Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. En el «Boletín Oficial del Estado» de 17 de enero de 1983 el Ministerio de Educación y Ciencia convocó un concurso general de traslado para la provisión en propiedad de plazas de Profesores de EGB en Escuelas nacionales, concurso que, por lo que se refería a la ciudad de Pamplona, debía ser resuelto con arreglo a un baremo aprobado por el Ayuntamiento de dicha ciudad en el año 1980.

El punto V.1 de dicho baremo -precepto que da precisamente origen al presente recurso de amparo- venía a disponer lo siguiente: «Distribución de plazas vacantes: De cada cinco vacantes que hayan de proveerse en propiedad definitiva en toda clase de concursos de traslados ... se adjudicarán: Dos, entre Profesores aspirantes que, en la fecha de presentación de documentos en este Ayuntamiento, estén comprendidos en la edad de treinta y cinco años, sin haber cumplido los treinta y seis. Dos, entre Profesores aspirantes en general. Una, entre Profesores con derecho a consorte».

2. La hoy demandante en amparo, Profesora de EGB aspirante en el citado concurso, formuló, el 16 de marzo siguiente, recurso de reposición ante el Ayuntamiento de Pamplona contra el baremo en cuestión, por considerarlo en el referido punto V.1 discriminatorio y, por lo tanto, contrario a lo dispuesto en el art. 14 de la Constitución. La argumentación, desde entonces reiterada por la recurrente, consiste en que, con arreglo a dicho precepto, de cada cinco vacantes, los menores de treinta y cinco años pueden participar libremente en la adjudicación de cuatro plazas y, por el contrario, los mayores de treinta y cinco años no tienen derecho a optar más que a dos de las citadas vacantes o plazas. El día 30 del mismo mes, el Ayuntamiento resolvió inadmitir y subsidiariamente desestimar el recurso.

Pocos días más tarde, el 11 de abril de 1983, se produjo el Acuerdo del Ayuntamiento de Pamplona por el que se llevó a cabo la propuesta de adjudicación de las plazas vacantes en dicha ciudad. En virtud de este Acuerdo resulta que la demandante, no sólo no ha obtenido la plaza a la que aspiraba en la ciudad de Pamplona, sino que tampoco la habría obtenido de no haber existido la reserva de dos plazas para Profesores menores de treinta y cinco años, reputada por ella inconstitucional.

3. El 19 del mismo mes de abril, la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley 62/1978, tanto contra el baremo mismo como contra el Acuerdo de inadmisión del recurso de reposición frente a aquél, y asimismo contra el Acuerdo de propuesta de adjudicación de plazas, todos ellos del Ayuntamiento de Pamplona. El recurso se fundamentaba en la vulneración de los arts. 14, 23, 35 y 103 de la Constitución, y en él la demandante solicitaba la suspensión del último de los Acuerdos citados, suspensión que fue denegada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, a la que correspondió conocer de dicho recurso.

En su Sentencia de 4 de junio del mismo año, la Sala vino a declarar la inadmisibilidad del mismo por falta de legitimación en la demandante. Esta falta de legitimación para la incoación del proceso especial de la Ley 62/1978 se fundamentaba en el penúltimo de los considerandos, en el que se señalaba cómo, la supresión de la norma estimada descriminatoria no habría modificado el resultado del concurso por lo que a la posición de la demandante se refería, por lo que no podía afirmarse que dicha norma le hubiese supuesto una concreta y real violación de un derecho fundamental a la que poner fin por medio de este tipo de proceso.

4. Esta Sentencia fue recurrida ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo quien, a su vez, dictó Sentencia con fecha 12 de julio de 1983. En ella la Sala acepta la fundamentación jurídica de la Sentencia de la Audiencia Territorial excepto, precisamente, el penúltimo de sus considerandos. Para el Tribunal Supremo no debió estimarse la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación ya que para llegar a demostrar la falta de interés en el proceso actual en la recurrente señala hay que examinar el tema de fondo, por lo que según doctrina reiterada de este Tribunal Supremo la inadmisibilidad no puede ser apreciada cuando envuelve la cuestión de fondo, pues disminuiría la garantía jurisdiccional, y en razón a esta consideración el recurso interpuesto no puede ser declarado inadmisible.

En consecuencia, el Tribunal Supremo entra a considerar la cuestión de fondo, es decir, si las disposiciones impugnadas han producido en la demandante una vulneración de su derecho a la igualdad, vulneración que no es apreciada por el Tribunal sin necesidad de examinar el contenido del baremo, bastándole con comprobar que la supresión del precepto cuestionado no hubiera modificado la situación de la demandante. De ahí que concluya desestimando las pretensiones ejercitadas.

