Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito presentado en el Juzgado de Guardia de 16 de marzo de 1985 y que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 21 siguiente, don Heriberto García Seijo plantea, en nombre y representación de la Junta de Galicia, conflicto positivo de competencia en relación con la Resolución de 15 de noviembre de 1984 de la Dirección General de Medios de Comunicación Social, por la que se establecen los plazos para solicitar las ayudas por difusión, consumo de papel prensa nacional y especial a nuevos diarios, correspondientes al ejercicio presupuestario de 1984, así como el procedimiento para cuantificar las mismas. Se ha requerido previamente de incompetencia al Gobierno de la Nación, por escrito de 17 de enero de 1985, requerimiento que debe entenderse presuntamente rechazado por el transcurso del plazo de respuesta.

2. En apoyo de su pretensión, la Junta de Galicia formula las alegaciones siguientes:

A) La Resolución impugnada es un instrumento de aplicación del Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre, que regula unas ayudas a las Empresas Periodísticas y Agencias Informativas, a su vez como instrumento de desarrollo de la Ley 29/1984, de 2 de agosto; estas disposiciones han sido objeto, respectivamente, de un conflicto de competencia y de un recurso de inconstitucionalidad. Se trata de varias normas de distinto rango que conforman una regulación jurídica unitaria de la materia y que culminan en la Resolución de la Dirección General de Medios de Comunicación Social de 15 de noviembre de 1984. Por consiguiente, en la Resolución impugnada se confunden los vicios de inconstitucionalidad derivados de la Ley y del Decreto de los que trae origen con los propios de la regulación que esta Resolución contiene.

B) Señala, en primer lugar, la Junta de Galicia el orden de distribución de competencias en materia de prensa y medios de comunicación social, materia donde se incardinan las ayudas controvertidas. Conforme a los arts. 149.1.27 de la Constitución y 34.2 del Estatuto de Autonomía, estamos ante una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la que corresponde a aquél emanar las normas básicas y a éstas su desarrollo legislativo y ejecución. Es, además, una materia en la que no es precisa la transferencia de servicios y medios para el ejercicio efectivo de la titularidad competencial, tal y como hace evidente el Real Decreto 2.455/1982, de 30 de julio, sobre traspaso de estos servicios a la Generalidad de Cataluña, en el que no se incluyen bienes ni créditos presupuestarios ni personal. Partiendo de este contexto, se pone de manifiesto que las ayudas directas a los medios de comunicación social son un genuino ejemplo de la actividad de fomento que, tradicionalmente, se ha entendido como integrada por facultades de ejecución dado su carácter instrumental y, por ello, la concesión de esas ayudas debe corresponder a la Comunidad Autónoma de Galicia. Por otra parte, las intervenciones administrativas de policía o prestación han de considerarse también integradas en la competencia de ejecución que ostenta la Comunidad Autónoma y, sin duda, poseen este carácter las intervenciones previstas en el Decreto 2.089/1984, sobre el Registro Administrativo de Empresas Periodísticas y Agencias Informativas.

En suma, el Real Decreto 2.089/1984, que la Resolución impugnada viene a aplicar, supone una clara injerencia en las competencias de ejecución propias de la Comunidad Autónoma de Galicia y asumidas en el art. 34.2 del Estatuto. Estas facultades de ejecución sólo pueden ser exceptuadas, mediante la atribución de potestades de idéntica calidad al Estado, en tres supuestos: cuando la ejecución posea un alcance supraterritorial; en los casos de grave riesgo para la seguridad pública, por razones de necesidad y urgencia, y, por último, cuando concurran los superiores intereses nacionales. Pues bien, por distintas razones, ninguno de estos supuestos se plantea en el presente caso, sobre todo si se cae en la cuenta de que el interés general no opera en nuestra Constitución (ex art. 117) como un título de atribución competencial independiente.

