Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito que tiene entrada en el Registro General de este Tribunal el 9 de junio de 1984, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno y en cumplimiento de lo acordado en Consejo de Ministros de 6 de junio de 1984, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2.2, 5 b) y 9.1 de la Ley 6/1984, de 5 de marzo, del Parlamento de Cataluña, de la Sindicatura de Cuentas, haciendo invocación expresa del art. 161.2 C.E. y fundando el recurso en las alegaciones siguientes:

a) El art. 2.2 de la Ley en cuestión atribuye a la Sindicatura de Cuentas una competencia de carácter procesal -la de enjuiciar hechos constitutivos de responsabilidad contable-, siendo así que la competencia en esta materia corresponde en exclusiva al Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.5.a de la Constitución. Por otra parte, dicha competencia procesal es contraria a la naturaleza de la Sindicatura de Cuentas, configurada en el art. 42 del Estatuto de Autonomía Catalán (E.A.C.) como órgano auxiliar del Parlamento, cuya finalidad no es la jurisdiccional o procesal, sino la de asegurar la rendición de las cuentas de la Generalidad ante el Parlamento para su aprobación por éste. Y es asimismo contraria a la configuración del Tribunal de Cuentas en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, e incluso en el art. 24 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, normativa que debe ser respetada por la Comunidad Autónoma en virtud del art. 149.1.18.a de la Norma fundamental.

b) Los tres preceptos de la Ley 6/1984 impugnados tienen como objetivo común regular las competencias de la Sindicatura de Cuentas sobre las Corporaciones locales catalanas. Pero la Sindicatura de Cuentas no puede ostentar tales competencias, pues ello supone una violación del referido art. 149.1.18.a C.E. en relación con el 1.2 de la Ley Orgánica 2/1982 y el 42 del E.A.C.

El art. 1.1 de la mencionada Ley Orgánica establece, de acuerdo con los arts. 136 y 153 d) de la Constitución, que el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del sector público, en el que están integrados -art. 4.1 de la misma Ley- las Corporaciones locales. El art. 1.2 determina, a su vez, que el Tribunal de Cuentas es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, «sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas puedan prever sus Estatutos». Y el art. 26.3 prevé asimismo la delegación del Tribunal en tales órganos fiscalizadores, lo que se completa con el art. 24 de la Ley 12/1983, según el cual el Tribunal de Cuentas, órgano supremo de control externo de la gestión económica y financiera del sector público, establecerá secciones territoriales para el ejercicio de las funciones que le asigna su Ley Orgánica en el ámbito de cada Comunidad Autónoma. Tal bloque normativo constituye las bases a que se refiere el art. 149.1.18.a de la Constitución, por lo que ha de considerarse norma básica la supervisión realizada por el Tribunal de Cuentas como único Tribunal, y por los órganos en que éste puede delegar, regulación que excluye una jurisdicción contable duplicada. Y ello resulta más claro si se examina el art. 1.2 de la referida Ley Orgánica 2/1982 en relación con el 42 del Estatuto de Autonomía, pues ambos artículos se refieren, de forma expresa y con carácter exclusivo, a las cuentas de la Comunidad Autónoma, o de la Generalidad, sin incluir a la Administración Local.

c) Frente a las anteriores consideraciones -argumenta el Abogado del Estado- no cabe aducir el carácter «intracomunitario» de la autonomía de los entes locales catalanes, o el que dichos entes constituyen la administración indirecta o descentralizada de Cataluña. Nuestra Constitución garantiza el derecho a la autonomía, pero no configura un Estado federal (arts. 1, 2, 137 y concordantes). Y al Estado corresponde constitucionalmente, en materia de régimen local, dictar las bases (arts. 148.1.2.a y 149.1.18.a C.E.), como ha declarado el Tribunal Constitucional en su STC 4/1981 (fundamento jurídico 5.º), reiterando esta doctrina en la 32/1981 (fundamento jurídico 7.º), en la que precisa que, mientras no se dicte la nueva Ley de Régimen Local, las «bases» que proporciona el marco dentro del cual han de ejercerse las competencias autonómicas en materia de régimen local deben inferirse de la indicada normativa. La tesis que sostiene el carácter «intracomunitario» de la autonomía local y que los Entes locales son entes descentralizados de la Generalidad no solo es incompatible con la normativa dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias, sino que contradice radicalmente la garantía institucional de la autonomía local, oponiéndose frontalmente al art. 137 C.E. (STC 32/1981, fundamento jurídico 5.º).

Por todo ello solicita el Abogado del Estado la declaración de inconstitucionalidad y la anulación de los preceptos impugnados, así como su suspensión.

2. Por providencia de 13 de junio de 1984, la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Abogado del Estado y dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, a fin de que puedan personarse y formularse las alegaciones que estimen pertinentes; asimismo acuerda comunicar a los Presidentes del Parlamento y Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, y publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».

3. El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito presentado el 28 de junio de 1984, manifiesta que dicha Cámara no hará uso de sus facultades de personación y formulación de alegaciones, al tiempo que pone a disposición de este Tribunal las actuaciones que pudiera precisar. El Senado, por medio de escrito de su Presidente que tiene entrada el 3 de julio siguiente, se persona en el procedimiento y ofrece su colaboración, sin formular alegaciones. Y el Abogado del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, por escrito remitido por correo certificado que tiene entrada el día 5 del mismo mes, solicita ser tenido por comparecido y parte, así como la prórroga del plazo para efectuar alegaciones hasta el máximo legal, a lo que la Sección accede mediante providencia de 11 de julio de 1984.

