Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 9 de mayo de 1985, el Director general de lo Contencioso de la Junta de Galicia formuló en la representación que ostenta conflicto positivo de competencia contra el Gobierno de la Nación en relación con la omisión del Real Decreto de transferencias o traspasos de las funciones servicios y medios materiales y financieros en materia de Cámaras Agrarias omisión que a criterio de la Comunidad Autónoma impugnante vulnera el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Galicia (EAG en adelante). El conflicto planteado parte de los hechos y descansa en los fundamentos siguientes:

A) El Consejo de la Junta de Galicia siguiendo el cauce del art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo dirigió al Gobierno de la Nación petición de traspaso en materia de Cámaras Agrarias. Dado que dicha petición no fue objeto de resolución expresa ni condujo a la oportuna reunión de la Comisión Mixta de transferencias la Junta efectuó la denuncia de la mora que tuvo lugar el 15 de octubre de 1984. Transcurridos tres meses y producida por tanto el 15 de enero de 1985 una denegación presunta de la petición constitutiva de la omisión a que se refiere el art. 61. 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) se formulo frente a la misma requerimiento de incompetencia no atendido por el Gobierno de la Nación.

La omisión objeto del conflicto en los términos del art. 61 LOTC significa una patente negativa del Gobierno en orden a celebrar la oportuna reunión de la Comisión Mixta de transferencias para operar el concreto traspaso y como consecuencia en pura lógica jurídica un incumplimiento de la obligación de dictar el necesario Real Decreto de transferencias o traspasos como disposición vinculada o conexa al desarrollo constitucional y estatutario.

B) Entrando en el fondo del asunto la representación de la Junta de Galicia aduce que el traspaso de los medios necesarios para el ejercicio de la competencia autonómica de carácter exclusivo sobre Cámaras Agrarias (art. 27.29 EAG) no está condicionado por previa y expresa ley básica estatal ya que aunque las bases de esta materia no estén expresamente formuladas en la legislación postconstitucional pueden deducirse de la normativa preconstitucional vigente por la propia Comunidad Autónoma sin necesidad de que el Estado dicte la pertinente legislación. Es decir el desarrollo legislativo y la ejecución conexos a la competencia exclusiva autonómica y con ellos la potestad reglamentaria la administración y la inspección (art. 37 EAG) pueden operarse a partir de los criterios que suministra la legislación preconstitucional vigente en el momento de la entrada en vigor del Estatuto mientras el Estado, en uso de la competencia que le otorga el art. 148.1.18 C.E., no modifique o innove su legislación.

Evidentemente, la «ejecución» o «administración» postulan el concreto traspaso de los servicios necesarios para el ejercicio y plena eficacia de la competencia asumida en virtud del Estatuto, independientemente de la circunstancia de que no se haya producido la legislación básica. Así ha sucedido, por lo demás, en otras materias, en las que el traspaso se realizó sin que el Estado hubiera dictado la legislación postconstitucional habilitada por el art. 149.1.18 C.E. (Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, Cofradías de Pescadores y Cámaras de la Propiedad Urbana).

Pues bien: Reguladas actualmente las Cámaras Agrarias en sus aspectos esenciales por el Real Decreto 1.336/1977, de 2 de junio, ello no es óbice para un ejercicio autonómico de la competencia legislativa y ejecutiva dentro del marco o bases inferidos de la total regulación estatal. A tales efectos conviene destacar, desde la perspectiva del desarrollo legislativo» autonómico, la Ley 4/1984, de 4 de mayo, de Cámaras Agrarias, dictada por el Parlamento de Galicia con objeto de unificar criterios y configurar claramente su régimen jurídico, organización y funcionamiento. Esta Ley, dirigida a suministrar un marco normativo a las Cámaras Agrarias, ante su previsible traspaso, fue dictada con fundamento en el art. 27.29 EAG y dentro de los principios básicos que se derivan del art. 52 C.E. y de la legislación preconstitucional, no habiéndose planteado contra la misma recurso de inconstitucionalidad por el Estado que pudiese cuestionar su adecuación a la normativa básica derivada de la vigente legislación estatal.