C) Por su parte, la Resolución recurrida establece los plazos para solicitar ayudas y el procedimiento para cuantificar las mismas; en consecuencia, y en cuanto típico instrumento de la actividad de fomento, incide abiertamente en el ámbito de las competencias de ejecución que con carácter general corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia en virtud del art. 37.2 del Estatuto, pues no puede negarse que dichas tareas son propias y características de la función de ejecución; y, si la propia gestión de estas subvenciones constituye una competencia autonómica, a mayor abundamiento en lo que atañe a su distribución y a las facultades de ejecución. En cambio, no puede admitirse la solución contraria, sostenida por el Gobierno de la Nación, tal y como se infiere de la Resolución impugnada, consistente en conceder a la Ley de Presupuestos Generales del Estado el carácter de norma atributiva de competencia, por la mera inclusión de unos créditos para subvencionar a la prensa, ya que al actuar de esta manera, de un lado, se transgrede el principio de indisponibilidad de los Estatutos por el legislador ordinario y, de otro, se olvida la temporalidad de la Ley de Presupuestos que hace evidente su inconsistencia para erigirse en norma redistribuidora de competencias, porque ésta es una actividad que, por definición, requiere de una norma con vocación de permanencia. En suma, la Ley de Presupuestos no puede atribuir competencias ejecutivas al Estado en esta materia, como se pretende en la Resolución discutida, Resolución que acaba por entregar al poder central la competencia sobre subvenciones sin límite alguno, lo que puede ser fuente de arbitrariedades y diferencias al primarse a unas Comunidades Autónomas sobre otras.

En efecto, admitido que la gestión de las subvenciones configura una competencia autonómica, debió procederse a la distribución de los fondos correspondientes entre las Comunidades Autónomas en función de criterios objetivos, una vez oídas éstas, para evitar discriminaciones y conforme a un normativa general dictada por el Estado.

D) En virtud de cuanto antecede, la Junta de Galicia solicita de este Tribunal que declare la nulidad de la Resolución impugnada y reconozca la titularidad por su Comunidad Autónoma de las competencias relativas al desarrollo legislativo y ejecución del régimen de prensa y, en general, de todos los medios de comunicación social.

3. Mediante providencia de 27 de marzo de 1985, la Sección Tercera del Pleno de este Tribunal acuerda admitir a trámite el conflicto y dar traslado al mismo al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que aporte cuantos documentos y alegaciones estime pertinentes, según lo dispuesto en el art. 64.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Asimismo se acuerda dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Nacional para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma, a los efectos prevenidos en el art. 61.2 de la LOTC, y publicar la formalización del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Galicia».

4. Por escrito de 24 de abril de 1985, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta del Gobierno de la Nación, formula las alegaciones que a continuación, de modo sucinto, se exponen: la Resolución impugnada tiene su base en la Disposición adicional segunda del Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 29/1984, de 2 de agosto, sobre las que ya se han efectuado alegaciones en los respectivos recursos de inconstitucionalidad y conflicto de competencia interpuestos contra ellas; esta circunstancia obliga a remitirse a lo que allí se dijo en aras a la brevedad. La Resolución objeto del conflicto se impugna con una pura pretensión anulatoria sin referencia alguna a una vindicatio potestatis, que configura en realidad el contenido propio de este proceso constitucional. Desde esta misma perspectiva, difícilmente podría la Junta de Galicia efectuar la cuantificación de las ayudas que contempla la Resolución discutida, puesto que -como indica su preámbulo- ello depende sustancialmente de las disponibilidades presupuestarias del Estado; y carecería, por otra parte, de sentido que la Junta de Galicia estableciera baremos de ejemplares difundidos o de papel de prensa consumida, a los efectos de cuantificar las ayudas, distintos a los vigentes en el resto del Estado.

De acuerdo con cuanto antecede, el Gobierno de la Nación solicita la desestimación del presente conflicto de competencia.

5. Por providencia de 14 de noviembre se acordó fijar el día 16 del mismo mes para deliberación y votación de esta Sentencia.

