Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Doña María Teresa Rodríguez Pechín, Procuradora de los Tribunales, interpone, en nombre y representación de don Tomás Alonso de Corcuera y cuatro más, recurso de amparo constitucional contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1985 que confirmó la dictada por la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid de 28 de septiembre de 1984, sobre suspensión en el desempeño de funciones sindicales. Se denuncia la violación por ambas Sentencias de los arts. 24.1 y 2, 25.1 y 28.1 de la C.E., suplicándose su nulidad y el expreso reconocimiento por el Tribunal Constitucional del derecho de los actores a permanecer liberados del servicio a fin de atender actividades sindicales. Por otrosí, se solicita la suspensión de la ejecución de las Sentencias recurridas, por ocasionar la misma un perjuicio irreparable a los solicitantes de amparo, que harían perder a éste su finalidad, y sin que se deriven perturbaciones graves de los intereses generales o de los derechos o libertades públicas de terceros.

Las pretensiones que se postulan se apoyan en los siguientes hechos:

a) Los actores, funcionarios del Cuerpo Superior de Policía y miembros de la Comisión Ejecutiva del Sindicato Profesional de Policía (SPP), se encontraban adscritos directamente a las órdenes de la Dirección General de Policía, habiendo sido liberados, en fecha que no consta, de su servicio habitual a fin de atender a las actividades del sindicato a que pertenecían.

b) Por resolución adoptada en fecha 9 de mayo de 1984, el Director General de la Policía acordó que «con carácter provisional y hasta tanto se regule el horario de la actividad sindical, se incorporen urgentemente (los actores) a sus destinos habituales cesando en la actual situación en la que se encuentran a las órdenes de su Autoridad».

c) Contra la anterior resolución, los hoy demandantes de amparo interpusieron recurso contencioso-administrativo por el cauce de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas, en el que, por otrosí, se solicitaba la suspensión de la ejecución de los acuerdos impugnados. Tramitada pieza separada de suspensión, la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid, por Auto de 27 de abril de 1984, acordó acceder a la solicitada suspensión.

d) Por Sentencia de 28 de septiembre de 1984, el mencionado órgano judicial desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por los actores, declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución impugnada. Interpuesto recurso de apelación, la Sala Tercera del Tribunal Supremo lo desestimó, confirmando la resolución apelada.

En el decir de los recurrentes, las Sentencias pronunciadas por la Audiencia Territorial, primero, y el Tribunal Supremo, más tarde, constituyen una violación del derecho de libre sindicación reconocido en el art. 28.1 de la C.E., el cual ha de ser interpretado de conformidad con lo establecido en los tratados internacionales suscritos por España, señaladamente el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece el «derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculo y sin otras limitaciones que las que prescribe la Ley». La decisión judicial de no mantener la situación de liberados de todo servicio que venían disfrutando los actores, en su condición de representantes del SPP, comporta una grave limitación de aquel derecho fundamental, que no se justifica por un presunto interés general de dedicar todos los efectivos policiales a las tareas de la seguridad ciudadana.

Pero además, las resoluciones impugnadas han producido indefensión al no anular un acuerdo administrativo privado de la mínima motivación y razonamiento que permita a los afectados la defensa de sus intereses.

2. Por providencia de 10 de julio de 1985, la Sección acuerda admitir a trámite la demanda de amparo, teniendo por personada a la Procuradora señora Rodríguez Pechín, con quien se entenderán las sucesivas diligencias; y a tenor del art. 51 de la LOTC se solicitan al Tribunal Supremo y a la Audiencia Territorial las actuaciones respectivas mencionadas en el antecedente primero.

Termina esta providencia formando la correspondiente pieza separada, para la sustanciación del incidente de suspensión de la ejecución del acto recurrido.

3. Por Auto de 29 de julio de 1985, se denegó la suspensión de las Sentencias, que había sido solicitada por la parte recurrente en amparo.