4. Por escrito presentado el 11 de julio de 1984, remitido por correo certificado, el Presidente del Parlamento de Cataluña se persona y formula las siguientes alegaciones en defensa de la constitucionalidad de los preceptos impugnados:

a) La cuestión de si la Sindicatura de Cuentas puede ejercer o no funciones jurisdiccionales se planteó en el debate de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas en el Congreso de los Diputados, al introducirse una enmienda que dió lugar a la redacción actual del art. 1 de dicha Ley, y algunos Diputados interpretaron el apartado segundo del referido precepto como un reconocimiento de que los órganos fiscalizadores de las Comunidades Autónomas podían también tener jurisdicción. En todo caso, y por lo que se refiere al recurrido art. 2.2 de la Ley 6/1984 y al motivo de su impugnación -la presunta vulneración del art. 149.1.5.ª C.E.-, su simple lectura basta para advertir que no interfiere en absoluto en la administración de justicia. Por otra parte, dicho artículo no hace sino remitirse al 1 de la propia Ley 6/1984, el cual se limita a recoger la posibilidad de actuación por delegación, prevista en la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, cuyo art. 26.3 sería en todo caso el precepto inconstitucional; pero, como no es así, tampoco es inconstitucional el art. 2.2.

b) En cuanto a los arts. 5 b) y 9.1 también impugnados, relativos a las Corporaciones Locales, la alusión del representante del Gobierno al art. 153 d) C.E. debe responder sin duda a un error, puesto que este último precepto hace tan sólo referencia a las Comunidades Autónomas. Aparte de ello, en el planteamiento del recurso se parte de una premisa errónea: la de entender que la Sindicatura de Cuentas sólo puede hacer lo que establece el art. 42 del E.A.C. En realidad, la Sindicatura de Cuentas, como órgano de la Generalidad, puede hacer cuanto ésta le atribuya y sea competencia de ella, de acuerdo con la Constitución y el Estatuto de Autonomía. Y en este sentido es de señalar que el art. 48 del E.A.C. atribuye a la Generalidad la tutela financiera sobre las entidades locales, respetando la autonomía que los arts. 140 y 142 C.E. les reconoce; y el art. 9.8, competencia exclusiva en materia de régimen local, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.18.a C.E. De lo que se deduce que una Ley del Parlamento de Cataluña puede conceder a la Sindicatura de Cuentas atribución en materia de tutela financiera sobre las Corporaciones locales, sin más límites que los derivados de la autonomía local y de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. La Generalidad ha asumido ya competencias en materia de tutela financiera (Real Decreto 328/1980, de 11 de septiembre) y son innumerables las normas de la Generalidad e incluso del Estado (Real Decreto 329/1981, de 16 de enero), dictadas en esta materia, que no han sido impugnadas ante el Tribunal Constitucional, el cual ha reconocido tales competencias de la Generalidad (STC 56/1983, de 28 de junio).

c) Una vez establecida la competencia de la Generalidad en materia de tutela financiera, así como sus límites, es preciso analizar si los preceptos impugnados rebasan dicha competencia.

El art. 5 b) incluye dentro del sector público de Cataluña, a los efectos de esta Ley, a las Corporaciones locales y sus organismos autónomos y, por lo que se refiere a este sector, la Sindicatura ejerce la función prevista en el art. 2.1, que es la de fiscalizar la actuación económico-financiera del mismo, función que, según el art. 6, se cumple mediante informes o memorias de los que se da traslado al Parlamento, pero sin que éste se pronuncie sobre su contenido, ya que, conforme al art. 7, son los propios órganos competentes de las Corporaciones locales quiénes entenderán de las propuestas. Por su parte, el art. 9 únicamente establece la obligación de que dichas Corporaciones rindan sus cuentas a la Sindicatura, la cual formará y unirá la Cuenta General de aquéllas, que deberá ser conocida por el Parlamento.

La Sindicatura de Cuentas ejerce, pues, la tutela financiera de la forma más suave posible, exigiendo una simple comunicación a posteriori de la Cuenta General, que es donde se refleja la actuación financiera de la Corporación local durante el ejercicio.

Esta actuación de la Sindicatura de Cuentas no vulnera la autonomía local, en la forma en que se concreta en los arts. 140 y 142 C.E., pues se limita a emitir un informe o memoria proponiendo mejoras, correspondiendo a la propia Corporación asumir éstas o no. Y tampoco vulnera las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, pues utiliza un sistema que se inspira precisamente en dichas bases, inferidas -conforme establece la doctrina del Tribunal Constitucional- de la legislación vigente; en este caso, de la aún vigente Ley de 1955, en cuanto no ha sido derogada por la Constitución u otras Leyes posteriores. La Ley impugnada no introduce ninguna novedad en lo que respecta a la información que debe remitirse a la Sindicatura y tampoco contraviene precepto básico alguno en materia de tutela.

No puede alegarse, finalmente, que dicha Ley incida en el ámbito competencial del Tribunal de Cuentas, pues ya en el art. I de la misma se le reconocen sus competencias, y el hecho de que la Sindicatura emita informes sobre la gestión financiera de las Corporaciones locales no le impide ejercerlas.

