Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de don Miguel Fernández López, por escrito que tuvo entrada en el Juzgado de Guardia de Madrid el 7 de marzo de 1988, interpone recurso de amparo contra el Decreto del ilustrísimo señor Alcalde de Callosa de Segura de 25 de junio de 1987, por el que se ordenaba el cese inmediato de la actividad de vídeo comunitario. Interpuesto recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, fue desestimado por Sentencia de la Audiencia Territorial de Valencia de 6 de octubre de 1987, confirmada en apelación por la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1988.

2. La petición de amparo se basa en los siguientes hechos. El recurrente se dedica a la actividad conocida como «vídeo comunitario» en la población de Callosa de Segura. El 20 de mayo de 1987 solicitó del Ayuntamiento de esta localidad licencia municipal para la instalación del sistema, que se acompañó de proyecto técnico debidamente visado, viéndose presionado para firmar un acuerdo de cara a la obtención de licencia. El 1 de junio del mismo año se le autorizó la instalación del tendido aéreo, soporte para su actividad. La autorización se condicionaba al pago de tasas y a la presentación de nuevos planos. El 25 de junio se le notificó Decreto del ilustrísimo señor Alcalde anulando la autorización concedida, clausurando el local desde el que se ejercía la actividad, ordenando el precintado de los aparatos usados para su desarrollo e imponiendo una multa de 5.000 pesetas. Señalada la posible ilegalidad del acuerdo, por nuevo Decreto de 27 de junio de 1987 se decidió su suspensión en lo referente a la clausura del local y precinto de aparatos. En la misma fecha se dicta otro Decreto requiriendo al gerente de Tele-Vega para que suspenda el tendido de cables hasta que se obtenga la correspondiente licencia municipal.

3. El recurrente señala que el Decreto impugnado incurre en violaciones de los derechos reconocidos en los arts. 20, 24, 25 y 38 de la Constitución. Brevemente expuestas, por las razones que luego se dirán, sus argumentos son los siguientes:

a) En relación con el art. 20, se señala que no puede proscribirse el derecho en el reconocido mediante actos administrativos justificados en condiciones de imposible cumplimiento, bien por ya estar cumplidos (presentación de planos), bien por hacerlos imposibles el propio Ayuntamiento (pago de tasas). En el citado precepto hay que incluir el derecho de crear los medios materiales a través de los cuales la difusión sea posible, como es la correspondiente instalación para la emisión de televisión por cable.

b) Por lo que respecta al art. 24, se señala que se le ha sancionado sin poner en su conocimiento previamente los hechos que se le imputan, sin audiencia y sin haberle facilitado el uso de medios de prueba para su defensa. Por otro lado, su presunción de inocencia ha sido violada, ya que no se ha acreditado la constatación plena del fundamento fáctico de la sanción.

c) Se ha conculcado el derecho a la presunción de inocencia, puesto que se ha sancionado sin constatar plenamente el fundamento fáctico de la media, violando así el art. 24.2 de la Constitución.

d) Afirma, asimismo, que se viola la tutela judicial efectiva, ya que con las medidas adoptadas «poco quedará, o mejor dicho, nada quedará de una Empresa clausurada cuando dentro de varios años se pueda ganar una Sentencia favorable».

e) En relación al art. 38, la resolución impugnada viola su libertad de Empresa, ya que no es más que una «sutil artimaña tendente a impedir que... (se) pueda llevar a cabo una actividad legal».

Por todo lo anterior se concluye solicitando la declaración de nulidad del Decreto impugnado y la revocación de las Sentencias que lo confirmaron.

Por otrosí se solicita la suspensión de la Sentencia del Tribunal Supremo impugnada por los graves trastornos que causaría su ejecución sobre la actividad del recurrente.

4. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia de 8 de abril de 1988, tuvo por interpuesto el recurso de amparo, otorgando un plazo de diez días al recurrente para que aportara copia del Decreto municipal impugnado y de la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, lo que fue cumplimentado el 25 de abril de 1988.