4. Por nueva providencia de 16 de octubre de 1985, la Sección acuerda tener por recibidas las actuaciones remitidas por el Tribunal Supremo y la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid; tener por personado y parte al Abogado del Estado; y a tenor de lo dispuesto en el art. 52 de la LOTC, se concede un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal, Abogado del Estado y a la Procuradora señora Rodríguez Pechín, para que a la vista de las actuaciones puedan alegar lo que a su derecho convenga.

5. El Ministerio Fiscal, en su escrito de 6 de noviembre de 1985, hace las siguientes alegaciones: «lo que se pide, como bien se ve en el suplico, es que se reconozca el derecho de los actores a permanecer en su situación de liberados del servicio, lo que, con toda evidencia, no ha sido alterado por los fallos judiciales sino por el acuerdo que éstas confirmaron. La nulidad, pues, que debería acordarse para restablecer el derecho que se invoca como vulnerado -el de actividad sindical- es la del acuerdo del Director General de Policía que, de hacerse así, arrastraría por vía de consecuencia la de las dos Sentencias. El recurso de amparo, entonces, en lo que a este punto atañe, debe situarse en el art. 43 de la LOTC y las Sentencias vendrían a cumplir el requisito de agotamiento de la vía judicial procedente de que se habla en el inciso final de su apartado 1. Otro tanto hay que decir del reproche constitucional que se hace al acuerdo de haber producido indefensión a los interesados por carecer de motivación; es igualmente claro que si la indefensión es por causa de la falta de fundamentación del acuerdo en cuestión, será éste y no las Sentencias ulteriores el que incurrirá en la poco consistente indefensión que se alega.

Pero lo cierto es que, pese al amplio capítulo de derechos que se dicen violados, éstos quedan limitados luego, a la hora de fundamentar su lesión, a los de indefensión por falta de motivación del acuerdo y de libertad sindical por ordenar su vuelta a los puestos habituales de trabajo, es decir, los mismos que se invocaron ante la jurisdicción y que, hemos visto, no han podido ser agraviados sino por el acuerdo y nunca directamente por los fallos judiciales. Ha de concluirse, por todo ello, que a éstos no se les imputa ninguna vulneración constitucional. Y que los únicos derechos fundamentales cuya lesión ha de considerarse son los ya dichos de defensa y libertad sindical.

Aun en el supuesto de que se aceptase que el acuerdo impugnado careciera de toda motivación (la Audiencia dice, con razón, que la motivación está implícita en el propio acuerdo, considerando tercero), ello no determinaría indefensión en los términos que hay que atribuir a este derecho desde una óptica constitucional. Efectivamente, el art. 24.1 de la Constitución se refiere a la indefensión dentro de un marco judicial, como situación última de falta de tutela efectiva de Jueces y Tribunales que en ningún caso ha de tolerarse que se produzca. Su infracción, por tanto, sólo es atribuible en principio a los órganos del poder judicial que es a los que corresponde prestar esa tutela. Puede, sin embargo, que incidan en ella los órganos de la Administración en aquellos supuestos que con su actuación hacen imposible o limitan o perturban la acción judicial. Pero, evidentemente, éste no es el caso, pues la explícita falta de aplicación del acuerdo no ha impedido, como bien se ve, que los recurrentes hayan impugnado por todos los medios jurisdiccionales habidos el referido acuerdo. No se puede decir seriamente que los actores hayan quedado indefensos -sin posibilidad técnico-jurídica de atacarlo- cuando han repetido sin ningún obstáculo sus ataques contra el acuerdo y en ningún momento, hasta ahora, en los procesos emprendidos, los Tribunales se han visto impedidos, ni siquiera limitados, en su función juzgadora, ni, por otra parte, ellos los interesados han visto reducidas, que se sepa, sus posibilidades de impugnación. La invocación de que se ha producido indefensión debe, en consecuencia, ser rechazada.