Es de destacar al respecto que el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador del sector público, pero no el único, según el art. 136 de la Constitución, cuyo apartado segundo sólo se refiere a «las cuentas del Estado y del sector público estatal» sin citar a las Corporaciones locales. La Constitución no impone, pues, la obligación de que las cuentas de estas últimas sean rendidas directamente a dicho Tribunal, aun cuando, siendo el supremo órgano fiscalizador, deba conocerlas. Es cierto que el art. 1.2 de la Ley Orgánica 2/1982 afirma que el Tribunal de Cuentas es único en su orden, pero tal apartado hace referencia a la jurisdicción, por lo que la exclusividad ha de entenderse en relación con ella, o en todo caso con el carácter supremo de dicho Tribunal; lo que no establece la Ley es que sea único respecto a las Corporaciones locales. Por otra parte, la posibilidad de que otro organismo que no sea el Tribunal de Cuentas conozca e informe las cuentas de las Corporaciones locales está recogida en una Ley Orgánica -la 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (art. 18.2, párrafo 3)-, sin que ello haya sido tachado de inconstitucional. Además, la experiencia ha demostrado la utilidad de estos informes de la Cámara de Comptos Navarra, pues suponen una eficaz ayuda al Tribunal de Cuentas en la ingente labor de fiscalizar las cuentas de los municipios españoles.

d) Por último, el Presidente del Parlamento de Cataluña llama la atención sobre el celo del Abogado del Estado, quien se adelanta a las alegaciones de la parte contraria contraargumentando sobre la concepción intracomunitaria de la autonomía local, como también se anticipó al redactar el recurso antes de que se lo ordenaran (su escrito tiene fecha anterior a la que figura en el del Ministerio de la Presidencia, por el que se dio traslado al Director General de lo Contencioso del escrito del Presidente del Gobierno ordenando interponer el recurso). Pero lo cierto es -señala- que esta parte no defiende la constitucionalidad de los preceptos impugnados sobre la base de tal concepción de la autonomía local.

5. Por escrito presentado el 14 de julio de 1984, el Abogado de la Generalidad formula las siguientes alegaciones:

a) El Abogado del Estado parece negar que la Sindicatura de Cuentas ejerza esa cuasi-jurisdicción que permite determinar responsabilidades pecuniarias de los que manejan fondos públicos. Pero tal función nada tiene que ver con la competencia exclusiva del Estado sobre la Administración de Justicia (art. 149.1.5 C.E.) ni roza las competencias del poder judicial, pues si así ocurriera sería también inconstitucional la jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas del Reino. Y en cuanto a la presunta violación de la Ley Orgánica 2/1982, es de destacar que esta Ley no configura al Tribunal de Cuentas como órgano exclusivo en el enjuiciamiento de la responsabilidad contable, sino como órgano supremo fiscalizador (art. 1.1), cuya jurisdicción es compatible con los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas prevean sus Estatutos (art. 1.2), sin que ningún otro precepto de dicha Ley Orgánica atribuya a los Tribunales de Cuentas autonómicos naturaleza diversa de la del Tribunal de Cuentas del Reino, o excluya expresamente que aquéllos puedan ejercer en su ámbito territorial las mismas funciones que éste.

b) Para afirmar la inconstitucionalidad de la competencia de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña sobre los entes locales catalanes, el Abogado del Estado invoca el art. 1.2 de la Ley Orgánica 2/1982, pero no realiza la exégesis de los arts. 136 y 153 d) C.E., que definen específicamente las competencias del Tribunal de Cuentas del Reino. De una interpretación del art. 136 C.E., efectuada tal como establece el art. 3.1 del Código Civil, se desprende que el Tribunal de Cuentas del Reino no tiene competencia sobre los entes locales. El sentido de los términos «gestión económica del Estado, así como del sector público», «Cuenta general del Estado» y «cuentas del Estado y del sector público estatal», utilizados por el referido art. 136 C.E., descarta cualquier posibilidad de ampliar las competencias del Tribunal de Cuentas más allá del ámbito estatal [o del de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el art. 153d) C.E.]. Confirman tal interpretación el art. 132 de la Ley General Presupuestaria, el análisis de la elaboración del art. 136 C.E. y las primeras y más autorizadas opiniones doctrinales al respecto, así como la tradición histórica de nuestro país, en el que el Tribunal de Cuentas ha visto limitadas sus competencias a la Administración del Estado y a los organismos autónomos y empresas públicas, sin comprender en ningún caso a los entes locales, cuyas cuentas estaban sujetas a un control gubernativo. Control gubernativo en materia económica que, como otros poderes estatales de tutela en lo que fueran compatibles con la autonomía local, se pensó y acordó que fueran ejercidos por las Comunidades Autónomas, según se dispuso en el art. 148.1.2.a C.E.

Dada esta clara delimitación constitucional de competencias, de nada vale la invocación del art. 149.1.18.a C.E., pues la formulación por el Estado de las bases del régimen local o su competencia para dictar una Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas no pueden implicar autorización para ampliar las competencias específicamente atribuidas al mismo por la Constitución, ni restringir las que el art. 148.1.2 C.E. y los Estatutos de Autonomía (art. 9.8 del de Cataluña) atribuyen a las Comunidades Autónomas.