1. El objeto del presente conflicto de competencia estriba en resolver si transgrede la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de desarrollo legislativo y de ejecución del régimen de prensa y, en general, de todos los medios de comunicación social (art. 34.2 del Estatuto) la Resolución dictada por el Director General de Medios de Comunicación Social con fecha 15 de noviembre de 1984, relativa al establecimiento de unos plazos para solicitar determinadas ayudas a la prensa, correspondientes al ejercicio presupuestario de 1984, así como el procedimiento o a los criterios para poder determinar su cuantía.

Así centrado el objeto de esta controversia constitucional, debe ponerse de manifiesto, en primer lugar, que la Resolución impugnada trae origen en la Disposición adicional segunda del Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre, que desarrolla la Ley 29/1984, de 12 de agosto, en materia de ayudas a las empresas periodísticas y agencias informativas. En dicha Disposición adicional se autoriza al Director general antes indicado a dictar las resoluciones necesarias para la aplicación del citado Real Decreto, Decreto frente al que se ha promovido asimismo conflicto de competencias.

Es preciso traer a colación también que la Ley 29/1984 fue ya objeto de discusión ante este Tribunal en virtud de un recurso de inconstitucionalidad promovido igualmente por la Junta de Galicia, que fue desestimado por la STC 64/1989, en la que el Tribunal Constitucional tuvo ocasión para interpretar el régimen general de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de subvenciones o ayudas a la prensa, según lo dispuesto en los arts. 149.1.1 y 149.1.27 de la Constitución y en el art. 34.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia.

En resumen, la Ley 29/1984, el Real Decreto 2.089/1984 y la Resolución discutida del Director General de Medios de Comunicación Social conforman una regulación unitaria de esta materia de ayudas a la prensa, y, por ello, difícilmente escindibles, tal y como admiten tanto la Junta de Galicia como el Gobierno de la Nación y se desprende de la misma Exposición de Motivos de la Resolución impugnada. La peculiaridad de los procesos constitucionales, que versan siempre sobre concretas disposiciones en cuanto a su objeto inmediato y no sobre normas en abstracto, y cuya impugnación está sujeta a diversos plazos de caducidad, ha obligado sin duda a la impugnación de cada una de estas disposiciones por separado. Pero ni esta circunstancia ni el carácter desestimatorio de la Sentencia recaída en el proceso de declaración de inconstitucionalidad (con unos efectos menos amplios que los de las Sentencias estimatorias, conforme al art. 38, apartados 1.º y 2.º, de la LOTC), obsta a reiterar ahora la misma solución ya ofrecida en la STC 64/1989, por la misma fuerza de la doctrina allí expuesta y por el hecho de que resulten sustancialmente iguales las alegaciones de la Administración actora en estas tres controversias constitucionales acaecidas y que traen origen en la Ley 29/1984, de ayudas a la prensa.

Debe bastar, por consiguiente, para la solución de este conflicto de competencias, con partir de la doctrina expuesta en dicha Sentencia y rechazar las tachas de incompetencia que coincidan con las ya desestimadas anteriormente de manera suficientemente motivada en la Sentencia que puso fin al proceso de inconstitucionalidad; a la par que comprobar si concurren, en su caso, nuevos vicios de incompetencia independientes o propios de la concreta Resolución impugnada. Para ello, resulta conveniente resumir sucintamente la fundamentación ofrecida en la STC 64/1989, en primer lugar, y, más adelante, analizar si la problemática que es objeto del presente conflicto de competencias plantea alguna cuestión nueva desde el punto de vista de la titularidad de la potestad ejecutiva en esta materia.

2. Pues bien, en la STC 64/1989 (fundamento jurídico 3.º), este Tribunal sostuvo que el establecimiento y regulación, por parte del Estado, de un sistema de ayudas a favor de empresas periodísticas y agencias informativas puede justificarse, desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias, en las facultades que el Estado ostenta para fijar las normas básicas en materia de prensa y medios de comunicación social (art. 149.1.27 de la Constitución), así como para regular las condiciones que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de las libertades de información y expresión que en el art. 20.1 de la Constitución se consagran, según lo dispuesto en el art. 149.1.1 de la Norma suprema. Cabe, por tanto, considerar básico, dentro del régimen jurídico de la prensa, unas subvenciones estatales a algunas empresas y agencias que satisfagan ciertos requisitos y dirigidas a preservar el derecho fundamental a recibir y comunicar información veraz, pues con ello se persigue la garantía de la real existencia de una prensa pluralista ante la creciente concentración de los medios informativos; razones todas ellas que se esgrimen en la Exposición de Motivos de la Ley 29/1984, para justificar su introducción en el ordenamiento jurídico.