5. Por escrito presentado el 8 de agosto de 1983, el Procurador de los Tribunales don Luis Piñeira de la Sierra, en nombre y representación de doña María del Carmen García Tellechea, formula demanda de amparo contra las mencionadas resoluciones del Ayuntamiento de Pamplona y las ulteriores Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de la misma ciudad y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 4 de junio y 12 de julio, respectivamente, alegando la vulneración de los arts. 14 y 23 de la Constitución.

Entiende la representación de la recurrente que dichas resoluciones desconocen el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas, ya que resulta irrazonable privar de igualdad de oportunidades para ocupar plazas a personas a las que quedan treinta años de servicios activos, primando a aquellos funcionarios que, en el mejor de los casos, no llevan más de catorce años de vida profesional.

Dicha representación considera que su representada está legitimada para impugnar autónomamente el baremo con independencia del resultado del concurso, que ella no puede enjuiciar por falta de datos, e insiste en que lo que impugna en el presente proceso es la inconstitucionalidad del baremo y en que lo único que pretende es que desaparezca esa cláusula discriminatoria, sin ánimo de perjudicar a las compañeras menores de treinta y cinco años que hayan obtenido plaza.

Finalmente interesa de este Tribunal la declaración de nulidad de la Resolución de 30 de marzo de 1983 del Ayuntamiento de Pamplona que acordó denegar la solicitud de su representada de que se modificase, en su apartado V.1, el baremo para la adjudicación de plazas de Profesores de EGB en las Escuelas de Pamplona, en el sentido de establecer igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública sin discriminación por razón de edad.

6. Por providencia de 19 de octubre de 1983, la Sección Primera de la Sala Primera de este Tribunal acuerda admitir a trámite la demanda y requerir a los correspondientes órganos para que remitan las actuaciones relativas al recurso núm. 61.749, seguido ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo; al recurso contenciosoadministrativo número 125/83, tramitado ante la Audiencia Territorial de Pamplona, y a las actuaciones que dieron lugar a la Resolución del Ayuntamiento de esta ciudad de 30 de marzo de 1983, así como para que procedan al emplazamiento de quienes fueron parte en los mencionados procedimientos.

7. Recibidas las actuaciones, la Sección acuerda, por providencia de 15 de febrero de 1984 y de conformidad con lo previsto en el art. 52 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar vista de las mismas por un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a las representaciones de la recurrente y del Ayuntamiento de Pamplona, a fin de que formulen las alegaciones que estimen pertinentes.

8. Antes de entrar a analizar el fondo de la cuestión, la representación del Ayuntamiento de Pamplona hace dos precisiones de carácter procesal.

En primer término señala que la recurrente carece, a su juicio, de legitimación pues lo que, en definitiva, plantea es un recurso de inconstitucionalidad, ya que la inaplicación del baremo impugnado no cambiaría para ella el resultado del concurso.

Por otra parte -añade-, una vez que la recurrente ha desistido de impugnar el acto de aplicación, como reiteradamente afirma al sostener que el recurso no se dirige contra la propuesta de nombramiento, la impugnación indirecta del baremo se convierte en directa y autónoma y, por lo tanto, resulta inadmisible el recurso de amparo, pues lo que constituye el objeto del mismo es una disposición de carácter general y no una aplicación concreta de ella por medio de un acto administrativo que afecte a un derecho fundamental de la recurrente.

En cuanto al fondo del asunto sostiene que, contemplado como un todo unitario, el baremo en cuestión no resulta discriminatorio, pues el apartado impugnado más bien constituye una medida compensatoria o correctora de la notable puntuación que en el apartado III se atribuye a la antigüedad; por otra parte, trata de establecer un equilibrio, siempre difícil pero necesario, entre juventud y madurez en beneficio de los propios educados.

9. El Ministerio Fiscal pone de manifiesto que el presente recurso va dirigido contra la disposición que distribuye las plazas vacantes con arreglo a tres turnos y, más concretamente, contra aquella que asigna dos vacantes de cada cinco a quienes no hayan cumplido treinta y seis años, sin que en él se ataque la distribución de plazas efectuada por acto concreto del Ayuntamiento. En realidad -precisa-, tal pretensión no fue la única deducida ante la Audiencia de Pamplona. En el escrito de interposición del recurso se solicitaba también la nulidad, aunque fuera de modo subsidiario, del Acuerdo de 11 de abril de 1983 por el que se adjudicaban las plazas, y fue luego, al formalizar la demanda, cuando esa petición subsidiaria se convirtió en principal y acumulativa con la de nulidad del baremo.

