Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito que tiene entrada en el Registro General el 13 de diciembre de 1983, el Procurador de los Tribunales don José Luis Pinto Marabotto, en nombre y representación de don Leandro Cogorro Tejedor, interpone recurso de amparo contra la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 25 de abril de 1983, modificada por Orden Ministerial de 4 de mayo del mismo ano, «por la que se distribuye entre las explotaciones subterráneas el complemento de precio autorizado para los carbones destinados a centrales térmicas y se establece una nueva fórmula para la determinación del precio del lignito negro con el mismo destino».

2. Los hechos de los que trae causa la presente demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) El Consejo de Ministros, en su reunión de 9 de febrero de 1983, acordó elevar el precio del carbón destinado a centrales térmicas, que se encuentra sometido al régimen de precios autorizados, disponiendo al mismo tiempo que por el Ministerio de Industria y Energía se dictasen «las normas oportunas para que, en la medida de lo posible, de los precios globales señalados anteriormente para hulla, antracita y lignito negro, un adecuado porcentaje sea abonado directamente por las centrales a los suministradores y el resto, hasta alcanzar los precios globales, se distribuya por mediación de OFICO entre los productores con explotaciones subterráneas».

b) El Ministerio de Industria y Energía, por Orden de 25 de abril de 1983, modificada parcialmente por Orden de 4 de mayo de 1983, estableció la regulación a que se refiere el apartado anterior, disponiendo que parte del precio legalmente autorizado (el 10,4 por 100) no se abone por el comprador (las centrales térmicas) al suministrador, sino que sea puesto a disposición de OFICO, quien constituirá un fondo cuyo destino se regula asimismo en dicha Orden Ministerial.

c) Contra dicha Orden Ministerial el recurrente interpuso recurso de reposición y, ante la falta de resolución expresa del Ministerio de Industria y Energía, recurso contencioso- administrativo al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, por entender vulnerado el principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución.

d) La Sala Tercera del Tribunal Supremo, después de rechazar los motivos de inadmisibilidad alegados por la representación de la Administración pública en cuanto parte demandada, dictó Sentencia el 5 de noviembre de 1983, desestimando el recurso formulado.

3. Agotada la vía judicial, la representación del recurrente formula recurso de amparo frente a la referida Orden Ministerial por vulneración del art. 14 C.E.

Dicha representación pone de manifiesto que la Orden Ministerial impugnada viene a incidir en determinados aspectos de la regulación de las ventas de carbón a centrales térmicas y, específicamente, a establecer una modificación de los precios legalmente autorizados, en atención a las características de las empresas o entidades suministradoras. Concretamente, por lo que se refiere a las ventaS de hulla y antracita, la regulación contenida en los arts. 1 y 2 de dicha Orden distingue varios supuestos, teniendo en cuenta las siguientes características: Ubicación territorial de la empresa suministradora del carbón, relación existente entre la empresa suministradora y la Administración pública, carácter de la explotación, volumen de la empresa y ventas efectuadas por almacenistas o mayoristas, así como por quienes realicen aprovechamientos de río o escombreras.

A su juicio, la situación descrita altera no solamente el precio del carbón legalmente autorizado -con infracción de la normativa contenida en el Real Decreto de 28 de octubre de 1978, de precios autorizados-, sino también las relaciones comerciales de carácter estrictamente privado entre los suministradores de carbón y las centrales térmicas, lo cual entraña manifiesta infracción del ordenamiento jurídico y, específicamente, del principio de igualdad ante la ley, ya que la nueva situación que se deduce de la Orden Ministerial recurrida resulta abiertamente discriminatoria.

Para fundamentar la vulneración del art. 14 C.E., la representación del recurrente parte de la doctrina de este Tribunal expresada en diversas Sentencias que cita, según la cual el principio de igualdad, garantizado en el mencionado precepto constitucional, prohíbe toda desigualdad de trato ante la norma y en la aplicación de la misma que no aparezca justificada de forma objetiva y razonable. Ello significa que a supuestos de hecho iguales deben anudarse las mismas consecuencias jurídicas, sin que quepa diferenciación alguna que no tenga una justificación razonablemente fundada.