El art. 136 C.E. es el que desautoriza la competencia del Tribunal de Cuentas sobre los entes locales, y es el art. 9.8 del E.A.C. el que atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva sobre régimen local y, por consiguiente, en materia de control y examen de sus cuentas. Como dicho control no puede ser ejercido por órganos de gobierno de la Generalidad, por estimarse contrario a la autonomía local, no hay otra alternativa que atribuirlo a la Sindicatura de Cuentas, tal como se establece en el art. 48 del Estatuto catalán. Solución que, además, es la única compatible con los principios de eficacia y descentralización que el art. 103 C.E. consagra.

c) Frente a los anteriores argumentos, carecen de relevancia las teorizaciones del Abogado del Estado sobre las diferencias de regulación del régimen local en los Estados Federales y la Constitución Española, con las que se pretende rebatir argumentos defensivos no utilizados. La competencia exclusiva para establecer las bases del régimen local, ciertamente atribuida al Estado por nuestra Constitución, no implica ni justifica que el Estado sobrepase los arts. 136 y 148.1.2 C.E. y 9.8 y 48 del Estatuto de Cataluña, que es lo que ha pretendido hacer al atribuir al Tribunal de Cuentas del Reino competencia sobre los entes locales.

Por todo lo anterior, el Abogado de la Generalidad suplica a este Tribunal que dicte Sentencia por la que declare la constitucionalidad de los artículos impugnados y, «con aceptación de la reconversión implícita en los argumentos defensivos», la inconstitucionalidad del art. 4.1 C) de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, en cuanto atribuye a éste competencia sobre los entes locales.

6. Por Auto de 22 de noviembre de 1984, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda, oídas las partes, de conformidad con el art. 65.2 de la LOTC, mantener la suspensión de la vigencia y aplicación de los arts. 2.2, 5 b) y 9.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984.

7. Por providencia de 11 de octubre de 1988, el Pleno acuerda señalar el día 13 siguiente para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. La primera de las alegaciones en que se funda el presente recurso de inconstitucionalidad va dirigida a impugnar el art. 2.2 de la Ley 6/1984 del Parlamento de Cataluña. Entiende el representante del Gobierno que tal precepto atribuye a la Sindicatura de Cuentas catalana una «competencia de carácter procesal», ]o que considera contrario al art. 149.1.5.a C.E. -que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre Administración de Justicia-, a la naturaleza del órgano en cuestión -tal como aparece configurado en el art. 42 del E.A.C.-, y a la configuración del Tribunal de Cuentas en la Ley Orgánica 2/1982 y en la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, normativa que, a su juicio, debe ser considerada básica en el sentido del art. 149.1.18.a C.E.

En definitiva, la cuestión que en el fondo plantea el Abogado del Estado es la de si la función de enjuiciamiento contable llevada a cabo por el Tribunal de Cuentas puede ser ejercida por la Sindicatura de Cuentas de Cataluña en el ámbito territorial de esta Comunidad. Cuestión que ha de ser analizada partiendo de las normas que constituyen el bloque de la constitucionalidad en esta materia y que -frente a lo que sostiene el Abogado del Estado- está integrado por el art. 136 de la Constitución y la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, prevista en el apartado 4 de dicho precepto, así como por el art. 42 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en el que se crea la Sindicatura de Cuentas.

2. El Abogado de la Generalidad, tras afirmar que el enjuiciamiento de las responsabilidades pecuniarias de quiénes manejan fondos públicos nada tiene que ver con la Administración de Justicia y, por ello, con la competencia estatal reconocida en el art. 149.1.5.a C.E., argumenta que el Tribunal de Cuentas, tal como aparece configurado en su Ley Orgánica, no es un órgano exclusivo en la realización de dicha función, sino el órgano supremo fiscalizador (art. 1.1), cuya actuación es compatible con los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas prevean sus Estatutos, cuya naturaleza no resulta diversa de la del Tribunal de Cuentas.

Esta argumentación confunde, sin embargo, las dos funciones que, en desarrollo del art. 136 C.E., atribuye la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas a éste: la función fiscalizadora externa de la actividad económico- financiera del sector público y la función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quiénes tengan a su carga el manejo de caudales o efectos públicos.

Ambas funciones aparecen en la Ley claramente diferenciadas. La actividad fiscalizadora se centra en el examen y comprobación de la actividad económicofinanciera del sector público desde el punto de vista de los principios de legalidad, eficiencia y economía (art. 9), y el resultado de la misma se recoge en los Informes o Memorias anuales que el Tribunal debe remitir a las Cortes Generales (art. 12.1), en los que propondrá las medidas a adoptar, en su caso, para la mejora de la gestión económico-financiera del sector público (art. 14) y hará constar cuantas infracciones, abusos o prácticas irregulares haya observado, con indicación de la responsabilidad en que, a su juicio, se hubiera incurrido y de las medidas para exigirla (art. 12.2).

El enjuiciamiento contable, por el contrario, aparece configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional. La Ley Orgánica, utilizando la expresión contenida en el art. 136.2, párrafo segundo de la Constitución, califica al enjuiciamiento contable de «jurisdicción propia» del Tribunal de Cuentas (art. 15.1), atribuyéndole las notas de «necesaria e improrrogable, exclusiva y plena» (art. 17.1), al mismo tiempo que garantiza la independencia e inamovilidad de sus miembros disponiendo, en concordancia también con lo establecido en el apartado tercero del mencionado precepto constitucional, que estarán sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones fijadas para los Jueces en la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 33.1).

