Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito presentado el 21 de febrero de 1986, el Procurador de los Tribunales don Angel Deleito Villa interpone recurso de amparo, en nombre y representación de don Francisco Javier Marcilla Poyales, don Angel Medrano Autor, don Francisco Javier Ochoa de Olza Sanz, don José María Martín Sánchez, don Manuel Rodríguez Arbeloa y don Miguel Ignacio Ros Recarte, contra doce Decretos Forales dictados por la Diputación Foral de Navarra el 23 de mayo de 1984, núms. 81 a 92, en virtud de los cuales se efectuaron distintos nombramientos de Jefes de Sección y de Vocales, que fueron confirmados por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, de fecha 15 de enero de 1986.

2. El presente recurso de amparo tiene su origen en los siguientes hechos:

a) El 23 de mayo de 1984, la Diputación Foral de Navarra dictó doce Decretos, con los núms. 81 a 92, por los que se hicieron otros tantos nombramientos de Jefes de Sección y de Vocales del Organo de Informe y Resolución en Materia Tributaria, todos ellos del Departamento de Economía y Hacienda, nombramientos efectuados por el sistema de libre designación y con carácter interino. Contra los mencionados Decretos, los ahora recurrentes en amparo formularon recurso de reposición el 3 de julio de 1984 y, posteriormente, contra su desestimación tácita y transcurridos seis meses, interpusieron recurso contencioso-administrativo. b) La Audiencia Territorial de Pamplona, por Sentencia de 15 de enero de 1986, desestimó el citado recurso y confirmó los Decretos Forales impugnados. Los recurrentes son funcionarios técnicos de Hacienda de la indicada Comunidad Foral y alegaban, sustancialmente, que los nombramientos efectuados por las resoluciones impugnadas debieron realizarse mediante convocatoria de concurso de méritos, de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente. La Audiencia desestimó esta pretensión, basando su decisión en una normativa excepcional existente que permitía proveer las Jefaturas de Sección por el sistema de libre designación hasta que culminara el proceso de transferencia de competencias y servicios a la Administración autonómica, con la finalidad de mantener el funcionamiento y eficacia de esta Administración hasta su definitiva organización cuando aquel proceso culmine; sin necesidad de recurrir mientras tanto al sistema de concurso, que atribuía a los nombramientos una duración de seis años, lo que podría obstaculizar la reestructuración de las distintas unidades organizativas, que podrían verse afectadas por el curso de las transferencias. Concluía la Audiencia afirmando que no se había ofrecido además prueba alguna por los recurrentes que demostrara que las personas elegidas para los cargos cuestionados no reunian los requisitos Iegalmente exigibles.

c) La Sentencia fue notificada a los recurrentes el 16 de enero de 1986, con indicación, en la correspondiente diligencia, de que no era firme por caber la interposición de recurso de apelación ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo. Los recurrentes formularon recurso de súplica contra dicha notificación, por estimar que no cabía tal recurso en aplicación del art. 94.1 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dado que se trataba de un asunto de personal que no implicaba la definitiva separación de empleados públicos inamovibles, al tiempo que interpusieron ad cautelam recurso de apelación. Mediante Auto de 4 de febrero de 1986, la Audiencia estimó las peticiones de las partes, dejando sin efecto la diligencia de notificación anterior, en cuanto indicaba que cabía recurso de apelación, y la admisión a trámite del recurso cautelarmente formulado.

3. La representación de los recurrentes considera que los Decretos Forales impugnados vulneran los derechos fundamentales a la igualdad ante la Ley (art. 14 C.E.) y al acceso en condiciones de igualdad a la función pública (art. 23.2 C.E.), incurriendo en una inconstitucional situación de discriminación.

