Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Don Víctor Manuel Bodipo Tango presentó el día 12 de febrero de 1987 escrito ante este Tribunal en el que manifestaba su voluntad de recurrir en amparo frente a la Sentencia del Tribunal Central de Trabajo (en adelante, TCT) de 1 de diciembre de 1986, por presunta vulneración de los arts. 13, 14, 23 y 24 de la Constitución; y en el que solicitaba, a tal efecto, nombramiento de Procurador por el turno de oficio, por encontrarse en la situación legal de pobreza. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 12 de marzo de 1987, amplió su petición al nombramiento de Abogado por el turno de oficio, alegando que había omitido involuntariamente esa cuestión en su solicitud inicial.

2. Mediante providencia de 11 de marzo de 1987, la Sección acuerda tener por interpuesto recurso de amparo, y manda librar el oportuno despacho para la designación de Abogado y Procurador por el turno de oficio. Mediante providencia de 1 de abril de 1987 acuerda tener por recibidos los correspondientes despachos de los Colegios de Abogados y de Procuradores, con la oportuna designación, y conceder un plazo de veinte días al Letrado designado en primer lugar, para la formalización de la demanda de amparo.

3. Con fecha de 5 de mayo de 1987, y dentro del plazo marcado al efecto, fue presentada demanda de amparo frente a la Sentencia del TCT de 1 de diciembre de 1986, y frente a la Resolución de la Subdirección General de Personal del Instituto Nacional de la Seguridad Social (en adelante, INSS) de 7 de agosto de 1984. En ella se hacía constar que el demandante, natural de Guinea Ecuatorial y con nacionalidad española desde 1978, había ingresado el día 1 de mayo de 1968 en el Instituto de Seguridad Social (INSESO) o Caja de Seguridad Social de Guinea (SESOGUI), en calidad de oficial administrativo, cuando ese país era aún provincia española (Ley 16/1959 y normas complementarias). Autorizada la independencia de Guinea por la Ley 49/1968, de 27 de julio (y concedida después por el Decreto 2467/1968, de 9 de octubre), el personal del antiguo SESOGUI quedó adscrito al Instituto Nacional de Previsión (INP), antecedente del actual INSS, por Decreto 1869/1968, de 27 de julio, y otras normas de aplicación al caso. Pese a esa integración, y por la imposibilidad material de abandonar Guinea en aquellos momentos, el demandante siguió prestando servicios en el INSESO hasta 1975, año en que se trasladó a España. Poco después le fue concedida la nacionalidad española, por Orden Ministerial de 24 de mayo de 1978.

Con fecha de 2 de enero de 1984 el demandante solicitó la integración en la escala administrativa del INSS, al amparo del Decreto 1869/1968. La solicitud fue rechazada por resolución administrativa de 7 de agosto de 1984, por haber transcurrido en exceso el plazo de quince años que establece el art. 1.964 del Código Civil para la prescripción de las acciones. Agotada la vía administrativa, el demandante acudió a la jurisdicción laboral. Su demanda fue estimada por la Sentencia de 21 de junio de 1985, de Magistratura de Trabajo núm. 6 de Madrid, dictada en autos 1.359/1984, que consideró que el plazo de prescripción debía computarse a partir de la concesión de la nacionalidad española. Esta resolución judicial fue revocada más tarde por la Sentencia del TCT de 1 de diciembre de 1986, que entendió que en el momento de la solicitud había transcurrido el plazo de prescripción, aceptando así la posición del INSS.

4. Contra esta Sentencia, y contra la anterior resolución administrativa, se interpone recurso de amparo, por presunta violación de los arts. 14, 23 y 24 de la Constitución. Entiende el demandante que en estas resoluciones se le concede un trato discriminatorio frente a otras personas que, en su misma situación, solicitaron el ingreso en otras Entidades y Organismos de la Administración española, y a las que se les computó el plazo de prescripción de la acción correspondiente desde la obtención de la nacionalidad española, puesto que antes de esa fecha no podían ejercitar los derechos que les había reconocido la legislación.