5. Por providencia de 23 de mayo de 1988, la Sección acordó recabar testimonio de las actuaciones de la Audiencia Territorial de Valencia. Recibidas éstas, la Sección, por providencia de 4 de julio de 1988, admitió a trámite la demanda, requiriendo del Tribunal Supremo testimonio del recurso de apelación núm. 3.077/87; asimismo, se requirió a la Audiencia Territorial de Valencia para que emplazara a quienes hubiesen sido parte en el procedimiento contencioso-administrativo, a excepción del recurrente en amparo, a fin de que pudiesen comparecer en este proceso constitucional. Por último, se ordenó la apertura de la correspondiente pieza separada de suspensión para resolver sobre la petición del recurrente en este sentido.

6. Por Auto de 21 de julio de 1988, oído el Ministerio Fiscal y sin que el recurrente realizara alegaciones, pese a ser debidamente emplazado para ello, la Sala Segunda de este Tribunal acordó denegar la solicitud de suspensión.

7. El Fiscal, ante el Tribunal Constitucional, por escrito de 26 de octubre de 1988, realiza las alegaciones legalmente previstas. Tras resumir los hechos de que trae su causa la petición de amparo, comienza señalando que la invocación del art. 38 de la Constitución resulta improcedente por caer fuera del marco de protección del recurso de amparo.

Por lo que respecta a la invocación del art. 25 de la Norma fundamental, dicha invocación resulta, asimismo, improcedente por no haberse alegado vulneración alguna de dicho precepto en la vía judicial precedente.

Entiende el Ministerio Fiscal que, puesto que los hechos no pueden ser revisados por este Tribunal, hay que considerar que la revocación de licencia y el resto de las medidas acordadas tienen su origen en el incumplimiento por parte del recurrente de las condiciones establecidas en el primer Decreto del Alcalde de Callosa de Segura. Partiendo de esta premisa, entra en el análisis de las distintas vulneraciones denunciadas. Por lo que respecta al art. 20 de la Constitución, entiende que en ninguno de sus apartados cabe encuadrar una actividad como la que pretende desarrollar el actor Transmisión por cable de películas cinematográficas comerciales.

Para analizar la denuncia de violación del art. 24 de la Constitución, hay que distinguir entre las distintas decisiones adoptadas por el órgano de gobierno municipal. La revocación de licencia no puede ser considerada sanción, ya que responde a una falta de cumplimiento de las condiciones requeridas para el otorgamiento de esa licencia. Por lo que respecta a la multa de 5.000 pesetas, aunque la audiencia fuera preceptiva, el defecto queda subsanado mediante la audiencia judicial en el recurso contencioso-administrativo.

En relación, por último, con la denuncia de vulneración del principio de presunción de inocencia, han existido medios de prueba suficientes, en especial la investigación de la Policía Municipal.

Concluye el Ministerio Fiscal solicitando que se dicte Sentencia denegando el amparo solicitado.

8. La representación procesal del recurrente no ha realizado alegaciones. Por su parte, el excelentísimo Ayuntamiento de Callosa de Segura no se ha personado en el proceso de amparo pese a haber sido emplazado para ello.

9. Por providencia de 12 de noviembre de 1990 se acordó señalar el día 15 siguiente para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Para resolver la presente petición de amparo hay que comenzar desechando dos de las quejas formuladas dada su manifiesta improcedencia. La primera es la referida a la denuncia de vulneración del derecho a la libertad de Empresa del art. 38 de la Constitución. Este precepto, como se desprende de la simple lectura del art. 53.2 de la Norma fundamental, se encuentra fuera de la cobertura ofrecida por el recurso de amparo sin que, en consecuencia, sea posible a través de este instrumento procesal analizar las denuncias de vulneración de la citada libertad.

La segunda queja manifiestamente improcedente es la que se refiere al art. 25 de la Constitución. Tal y como señala el Ministerio Fiscal, ningún debate procesal ha existido en la vía judicial previa sobre el tema, por lo que no cabe estimar que, a este respecto, se haya cumplido el requisito, establecido en el art. 43.1 de la LOTC, de agotar la vía judicial procedente, de forma que resulta ahora imposible su análisis por esta jurisdicción. Además, hay que resaltar que aunque este precepto se halla citado en el encabezamiento de la demanda, ninguna construcción posterior se hace sobre su vulneración.