En primer lugar, pone de manifiesto que la Diputación Foral o Gobierno de Navarra ha efectuado los nombramientos controvertidos por el sistema de libre designación, infringiendo con ello manifiestamente el art. 33 de la Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo, reguladora del Estatuto de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra. Precepto en el que se dispone que la provisión de puestos que no sean de libre designación se realizará mediante concurso de méritos, en el que participarán los funcionarios pertenecientes al nivel al que correspondan las vacantes y que reúnan la calificación profesional y los requisitos exigidos, debiendo valorarse sus méritos de acuerdo con un baremo establecido en la correspondiente convocatoria. Al respecto destaca que dos de los funcionarios nombrados no son Técnicos de Hacienda, condición que, en cambio, reúnen los recurrentes.

Por otra parte -señala-, los Decretos Forales impugnados infringen también lo dispuesto en la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, reguladora del Gobierno y de la Administración, que en su disposición adicional determina que las actuales unidades administrativas de la Diputación Foral serán adscritas al Departamento que, por razón de la materia, corresponda; y añade que, con posterioridad, el Gobierno de Navarra aprobará la estructura orgánica de cada Departamento y proveerá las Direcciones y Jefaturas de las distintas unidades orgánicas, de conformidad con lo establecido en esta Ley Foral. Así esta Ley establece una clara diferenciación entre los nombramientos de Directores Generales y de Servicio -en los que se opta por el sistema de libre designación (arts. 47 y 48)- y la provisión de vacantes de Jefaturas de Servicio y de Negociado, para la que la Ley dispone un sistema objetivo y reglado en su art. 49.

Por consiguiente, la actuación administrativa del Gobierno de Navarra, concretada en los Decretos Forales recurridos, constituye, a juicio de la representación de los recurrentes, «una manifiesta infracción de la legalidad vigente y un claro supuesto de discriminación, es decir, de desigualdad desprovista de justificación objetiva y razonable, que favorece exclusivamente a los designados», con claro perjuicio para el interés público y para todos los funcionarios, y, en concreto, para los recurrentes a los que se les ha negado la posibilidad de optar a las plazas pese a poseer tantos méritos, al menos, como los nombrados.

En consecuencia, solicita de este Tribunal la nulidad de las resoluciones impugnadas y de la posterior Sentencia, y que, reconociendo los derechos fundamentales de sus representados a la igualdad en el acceso a la función pública (art. 23.2 C.E.) y a una aplicación igualitaria de la Ley (art. 14 C.E.), declare, en virtud de los mismos, que las plazas debieron ser provistas por concurso de méritos.

4. Por providencia de 3 de abril de 1986, la Sección Tercera (Sala Segunda) de este Tribunal acuerda conceder un plazo de diez días a los solicitantes de amparo para que aporten copia de la Sentencia dictada el 15 de enero de 1986 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, subsanando así tal defecto formal [art. 50.1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), en su anterior redacción, en relación con el art. 49.2 b)]. Mediante escrito presentado el 15 de abril de 1986, se aporta la Sentencia requerida.

5. Por providencia de 21 de mayo de 1986, la Sección acuerda requerir las actuaciones o testimonio de ellas al Gobierno de Navarra y a la Audiencia Territorial de Pamplona, interesando al propio tiempo que se emplace a quienes fueron parte en el proceso previo, con excepción de los recurrentes, para que puedan comparecer, si así lo desean, en este proceso constitucional. En escrito presentado el 12 de junio de 1986, la Comunidad Foral de Navarra comparece y se persona en el proceso, manifestando su voluntad de que se le tenga como parte, por mediación del Letrado don José Antonio Razquin Lizarraga.

6. La Sección, por providencia de 25 de junio de 1986, acuerda dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal, al Letrado señor Razquin Lizarraga y a los solicitantes de amparo, por un plazo común de veinte días, y de acuerdo con lo previsto en el art. 52 de la LOTC, a fin de que formulen las alegaciones que estimen pertinentes.