Alega, a estos efectos, que la Sentencia impugnada y, de manera implícita, también la resolución administrativa previa, ha lesionado el art. 14 de la Constitución en relación con el art. 23.2 del mismo texto normativo, ya que la Administración española ha integrado, antes y después del 4 de enero de 1984, a otras personas en idénticas circunstancias. Y ello porque, en esos otros casos, ha entendido que el plazo de prescripción de quince años establecido en el art. 1.964 del Código Civil debía computarse (de acuerdo con el art. 1.969 del propio Código Civil) a partir del momento en que el derecho a la integración pudiera ejercitarse, que no era otro que el momento de la concesión de la nacionalidad española. A juicio del demandante, esta posición sería la correcta, puesto que, como dijo la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 1962 (R.A. 562), la prescripción no comienza a correr hasta que no desaparece la imposibilidad de ejercitar el derecho correspondiente, imposibilidad que puede nacer de la ley o de una situación de fuerza mayor. La aplicación del art. 1.969 del Código Civil en aquellos casos y no en el suyo, constituiría una lesión del principio de igualdad ante la ley y de igualdad en la aplicación de la ley, y, en concreto, del derecho a acceder a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad.

La Sentencia impugnada también habría lesionado, a juicio del demandante, el derecho a la tutela judicial efectiva. Y ello porque el órgano judicial que entendió del asunto habría exigido al demandante, para la protección de sus derechos, una condición de imposible cumplimiento, cual era el ejercicio de la acción de integración desde la entrada en vigor de la Ley 59/1967, sobre incorporación del personal que trabajaba en Guinea en la Administración española; siendo así que ello le estaba impedido material y legalmente, puesto que ni pudo abandonar Guinea, por causas contrarias a su voluntad (enraizadas en la situación política originaria tras la independencia), ni tenía la nacionalidad española, como era preceptivo. Al exigir el cumplimiento de condiciones de imposible acreditación, el TCT estaría obstaculizando el ejercicio de los derechos y lesionando el derecho a la tutela judicial efectiva.

5. Mediante providencia de 3 de junio de 1987, la Sección tiene por recibido el escrito presentado por el Procurador señor González Sánchez, y concede un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y al solicitante de amparo para que aleguen lo que estimen pertinente sobre la posible inadmisión del recurso de amparo, por carencia manifiesta de contenido que justifique una decisión del Tribunal Constitucional sobre el fondo del asunto.

El Ministerio Fiscal presenta sus alegaciones con fecha 19 de junio de 1987. En ellas pone de relieve que el actor, pudiendo hacerlo, no había solicitado la integración en el INSS durante el período comprendido entre el 24 de mayo de 1978 y el 2 de enero de 1984, lo cual podía suponer la pérdida de sus derechos, por la incidencia, primero del art. 83 de la Ley de Contratos de Trabajo y, más tarde, del art. 59 del Estatuto de los Trabajadores. Añade que la Sentencia impugnada está jurídicamente fundada y carece de arbitrariedad, y que el actor no había acreditado fehacientemente la existencia de un término de comparación adecuado. Por todo ello, solicita la inadmisión del recurso de amparo.

El solicitante de amparo presenta sus alegaciones con fecha 20 de junio de 1987. Insiste en que en su caso se había lesionado el principio de igualdad en la aplicación de la ley, puesto que a otras personas que estaban en su misma situación se les había computado el plazo para el ejercicio del derecho de integración desde que pudieron ejercitarlo, de acuerdo con el art. 1.969 del Código Civil. Se reafirma, asimismo, en la supuesta lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, desde el momento en que el TCT le imponía una condición de imposible cumplimiento, puesto que iniciaba el cómputo del plazo de prescripción en una fecha en la que el derecho no podía ser ejercitado. Por esas razones, termina su escrito solicitando la admisión a trámite del recurso, citando en apoyo de sus tesis diversas Sentencias de este Tribunal.