2. Realizadas las anteriores consideraciones, conviene ahora centrar correctamente el objeto de la demanda con el fin de abordar de la manera más ordenada posible las distintas alegaciones. Hay que comenzar señalando que el presente recurso de amparo se encuadra de lleno dentro del supuesto del art. 43 de la LOTC, ya que se dirige contra determinadas medidas adoptadas por el ilustrísimo señor Alcalde del Ayuntamiento de Callosa de Segura, sin que se impute ninguna lesión de derechos de manera directa a los órganos judiciales que entendieron de la causa en la vía judicial previa.

Aún hay que concretar más el objeto del presente recurso; éste se dirige contra «el Decreto del ilustrísimo señor Alcalde de Callosa de Segura de 25 de junio de 1987». En este acuerdo se adoptaban determinadas medidas respecto al actor de amparo consistentes en la imposición de una multa de 5.000 pesetas, la anulación de la autorización para instalar un vídeo club comunitario e instalar el tendido preciso, la clausura del local correspondiente y el precintado de los aparatos utilizados. Sin embargo, la anterior resolución fue suspendida, al menos parcialmente, por un Decreto posterior del mismo órgano de gobierno municipal (Decreto de 27 de junio de 1988), que sustituyo las medidas originarias por otras. El problema, pues, es determinar cuáles son Las medidas efectivamente vigentes ejecutadas, puesto que las posibles lesiones que pudieran haberse ocasionado por las medidas suspendidas habrían sido ya reparadas por su revocación. De los antecedentes cabe deducir que estas medidas son las siguientes:

-Imposición de la multa de 5.000 pesetas.

-Revocación de licencia.

-Prohibición de tendido de cables.

Sobre ellas pues, es sobre las que han de analizarse las distintas denuncias de ulneración de derechos fundamentales para concretar si, efectivamente, esas medidas son lesivas de los arts. 20 y 24 de la Constitución.

3. Por lo que se refiere, en primer lugar, a la aducida vulneración del art. 20 de la Constitución, consistente, según la demanda, en impedir ejecutar la actividad de vídeo comunitario como consecuencia de la falta de autorización municipal para ello, es necesario efectuar algunas consideraciones previas. La primera consiste en apreciar que, efectivamente (y como ya hemos apuntado en nuestro ATC 1325/1987), el ejercicio de la actividad de vídeo comunitario debe entenderse protegido por el derecho reconocido en el art. 20.1 a) de la Constitución a expresar y difundir libremente pensamientos, ideas y opiniones mediante cualquier medio de reproducción. Resulta obvio que entre los múltiples medios de comunicación hoy existentes, unos se encuentren más íntimamente vinculados que otros al ejercicio de los derechos consagrados en el art. 20 de la Constitución. Ahora bien, y en el caso del vídeo comunitario, el contenido de un determinado tipo de programación (emisión de películas) o la mayor o menor dimensión comercial que posea no excluye que, en la actividad de vídeo comunitario, se estén difundiendo pensamientos, ideas y opiniones, directa o indirectamente. No procede, pues, estimar, como mantiene el Ministerio Fiscal, que la actividad de que se trata no sea encuadrable en ninguno de los apanados del citado precepto constitucional.