El otro reproche constitucional que se formula lo es por haberse lesionado el derecho de libertad sindical recogido en el art. 28.1 de a C.E. Sabido es que este derecho comprende también el de actividad sindical, esto es, de realizar la actividad que es propia de la acción sindical. Así lo ha dicho repetidamente este Tribunal y hoy es ya declaración legal según se lee en el art. 2, apartados 1 d) y 2 d) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical 11/1985, de 10 de agosto. La lesión aducida consistiría en que, al ordenarse el cese de los dirigentes sindicales en la situación profesional en que se encontraban -a disposición del Director General y liberados de servicio-, se está incidiendo de modo injustificado en la actividad sindical de los afectados, todos ellos con cargos directivos en el Sindicato Profesional de la Policía. La razón está en que, teniendo que desempeñar sus labores profesionales como funcionarios del Cuerpo Superior de Policía, no podrían, al mismo tiempo, llevar a cabo sus tareas como dirigentes sindicales. Pero sería preciso en todo caso que se acreditase una efectiva perturbación de la actividad sindical de los afectados, ni simplemente temida, o que se hubiera quebrantado la Ley que regule el ejercicio de la libertad sindical para los funcionarios públicos y es sabido que no existe aún esta Ley, como recuerda el acuerdo recurrido al hablar de la provisionalidad de la medida hasta tanto se regule el horario de la actividad sindical. No se desprende necesariamente que la obligación de reintegrarse a su servicio ordinario suponga una limitación no razonable a los quehaceres sindicales de los interesados y, en definitiva, una injerencia del Gobierno en la vida sindical, prohibida en el art. 3 del Convenio 87 de la OIT. Corresponde a los demandantes justificar que la medida que se combate está produciendo una limitación o perturbación verdaderamente irrazonable en su labor representativa sindical.

Los recurrentes pretenden que ha de aplicarse lo dispuesto con carácter general para los trabajadores y que sería lo que se recoge en el art. 68 del Estatuto de los Trabajadores. Pues bien, este precepto no contempla la liberación del trabajo de los representantes de los obreros, sino la existencia de un crédito de horas mensuales retribuidas para sus funciones representativas, debiendo además, según doctrina jurisprudencial, justificarse la aplicación de esas horas a las actividades para las que se reconocen. En el informe remitido por el Ministerio del Interior a la Audiencia de Madrid, que sin duda contiene la causalización del acuerdo en cuestión, se indican las razones del mismo y que responden a un equilibrio entre la necesidad de desempeñar el cometido propio de la Policía y la de la labor sindical, estimándose ponderado que esa liberación total del servicio quede limitada, según se recoge, a sólo dos funcionarios policiales. No está de más recordar que son cinco actores que, sumados a los dos Inspectores que permanecen liberados de servicio, hacían un total de siete funcionarios, todos pertenecientes al mismo Sindicato Profesional de Policía, exentos de prestar servicio.

Nada existe, además, que permita asegurar que, llegado el momento, se les prive, dentro de su servicio ordinario, del tiempo aconsejable que puedan demandar para actividades sindicales. Y el temor, por ahora no fundado, de que pueda no ocurrir así es insuficiente para reputar transgredido el derecho fundamental que se invoca. No hay que olvidar, por otra parte, que lo reclamado aquí y en el proceso precedente no es un horario para actividades representativas a semejanza del crédito horario que tienen los trabajadores, sino la anulación del acuerdo que los reintegra a su servicio; por eso ni los Tribunales han podido pronunciarse sobre la oportunidad de reconocer ese horario parcial, ni tampoco es posible hacerlo a este Tribunal.

Termina interesando de este Tribunal Constitucional que desestime la pretensión de amparo al no haber sido vulnerados los derechos fundamentales que han sido invocados.

6. Por su parte, el Letrado del Estado, en su escrito de 15 de noviembre de 1985, alega que: «Frente a los criterios de la demanda, ya tuvo ocasión de señalar la Abogacía del Estado ante los Tribunales contencioso-administrativos que han conocido del asunto y como además ha recordado recientemente ese Tribunal en su Sentencia del pasado 22 de octubre del presente año (recurso de amparo 164/1985), que las «libertades de expresión sindical tiene sus límites derivados de la condición de funcionarios -y concretamente de funcionarios del Cuerpo Superior de Policía- de quien ejercita dichas libertades, ...», de donde se deduce «que un funcionario del Cuerpo Superior de Policía que ostente representación sindical está obligado, al igual que los restantes funcionarios, que carezcan de esa representación, al cumplimiento de sus deberes funcionariales, sin que la condición de representante sindical le otorgue exenciones o inmunidades».