6. Por providencia de 10 de noviembre de 1987 la Sección acuerda la admisión a trámite del recurso y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, requiere atentamente al Tribunal Central de Trabajo y a Magistratura de Trabajo núm. 6 de Madrid para que en el plazo de diez días remitan testimonio de las actuaciones anteriores y emplacen a quienes fueron parte en el proceso previo, con excepción del recurrente, para que en el plazo de diez días puedan comparecer en este proceso constitucional.

7. Con fecha 1 de febrero de 1988 se recibe escrito de don Carlos de Zulueta Cebrián, en representación del Instituto Nacional de Seguridad Social, por el que solicita que se le tenga por personado y parte en el proceso y que se entiendan con el mismo las sucesivas diligencias.

8. Con fecha 22 de febrero de 1988 la Sección acuerda tener por recibidas las actuaciones previas, tener por personado y parte al señor Zulueta Cebrián en nombre del Instituto Nacional de Seguridad Social, y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 de la Ley Orgánica de este Tribunal, dar vista de las actuaciones del presente recurso al Ministerio Fiscal y a los Procuradores señores González Sánchez y Zulueta Cebrián para que dentro del plazo común de veinte días aleguen lo que estimen pertinente.

9. Con fecha 18 de marzo de 1988 se reciben las alegaciones del demandante de amparo. En ellas manifiesta que la Ley 59/1967, de 22 de julio, está siendo aplicada a otras personas (como las que expresamente se citan), todas ellas antiguos empleados y funcionarios de la antigua provincia de Guinea Ecuatorial, a los que se ha integrado en diferentes Cuerpos y Escalas de la Administración española, lo que demuestra que no se consideraban prescritos sus efectos. Aduce también que los términos prescriptivos de derechos, como el recogido en el art. 1.964 del Código Civil, no pueden aplicarse arbitrariamente por la Administración, pues ello iría en contra de los arts. 9.2 y 3, 14 y 23.2 de la Constitución. Por otra parte, alega el demandante que el derecho a la tutela judicial efectiva incluye el derecho a una resolución jurídicamente fundada, no alejada de lo razonable y del sentido común, requisitos que no cumple la resolución que puso fin a su reclamación, pues no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción en 1967 cuando hasta el 22 de julio de 1975 no pudo abandonar Guinea Ecuatorial y, por tanto, le era imposible el ejercicio de sus derechos. Además, hasta 1978 no adquirió la nacionalidad española, necesaria para optar a la plaza pretendida. De ahí que la resolución judicial impugnada incurra en el absurdo y suponga una aplicación irracional del Derecho. Por todo ello se solicita Sentencia estimatoria de la demanda.

10. Con fecha 22 de marzo de 1988 se recibe el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal. Tras una detallada exposición de los antecedentes y de los hechos declarados probados por los órganos judiciales, se aduce que el demandante no aporta término de comparación para la Sentencia del TCT, órgano al que debe imputarse la desigual aplicación de la ley, lo cual excluye que se haya vulnerado el principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución. Respecto de la alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, alega el Ministerio Fiscal que la interpretación efectuada por el TCT es en exceso rigorista, olvidando que el actor no pudo ejercitar su derecho hasta que pudo abandonar Guinea Ecuatorial, por lo que sólo desde ese momento podría iniciarse el cómputo del plazo de prescripción, máxime cuando las normas exigen la nacionalidad española para integrarse en la plantilla de las Entidades Gestoras de Seguridad Social, y esa condición no la cumplía el actor en la fecha en la que la resolución judicial inicia el cómputo. Por todo ello el Ministerio Fiscal solicita la estimación del amparo, por lesión del art. 24.1 de la Constitución.