A juicio del Ministerio Fiscal, la pretensión tal como aparece configurada en el recurso de amparo resulta improcedente, pues no se ha producido una violación efectiva y actual de los derechos fundamentales de la recurrente. Lo que ésta denuncia es que una disposición municipal establece unas normas que pueden lesionar el principio de igualdad y, en la medida que sea así, son contrarias a la Constitución. Pero una declaración de inconstitucionalidad con efectos erga omnes es propia de un recurso de inconstitucionalidad, no de un recurso de amparo, en el que una declaración, de ese tipo sólo cabe en el caso de que sea necesaria para reconocer o restablecer los concretos derechos o libertades públicas vulnerados.

Las consideraciones anteriores hacen innecesario, en opinión del Ministerio Fiscal, entrar a considerar el fondo del asunto planteado, esto es, si la disposición en favor de los menores de treinta y seis años es atentatoria contra la Constitución. En todo caso, estima oportuno recordar que una decisión administrativa es legítima si fija objetivamente ciertas diferencias en orden a la provisión de puestos administrativos, teniendo en cuenta la edad en relación con las características del Cuerpo de que se trate. Lo que es preciso examinar es si las diferencias introducidas son objetivas y razonables «de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados», y no parece que dejen de ser atendibles las ofrecidas en el curso del juicio ante la Audiencia.

En consecuencia, el Ministerio Fiscal interesa de este Tribunal la desestimación del recurso de amparo por no resultar vulneración efectiva de derecho fundamental.

10. El Abogado del Estado considera, en sus alegaciones, que el fondo del escrito de demanda está integrado por dos cuestiones: La relativa a la legitimación para recurrir el acto en vía administrativa y en vía procesal de amparo, y la referente a la supuesta lesión de los arts. 14 y 23 de la Constitución.

Respecto a la primera, estima que la legitimación está basada en el interés y que, cualquiera que sea la amplitud que se asigne a este concepto, no puede llegar a abarcar aquellos supuestos en los que de la estimación o desestimación de la pretensión no haya de seguirse ningún efecto práctico sobre el patrimonio del recurrente. Y esto es, a su juicio, lo que sucede en el presente caso, en el que la situación de la demandante de amparo no resultaría afectada por la anulación del baremo que sirvió de base a la resolución del concurso.

Reconoce que cuando la demandante dedujo su petición de anulación del baremo no se había dictado aún el Acuerdo municipal proponiendo la cobertura de las cinco plazas vacantes y que, por lo tanto, en ese instante reunía las condiciones suficientes den legitimación. Pero posteriormente -señala- se produjo una falta de legitimación sobrevenida, concepto que, si bien es rechazado por la doctrina jurisprudencial, debe considerarse válido en los procesos constitucionales, orientados, no hacia una revisión de la legalidad del acto, sino a una reparación de lesiones presentes e individualizadas de un derecho fundamental. En definitiva, para él, los procesos constitucionales no pueden desenvolverse prescindiendo de los acontecimientos posteriores al momento de su planteamiento, debiendo por ello desestimarse el presente recurso al no darse en la recurrente la condición de persona directamente afectada por la supuesta violación de un derecho fundamental.

En cuanto al fondo del asunto -y de forma subsidiaria-, el Abogado del Estado señala que, hallándose personado en autos el Ayuntamiento, es a él a quien compete la carga de ofrecer los argumentos que justifiquen el trato desigual, pero entiende que, al no establecer el baremo aplicado una valoración ponderada de la edad de carácter general y no regirse por un principio único de capacidad y mérito sino por diversos principios, se rompe la igualdad a que debe atenerse el régimen de concurrencia.

11. En su escrito de alegaciones, la representación de la recurrente analiza, en primer término, el problema de la legitimación de su representada para interponer el recurso de amparo. A su juicio, dicha legitimación es innegable, pues no puede calificarse de abstracta la invocación de los arts. 14 y 23 de la Constitución dado que la distribución de plazas en la forma indicada en las bases del concurso le fue aplicada por el hecho de tomar parte en él. Es necesario -señala- deslindar la legitimación para impugnar un baremo, legitimación que constituye el objeto de este recurso y que asiste a todos los concursantes por ser la ley del concurso, de la legitimación necesaria para impugnar el resultado del mismo, pues, de otra forma, se llegaría a conclusiones absurdas. Así ocurre con los argumentos aducidos por la Administración y por la Audiencia Territorial de Pamplona, que niegan legitimación a su representada basándose en que, cualquiera que fuera el baremo, no habría obtenido plaza, Con arreglo a este criterio -añade-, aquellas convocatorias de concurso que adoleciesen de infracciones constitucionales no podrían ser recurridas autónomamente y sólo aquellas personas que resultasen directamente afectadas por el resultado del concurso podrían recurrir contra el mismo, pero la reclamación en este momento resultaría extemporánea.