La actividad de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas -que se organiza en Salas (art. 24)- consiste en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndolo o condenándolo y, en esta última hipótesis, ejecutando coactivamente su decisión. Y todo ello a través de un procedimiento judicial, regulado en el Capitulo Tercero del Titulo V y desarrollado en la Ley de Funcionamiento del Tribunal, en el que aparecen los elementos objetivos, subjetivos y formales que caracterizan a un proceso. Por otra parte, sus resoluciones, en los casos y en la forma que determina su Ley de Funcionamiento, son susceptibles del recurso de casación y revisión ante el Tribunal Supremo (art. 49) y, si bien la Ley de Procedimiento Administrativo resulta supletoria de las normas reguladoras de los procedimientos fiscalizadores (Disposición final segunda, 1), para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales se aplica supletoriamente la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y las de Enjuiciamiento Civil y Criminal (Disposición final segunda, 2).

La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considere, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2). Y, si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no ocurre lo mismo con los órganos de enjuiciamiento contable. Por ello, aun cuando se prevé que las Comunidades Autónomas puedan realizar su propia función fiscalizadora, no existe esta previsión respecto a la actividad jurisdiccional, limitándose el art. 26.3 de la Ley a disponer que «en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos hayan establecido órganos propios de fiscalización, el Tribunal podrá delegar en éstos la instrucción de los procedimientos jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quiénes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos».

No cabe, pues, contra lo que sostiene el Abogado de la Generalidad, fundamentar la asunción de la función de enjuiciamiento contable por parte de la Sindicatura de Cuentas ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Tribunal.

3. Tampoco existe en el Estatuto de Autonomía catalán una atribución concreta a la Sindicatura de Cuentas de la función de enjuiciamiento contable ni, a diferencia de lo que ocurre en algún precepto estatutario (art. 18 de la LORAFNA), se prevé en él participación alguna del órgano autonómico en la realización de tal función propia del Tribunal de Cuentas.

Lo que el art. 42 del mencionado Estatuto dispone, al crear la Sindicatura de Cuentas y al prever una Ley que regula su organización y funcionamiento, es que en ella se «establecerán las garantías, normas y procedimientos para asegurar la rendición de las cuentas de la Generalidad que deberá someterse a la aprobación del Parlamento». Y ello constituye, como hemos visto, el contenido propio de la actividad fiscalizadora. Así se deduce del art. 136.1 y 2 de la Constitución y así se recoge en el Capitulo Segundo de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, que regula «la función fiscalizadora del Tribunal». Y no existe ningún otro precepto estatutario del que pudiera derivarse dicha competencia.

4. Partiendo de las consideraciones anteriores es preciso enjuiciar la constitucionalidad del impugnado art. 2.2 de la Ley 6/1984, del Parlamento de Cataluña. Este precepto dispone que «en relación con el enjuiciamiento de hechos que puedan ser constitutivos de responsabilidad contable, la competencia será ejercida de acuerdo con lo que establece el art. 1 si incurriesen en ello quiénes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos». Y el aludido art. 1, en su primer párrafo, declara que la Sindicatura de Cuentas «depende orgánicamente del Parlamento de Cataluña»; en su párrafo segundo, que lo dispuesto en el primero debe entenderse «sin perjuicio de las competencias que la Constitución confiere al Tribunal de Cuentas», y en el párrafo tercero, que «la Sindicatura de Cuentas podrá actuar por delegación del Tribunal de Cuentas de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo».

Si la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984 sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado en el impugnado art. 2.2, no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado, por su remisión al art. 1 de la misma Ley, en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas. Pues -como argumenta el Presidente del Parlamento catalán- podría entenderse que tal art. 2.2 no hace sino reformular las posibilidades de actuación por delegación del Tribunal de Cuentas ya previstas en dicha Ley Orgánica. Como también cabría interpretar, de acuerdo con esta misma Ley, que la delegación sólo podría referirse a actuaciones meramente instructoras o preparatorias de los procedimientos jurisdiccionales, pero no a lo que, conforme al art. 136.2 C.E., constituye la «propia jurisdicción» del Tribunal, a saber, el «enjuiciamiento contable», en si mismo considerado, a que se hace referencia y que se regula en la Ley Orgánica.

5. Pero existen otros preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1984 que hacen difícil atribuir a su art. 2.2 ese sentido, que seria conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.

Así, el art. 12 d), no impugnado, en claro paralelismo con lo establecido para el Tribunal de Cuentas por su Ley Orgánica, configura como uno de los órganos de la Sindicatura, distinto de la denominada «Sección de Fiscalización», a la también denominada «Sección de Enjuiciamiento, de acuerdo con lo establecido en el art. 2». Estructura orgánica no prevista constitucional ni estatutariamente, que sólo tendría objeto si, además de su función fiscalizadora, la Sindicatura hubiese de ejercer una función jurisdiccional o de «enjuiciamiento» de la que fuera titular. Y no cabe entender, en este caso, que, cualquiera que sea su denominación, la «Sección de Enjuiciamiento» no es más que un órgano creado por la Comunidad Autónoma -en virtud de la competencia exclusiva a ella atribuida para organizar sus instituciones de autogobierno (arts. 148.1.1.a C.E. y 9.1 del Estatuto de Cataluña)- con la única finalidad de llevar a cabo las funciones delegadas puramente instructoras -y no de «enjuiciamiento» propiamente dichas- pues la delegación que el art. 26.3 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas prevé aparece atribuida a los órganos de fiscalización, término este último que ha de ser interpretado en sentido técnico estricto dada la expresa diferenciación que dicha Ley establece entre tales órganos y los que realizan el enjuiciamiento contable.