11. Con fecha 22 de marzo de 1988 se reciben las alegaciones del señor Zulueta Cebrián en nombre del Instituto Nacional de Seguridad Social. En ellas se pone de relieve, en primer término, que el demandante no ofrece término de comparación adecuado para hacer visible la alegada violación del art. 14 de la Constitución, pues se limita a hacer un juicio de desigualdad en abstracto, sin que los supuestos alegados estén suficientemente probados. En cuanto a la pretendida violación del art. 24.1 de la Constitución, alega esta parte que el demandante tuvo acceso a la jurisdicción y pudo defender ante la misma sus intereses en la forma que estimó pertinente, concluyendo el proceso con una resolución suficientemente razonada en aplicación de la legalidad. Por ello se estima que el demandante pretende con su recurso un juicio de legalidad, relativo a la manera de computar el plazo de prescripción, cuestión ajena a la competencia del Tribunal Constitucional. En atención a lo expuesto, se solicita la desestimación del recurso de amparo.

12. Por providencia de 13 de febrero de 1989 la Sala acuerda el día 20 siguiente para deliberación y fallo de la presente Sentencia.

1. El presente recurso de amparo se dirige conjuntamente contra la Sentencia del Tribunal Central de Trabajo de 1 de diciembre de 1986 y contra la Resolución del Instituto Nacional de Seguridad Social de 7 de agosto de 1984, ambas denegatorias de la pretensión del demandante de integrarse en la plantilla de dicha Entidad Gestora. El recurso se funda en la presunta violación de los arts. 14, 23.2 y 24.1 de la Constitución, en cuanto en ellos se reconoce, respectivamente, el principio de igualdad en la aplicación de la ley, el derecho a la igualdad de trato en el acceso a los cargos y funciones públicas y el derecho a la tutela judicial efectiva. Estos son, en síntesis, los términos en que se plantea la queja de amparo y a ellos ha de ajustarse, por tanto, nuestro análisis. Hacemos esta precisión porque, aunque en el trámite de alegaciones el demandante señala además que las Resoluciones impugnadas han infringido también el art. 9 de la Constitución, que impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones de igualdad y de remover los obstáculos que impidan su plenitud, y garantiza la interdicción de la arbitrariedad en la actuación de la Administración pública, tal alegato no puede ser tomado en consideración, no sólo porque se desvía del planteamiento inicialmente suscitado en el escrito de demanda, sino también porque gira alrededor de un precepto constitucional al que no alcanza la protección del recurso de amparo.

2. La demanda de amparo se centra, en primer lugar, en la supuesta vulneración del art. 14 de la Constitución, en relación con el art. 23.2 del propio texto constitucional. A este respecto, el demandante afirma que ha sido objeto de un trato desigual, toda vez que, a diferencia de lo ocurrido en otros Organismos o Administraciones públicas en supuestos idénticos al suyo, el Instituto Nacional de Seguridad Social ha denegado su solicitud de integración aduciendo que había transcurrido el plazo de prescripción que, para el ejercicio de las acciones personales que no tengan establecido un término especial, establece el art. 1964 del Código Civil. El demandante admite que ese precepto puede ser aplicable a su solicitud, pero entiende que el citado Instituto estaba obligado, en virtud del principio de igualdad, a seguir la pauta marcada por el resto de las Administraciones públicas, que no habían opuesto esa excepción. Alega asimismo el demandante que la vulneración de aquellos preceptos constitucionales debe imputarse también a la Sentencia del Tribunal Central de Trabajo ahora impugnada, dado que en dicha resolución judicial no se reparó la lesión causada por el Instituto Nacional de Seguridad Social.

Para un adecuado examen de estas alegaciones ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que el art. 14 de la Constitución incluye el principio de igualdad en la aplicación de la ley por parte de los poderes públicos y, en particular, por parte de la Administración. No hay duda, además, acerca de la estrecha conexión existente entre ese principio general y lo dispuesto en el art. 23.2 de la propia Constitución en relación con el acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, precepto éste que especifica en ese contexto el derecho a la igualdad contemplado en el art. 14 de la Constitución. Conviene recordar también que, como ya declaró este Tribunal en su STC 75/1983, de 3 de agosto, el principio constitucional de igualdad no sólo actúa en el momento del acceso a la función pública, sino también a lo largo de la duración de la relación funcionarial, «de modo que los ciudadanos no deben ser discriminados para el empleo público o una vez incorporados a la función pública». A la luz de esta doctrina constitucional, la desigualdad de trato descrita por el demandante podría afectar, en principio, tanto a uno como a otro precepto constitucional, puesto que se habría producido en el acceso a un puesto de trabajo de carácter público.