Pues bien -afirma-, un examen del supuesto regulado por la cuestionada Orden Ministerial permite constatar que a un mismo hecho (la venta de carbón a centrales térmicas) se le da un tratamiento diferente en atención a las características subjetivas de la empresa suministradora, sin justificación suficiente, pues la regulación diferenciadora que se establece está incluso en contra de la finalidad expresada en el preámbulo de la disposición - proteger las explotaciones subterráneas frente a las explotaciones a cielo abierto, en la medida en que en algunos casos aparecen beneficiadas empresas con explotaciones a cielo abierto, y no todas las explotaciones subterráneas son objeto de un trato de favor. Ese tratamiento desigual y discriminatorio afecta especialmente -señala- a los mayoristas, así como a los empresarios de aprovechamientos de río y escombreras, ya que en las ventas que efectúan a centrales térmicas se les retiene el 10,4 por 100 del precio sin compensación alguna.

La representación del recurrente no discute que los poderes públicos puedan estimular determinadas empresas o actividades frente a otras, pero, a su juicio, lo que no resulta jurídicamente admisible es establecer un precio discriminatorio para un mismo producto y retener arbitrariamente a unas empresas, y no a otras, parte del precio legalmente autorizado, con evidente violación del principio de igualdad ante la ley. No puede jurídicamente admitirse -afirma- que el sistema de precios entrañe un privilegio para unas empresas y un perjuicio para otras, pues ello supone romper la objetividad y la igualdad de trato comercial para un mismo producto: A igualdad de calidad del carbón vendido, debe corresponder un mismo precio.

En definitiva -concluye-, para mantener el carácter no discriminatorio de la desigualdad operada por la Administración, sería necesaria una justificación congruente y razonable, que en ningún momento aduce la Administración pública; antes, al contrario, los objetivos que dice perseguir la norma no resultan coherentes con las medidas arbitradas y pueden conseguirse por otros procedimientos de que dispone el poder público, y no mediante la privación singular a determinadas empresas de parte del precio del carbón autorizado mientras otras perciben el precio íntegro e incluso pueden percibir cantidades superiores a través de la distribución del Fondo creado por la Orden Ministerial, pues ello constituye un abierto atentado al principio de igualdad.

En virtud de las consideraciones anteriores, interesa de este Tribunal que otorgue el amparo solicitado y, en consecuencia, declare nula la Orden Ministerial recurrida.

4. Por providencia de 8 de febrero de 1984, la Sección Primera (Sala Primera) de este Tribunal acuerda admitir a trámite el presente recurso y asimismo requerir del Ministerio de Industria y Energía testimonio de las actuaciones relativas al recurso de reposición interpuesto por el recurrente contra la Orden Ministerial impugnada en amparo, y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el de las relativas al recurso contencioso- administrativo núm. 306.959/83, debiendo el órgano judicial emplazar a quienes fueron parte en los mencionados procedimientos, a excepción del recurrente, para que puedan personarse en el presente proceso constitucional.

5. Recibidos los testimonios interesados y personado el Abogado del Estado mediante escrito de 24 de febrero de 1984, la Sección acuerda, por providencia de 14 de marzo siguiente y de conformidad con el art. 52.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar vista de las actuaciones remitidas al Ministerio Fiscal, a la representación del recurrente y al Abogado del Estado, a fin de que, en el plazo de veinte días, puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes.

6. El Ministerio Fiscal, en escrito presentado el 10 de abril de 1984, señala en primer lugar que, aunque el recurrente no precisa el carácter con que comparece, esto es, qué relación tiene con las explotaciones carboníferas, de las actuaciones previas se deduce que es titular o interesado en explotaciones mineras a cielo abierto, pues no pueden tener otra conceptuación técnica las de aprovechamiento del carbón de ríos o escombreras que evidentemente no son subterráneas. Por ello considera que de los einco supuestos que, según la demanda, vulneran el art. 14 de la Constitución, la única desigualdad en que presuntamente incurre la Orden en cuestión y que afecta al actor, es la relativa a la distinción entre explotaciones internas y a cielo abierto, pues todas las demás se refieren a explotaciones interiores.