Pero es, sobre todo, el art. 18 -no incluido tampoco entre los impugnados- el que pone de relieve que la Ley 6/1984, del Parlamento de Cataluña pretende atribuir a la Sindicatura de Cuentas, bien la titularidad de una función jurisdiccional, o bien una participación en la que es propia del Tribunal de Cuentas, lo que, en cualquier caso, excede ya manifiestamente de los limites constitucionales o de los fijados por la Ley Orgánica 2/1982, así como de los estatutarios, a que antes se ha hecho referencia. Pues tal art. 18.1 dispone que «corresponderá a la Sección de Enjuiciamiento, en el marco de lo que establece el art. 2.2, la instrucción de los procedimientos jurisdiccionales y el enjuiciamiento de las responsabilidades contables de quiénes tienen a su cargo caudales o efectos públicos, de acuerdo con las funciones propias de la Sindicatura de Cuentas». Con lo que dicho art. 18.1 pretende reconocer a la Sindicatura -sin que aparezca claro si como funciones «propias», o sólo delegadas, en su caso, por el Tribunal de Cuentas-, no sólo la competencia de «instrucción de los procedimientos jurisdiccionales», sino incluso el propio «enjuiciamiento de las responsabilidades contables de quiénes tienen a su cargo caudales o efectos públicos», dando al art. 2.2 un alcance que impide su interpretación conforme a la Constitución.

Por ello, dada la conexión existente entre los tres mencionados preceptos de la Ley impugnada, es preciso, de acuerdo con lo previsto en el art. 39.1 de la LOTC, declarar la inconstitucionalidad y, en consecuencia, la nulidad de los arts. 2.2, 12 d) en cuanto crea la Sección de Enjuiciamiento, y 18 de la Ley 6/1984, del Parlamento de Cataluña.

6. En segundo término, sostiene el Abogado del Estado la inconstitucionalidad de los arts. 5 b) y 9.1 de la Ley 6/1984, del Parlamento catalán. Inconstitucionalidad que hace derivar de la falta de competencia de la Sindicatura de Cuentas catalana sobre las Corporaciones locales en la materia que regulan dichos preceptos.

Por lo que se refiere a este extremo, el presente recurso de inconstitucionalidad plantea las siguientes cuestiones: a) Si un órgano autonómico de la misma naturaleza que el Tribunal de Cuentas -que no se integra en la Administración, sino que depende del Parlamento- puede llevar a cabo una función fiscalizadora sobre las Corporaciones locales; b) En caso afirmativo, si la Comunidad Autónoma de Cataluña puede atribuir dicha función a la Sindicatura de Cuentas catalana, creada por el art. 42 del E.A.C., y c) Si las medidas fiscalizadoras previstas en la Ley impugnada interfieren en el principio de autonomía reconocido a los municipios por el art. 140 C.E.

7. En cuanto a la primera cuestión, es preciso determinar si las normas que componen el bloque de la constitucionalidad -art. 136 C.E. y Ley Orgánica 2/1982, dictada en cumplimiento de la previsión contenida en el apartado 4 de dicho artículo atribuyen de forma exclusiva al Tribunal de Cuentas la actividad fiscalizadora sobre las Corporaciones locales. En este punto se centra la argumentación del Abogado del Estado, si bien el análisis de dicha normativa lo realiza desde el punto de vista del art. 149.1.18 C.E., examinando si contiene en ella alguna norma básica en esta materia.

A su juicio, el Tribunal de Cuentas se configura en la Constitución y en su Ley reguladora como supremo órgano fiscalizador de las cuentas del Estado y del sector público -en el que se integran las Corporaciones locales- y como único en su orden [arts. 136 y 153 d) C.E. y art. 1 de la L.O. 2/1982], pudiendo delegar el ejercicio de sus funciones en los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas eventualmente prevean sus Estatutos (arts. 1.2 y 26.3 de la mencionada Ley Orgánica y 24 de la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico). Partiendo de que dichas disposiciones constituyen la normativa básica a que se refiere el art. 149.1.18 C.E., por cuanto en ellas se establecen los principios esenciales de la organización del Tribunal en cuestión, concluye que ha de considerarse básico el que la supervisión de las Corporaciones locales se realice de forma exclusiva por el Tribunal de Cuentas, bien directamente o a través de los órganos en que pueda delegar. Y esta normativa básica viene a resultar, a su entender, incompatible con las competencias que en la Ley impugnada pretende atribuirse a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña.

8. Esta argumentación aducida por el Abogado del Estado no constituye, sin embargo, base suficiente para fundamentar la pretendida inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. En la Constitución no existe un precepto que disponga clara y expresamente para las Corporaciones locales lo que para las Comunidades Autónomas establece el art. 153 d), a saber, que es el Tribunal de Cuentas a quien corresponde su control «económico y presupuestario» externo.

Tal falta de atribución expresa al mismo, de la competencia sobre las Corporaciones locales, se manifiesta también en la propia redacción del art. 136 C.E. En su apartado primero, párrafo segundo, se hace referencia al examen y comprobación por dicho Tribunal de la «Cuenta General del Estado», pero no al examen de cuenta alguna de las Corporaciones locales. Y en el apartado 2 se dispone la rendición al Tribunal de Cuentas, y la censura por éste, de «las cuentas del Estado y del sector público estatal», sin referencia alguna tampoco a las cuentas de las Corporaciones locales.

Pero también es cierto que el apartado 1, párrafo 1.º, del mismo art. 136 atribuye al Tribunal de Cuentas el carácter de «supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público», y que la referencia al «sector público» que tal cualificación incluye significa que las Corporaciones locales, indudablemente integradas -como el Estado- en el sector público, no quedan fuera del ámbito competencial del Tribunal de Cuentas.