De esta doctrina, derivada directamente de la Constitución (arts. 28 y 104) y de conformidad con cuanto resulta de los tratados y convenios internacionales suscritos por España, resultan dos importantes apreciaciones: 1) Que los funcionarios policiales que ostenten algún cargo sindical siguen siendo funcionarios, sujetos al cumplimiento de sus deberes como tales, ya que su condición sindical no es título alguno de inmunidad o impunidad, y 2) Que precisamente por tal condición el ejercicio de la función sindical está sujeto a límites y reglas distintas de las de los demás representantes no funcionarios.

Ello basta para oponernos a la concesión del amparo, ya que de la simple existencia de una limitación al ejercicio de derechos aquí implicado no cabe deducir, sin más, que una vulneración del art. 28.1 de la C.E.

Además, entendemos que, en el presente caso, no existe ni se ha demostrado por los recurrentes la supuesta limitación que denuncia. Según nuestro criterio, los actores, haciendo supuesto de la cuestión, es decir, considerando evidente una vulneración que no justifican, identifican la alteración de su situación personal y funcionarial con la violación que denuncian, cuando en realidad pensamos que son cosas bien diferentes ya que no toda modificación de las condiciones del trabajo funcionarial de los afectados supone una infracción del derecho de libertad sindical.

Es claro que en virtud de la resolución de la Dirección General de la Policía no se produce para los afectados un traslado forzado sino pura y simplemente su cese en una situación especial y transitoria que les había otorgado con anterioridad la Administración que, entonces, acuerda su reincorporación al destino ordinario.

Que ese acuerdo afecta personalmente a los implicados es indudable. Puede admitirse también teóricamente que el cambio pueda suponerles una mayor incomodidad. Lo que rechazamos por el contrario -y nada se ha explicado al respecto por los actores- es que ese cambio suponga una afectación inconstitucional de su derecho de libertad sindical. Con el contenido que le es propio, en función de la especial condición policial de quienes lo ejercitan, podrán hacerlo efectivo fuera del tiempo que les ocupe el cumplimiento de sus deberes funcionariales o bien dentro de éste, en su destino ordinario, si así lo solicitan de quien corresponda, pero en modo alguno el acuerdo impugnado resulta afectarlo a priori y, por consiguiente, mal puede vulnerar el artículo 28.1 C.E.

En lo que se refiere al art. 24 de la C.E, los recurrentes sostienen que se ha infringido este precepto constitucional, no por haberse dictado por los Tribunales que han conocido del asunto hasta ahora una resolución desestimatoria de sus pretensiones, sino porque el acuerdo de la Dirección General de la Policía de 9 de marzo de 1984: 1) Ha limitado sus derechos fundamentales; 2) Sin motivación alguna, y 3) Causándoles indefensión.

Pero no es admisible que el acuerdo de 9 de marzo de 1984 haya vulnerado sus derechos fundamentales. Como se expresó anteriormente eso es algo que los interesados no han justificado en ningún momento, identificando la afectación de su situación funcionarial personal con la del derecho de libertad sindical.

La alegación de la falta de motivación bastante en la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo y en la de la Audiencia Territorial que la antecedió carece de todo fundamento. Basta su simple lectura para constatarlo.

Rechazamos igualmente la alegada falta de motivación de la resolución de 9 de marzo de 1984, y nos remitimos a cuanto respecto de este extremo se contiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1985 y en la de la Audiencia Territorial que la antecedió.