7. El Ministerio Fiscal, en escrito presentado el 17 de julio de 1986, interesa de este Tribunal que deniegue el amparo solicitado. Con carácter previo, manifiesta que la igualdad que los recurrentes consideran lesionada debe ser la contenida en el art. 23.2 de la Constitución, precepto que concreta en esta materia la regla genérica de igualdad establecida en el art. 14. Hecha esta matización sobre el derecho fundamental supuestamente vulnerado, el Ministerio Fiscal reseña, sucintamente, la jurisprudencia constitucional emanada en torno al citado art. 23.2 C.E. Partiendo de esa doctrina que concibe este derecho fundamental como de configuración legal, y dado que los recurrentes pretenden que se declare su derecho a que la provisión de las Jefaturas de Servicio y las referidas Vocalias se efectúe de acuerdo con la legislación foral vigente, pone de relieve que la petición, en si misma, «no puede ser más claramente de mera legalidad», y que como tal fue contemplada y resuelta por la Audiencia Territorial. El que la interpretación que se hizo de las leyes aplicables haya sido o no correcta -señalado es algo que pueda solventarse en un proceso constitucional; en definitiva, si el art. 23.2 C.E. establece un derecho de configuración lega,l, cuál sea la normativa que resulte aplicable es algo que corresponde determinar a los órganos judiciales ordinarios. Por lo demás -añade-, la Sentencia pronunciada hace un detenido estudio de la legislación pertinente, salvando motivadamente las contradicciones entre la Ley Foral que regula el Estatuto de Personal y la Ley del Gobierno y la Administración, así como el problema de jerarquia de leyes suscitado. Finalmente destaca el carácter interino de las designaciones, condición que la demanda cuidadosamente elude y que constituye la razón de ser de la normativa transitoria aplicable.

8. En su escrito de alegaciones presentado el 21 de julio de 1986, el Letrado de la Comunidad Foral de Navarra interesa también de este Tribunal la desestimación del amparo. En primer lugar, destaca que los nombramientos en cuestión se efectuaron con carácter interino, al amparo del art. 32 de la Ley Foral reguladora del Estatuto del Personal, y que esta provisión interina se hallaba avalada y justificada, de modo lógico y razonable, por el propio preámbulo de la Ley Foral 9/1985, de 25 de mayo, que regula la provisión de las Jefaturas de Sección y de Negociado, como puso de manifiesto la Sentencia de la Audiencia Territorial. Por otra parte, señala que los recurrentes no invocaron derecho fundamental alguno en la vía administrativa al interponer el recurso de reposición y que, si bien lo hicieron en la vía contencioso-administrativa, la invocación fue simplemente nominal al estar desprovista de toda argumentación y justificación.

A mayor abundamiento, manifiesta que los demandantes de amparo no han agotado la vía judicial previa al haber renunciado a la interposición del recurso de apelación que les fue conferido por la Audiencia, omisión que debe llevar a entender que tampoco se ha satisfecho el requisito consistente en haber invocado el derecho constitucional vulnerado tan pronto como hubiere lugar para ello.

En cuanto al fondo del asunto, señala que resulta imposible hacer derivar la lesión del art. 23.2 de la Constitución de una mera infracción de la legalidad ordinaria; que tampoco se justifican las causas de la pretendida discriminación, y que, en todo caso, la Administración ha actuado con arreglo a las condiciones fijadas en las leyes, cumpliendo, por consiguiente, con lo establecido en el art. 23.2 de la Norma fundamental. Asimismo pone de relieve que los recurrentes, en cuanto funcionarios de la Administración autonómica, han tenido el derecho a tomar parte en el procedimiento, en este caso electivo, que ha llevado a la designación, y que el art. 23.2 de la C.E. no otorga derecho alguno a ocupar determinados cargos, ni siquiera el derecho a proponerse candidato para ellos.

9. La representación de los recurrentes, en escrito de alegaciones presentado el 24 de julio de 1986, interesa de este Tribunal que otorgue el amparo solicitado, reiterando al efecto las argumentaciones ya recogidas en la demanda.