Desde luego, la Ley citada no es obstáculo para el traspaso, aun en el supuesto de una futura Ley estatal con criterios básicos diversos de los deducidos por la Comunidad Autónoma. Por otra parte, el carácter transferible de la competencia de que se trata fue expresamente reconocido en las reuniones del Pleno de la Comisión Mixta de transferencias de 28 de junio y 28 de diciembre de 1983, aunque tal reconocimiento no ha desembocado, sin embargo, en la fijación de un concreto calendario para el traspaso, dentro del plazo de dos años y en los términos reglados por la Disposición transitoria cuarta, 1.2, EAG, y sí una atípica y espúrea «condición resolutoria» contraria al principio de seguridad jurídica (art. 9 C.E.), a los dictados de la transitoriedad vinculada a la estructura y organización fundamental del modelo del Estado.

C) En la reunión de la Comisión Mixta de 28 de junio de 1983, si bien se aprueba la propuesta de acuerdo sobre traspasos en materia de Cámaras Agrarias y Sociedades Agrarias de Transformación en los términos contenidos en el anexo incorporado al acta, dicho anexo no contiene determinación alguna sobre el calendario relativo a los traspasos de las Cámaras Agrarias. Este acuerdo fue modificado en la sesión de 28 de diciembre de 1983, sustituyéndose «en los términos contenidos en el anexo que se incorpora a la presente acta» por la frase «bajo condición resolutoria de que la Comunidad Autónoma preste su conformidad expresa a los temas que han quedado pendientes, incorporándose tal acuerdo en su momento como anexo a la presente acta».

Evidentemente, el carácter indisponible de las competencias, y aun la certeza del proceso de traspasos como exigencia de seguridad jurídica (art. 9 C.E.), postulan el que no pueda someterse a condición resolutoria el propio traspaso, ya que ello entraña una restricción, limitación o disposición contrarias a aquel principio de indisponibilidad reiteradamente proclamado por el Tribunal Constitucional. A mayor abundamiento, lo que está sujeto a un término en virtud de la transitoria cuarta del EAG no puede, a su vez, someterse a una condición resolutoria, por cuanto ello equivaldría a redefinir o reformular mediante un acuerdo negocial contrario al principio de indisponibilidad, las determinaciones de la transitoria cuarta, 1.2, EAG, con valor orgánico e institucional básico, se trata de una obligación a término a la que no se puede añadir una condición resolutoria contraria a la seguridad jurídica e indisponibilidad.

En efecto, los Acuerdos alcanzados en orden al traspaso no pueden resolverse por la voluntad de los miembros de la Comisión Mixta, que no es un órgano arbitral o de negociación, sino un instrumento de cooperación y coordinación, cuya función, lejos de ser negocial, consiste, simplemente, en determinar o concretar el alcance de unas competencias constitucionales y estatutarias ciertas pero imprecisas.

D) El mecanismo que instaura la Disposición transitoria cuarta, 1.2. EAG establece una obligación a término a cargo del Estado en orden al traspaso, lo que, en realidad, supone un límite temporal al ejercicio por el Estado de las competencias transferibles asumidas por el Estatuto. Es decir, un mandato imperativo sujeto a determinación temporal, cuyo cumplimiento conexo a la construcción positiva del Estado de las Autonomías, no puede quedar al arbitrio de una de las partes (art. 1.256 del Código Civil, como criterio inspirador) en aras de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9 C.E.). Las competencias constitucionales y estatutarias, por su carácter indisponible, tampoco pueden ser objeto de reserva o disposición unilateral, ya en el quantum, bien en el tiempo, puesto que la situación de pendencia (Vacatio, efectos suspensivos) que crea la norma estatutaria, por su propio significado y fines estructurales u organizativos a que sirve, no puede estimarse prorrogable sine die como consecuencia de la pasividad o inactividad de cualquiera de los sujetos interesados en el proceso de traspasos.