Sin embargo, la diferencia de trato que ahora se imputa al Instituto Nacional de Seguridad Social, derivada, según el demandante, de una desigual aplicación de la ley, no ha supuesto vulneración alguna de esos preceptos constitucionales. Con notoria reiteración ha afirmado este Tribunal que las quejas de amparo fundadas en una desigual aplicación de la ley han de ofrecer un término de comparación adecuado que permita comprobar si hubo o no diferencia de trato y si dicha diferencia estuvo o no fundada en una causa que, por ser objetiva y razonable, resulte justificada. El demandante incumple ese presupuesto previo, pues, aun siendo cierto que relata numerosos supuestos en los que, a diferencia de su caso, se ha procedido a la integración del solicitante en la Administración correspondiente, ninguno de los que invoca ha tenido lugar en el seno de la Entidad administrativa que denegó su petición, por lo que no es posible imputar a ésta la desigualdad que aquí se pretende combatir.

De ello parece ser consciente el mismo demandante de amparo, y de ahí que pretenda llevar a la convicción de que la igualdad en la aplicación de la ley ha de predicarse de la Administración pública en su conjunto, como un todo unitario, de tal modo que no habría sido discriminado por el Instituto Nacional de Seguridad Social, Entidad que rechazó su solicitud, sino más bien por «la Administración española». Pero esta tesis no puede ser acogida. La igualdad en la aplicación de la ley dentro de la Administración, lo mismo que en el ámbito jurisdiccional, solamente es predicable de las decisiones que tengan su origen en un mismo órgano o Entidad. La Administración pública ejerce sus funciones a través de una pluralidad de entes dotados de personalidad jurídica y de autonomía de dirección y gestión, lo que obliga a entender que el principio de igualdad en la aplicación de la ley haya de limitar sus efectos a las resoluciones adoptadas dentro de un mismo ámbito de organización y dirección y en virtud de un mismo poder de decisión. De ahí que las resoluciones del Instituto Nacional de Seguridad Social sólo puedan compararse con las que procedan de esa misma Entidad, término de comparación ausente en las alegaciones del demandante de amparo.

No debe olvidarse, por otra parte, que el demandante impugna una resolución administrativa confirmada finalmente por Sentencia judicial, y que, como reiteradamente ha sostenido este Tribunal, el cambio de criterio administrativo carece de relevancia constitucional cuando éste es confirmado por resoluciones de los Tribunales, que son los competentes para realizar la interpretación y aplicación de la legalidad ordinaria, sin que el precedente administrativo no sancionado pueda prevalecer frente al que ha obtenido la fuerza que genera la sanción judicial (STC 73/1988, de 21 de abril, entre otras muchas). Tampoco cabe, en fin, apreciar lesión del principio de igualdad en la aplicación de la ley en la Sentencia del Tribunal Central de Trabajo. Como advierten el Ministerio Fiscal y la representación del Instituto Nacional de Seguridad Social, personado aquí como parte demandada, el demandante no justifica de ninguna forma esa pretendida lesión, pues no aporta el imprescindible término de comparación; la demanda solamente alude a una Sentencia del Tribunal Supremo en la que supuestamente se defiende un criterio distinto al de la resolución impugnada, pero aquella resolución judicial no puede actuar ahora como término de comparación, no sólo porque procede de un órgano judicial distinto, sino también porque se ocupa de un supuesto de hecho que no guarda la necesaria similitud con el que aquí se nos presenta.