La interpretación de dicho art. 136.1 C.E., párrafo 1.º, puesto en relación con el resto del precepto, permite llegar a las siguientes conclusiones:

a) Que si bien la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas puede extenderse a todo el sector público, incluidas las Corporaciones locales, el ámbito principal y preferente de su ejercicio es el de la actividad financiera del Estado y del sector público estatal.

b) Que si bien el Tribunal de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad financiera pública, no tiene por qué ser el único. Lo que exige el art. 136.1 C.E es que, de existir diversos órganos fiscalizadores, el Tribunal en cuestión mantenga frente a los mismos una relación de supremacía.

c) Que, por lo tanto, en cuanto al control financiero de las Corporaciones locales que ahora nos ocupa, es conforme al art. 136.1 C.E. la existencia de otros órganos fiscalizadores de la actividad financiera de las Corporaciones locales, distintos del Tribunal de Cuentas, aunque con la condición ya señalada de que este último mantenga su posición de supremacía frente a los primeros.

d) Que, según se deduce de lo anterior, la competencia que a esos otros órganos fiscalizadores pueda atribuirse sobre las Corporaciones locales no excluye ni es incompatible con la que al Tribunal de Cuentas pueda corresponder sobre esas mismas Administraciones públicas.

El Abogado del Estado argye que la exclusividad de la competencia estatal para supervisar la actuación de las Corporaciones locales se ve confirmada en la Ley Orgánica 2/1982, cuyo art. 1.2 califica al Tribunal de Cuentas como «único en su orden». Pero tal calificativo, inexistente en la Constitución y de oscuro significado, ha de ser interpretado conforme a la misma. «Unico en su orden» no puede significar único órgano fiscalizador del sector público, pues en tal caso carecería de sentido el rango de «supremo» que el art. 136.1 C.E. y el art. 1.1 de la misma Ley Orgánica atribuyen al Tribunal. El propio art. 1.2 hace referencia a la existencia de «órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas puedan prever sus Estatutos», órganos a los que también hace referencia el art. 26.3 de la Ley. Si atendemos a la función fiscalizadora, sólo cabe entender dicha expresión en el sentido de que no existe ningún otro órgano fiscalizador de la actividad financiera pública equiparable por su rango al Tribunal de Cuentas, lo cual sólo viene a suponer una reiteración de lo ya indicado con el calificativo de supremo.

La fiscalización externa de las Corporaciones locales por el Tribunal de Cuentas derivada del art. 4.1 C) de la Ley Orgánica, que expresamente recogen el art. 13.1 b) y la Disposición transitoria cuarta, 1, y que también establece el art. 115 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, no supone, pues, la exclusión de otros órganos fiscalizadores de la actividad económico-financiera de las Corporaciones locales. A diferencia de lo dispuesto para la «jurisdicción contable», calificada de «exclusiva» por su art. 17.1, no cabe entender que la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas contengan precepto alguno que reserve en exclusiva para este Tribunal la fiscalización de dicha actividad. 9. En relación con la segunda cuestión, la argumentación del Abogado del Estado le lleva a concluir en sentido negativo, pues, en su opinión, de acuerdo con el art. 42 del E.A.C. la competencia de la Sindicatura de Cuentas se reduce a fiscalizar las cuentas de la Generalidad.

Sin embargo, tampoco cabe derivar la inconstitucionalidad de la actividad fiscalizadora de la Sindicatura de Cuentas sobre las Corporaciones locales del contenido de dicho precepto estatutario, pues, aun cuando en él sólo se hace referencia expresa a «la rendición de las cuentas de la Generalidad», no se opone al mismo el que la Comunidad Autónoma atribuya a la Sindicatura de Cuentas otras funciones, afines a las que dicho órgano está llamado a desempeñar, dentro de las competencias estatutariamente asumidas, pues a ella corresponde la organización de sus instituciones de autogobierno en el marco de su Estatuto de Autonomía (art. 9.1 E.A.C. y art. 148.1.1.º C.E.).

Hemos de partir, por lo tanto, de la competencia constitucional y estatutaria de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de régimen local y, en concreto, en relación con las actividades financieras de los entes locales. El art. 48.1 del E.A.C. establece que corresponde a la Generalidad la tutela financiera sobre dichos entes, respetando la Autonomía que es reconocida a los mismos en los arts. 140 y 142 de la Constitución y de acuerdo con el art. 9.8 del E.A.C. Pues bien, la fiscalización sobre las Corporaciones locales prevista en la mencionada Ley autonómica 6/1984 -que, según veremos, se concreta en un control a posteriori de su actividad financiera- forma parte del contenido de la tutela financiera y, por consiguiente, de la competencia derivada del citado precepto estatutario. Y en este sentido no puede considerarse contrario a la Constitución ni al Estatuto el que la Comunidad Autónoma de Cataluña atribuya a un órgano de dicha Comunidad -la Sindicatura de Cuentas- una actividad de control sobre la actuación financiera de las Corporaciones locales.

10. Ahora bien, esta actividad fiscalizadora -y ésta es la última cuestión a examinar- no puede interferir en la Autonomía que el art. 140 C.E. reconoce a los entes locales. A este respecto es preciso recordar que, como ha declarado este Tribunal, el principio de Autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias realizado por el Estado o por las Comunidades Autónomas en los casos y formas predeterminados por el legislador, habida cuenta de la posición de superioridad de uno y otras sobre las entidades locales. Pero nunca podrá tratarse de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasijerárquica respecto de la Administración estatal o autonómica, sino de controles de carácter concreto, que habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los de aquéllos (SSTC 4/1981, fundamento jurídico 3.º; 27/1987, fundamento jurídico 2.º).