Así, transcurrido el plazo de dos años a que se refiere la transitoria cuarta del EAG el 19 de febrero de 1984 (la sesión constitutiva de la Comisión Mixta tuvo lugar el 19 de febrero de 1982) sin haberse fijado calendario alguno sobre el traspaso de las Cámaras Agrarias, cabe deducir que es plenamente exigible la obligación de traspasar a cargo del Estado. Es más: agotado el término transitoriamente establecido para el ejercicio provisional por el Estado de competencias estatutarias, finalizó también la atribución legal habilitante o titularidad competencial provisional en orden al ejercicio. La atribución expresa en orden al ejercicio por el Estado de competencias asumidas en el Estatuto, delimitada durante el período hábil y transitorio fijado para los traspasos, no puede suplirse, en cuanto a su exigibilidad, en virtud de los «poderes inherentes o implícitos», por cuanto éstos se infieren de las normas con arreglo a criterios de coherencia legal y no pueden derivarse o conectarse al previo incumplimiento de la obligación de efectuar el traspaso. El no traspaso de los servicios, una vez vencido el término fijado, no puede institucionalizarse como una causa de facultades o potestades estatales: quien incumple su obligación no puede derivar ventajas de un incumplimiento que le es imputable.

Concluye la Junta de Galicia su escrito impugnatorio con la súplica de que este Tribunal, con estimación del presente conflicto declare que la titularidad del ejercicio de la competencia sobre Cámaras Agrarias corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia, efectuando además los siguientes pronunciamientos: 1.º Que el Estado está obligado a transferir o traspasar los medios necesarios para el ejercicio de la competencia asumida por la Comunidad Autónoma en virtud de su Estatuto, y 2.º que, en consecuencia, el Estado está obligado a dictar el oportuno Real Decreto de transferencias o traspasos previa reunión de la Comisión Mixta.

2. Por providencia de 19 de junio de 1985, acordó la Sección admitir a trámite este conflicto y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la LOTC, aportara cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. La Sección acordó igualmente dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo correspondiente del mismo, por si ante ella estuviera impugnado o se impugnase lo que es objeto del presente conflicto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión de dicho conflicto, según dispone el art. 61.2 de la LOTC, ordenando también la publicación de formalización en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Galicia» para general conocimiento.

3. Con fecha 17 de julio siguiente, y en la representación procesal que ostenta, presentó escrito de alegaciones el Abogado del Estado, oponiendo a la pretensión de la promotora del conflicto la fundamentación que a continuación resume:

A) El conflicto constitucional positivo no es un procedimiento apto para formular una pretensión en la que la Comunidad Autónoma no plantea una reivindicación de una competencia que entienda le corresponde (la de dictar el Real Decreto de transferencia) ni siquiera en la que, a propósito de una actuación estatal efectivamente producida, sostenga que dicha actuación se extralimita de la titularidad competencial mermando, de modo constitucionalmente ilegítimo, el ámbito competencial propio de la Comunidad Autónoma. A estos supuestos (los propios del conflicto positivo de competencia) no puede equipararse la inactividad consistente en no dictar el Real Decreto de transferencias, esto es, en una omisión. Ni cabe entender tampoco que aquella merma se produce por razón de las restricciones que en el ejercicio de las titularidades competenciales acarrea la falta de aquel Real Decreto que el Estado estaría obligado a dictar.

En efecto, en primer lugar, el último inciso del art. 61.1 LOTC cuando, dentro de las reglas comunes de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, señala que puede dar lugar al planteamiento del conflicto la omisión de disposiciones, resoluciones, actos o se está refiriendo precisamente a los conflictos negativos y no a los positivos, en los que los arts. 62 y 63.1 LOTC parecen requerir un ejercicio positivo de la competencia, inherente a la propia naturaleza del conflicto, también positivo, de competencia.