Delimitado así el objeto del recurso, el Ministerio Fiscal admite que existe una clara diferenciación entre unas y otras explotaciones, pero manifiesta que tal desigualdad no resulta discriminatoria, pues aparece razonablemente justificada, como se deduce de la amplia documentación aportada por el Ministerio de Industria y Energía. A su juicio, la medida adoptada puede ser discutible, como todas las económicas, basadas en razones de oportunidad, pero no puede ser objeto de revisión jurisdiccional, como pone de manifiesto el Tribunal Supremo, ni tampoco de reconsideración en sede constitucional por entenderse que pueda haber lesionado el derecho fundamental a la igualdad. En consecuencia, interesa la desestimación del presente recurso de amparo.

7. La representación del recurrente, en su escrito de alegaciones registrado el 12 de abril de 1984, reproduce el contenido de su demanda, añadiendo que de los datos relativos a la situación de las explotaciones a cielo abierto en una provincia tan significativa como Asturias, se deduce con toda evidencia que no está justificado el tratamiento discriminatorio que la Orden recurrida introduce, ni siquiera partiendo de la finalidad que la norma persigue, pues de las diez explotaciones a cielo abierto existentes, ocho corresponden a «Hunosa», y por lo tanto no se ven afectadas por el gravamen que para las explotaciones a cielo abierto se pretende establecer, siendo así que a dichas explotaciones corresponde, además, la mayor parte de la producción -873.400 toneladas frente a 132.500-. Por ello reitera su solicitud de otorgamiento del amparo, interesando de este Tribunal se declare nula y sin ningún valor ni efecto la referida Orden Ministerial. Asimismo solicita, por otrosí, que de la Dirección Provincial de Industria y Energía de Asturias se recabe certificación relativa a los datos correspondientes a dicha provincia, a los que alude en el escrito de alegaciones.

8. Por su parte, el Abogado del Estado, en escrito presentado el 14 de abril de 1984, parte de la doctrina contenida en diversas Sentencias de este Tribunal en relación con el principio constitucional de igualdad, destacando que «el hecho de que exista una diferencia en el trato jurídico o en los regímenes jurídicos aplicables a una u otra clase de personas no significa por sí solo violación del art. 14 C.E., siempre que la diferencia que se introduce posea una justificación razonable, de acuerdo con el sistema de valores que la Constitución consagra». Por otra parte -añade- los principios rectores de la política económica y social del Capítulo Tercero del Título I de la Constitución, en los que se basa el diferente trato otorgado a los diversos supuestos aducidos por el recurrente, son principios cuyo «reconocimiento, respeto y protección informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos», según el art. 53.3 de la Norma fundamental, lo que impide que pueda considerárseles como normas sin contenido.

Sobre esta base analiza el Abogado del Estado el contenido de la Orden Ministerial impugnada, teniendo presente el informe que la Junta Superior de Precios elevó a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, según Acuerdo adoptado en su sesión de 29 de diciembre de 1982, el Acuerdo sobre elevación de precios de los carbones destinados a centrales térmicas, de 9 de febrero de 1984, y el informe de la Dirección General de Minas, de julio de 1983 -documentos, todos ellos, que constan en el expediente remitido por el Ministerio de Industria y Energía e incorporado a los autos de este recurso-, así como el informe emitido el 10 de abril de 1984 por la Dirección General de Minas, que se acompaña. Y concluye que todos los supuestos a los que se refiere el recurrente obedecen a causas plenamente justificadas, por lo que no cabe afirmar que la mencionada Orden vulnere el art. 14 de la Constitución. A su juicio, la demanda parte de una errónea elección del tertium comparationis: no es en «un mismo hecho, la venta de carbón», o en «la identidad de producto», en lo que debe basarse la identidad de precio; es la identidad de costes en la obtención de dicho producto lo que la justifica. Ello unido -añade- a otras finalidades constitucionalmente protegidas como son las de equilibrar y armonizar el desarrollo del sector, velando por una adecuada distribución de las reservas y una utilización racional de los recursos, el fomento del empleo y la defensa del medio ambiente, disipa cualquier posible duda sobre la pretendida lesión del principio de igualdad. En consecuencia, el Abogado del Estado interesa de este Tribunal la denegación del amparo solicitado.