En cuanto al fondo del asunto, la representación de la recurrente reitera los argumentos contenidos en el escrito de demanda.

12. Por providencia de 17 de diciembre de 1986, la Sala acuerda señalar el día 22 del mismo mes para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. La primera cuestión que ha de ser objeto de examen es la de la legitimación de la recurrente para formular la pretensión mantenida en el presente recurso de amparo, tal como aparece delimitada tanto en el escrito de demanda como en el de alegaciones, esto es, la declaración de nulidad de la disposición V.1 contenida en las Normas dictadas por el Ayuntamiento de Pamplona para la provisión de vacantes de Profesores de EGB en las Escuelas nacionales de dicha ciudad.

Lo mismo el Ministerio Fiscal que el Abogado del Estado y la representación del citado Ayuntamiento consideran que la recurrente carece de legitimación dado que lo que, en definitiva, está impugnando es una disposición de carácter general y no una aplicación concreta de ella que afecte a uno de sus derechos fundamentales. Por el contrario, la representación de la recurrente, partiendo también de la distinción entre la impugnación del baremo y la del acto concreto de aplicación del mismo, entiende que, si bien respecto a la segunda impugnación sólo están legitimados los directamente afectados por la resolución del concurso, respecto a la primera lo están todos los concursantes, pues de otro modo se llegaría al absurdo de que nadie podría impugnar las bases inconstitucionales de un concurso por cuanto, en el momento de estar legitimado para ello, habría transcurrido el plazo para interponer el recurso.

2. Para el recto planteamiento de la cuestión es preciso poner de relieve que al formular la demanda de amparo la recurrente lleva a cabo una modificación esencial de su pretensión respecto de la mantenida ante la jurisdicción contencioso-administrativa: Lo que era una impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se, formuló la propuesta de adjudicación de plazas e, indirectamente, de la disposición contenida en el apartado V.1 del baremo que sirvió de base a la resolución del concurso, se convierte en una impugnación directa y abstracta de la mencionada disposición.

Esta conversión de la pretensión es lo que puede llevar a sostener la falta de legitimación de la recurrente para interponer el recurso de amparo, pues éste no permite una impugnación abstracta de disposiciones generales que conduzca, en su caso, a una declaración de nulidad con efectos erga omnes, al margen y con independencia de la existencia o no de una lesión concreta y actual de un derecho fundamental.

La peculiaridad del presente recurso se encuentra, sin embargo, en que, como hemos señalado, la demanda de amparo no constituye la última fase de un proceso a través del cual se impugna el baremo, sino el final de una acción contra un supuesto específico de aplicación del mismo -la convocatoria del concurso de traslado y la propuesta de resolución- seguida por la vía de la Ley 62/1978, que culminó con la Sentencia de 12 de julio de 1983 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Y en este caso la modificación de la pretensión, en virtud de la cual la impugnación indirecta del baremo se convierte en única y directa, no se traduce en una pérdida de legitimación de la recurrente para recurrir en amparo. Dicha legitimación deriva, por una parte, de su participación en el previo proceso contenciosoadministrativo como demandante y, por otra, de su interés legítimo en la convocatoria y resolución de un concurso en el que ha tomado parte, sin que sea relevante, a estos efectos, el resultado concreto del mismo ya que, como declara la Sentencia del Tribunal Supremo, ello sólo puede, valorarse entrando en el fondo de la cuestión planteada.

3. El análisis de la pretensión de la recurrente exige, en primer término, la delimitación de su alcance. Y a este respecto es preciso destacar que, al solicitar la representación de la recurrente que se modifique el apartado V.1 del baremo para la adjudicación de plazas de Profesores de EGB en las Escuelas nacionales de Pamplona, por vulnerar el mismo los arts. 14 y 23.2 de la Constitución, lo que está pretendiendo es una declaración de nulidad de la mencionada disposición, con independencia de sus efectos sobre la esfera de intereses de su representada, y que dicha declaración se proyecte exclusivamente hacia el futuro.