3. Descartada la presunta lesión del art. 14 de la Constitución, procede examinar finalmente la queja deducida en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva. El demandante hace notar a este propósito, y así se refleja en el correspondiente relato de hechos probados, que no pudo abandonar Guinea Ecuatorial hasta el año 1975 y que la nacionalidad española le fue concedida por Orden de 24 de mayo de 1978, motivos que le impidieron ejercitar antes de esta última fecha los derechos que le reconocía el Decreto 1.869/1968, de 27 de julio, sobre integración en la plantilla del ya desaparecido Instituto Nacional de Previsión, sustituido luego por el Instituto Nacional de Seguridad Social. Por esta razón, continúa el demandante, el cómputo del plazo de prescripción previsto en el art. 1964 del Código Civil para el ejercicio de ese tipo de acciones (quince años) debió iniciarse desde el momento en que pudo ejercitar aquellos derechos, y no desde la entrada en vigor de aquella disposición reglamentaria, a diferencia de lo que resolvió la citada Entidad gestora y de lo que, confirmando esa resolución administrativa, entendió más tarde el Tribunal Central de Trabajo al revocar la Sentencia de la Magistratura de Trabajo. A juicio del demandante, la Sentencia del Tribunal ad quem exigió un comportamiento imposible y, por ello, dejó de prestar la debida tutela judicial, vulnerando así el art. 24 de la Constitución. Esta posición es compartida por el Ministerio Fiscal, el cual aduce que la exigencia de una condición de imposible cumplimiento y la estimación de la excepción de prescripción opuesta por aquella Entidad gestora privaron injustificadamente al demandante de amparo de una resolución sobre el fondo del asunto, con la consiguiente infracción del art. 24.1 de la Constitución.

Es notorio que no corresponde a este Tribunal indicar la interpretación que haya de darse a la legislación ordinaria, ni, en lo que ahora importa, discernir el alcance de las normas que regulan los plazos de prescripción en el ejercicio de los derechos y acciones, recogidas en los arts. 1.964 y siguientes del Código Civil. Es ésa una tarea que el ordenamiento atribuye en exclusiva a los Tribunales del orden jurisdiccional correspondiente, en este caso a los Tribunales laborales. Pero ello no es óbice para que, con ocasión de una queja de amparo, el Tribunal Constitucional deba cuidar de que la interpretación sostenida por los órganos judiciales no lesione los derechos fundamentales, en especial el derecho a la tutela judicial efectiva; y ello porque su función de garante supremo de tales derechos le obliga a procurar que las normas se interpreten de la manera más favorable para su ejercicio y plena efectividad (STC 117/1987, de 8 de julio).

En el caso que ahora se nos plantea es claro, como aducen el demandante y el Ministerio Fiscal, y así se desprende también de las actuaciones previas, que el actor no pudo ejercitar su derecho hasta el año 1978, en el que le fue concedida la nacionalidad española, cualidad que, como reconoce el propio Tribunal Central de Trabajo, era requisito inexcusable para solicitar su integración en el Instituto Nacional de Seguridad Social, en los términos establecidos en el Decreto 1.869/1968. Siendo ello así, no puede aceptarse como razonable que el cómputo del plazo de prescripción se inicie a partir de la fecha de entrada en vigor de aquella norma reglamentaria, ya que esa interpretación hace materialmente imposible el ejercicio del derecho sustantivo invocado por el demandante. Es cierto que el derecho fundamental que, ex art. 24 de la Constitución, todas las personas tienen a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos no prejuzga la interpretación que haya de darse a las reglas de la prescripción de derechos, pero sí exige que los plazos de esta última se computen de tal forma que permitan a su titular el efectivo ejercicio del derecho correspondiente, como ha venido entendiendo la propia jurisdicción ordinaria (STS, Sala Primera, de 10 de octubre de 1977) y como ha propugnado este Tribunal en otros supuestos cercanos al que aquí se plantean (STC 262/1988, de 22 de diciembre), puesto que de otro modo aquel ejercicio podría quedar condicionado o impedido, como aquí ha ocurrido, por factores ajenos a la voluntad de su titular, con el añadido de que, si así se entendiera, los órganos judiciales dejarían de prestar la tutela que la constitución les encomienda.