9. Por providencia de 23 de diciembre de 1988, la Sala acuerda fijar el día 16 de enero de 1989 para deliberación y votación de la presente Sentencia, teniendo lugar esta última el día 3 de febrero siguiente.

1. Este Tribunal ha reiterado en numerosas ocasiones que, si bien el recurso de amparo no es la vía adecuada para el enjuiciamiento abstracto de disposiciones reglamentarias o para la resolución de hipotéticas aplicaciones inconstitucionales de las mismas aún no producidas, pues ha sido concebido exclusivamente para analizar concretas violaciones de derechos fundamentales de personas determinadas que tienen su origen en actos de poderes públicos, cabe, sin embargo, utilizar dicha vía para impugnar directamente normas reglamentarias -una vez agotada la vía judicial previa cuando a ellas se alude, sin necesidad de un acto concreto de aplicación, la violación de alguno de los derechos reconocidos en los arts. 14 a 29 y 30.2 de la Constitución. Esta doctrina general es aplicable al caso que nos ocupa, en el que, a juicio del recurrente, las normas que regulan la distribución, entre las explotaciones subterráneas, del complemento de precio autorizado para los carbones destinados a centrales térmicas pueden vulnerar el art. 14 C.E., al tratar de forma desigual a las empresas suministradoras.

Ahora bien, es necesario que quien aparezca como demandante se halle en una específica relación con el objeto de las pretensiones que puedan deducirse en esta vía. No basta con haber sido parte en el proceso judicial correspondiente [art. 46.1 b) de la LOTC]; se precisa la invocación de un interés legítimo [art. 162.1 b) C.E.], que, como ha declarado este Tribunal, debe ser un interés en sentido propio, cualificado o específico.

En el presente caso, tal interés no aparece expresamente justificado en la demanda de amparo, pues el recurrente se limita a alegar que está legitimado activamente por haber sido parte en el proceso judicial previo. No obstante, su interés legítimo en la impugnación de la Orden Ministerial en cuestión puede deducirse -como señala el Ministerio Fiscal- de los datos contenidos en el expediente administrativo, pues en él consta su actuación en cuanto «empresario de aprovechamiento de carbón de rio y escombreras», y, aun cuando la mencionada Orden no hace referencia expresa a este tipo de actividad, afecta directamente a toda explotación a cielo abierto.

2. Las consideraciones anteriores, si bien avalan la legitimación del recurrente, obligan también a delimitar el objeto del recurso. La representación actora impugna la Orden Ministerial aduciendo que en ella se introduce un trato discriminatorio en la regulación de las ventas de carbón a centrales térmicas, al establecer una diversificación de los precios de dicho producto, legalmente autorizados, de acuerdo con las características de las empresas o entidades suministradoras del mismo. Pero esta impugnación se realiza con carácter abstracto, sin referencia alguna a los derechos fundamentales del recurrente, y en virtud de la naturaleza del recurso de amparo, sólo cabe enjuiciar la referida Orden en la medida en que incida en el derecho a la igualdad de aquél. Por ello resultan, de una parte, irrelevantes algunos de los supuestos de discriminación alegados en la demanda, como son aquellos que se refieren a desigualdades dentro del ámbito de las explotaciones subterráneas, y, de otra, deben excluirse las normas relativas a productos que no son objeto de la actividad empresarial llevada a cabo por el recurrente. En definitiva, como señala el Ministerio Fiscal, el objeto del recurso habrá de constreñirse a aquellos supuestos que afectan al recurrente, lesionando su interés personal.