Así se desprende de los términos del escrito de demanda. En efecto, en el hecho 8.° de dicho escrito se afirma que «... debe quedar bien claro que mi representada no impugna ante ese Tribunal el resultado del concurso... sino que su único objeto es obtener el amparo de este Tribunal declarando que el baremo en el extremo impugnado no es constitucional y éste es el único objeto del pleito sometido ante ese excelentísimo Tribunal». Y asimismo en el fundamento jurídico 4.° se manifiesta que se «impugna el mismo autónomamente y con independencia absoluta del resultado del concurso... lo que impugna solamente es la a su juicio inconstitucionalidad del baremo...». «Esto y sólo esto -se añade- es lo que es objeto del recurso de amparo... dejando a un lado el resultado del concurso sea cual fuera, ya que lo que interesa a mi representada es que se borre del baremo una cláusula discriminatoria con independencia del resultado y además con el ánimo de no perjudicar a nadie y menos aún a una compañera que ha obtenido esta plaza por el solo hecho de tener menos de treinta y cinco años de edad».

4. Esta delimitación del contenido de la pretensión lleva necesariamente a la desestimación del presente recurso de amparo.

Este, de acuerdo con lo establecido en el art. 41.2 de la LOTC, tiene como objeto la protección de todos los ciudadanos frente a posibles violaciones de derechos y libertades fundamentales, lo que, según el art. 41.3 de la misma ley, se traduce en que «en el amparo constitucional no pueden hacerse valer otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso». La protección y, en su caso, el restablecimiento de derechos constitucionalmente reconocidos es, pues, el objetivo primario del recurso de amparo: protección que en ocasiones, y como vía instrumental, puede suponer, tal como el art. 55.1 a) de la LOTC señala, que la Sentencia que otorgue el amparo pueda contener la declaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que hayan impedido el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos. Bien entendido que, según resulta del texto del citado artículo, tal declaración es sólo posible en cuanto requerida por la protección de concretos derechos, pero no puede constituir una pretensión autónoma. desligada de dicha protección.

En este sentido se ha pronunciado este Tribunal al hacer referencia al carácter esencialmente subjetivo del recurso de amparo como vía de protección de derechos y libertades, y afirmar que el examen de la constitucionalidad de las disposiciones generales en este tipo de recurso sólo procede en cuanto prius necesario para determinar si se han violado derechos fundamentales protegibles en esta vía.

Pues bien, en el caso que nos ocupa se aduce la violación de los arts. 14 y 23 de la Constitución, pero no se concreta la existencia de una modificación de la situación jurídica de la recurrente que haya podido resultar de esa violación y que sea susceptible de amparo, ni se explica cómo la declaración de nulidad del baremo incidirá en la protección de sus derechos fundamentales, ni se formula una petición concreta en el sentido de que se restablezca a la demandante en la integridad de los derechos presuntamente vulnerados. Unicamente se solicita que se declare inconstitucional una disposición reglamentaria, utilizando a tal efecto el recurso de amparo, pero no se justifica la existencia de una lesión que pueda conducir en su caso, por la vía del artículo 55 de la LOTC, a la declaración de inconstitucionalidad interesada.

Por el contrario, de los documentos aportados se deduce que, aun cuando no se hubiera tomado en cuenta el apartado primero de la disposición quinta del baremo, en modo alguno habría podido ser seleccionada la hoy demandante de amparo para la provisión de cualquiera de las cinco plazas disponibles.

Todas las consideraciones anteriores conducen a la desestimación del presente recurso, pues, al resultar inexistente la presunta vulneración de derechos protegibles en amparo, la impugnación del baremo en cuestión se convierte en un recurso autónomo de inconstitucionalidad contra disposiciones generales y, como tal, no puede dar lugar a una pretensión de amparo.

Por otra parte, nuestro sistema de control de normas (arts. 39 y 40 de la LOTC) no permite una declaración de nulidad que a la vez aparezca como convalidación de la norma hasta el momento de dicha declaración, tal como pretende la recurrente. Este Tribunal no puede hacer una declaración de nulidad del baremo proyectada hacia el futuro que, al mismo tiempo, convalide su eficacia pro pretérito y muy especialmente en el concurso convocado en 1983.

A la misma conclusión habría de llegarse si se interpretaran las imprecisas expresiones de la demanda en el sentido de que lo que se solicita es que la declaración de inconstitucionalidad vaya seguida de una especie de amonestación al Ayuntamiento de Pamplona para que derogue el baremo. El Ayuntamiento puede ciertamente atender la pretensión de la demandante y derogar el baremo con los consiguientes efectos exclusivamente pro futuro, pero la declaración de inconstitucionalidad no supone la derogación de la norma, sino su nulidad (art. 39.1 de la LOTC).