A los efectos pretendidos, indefensión y falta de motivación son dos factores que necesariamente han de ir unidos, puesto que respecto de los actos administrativos, sí no se produce el resultado de la indefensión, la falta de motivación es en si misma considerada irrelevante (art. 48.2 Ley de Procedimiento Administrativo). Quiere decirse con ello que, a diferencia de lo que ocurre con las violaciones de derechos fundamentales que tengan su origen inmediato y directo en un acto o acuerdo de los órganos judiciales que resuelvan un asunto sin posibilidad de recurso jurisdiccional ordinario antes de acudir a la vía de amparo, en todos aquellos otros supuestos en los que a través de los cauces procesales ordinarios y con motivo de ellos los afectados pueden conocer todos los extremos que les afectan y alegar cuanto a su derecho convenga, la supuesta indefensión, basada en el hecho de que al no tener un conocimiento adecuado de los motivos y razonamientos que fundamentan el acto impugnado, desaparece, por cuanto esos cauces procesales ordinarios les ofrecen la ocasión de conocer tales motivos o razonamientos y argumentar contra ellos cuanto tengan por conveniente.

En el caso de autos, tramitado por la vía de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, cuanto se afirma es, particularmente claro, ya que, en el procedimiento especial que esa norma estableció, la Administración, además de contestar a la demanda, remitió el expediente administrativo y, como recoge la Sentencia de la Audiencia Territorial, alegó cuanto estimó procedente como fundamento del acto impugnado. Ya desde entonces, los recurrentes pudieron conocerlo y, por consiguiente, la pretendida indefensión de que dicen haber sido víctimas se nos presenta como carente de todo apoyo.

Por todo ello, suplica se dicte Sentencia, en su día, por la que, con desestimación del recurso, se deniegue el amparo solicitado.

7. Por último, se hace constar que, tras haber transcurrido el plazo concedido en la providencia de 16 de octubre último pasado, no se ha recibido escrito alguno de alegaciones de la Procuradora señora Rodríguez Pechín.

8. Por providencia de 14 de mayo de 1986 se señala el día 21 de mayo del mismo año para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. La esencia y contenido del recurso reside en acusar la violación de los derechos protegidos por los arts. 24.1, 25.1 y 28.1 de la C.E, que los recurrentes, funcionarios del Cuerpo Superior de Policía integrados en el Sindicato Profesional de la Policía (SPP) y miembros de la Comisión Ejecutiva, imputan prima facie a la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 26 de marzo de 1985, confirmatoria en apelación de la de la Audiencia Territorial, Sala Cuarta, de Madrid, de 28 de septiembre de 1984, que a su vez declaró la conformidad con el ordenamiento jurídico del acuerdo de la Dirección General de la Policía de 9 de marzo de 1984. En dicha resolución se acordó que dichos cinco funcionarios (hoy recurrentes), que por concesión graciable estaban liberados de servicio, «con carácter provisional, y hasta tanto se regule el horario de la actividad sindical, se incorporen urgentemente a sus destinos habituales, cesando en la actual situación en la que se encuentran a las órdenes de su Autoridad».

En la demanda se solicita por los recurrentes que se declare la nulidad de las Sentencias citadas y que se les reconozca expresamente el derecho a permanecer liberados del servicio.

2. Si bien en el recurso se hace preferente alusión a las Sentencias del Tribunal Supremo y de la Audiencia Territorial como origen de las denunciadas violaciones (que luego se reducen a los arts. 24.1 y 28.1 de la C.E.), una lectura del recurso y de sus antecedentes judiciales muestra que la auténtica impugnación va dirigida contra el acto administrativo, que la resolución judicial definitiva se limitó a confirmar, sin que ésta, ni el acto confirmado, contuvieran más especificaciones o disposiciones susceptibles de ser consideradas como lesivas para los recurrentes. No es difícil concluir, y así se hace, que la imputada lesión o vulneración de esos derechos parten del acto del poder ejecutivo, no del judicial. Tal acto se refiere a la resolución que acuerda no mantener en la situación de libres de servicio a los policías que recurren, los cuales consideran que, en su cualidad de representantes del SPP, dicho acto les supone una grave limitación al derecho de libre sindicación, que no se justifica por un presunto interés general de dedicar todos los efectivos policiales a las tareas de la seguridad ciudadana, según alegó después la Dirección de la Policía. Asimismo acusan a la citada resolución en la dicción literal de la demanda, a las Sentencias de no contener la mínima motivación y razonamiento que permitiera a los interesados la defensa de sus intereses sindicales. Se hace esta aseveración -por este Tribunal- porque de la simple lectura de las Sentencias resulta no una ausencia de motivación de las mismas, sino al contrario: Una abundante y exhaustiva serie de razonamientos cuya constancia y congruencia con el sentido del fallo es imposible ignorar.