Centrada así la cuestión, la Orden Ministerial impugnada podría vulnerar el derecho a la igualdad del demandante de amparo en un doble aspecto: en cuanto establece una regulación del precio de venta de carbón a centrales térmicas de acuerdo con el carácter de la explotación, distinguiendo entre explotaciones subterráneas y explotaciones a cielo abierto, y en cuanto que, a su vez, no todas estas explotaciones son objeto del mismo tratamiento, ya que éste difiere por razón de la ubicación territorial de la empresa suministradora de carbón, y de la relación existente entre ésta y la Administración pública.

En el primer caso son, pues, las explotaciones subterráneas las que sirven de término de comparación, y la discriminación sería consecuencia de lo preceptuado en el art. 1 de la Orden Ministerial recurrida. En el segundo, el término de comparación lo constituyen las explotaciones a cielo abierto productoras de hulla coquizable con contrato- programa con el Estado, así como las explotaciones de ese tipo, productoras de hulla y antracita, situadas en las provincias de Córdoba, Sevilla y Ciudad Real, y la discriminación derivaría del art. 2.2 a) de la mencionada Orden.

3. La representación del recurrente aduce que, en el caso que nos ocupa, las desigualdades introducidas por la norma impugnada vulneran el principio de igualdad, el cual, según reiterada doctrina de este Tribunal, exige que a hechos iguales se anuden unas consecuencias jurídicas iguales, y que las diferencias que entre ellos se establezcan tengan una justificación suficiente, que aparezca fundada y razonable. Por ello, de un mismo hecho - la venta de carbón a centrales térmicas- debería derivarse la misma consecuencia -la obtención de idéntico precio-. Sin embargo -señala-, la norma en cuestión establece unos precios diferenciados atendiendo a características subjetivas de las empresas suministradoras, lo que no encuentra justificación ni siquiera en razón del propio objetivo declarado en el Preámbulo de la Orden Ministerial impugnada. En él se estima temporalmente aconsejable que «no se estimule el aumento de producción a cielo abierto», pero las medidas adoptadas no resultan coherentes con esa finalidad, ya que en ciertos casos explotaciones a cielo abierto son objeto de un trato ventajoso o favorable, en virtud del emplazamiento de la empresa o de su vinculación con la Administración. Por otra parte -añade-, los objetivos que la norma dice perseguir pueden conseguirse por otros procedimientos que no supongan una ruptura con el criterio que debe regir en el mercado, colocando a algunas empresas en una situación de marginación.

Los argumentos aducidos no constituyen, sin embargo, base suficiente para fundamentar la discriminación denunciada. En primer término, el «precio idéntico» al que se refiere el recurrente no es el determinado por la interacción de las fuerzas del mercado, sino un precio legalmente autorizado, cuya fijación al mismo nivel para todas las empresas suministradoras ha producido, según los informes que figuran en las actuaciones, consecuencias económicas no deseables que ahora se trata de paliar. En segundo lugar, el recurrente sostiene que, para que las medidas en cuestión fueran coherentes con la finalidad perseguida, no podría otorgarse en ningún caso a las explotaciones a cielo abierto un trato favorable. Pero esta afirmación, que podría tener pleno sentido en un contexto simplificado en el que no existiese más que un objetivo, se relativiza cuando, como ocurre en el presente caso, es necesario dictar medidas que hagan posible la consecución a un mismo tiempo de diversos objetivos económicos. Finalmente, es cierto que las medidas adoptadas inciden directamente en el precio del producto y que podría obtenerse la misma finalidad a través de otras, como las que el propio recurrente enumera, pero no cabe, desde la perspectiva del art. 14 de la Constitución, realizar un enjuiciamiento técnico de las distintas formas de intervención estatal en relación con las distorsiones que puedan originar en el funcionamiento del mercado. Basta con constatar, como veremos posteriormente, que los fines a conseguir resultan justificados y que las medidas en cuestión no se revelan arbitrarias en relación con los objetivos perseguidos.