Partiendo de esta premisa, ha de recordarse que según reiterada doctrina de este Tribunal, los derechos fundamentales, y los del art. 20 C.E. entre ellos, no son derechos absolutos e ilimitados: Por el contrario, su ejercicio está sujeto tanto a límites expresos constitucionalmente como a otros que puedan fijarse para proteger o preservar otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos (SSTC 11/1981, 2/1982, 91/1983, 110/1984, 77/1985, 159/1986 y 120/1990, entre otros). En el presente asunto, ha de tenerse muy en cuenta que los límites a que se ve sujeta la actividad de vídeo comunitario se reducen al pago de tasas y aprobación por el Ayuntamiento del plan técnico correspondiente al tendido de cables necesario para la emisión. No se trata, por tanto, ahora, de examinar otros límites o requisitos, referentes al régimen general de la instalación de vídeos comunitarios, como son los introducidos por el art. 25.3 de la Ley 31/1987 de Ordenación de Telecomunicaciones (que exige la existencia de una concesión administrativa estatal cuando se haga uso del dominio público para la instalación de vídeos comunitarios), objeto de una cuestión de constitucionalidad pendiente ante este Tribunal con el número de registro 2.528/1989. De lo que se trata ahora es de apreciar si la denegación de una licencia municipal por no satisfacer tasas municipales e incumplir los requisitos referentes a instalaciones técnicas resulta contraria al derecho reconocido en el art. 20.1 a) de la Constitución. Y la respuesta ha de ser negativa, no pudiéndose considerar contraria a ese derecho la exigencia del pago de tasas y la aprobación del plan técnico correspondiente al tendido de cables necesario para la emisión.

En efecto, la justificación que poseen ambas exigencias resulta clara: La protección del uso legítimo de bienes de dominio público, constitucionalmente protegido por el art. 132 de la Norma fundamental. Como señalara el ATC 1325/1987 ya citado, resulta perfectamente lícita la protección del dominio público que acarrea como consecuencia el establecimiento de ciertas condiciones de ejercicio a derechos como los que pretendía ejercitar el actor. Dicho de otra manera, si bien es cierto que los derechos del art. 20 C.E. incluyen el derecho a crear medios y soportes de difusión, como reconociera la STC 12/1982, tal derecho no es absoluto y debe compaginarse con la protección de otros bienes jurídicos constitucionalmente relevantes. Ello justifica la exigencia de requisitos como los que en su día impuso el Ayuntamiento de Callosa de Segura al actor. A este respecto cabe recordar que éste no reaccionó frente a la exigencia del pago de tasas y a la necesidad de perfeccionar el plan técnico en su día presentado en el momento en que se establecieron dichas exigencias; su impugnación sólo se produjo cuando ante el incumplimiento se revocó la licencia previamente otorgada bajo condición. Esa admisión inicial de hechos impide ahora entrar a valorar detenidamente el carácter proporcionado o no de las exigencias, tema, por otro lado, planteado sólo de forma indirecta en la demanda. En todo caso, en una valoración a limite puede constatarse que esas exigencias no sólo resultan fundadas en las facultades municipales de protección del dominio público, sino que además no resultan abusivas o desproporcionadas.

4. El recurrente funda también su recurso en que las medidas adoptadas vulneran los derechos reconocidos en el art. 24 de la Constitución, por habérsele sancionado sin habérsele dado a conocer los hechos que se le imputaban, sin audiencia, y sin oportunidad de defensa. La demanda está construida, a este respecto, sobre la base de considerar que las medidas adoptadas tienen una clara naturaleza sancionadora. Ello resulta evidente respecto de la multa, conceptualmente instrumento de ejercicio de las facultades represivas de los poderes públicos. Más discutible resulta, por el contrario, tal y como señala el Ministerio Fiscal, calificar en tal forma la revocación de la licencia y prohibición de tendido de cables, esta última consecuencia necesaria de la anterior. La revocación de una licencia constituye una actuación administrativa que en ocasiones tiene una dimensión sancionadora y otras no. En efecto, en tanto en cuanto la revocación de una licencia, al igual que su no otorgamiento, se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación de ese ordenamiento por parte de la Administración competente, tarea en la que el margen de apreciación es escaso. En otros casos, en cambio, la revocación de la licencia responde a un más amplio margen de apreciación en manos de la Administración, que se ve posibilitada para valorar determinadas conductas como contrarias al ordenamiento; en esos casos, típicos de la denominada por la doctrina «revocación-sanción» este último elemento aparece mucho más patente, tal y como se señalara en la STC 61/1990. Ciertamente, trazar una línea divisoria entre ambas medidas, con pretensión de validez general, resulta poco menos que imposible y, en consecuencia, calificar unas medidas concretas como sanción o simple aplicación de las normas administrativas habilitantes para la gestión de una actividad requiere tener en cuenta las circunstancias de cada caso.

