a cada Universidad. Esta regla de ponderación fue la que aplicamos en el fundamento jurídico 8, llevando al rechazo de los argumentos impugnatorios de la Universidad recurrente.

Finalmente debemos señalar que otros parámetros de constitucionalidad propuestos para la Universidad recurrente son -considerados de forma independiente- claramente inadecuados en este proceso de amparo: la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) no es invocable de forma independiente en amparo; tampoco es propia de un proceso constitucional de amparo la alegación de que el Real Decreto 1267/1994 contiene una "armonización" (similar a la regulada en el art. 150.3 CE) no prevista en la LORU.

11. De lo dicho anteriormente se desprende la conformidad con la Constitución de los Acuerdos del Consejo de Universidades impugnados, así como la de las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 18 de mayo de 1995, y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Séptima, de 7 de julio de 1998, que desestimaron los recursos interpuestos contra dichos Acuerdos, dado que unos y otras se limitaron a aplicar un reglamento que, en definitiva, hemos estimado constitucionalmente legítimo. Y lo mismo cabe decir de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Tercera, de 23 de abril de 1997, que desestimó el recurso contra dicho reglamento.

Sin embargo, respecto a esta última resolución, aún debemos abordar el reproche de inconstitucionalidad que la Universidad recurrente le dirige en el recurso núm. 2508/1997, por considerarla meramente "interpretativa". Sin necesidad de entrar a valorar el carácter "interpretativo" de aquella Sentencia, debemos señalar que la Universidad recurrente no justifica qué derecho fundamental resulta vulnerado mediante aquella "resolución interpretativa". Por de pronto, en ningún momento alega la Universidad recurrente su derecho a la tutela judicial efectiva. Y aunque entendiéramos que el derecho fundamental invocado es - siquiera de forma implícita- el del art. 27.10 CE, enseguida habríamos de concluir que en forma alguna se justifica por qué una "sentencia interpretativa" ha de ser contraria a la autonomía universitaria. A la vista de lo anterior debemos desestimar este motivo de amparo.