Aunque llegara a admitirse la viabilidad procesal de un conflicto positivo con relación a un acto de ejercicio de competencia por omisión (extremo al menos difícil de concebir), habría de tenerse en cuenta que los Reales Decretos de transferencias, según la STC 76/1983, fundamento jurídico 28, son el instrumento jurídico que da forma a la obtención de unos acuerdos competencialmente reservados a las Comisiones Mixtas de composición paritaria entre el Estado y la Comunidad Autónoma. Resulta, pues, que el núcleo de lo que aquí sería objeto de la controversia competencial (el alcance de la transferencia de medios personales y materiales para el ejercicio de una determinada competencia atribuida por la Constitución y el Estatuto a una Comunidad Autónoma), debiendo ser convencionalmente obtenido en el seno de la Comisión Mixta, no puede imponerse coactivamente por una de las partes que, paritariamente, integran dicha Comisión. Las tareas asignadas a la Comisión Mixta son, inevitablemente, tareas con un contenido convencional o de negociación y no mera actividad reglada de ejecución.

Que el Estado está obligado a transferir los medios necesarios y a dictar el correspondiente Real Decreto de transferencia (tan pronto como se produzca el acuerdo en la Comisión Mixta y consiguiente propuesta vinculante de la misma) es claro e indiscutido. Pero, en definitiva, lo que se pretende (la imposición al Estado de unos concretos términos para el traspaso de medios personales y materiales), ni se obtendría a través de los pronunciamientos interesados ni es, en suma, posible sustituir por ellos la obtención de un acuerdo competencialmente reservado a la Comisión Mixta.

B) La Junta de Galicia intenta dar relevancia al término contemplado en la Disposición transitoria cuarta, 1.2, EAG. No pondera, sin embargo, la imposibilidad de someter el núcleo del proceso de transferencia (el acuerdo entre poderes públicos) a términos fatales. La reserva competencial a favor de las Comisiones Mixtas para regular los traspasos de servicios a las Comunidades Autónomas (STC 76/1983, fundamento jurídico 28) alcanza al estalecimiento de un calendario, como así lo demuestra la Disposición transitoria citada.

Este calendario, además, no comporta «términos resolutorios». El Estatuto no pretende establecer por sí mismo un plazo máximo dentro del cual habría de quedar completado el traspaso de todos los servicios. El legislador estatutario era sin duda plenamente consciente de la cortedad de ese supuesto plazo de dos ar;os para concluir el complejo proceso que comporta la transformación del modelo territorial de organización del Estado. Pero es que, además y dado el mecanismo de Comisiones rigurosamente paritarias adoptado para los traspasos, la falta de fijación en la propia norma estatutaria de un plazo máximo para la trasferencia es congruente con la naturaleza estrictamente consensual del acuerdo a alcanzar en la Comisión Mixta, acuerdo que, por definición, no puede imponerse a quienes han de alcanzarlo mediante el establecimiento de un término fatal o improrrogable.

En tal sentido, la situación transitoria de pendencia respecto del pleno ejercicio de unas competencias estatutariamente atribuidas no vendría dada por la existencia de un término, sino de una condición (STC 25/1983, fundamento 3.º, in fine) consistente en la consecución del pertinente acuerdo en el seno de la Comisión Mixta y que operaría sobre el pleno ejercicio de las titularidades competenciales afectadas con una eficacia suspensiva y no como condición resolutoria del transitorio ejercicio estatal, cuya necesidad deriva del principio de continuidad de los poderes públicos.

C) Es cierto que la Disposición transitoria repetida impone el establecimiento de un calendario y el que dentro del plazo de dos años desde la constitución de la Comisión Mixta se determine el término en que habrán de completarse los traspasos. Ahora bien -estima el Abogado del Estado, luego de analizar el significado de dicha disposición-, el incumplimiento del calendario establecido y de los términos aludidos podrá alcanzar una significación en un plano de responsabilidad política para las dos partes (Estado y Comunidad Autónoma) que se integran en la Comisión Mixta, pero nunca producir el efecto jurídico de hacer equivaler la falta de obtención de acuerdo a las determinaciones (especificación de medios personales, materiales y financieros precisos para el ejercicio de las competencias) que de forma necesaria y no reemplazable han de surgir y construir el contenido del acuerdo mismo».