Destaca, en primer lugar, que en el momento de producirse los nombramientos, sus representados se encontraban en la misma situación que los funcionarios que fueron favorecidos por los mismos, e incluso en mejores condiciones que dos de ellos que no son Técnicos de Hacienda. Por otra parte, manifiesta que no puede aceptarse pacíficamente, como hace la Sentencia recurrida que la Ley Foral 9/1985, de 25 de mayo, resulte de aplicación a las disposiciones impugnadas, pues esta norma legal es posterior a la fecha de emanación de los Decretos en cuestión y adolece además de un vicio de inconstitucionalidad en virtud del inadecuado procedimiento seguido para su aprobación, no pudiendo prevalecer sobre lo dispuesto en la Ley del Gobierno y la Administración que exige el concurso de méritos para la provisión de las plazas controvertidas. Y, en todo caso, no puede admitirse la retroactividad de una ley «restrictiva de derechos individuales», pues ello está proscrito en el art. 9.3 de la Constitución.

Finalmente, destaca la naturaleza discriminatoria de la actuación administrativa impugnada, que concreta en los siguientes puntos: Se elude la aplicación del concurso de méritos, privando con ello a los recurrentes de la posibilidad de optar a las plazas en igualdad de condiciones; la Diputación Foral de Navarra aplica el procedimiento de libre designación a plazas que deben proveerse por concurso de méritos; aun admitiendo como hipótesis de razonamiento que pudieran cubrirse dichas plazas por el sistema de libre designación y con carácter interino, ello no significa que la Administración pueda actuar «con la más absoluta arbitrariedad» y sin someterse a las limitaciones que la aplicación de tal sistema exige como son, entre otras, la titulación o formación exigida para el desempeño de las mismas.

10. Por providencia de 12 de enero de 1989, la Sala acuerda fijar el siguiente día 16 para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Antes de entrar a examinar la existencia de las supuestas lesiones constitucionales aducidas por los recurrentes, es preciso dar respuesta a una cuestión previa suscitada en su escrito de alegaciones por la representación de la Comunidad Foral de Navarra, quien sostiene que los recurrentes no han agotado la vía judicial previa al cuestionar la procedencia del recurso de apelación que, según indicaba la diligencia de notificación de la Sentencia impugnada en el presente proceso de amparo, cabía interponer ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo. Sin embargo, un análisis detenido de los hechos pone de manifiesto que no ha existido infracción alguna del art. 44.1 c) de la LOTC. En efecto, la Audiencia Territorial, al notificar la Sentencia a los recurrentes, les indicó que no era firme todavia por caber la interposición del recurso de apelación; y aquéllos, sin perjuicio de formular dicho recurso ad cautelam, adujeron, a través de un recurso de súplica, que el mismo no era, a su juicio, procedente, ya que el art. 94.1 a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa no lo prevé en asuntos de personal que no impliquen la separación de empleados públicos inamovibles. Admitidos ambos escritos, la Audiencia, por Auto de 4 de febrero de 1986, dejó sin efecto la diligencia de notificación -en cuanto declara haber lugar al recurso de apelación- y, en consecuencia, también la admisión a trámite ad cautelam de la apelación. Resulta, por consiguiente, manifiesto que los recurrentes actuaron diligentemente y sólo cuando se les advirtió que se dejaba sin efecto la admisión del recurso de apelación por ellos formulado, acudieron en amparo. Por otra parte, la cuestión de si en realidad este recurso era o no procedente en el caso que nos ocupa no excede del ámbito de la legalidad ordinaria y ha sido resuelta de forma motivada en el citado Auto.

Estima asimismo la representación de la Comunidad Autónoma que no se ha invocado formalmente el derecho constitucional supuestamente vulnerado tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiere lugar pala ello (requisito que en el presente supuesto de amparo se desprende del art. 43.3 de la LOTC y del principio de subsidiariedad que rige este proceso constitucional). No obstante, sus propias alegaciones contradicen esa afirmación, ya que en ellas se califica la invocación efectuada de simplemente «nominal», y, además, de la lectura de la Sentencia impugnada se desprende con claridad la existencia de tal invocación, sin que quepa prejuzgar a estos efectos la consistencia de las argumentaciones en que la misma se sustentó. Debe, por lo tanto, desestimarse la concurrencia de los dos motivos de inadmisión aducidos.