Como este Tribunal viene declarando reiteradamente, y la representación actora señala, el principio de igualdad no prohíbe toda diferencia de trato; dicho principio sólo puede entenderse vulnerado cuando la desigualdad denunciada está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de esta justificación ha de apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una razonable proporcionalidad entre medios y fines. Pues bien, las exigencias derivadas del mencionado principio -dentro del amplio margen de libertad que ha de reconocerse a los poderes públicos para fijar los objetivos de política económica y los instrumentos idóneos para su consecución- pueden concretarse en dos puntos: a) Las medidas adoptadas, que originan la desigualdad, han de estar en función del interés público sin postergar arbitrariamente otros intereses dignos de protección, y b) dichas medidas han de contar con un fundamento técnico-económico. Requisitos ambos que se cumplen en la Orden Ministerial impugnada, por lo que -frente a lo sostenido por el recurrente- no cabe imputar a dicha norma la vulneración del art. 14 de la Constitución.

Por lo que se refiere al trato desigual entre explotaciones subterráneas y explotaciones a cielo abierto, contenido en el art. 1 de la Orden Ministerial, tanto en el Preámbulo de ésta como en los informes emitidos se estima aconsejable no estimular el aumento de producción de las segundas, con el fin, por una parte, de corregir el desequilibrio existente entre ambos tipos de explotaciones, consecuencia de un desarrollo desordenado de la producción que ha redundado en detrimento de las explotaciones subterráneas, cuyos costes de extracción son, en general, muy superiores, y, por otra, de actuar la oferta a la demanda, habida cuenta de la existencia de importantes stocks coyunturales de carbón en los parques de centrales eléctricas, y de las limitaciones al consumo esperadas para los años siguientes. A lo que, en una perspectiva a largo plazo, viene a añadirse la consideración de que es en las explotaciones subterráneas donde se encuentran las más importantes reservas, y que las explotaciones a cielo abierto no suponen una garantía de continuidad. Finalmente, a los objetivos anteriormente citados, se suman los de fomento del empleo y protección del medio ambiente, que avalan también el propósito expresamente declarado en el referido preámbulo, de no estimular las explotaciones a cielo abierto.

Para lograr esta finalidad se determina, en el art. 1 de la Orden Ministerial recurrida, que una parte del precio global autorizado sea abonado a los suministradores por las empresas propietarias de centrales térmicas, y el resto se destine a la constitución de un fondo en cuya distribución sólo participan las empresas productoras de carbón con explotaciones subterráneas, dando así lugar a una diferenciación de precios en la que éstos resultan inferiores y, en consecuencia, producen un efecto desestimulante para las empresas con explotaciones a cielo abierto.

En este contexto, la distinción entre explotaciones subterráneas y a cielo abierto resulta razonablemente justificada y no puede considerarse discriminatoria. De un lado, porque los objetivos perseguidos con la medida impugnada responden a principios rectores de la política económica constitucionalmente fijados, ya que, como el Abogado del Estado señala, tal distinción deriva de la necesidad de estabilizar el sector (art. 40. 1), equilibrando y armonizando su desarrollo (art. 131.1) y velando por una utilización racional de estos recursos naturales (art. 45.2), y es asimismo congruente con una política de fomento de empleo (art. 40. 1 ) y de protección del medio ambiente (art. 45. 1), y, de otro, porque la medida adoptada es coherente con dichos objetivos, aparece económicamente fundada, y no puede calificarse de arbitraria o irrazonable.

A la misma conclusión se llega si el término de comparación son las explotaciones a cielo abierto, que, de acuerdo con lo preceptuado en el art. 2 de la Orden impugnada, perciben la totalidad del precio. Las dos excepciones aducidas al respecto por la representación del recurrente aparecen justificadas en los informes que figuran en las actuaciones y responde, bien a exigencias derivadas del régimen especial a que están sometidas las empresas productoras de hulla coquizable destinada en parte a la siderurgia, o bien a las características específicas de la zona sur en relación con las restantes cuencas españolas. No cabe, pues, afirmar, de acuerdo con los referidos informes, que los elementos de diferenciación introducidos en la Orden Ministerial carezcan de una razón que los justifique desde el punto de vista de la política sectorial fijada, resultando, por ello, irrelevantes los datos estadísticos aportados por la representación del recurrente en su escrito de alegaciones.