Si desde la perspectiva de la distribución de competencias se decía (fundamento jurídico 4.º) que la Ley resultaba irreprochable, tal conclusión debía extenderse a la Disposición adicional primera de la misma, en la que se autorizaba al Gobierno para dictar un reglamento en aplicación de la Ley, pues, en todo caso, esta autorización para el desarrollo normativo se habría producido dentro de las competencias estatales. Además, en la medida en que fuera necesario una concreción de las ayudas previstas a nivel reglamentario, las propias exigencias de igualdad que el art. 149.1.1 de la Constitución establece, impedían un desarrollo y una ejecución plural y diferenciados en cada Comunidad Autónoma. Todo esto, se añadía: «sin prejuzgar... el uso que de la referida autorización hiciera el Gobierno aprobando el Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre» (fundamento jurídico 4.º).

3. En definitiva, y como se ha expuesto, este Tribunal ya ha admitido que las mismas exigencias de igualdad en el ejercicio de los derechos fundamentales para todos los españoles que el art. 149.1.1 de la Constitución impone, llevan a impedir un desarrollo legislativo y reglamentario y una ejecución plurales y consecuentemente diferenciados, en cada Comunidad Autónoma, de las normas básicas dictadas por el Estado en materia de ayudas a la prensa.

En el presente caso, la Resolución recurrida ha sido dictada en uso de la autorización concedida por la Disposición adicional segunda del Real Decreto 2.080/1984, que permite al Director general de Medios de Comunicación Social dictar las resoluciones necesarias para su aplicación. Y su contenido básicamente se reduce a fijar un plazo de diez días para la solicitud de ayudas por difusión, consumo de papel y nuevos periódicos diarios; establecer el procedimiento y los criterios (un baremo acumulativo) con arreglo a los cuales debe determinarse la cuantía de las subvenciones por difusión nacional; conceder unas ayudas complementarias por los ejemplares difundidos en Ceuta, Melilla, Baleares y Canarias o en el extranjero, y concretar las ayudas en pesetas que se conceden por kilogramo de papel de prensa consumido, entre otros extremos. A la luz del concreto contenido de esta Resolución impugnada se hace difícil encontrar -como alega el Abogado del Estado- una verdadera reivindicación de la competencia controvertida en la pretensión que subyace a la hora de promover este conflicto, puesto que difícilmente puede la Junta de Galicia prever las disponibilidades presupuestarias del Estado, que es algo que lógicamente corresponde conocer a los órganos generales del Estado, y es un prius lógico de la misma existencia de estas ayudas y, por ello, puede incluso no encontrar fácil acomodo en ejercicios presupuestarios posteriores; y, por otra parte, carece de consistencia que la Junta de Galicia reivindique una potestad ejecutiva para fijar ayudas por difusión de periódicos españoles en el extranjero o en territorios del Estado sitos fuera de la Península; del mismo modo, resulta evidente que los baremos sobre ayudas por difusión o consumo de papel nacionales no pueden resultar distintos de los existentes en el resto del Estado.

En suma, la potestad de ejecutar la normativa establecida en un sistema de ayudas o subvenciones a la prensa con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, debe corresponder también al Estado, precisamente con la finalidad de preservar un desarrollo y una ejecución uniforme que garantice lo exigido en el art. 149.1.1 de la Constitución: la igualdad en el ejercicio de la libertad de comunicar y recibir información veraz, finalidad que es la misma que la consideración de estas ayudas como «básicas» dentro del régimen de prensa viene a preservar, esto es, un común denominador normativo que en este supuesto de hecho requiere no sólo de dicho tratamiento uniforme, sino además de un complemento reglamentario y aun ejecutivo.