3. En casos análogos al presente se ha pronunciado este Tribunal en el sentido de que la circunstancia de haberse desestimado el recurso o bien confirmado el acto administrativo por los Tribunales en la vía judicial procedente, no transforma la impugnación contra actos del poder ejecutivo en una impugnación contra resoluciones judiciales del art. 44 de la LOTC, porque estas resoluciones -dice la Sentencia de este Tribunal núm. 6/1981, de 16 de marzo- no alteran, siendo desestimatorias, la situación jurídica creada por el acto administrativo, presuntamente lesivo de un derecho fundamental y no son en sí mismas causas de lesión, en lo que coincide la Sentencia de este Tribunal núm. 15/1981, de 7 de mayo, lo que no obsta -como dice la Sentencia de este mismo Tribunal núm. 26/1982, de 26 de mayo- para que se entre a conocer del fondo de la cuestión, dada la tónica antiformalista de este recurso, salvándose así la imprecisión de la parte.

4. Desde esta perspectiva, por tanto, se impone analizar si se da o no en el caso la violación del derecho de defensa provocado por el carácter inmotivado del acto de la Dirección General de Policía que, según los recurrentes, a través de las resoluciones judiciales, limita el derecho que garantiza el último inciso del art. 24.1 de la Constitución.

En principio es necesario decir que no es doctrina de este Tribunal imputar en todo caso indefensión a los actos administrativos no sancionadores por causa de inmotivación de los mismos, dada su naturaleza y la exigencia de operatividad y eficacia propios de aquéllos, hasta el punto de predicarse de los mismos una presunción de legitimidad. Lo que sí se ha exigido, y así la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 26/1981, de 17 de julio, es que la Administración en los supuestos de actos o disposiciones limitativos de derechos fundamentales reconocidos en la C.E. deben justificarlos suficientemente y «explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» el derecho cuestionado. Lo que, en definitiva, conduce a la cuestión al respecto del derecho que se dice violado, es decir, el de la libertad sindical que protege el art. 28.1 de la C.E. y considerar el eventual ataque o transgresión, limitación o restricción indebida de ese derecho fundamental, pues sólo en tal caso debe exigirse la constancia explícita de esa «causalización» a la que se refiere la Sentencia antes citada 26/1981.

5. Desde la perspectiva, pues, del derecho presuntamente violado, es preciso recordar que lo que en definitiva sostienen los recurrentes es que la decisión de poner fin a la situación profesional en la que se encontraban, de dedicación plena al desempeño de funciones sindicales y consiguiente liberación o exención total de servicios propios de su Cuerpo, constituye una violación de la libertad sindical, y que esa exención y dedicación exclusiva corresponde al contenido de ese derecho. De ahí que en su demanda de amparo soliciten que se les reconozca el derecho de permanecer liberados del servicio.

Pero es claro que esa tesis no puede ser admitida. Ni de la legislación española, ni de la proveniente de los pactos internacionales suscritos por España, puede deducirse que la exención total de servicios -laborales o profesionales- esté comprendida en el ámbito de la libertad sindical y derechos anejos de los representantes, que ni siquiera podría equipararse, por excesivo o desmesurado, con el derecho a un crédito de horas mensuales retribuidas, al que alude el art. 68 del Estatuto de los Trabajadores.

En suma, los demandantes tenían que haber alegado y justificado la limitación causada en sus derechos sindicales, acreditar en qué medida haya afectado la resolución denunciada como lesiva al ejercicio de sus derechos. Y como ello no se ha hecho y no aparece, pues, fundamentada la vulneración del derecho que se alega, es evidente que la demanda deber ser desestimada.