2. En cuanto al fondo de la cuestión planteada, entiende la representación de los recurrentes que los Decretos impugnados, por los que se procede al nombramiento de determinados funcionarios, así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona que los confirma, entrañan la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad ante la Ley (art. 14 C.E.) y al acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 C.E.), incurriendo en una inconstitucional discriminación.

Es preciso ante todo reiterar al respecto que, cuando la queja por discriminación se refiere a los supuestos comprendidos en el art. 23.2 de la Constitución, no resulta necesario invocar el art. 14 de la misma, por cuanto, al concretar el art. 23.2 la regla genérica de igualdad en relación con el acceso a la función pública, es éste el precepto que habrá de ser considerado de modo directo para apreciar si el acto impugnado ha vulnerado o no el principio de igualdad (SSTC 50/1986, 84/1987 y 86/1987). Todo ello a no ser que la desigualdad denunciada se deba a alguno de los concretos motivos de discriminación expresamente vedados en el art. 14 C.E. (STC 86/1987), pero este extremo no resulta acreditado ni tan siquiera aludido en la demanda. En definitiva, pues, la doble invocación de los arts. 14 y 23.2 de la Norma fundamental ha de entenderse como constitutiva de una única alegación.

Asimismo, ha de destacarse que la causa directa que, a juicio de los recurrentes, origina la alegada vulneración del art. 23.2 C.E. es la infracción de la legalidad vigente, siendo la desigualdad invocada una mera consecuencia del sistema de provisión de los cargos controvertidos seguido por la Diputación Foral de Navarra: El sistema de libre designación.

En efecto, la representación de los recurrentes considera que debió aplicarse lo dispuesto en el art. 33 de la Ley Foral 13/1983, que regula el Estatuto de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y en la disposición adicional de la Ley Foral 23/1983, reguladora del Gobierno y la Administración de dicha Comunidad, en relación con el art. 49 de la misma Ley, y, por lo tanto, que el sistema de provisión debió ser el de concurso de méritos, lo que hubiera permitido participar en igualdad de condiciones a sus representados.

3. Centrada así la cuestión, debe recordarse que el art. 23.2 C.E. consagra el derecho a acceder a la función pública en condiciones de igualdad, con los requisitos que las leyes señalen. Se trata, pues, de un derecho de configuración legal, como se deduce del inciso final, correspondiendo al legislador señalar los requisitos oportunos dentro del debido respeto a los principios contenidos en el art. 103.3 de la Constitución, y a los órganos judiciales concretar en cada caso cuál sea la normativa aplicable, pues es a ellos a quien corresponde en exclusiva, de conformidad con el art. 117.3 de la Norma fundamental, el enjuiciamiento de los hechos y la selección e interpretación de las normas. No puede, pues, pretenderse -como sucede en la presente demanda- que en vía de amparo continúe debatiéndose si la interpretación que de las leyes hizo el órgano judicial, y la consecuente selección de la norma aplicable, eran o no correctas. Las exigencias constitucionales se agotan, desde esta perspectiva, una vez constatado que la Sentencia que resolvió si las plazas podían o no ser cubiertas por el sistema de libre designación, se encuentra suficientemente motivada y razonablemente fundada en Derecho.