En el caso que nos ocupa cabe afirmar que la actividad fiscalizadora sobre las Corporaciones locales que la Comunidad Autónoma atribuye a la Sindicatura de Cuentas -órgano, por otra parte, dependiente orgánicamente del Parlamento- satisface dichas exigencias.

De una parte, es preciso tener en cuenta que, de conformidad con el art. 142 C.E., las Haciendas locales se nutren no sólo de tributos propios sino también de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas, por lo que tal concurrencia de intereses se producirá necesariamente. Por ello este Tribunal ha declarado en su STC 4/1981, fundamento jurídico 15 A) que, «dadas las diversas fuentes que nutren las Haciendas locales, así como su complementariedad, es aquí plenamente explicable la existencia de controles de legalidad, tanto en relación con la obtención y gestión de ingresos de carácter propio como con la utilización de los procedentes de otras fuentes», y «no es posible declarar -en abstracto- la inconstitucionalidad de la existencia de controles que valoren incluso aspectos de oportunidad». De otra parte, se trata de controles concretos que no colocan a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia jerárquica. La actividad fiscalizadora de la Sindicatura de Cuentas se deduce, en el caso de las Corporaciones locales, a la elaboración de un informe o memoria, y es a los propios órganos competentes de dichas Corporaciones a quiénes corresponde entender de las propuestas en ellos contenidas, sin perjuicio de que sean trasladadas al Parlamento para su mero conocimiento (artículos 6.1, 7.2 y 9.2 de la Ley 6/1984).

11. De acuerdo con las consideraciones anteriores, ha de concluirse que los artículos 5 b) y 9.1 de la Ley 6/1984, no son contrarios a la Constitución.

El art. 5 b) dispone que «a efectos de la presente Ley, componen el sector público de Cataluña:..... b) Las Corporaciones locales y sus organismos autónomos». Es evidente que el precepto es impugnado en la medida que de esta forma se extiende a dichas corporaciones y organismos la actividad fiscalizadora de la gestión económica, financiera y contable que el art. 1 de la mencionada Ley atribuye a la Sindicatura de Cuentas. Pero, dados los límites dentro de los cuales se mueve dicha actividad en relación con ellos, no puede calificarse de inconstitucional su inclusión en el sector público de Cataluña a los efectos de la Ley 6/1984.

Por la misma razón, tampoco puede estimarse inconstitucional el art. 9.1, que dispone que «las Corporaciones locales rendirán sus cuentas de cada ejercicio directamente a la Sindicatura de Cuentas antes del 31 de julio del año siguiente al de cierre del ejercicio», por cuanto ello no constituye sino el instrumento adecuado para que el referido órgano pueda llevar a cabo su función fiscalizadora.

12. Finalmente, es preciso señalar que de la argumentación expuesta en los fundamentos jurídicos anteriores, que apoya la constitucionalidad de los preceptos impugnados -arts. 5 b) y 9.1-, no cabe derivar que la actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas no pueda extenderse a los entes locales, conclusión a la que llega el Abogado de la Generalidad a través de la interpretación del art. 136 C. E., pidiendo, en el suplico de su escrito de alegaciones, que se declare la inconstitucionalidad del art. 4.1 c) de la Ley Orgánica 2/1982, que atribuye al Tribunal de Cuentas competencia sobre dichos entes.

Como hemos puesto de manifiesto, la interpretación conjunta del mencionado precepto constitucional lleva a sostener que, si bien la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas tiene su ámbito principal y preferente de ejercicio en la actividad financiera del Estado y del sector público estatal, puede extenderse a todo el sector público, incluidas las Corporaciones locales. Y esta interpretación viene corroborada por la L.O 2/1982, prevista en el apartado 4 de dicho precepto constitucional. Las referencias al sector público en relación con la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas aparecen en los arts. 1.1; 4; 9.1; 11; 13; 14 y 23.1 de la citada Ley Orgánica. El art. 4.1 c) incluye, entre las entidades integrantes del sector público, a las Corporaciones locales. Y existen otros preceptos [art. 13.1 b) y Disposición transitoria cuarta, 1] en los que se alude ya explicita e inequívocamente a la función fiscalizadora -o de «revisión contable» del Tribunal de Cuentas sobre las Corporaciones locales.

La actividad de control realizada por las Comunidades Autónomas no excluye, pues, la que pueda ejercer el Estado, a través del Tribunal de Cuentas, en el ámbito de su propias competencias sobre la materia.

Ambos controles sobre la actividad financiera de las Corporaciones locales no tienen por qué excluirse mutuamente, sino que pueden coexistir y superponerse. Dichos controles se concretan en la elaboración de informes o memorias, y su conocimiento puede interesar, para el ejercicio de sus respectivas competencias, aparte de a las propias Corporaciones locales fiscalizadas, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas y sus respectivas Cámaras legislativas. Todo ello sin perjuicio de la relación de supremacía establecida constitucionalmente entre el Tribunal de Cuentas y los demás órganos fiscalizadores, y del empleo, en su caso, de las técnicas tendentes a reducir a unidad la actuación de uno y otros y a evitar duplicidades innecesarias o disfuncionalidades, que serian contrarias a los criterios de eficiencia y economía enunciados en el art. 31.2 de la Constitución.