Aborda más adelante la representación estatal aquellos aspectos del alegato de la Junta de Galicia relativos a la posible inducción de la normativa preconstitucional de las bases a que se refiere el art. 149.1.18 C.E. (posibilidad que no elimina la necesidad del acuerdo reservado a la Comisión Mixta para determinar los términos del traspaso de medios personales y materiales) y al contenido de las actas de las sesiones de la Comisión de 28 de junio y 28 de diciembre de 1983. Termina su argumentación suplicando que este Tribunal declare no haber lugar a los pronunciamientos solicitados por la Junta de Galicia, por resultar los mismos ajenos al procedimiento de conflicto positivo de competencia y, subsidiariamente, que condicione tales pronunciamientos al acuerdo de la Comisión Mixta que haga posible completar la transferencia a dicha Comunidad Autónoma de los servicios estatales en materia de Cámaras Agrarias.

4. Habiendo interesado la representación de la Junta de Galicia, mediante escrito de 28 de septiembre de 1985, la acumulación de este conflicto a los que se siguen con los núms. 629 y 781 de 1985, acordó la Sección, por providencia del siguiente 9 de octubre, oír al respecto al Abogado del Estado. Por Auto de 31 de octubre, el Pleno del Tribunal resolvió denegar la acumulación del presente conflicto.

5. Mediante providencia de 13 de noviembre de 1990, se señaló para la deliberación y votación de esta Sentencia el día 15 del mismo mes y año.

Único. El conflicto interpuesto por la Junta de Galicia y cuya resolución se insta de este Tribunal tiene por objeto una omisión, la del Real Decreto de transferencias o traspasos a la Comunidad Autónoma impugnante de las funciones, servicios y medios materiales y financieros en materia de Cámaras Agrarias. Considera la recurrente que una omisión tal, vulneradora a su juicio del orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía para Galicia, es susceptible de enjuiciarse a través del proceso de conflicto positivo de competencia, toda vez que, de acuerdo con lo establecido en el art. 61.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), «pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de competencia las disposiciones, resoluciones y actos emanadas de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos».

Como ratio decidendi autónoma y suficiente, conviene advertir que ya en nuestra STC 155/1990, también promovido por la Junta de Galicia, y con referencia asimismo a una omisión o falta de traspaso de servicios, decíamos que ello carecía de encaje en un conflicto positivo de competencia, el cual presupone una acción positiva de invasión de la esfera competencial del ente que lo plantea (fundamento jurídico 2.º). La citada omisión -añadíamos- no constituye «una causa petendi adecuada para que este Tribunal Constitucional deba pronunciarse sobre la titularidad de una competencia controvertida» (fundamento jurídico 5.º).

Pues bien, en el presente caso no es sólo que la Junta de Galicia haya impugnado una omisión -impugnación impropia de esta vía conflictual-, sino que tal omisión constituye el estricto objeto y la única causa de pedir del conflicto entablado, de modo que la actora no ha cuestionado ninguna disposición, resolución o acto del Estado que, como consecuencia de la caducidad del ejercicio provisional de la competencia en materia de Cámaras Agrarias que la Junta estima producida, hubiera supuesto una invasión de su ámbito competencial constitucional y estatutariamente delimitado. Así, el conflicto se halla mal planteado, reducido como estará a un acto omisivo que es un puro factum no susceptible de traerse a este proceso y de propiciar una declaración del Tribunal acerca de la titularidad de la competencia controvertida, pues en realidad no ha existido controversia competencial. Se impone, por tanto, su desestimación, sin que quepa efectuar ninguna consideración sobre el fondo del asunto ni pronunciamiento alguno respecto de aquella titularidad.