Pues bien, en el presente caso, la Sentencia impugnada de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona reúne estos requisitos, ya que en ella se desestiman las pretensiones de los recurrentes tras analizar detenidamente los argumentos aducidos. Así el órgano judicial considera que el carácter retroactivo que la disposición adicional primera de la Ley Foral 9/1985 -disposición a la que, en su opinión, debe atenerse por estar vigente en el momento de dictar Sentencia- atribuye específicamente a sus previsiones respecto de las Jefaturas de Sección que habían sido cubiertas interinamente con anterioridad -entre las que se encuentran las impugnadas convalida los posibles defectos que pudieran apreciarse. Y que resulta, por ello, irrelevante al respecto la discusión sobre si el sistema de designación de funcionarios interinos previsto en el art. 32 de la Ley Foral 13/1983, del Estatuto de Personal, era o no aplicable a las Jefaturas de Sección teniendo en cuenta la previsión contenida en el art. 49 de la Ley Foral 23/1983, del Gobierno y la Administración, y las reglas generales sobre prevalencia entre disposiciones en razón a su temporalidad y especialidad. Asimismo, considera que la mencionada Ley Foral 9/1985 posee el rango suficiente para modificar la anterior regulación de la provisión de Jefaturas de Sección y Negociado, ya que dentro de la delimitación objetiva de lo que debería ser regulado por Ley Foral aprobada por mayoría absoluta, de acuerdo con la LORAFNA, no cabe incluir «el modo de provisión de las categorías organizativas menores de los Departamentos, que es materia lógicamente asignable a Leyes Forales ordinarias».

El recurrente discrepa de esta argumentación, alegando que no puede aceptarse pacíficamente -como hace la Sentencia en cuestión- que la Ley Foral 9/1985 resulte aplicable a las disposiciones impugnadas, pues los nombramientos se efectuaron en mayo de 1984 y la aplicación de la misma se produce, por consiguiente, de manera retroactiva; y que, en cualquier caso, dicha Ley resulta inconstitucional en razón del inadecuado procedimiento seguido para su aprobación, por lo que debe prevalecer lo dispuesto en la Ley Foral 23/1983.

Ahora bien, tales cuestiones no pueden ser objeto de consideración en este proceso constitucional, pues, de una parte, una pretensión directa de inconstitucionalidad de una Ley, fundada en un pretendido vicio de procedimiento, no puede hacerse valer por un ciudadano y a través de un recurso de amparo cuando, como en el presente caso, la garantía procedimental aducida no deriva de la Constitución. Y, de otra, debe reiterarse que no es posible resolver en esta vía el supuesto conflicto de leyes planteado, cuya solución corresponde a la jurisdicción ordinaria, y que los principios generales del Derecho -y la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales entre ellos- contenidos en el art. 9.3 de la Constitución, no generan derechos fundamentales susceptibles de protección en via de amparo (SSTC 10/1985 y 165/1987).

4. Es cierto que la determinación de las normas aplicables efectuada por el órgano judicial ha supuesto la sustitución del concurso de méritos por un sistema de libre designación, para la provisión de las referidas plazas. Pero en el concreto caso que nos ocupa -se trata de nombramientos interinos de Jefes de Sección y de Vocales, cuya duración máxima es de un año (prorrogable, en su caso, de acuerdo con lo previsto en la disposición transitoria de la Ley Foral 9/1985), cubriéndose posteriormente por concurso de méritos- no cabe afirmar que ello suponga una vulneración del art. 23.2 de la Constitución, dadas las razones por las que excepcionalmente se ha aplicado dicho sistema, que aparecen recogidas en la Exposición de Motivos de dicha Ley Foral. Tales razones son: La imposibilidad de dar cumplimiento al mandato legal de la disposición adicional primera de la Ley Foral 13/1983, reguladora del Estatuto de Personal, que disponía la elaboración de un Reglamento de provisión de puestos de trabajo, habida cuenta de las notorias dificultades por las que atravesó Navarra para el nombramiento definitivo de su Gobierno; el hecho de que la estructura actual de las unidades organizativas pudiera verse afectada por la asunción de servicios estatales en caso de transferencia, lo que hacia conveniente posponer la provisión de las Jefaturas de Sección por el sistema de concurso, el cual atribuía a los nombramientos una duración de seis anos; y, finalmente, la necesidad de mantener el funcionamiento y eficacia de la actuación de la Administración durante el proceso de su definitiva organización. En virtud de estos motivos es preciso concluir -como hace 121 Audiencia Territorial en la Sentencia impugnada- que resulta suficientemente justificada la existencia de una excepción de tan limitado alcance al régimen normal de provisión.