En el presente, resulta claro que la decisión adoptada por el ilustrísimo señor Alcalde de Callosa de Segura revocando la licencia previamente otorgada bajo condición no posee naturaleza sancionadora. Resulta acreditado en los hechos probados que previamente a la revocación de la licencia esta fue concedida mediante acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno, aunque condicionándola al cumplimiento de los requisitos: «pago de las tasas establecidas en la vigente ordenanza municipal y peesentación de nuevos planos de redes a instalar, de conformidad con el compromiso adquirido con el señor Alcalde». En puridad, pues, podría afirmarse que no existió concesión de licencia en tanto no se cumplieran esos dos requisitos. La posterior decisión de revocar este acuerdo se adopta precisamente por no haberse cumplido las condiciones establecidas. Al tratarse de condiciones plenamente amparables en la legalidad vigente, y no existiendo datos que hagan presumir que la decisión adoptada derive de la valoración discrecional de conductas del afectado, no parece que pueda calificarse de sanción la medida adoptada ni en cuanto a dejar la licencia sin efecto ni en lo que se refiere a la suspensión del tendido de cables, actividad que está estrechamente conectada con la propia posibilidad de ejercer la actividad pretendida de emisión de video comunitario a través del citado medio.

A lo expuesto opone el recurrente que el Ayuntamiento se negó a liquidarle las tasas, por una parte, y que las condiciones técnicas exigidas eran de imposible cumplimiento. Sin embargo, dichas alegaciones no pueden ser acogidas. En primer lugar, en ningún momento el actor ha demostrado ni que se le negara la liquidación de tasa ni que los cambios técnicos en el proyecto fueran inviables, pero, además, existen indicios que han de conducir a rechazar esas afirmaciones. El recurrente nunca intentó, por ejemplo, consignar las cantidades adeudadas como tasas ni se opuso debidamente al supuesto convenio «forzoso» donde se acordaron las modificaciones a llevar a cabo en el proyecto técnico de la instalación de su actividad. Por el contrario, lo único que está acreditado es que no se presentaron los nuevos planos acordados, limitándose a afirmar después de conocida la decisión inicial de autorizar su actividad que «su proyecto es suficientemente válido y cumple todos los requisitos necesarios».

5. Las anteriores consideraciones permiten ya abordar directamente la denuncia realizada en relación con la alegada vulneración de derechos reconocidos en el art. 24 C.E. En primer lugar, por lo que a la revocación de licencia respecta, así como al cese en el tendido del sistema de cables, puesto que no puede calificarse de sanción difícilmente pueden aplicarse las garantías del art. 24 de la Constitución. En efecto, reiterada doctrina de este Tribunal ha señalado a partir de la STC 18/1981 que dichas garantías son predicables respecto de los procedimientos jurisdiccionales respecto de los administrativos de naturaleza sancionadora «en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución» (STC 18/1981, fundamento jurídico 2.º). Excluida, como se ha visto, que las medidas ahora enjuiciadas posean esa naturaleza sancionadora, no cabe afirmar que haya habido lesión del art. 24, quedando las cuestiones planteadas, tal y como han señalado las Sentencias recaídas en la vía judicial previa, en el campo de la estricta legalidad administrativa, ajena tanto a la protección ofrecida por la Ley 62/1978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, como a la competencia de este Tribunal.

6. Distinto es el tema, en cambio, en relación con la multa de 5.000 pesetas impuesta al recurrente que, por su propia naturaleza, constituye una sanción. De las actuaciones obrantes en autos puede deducirse que tal sanción se adoptó por tender redes de cables contraviniendo un convenio firmado con el Ayuntamiento, así como por la emisión de programas sin autorización, sin que se produjera la previa audiencia del interesado.

Como se ha indicado, es doctrina de este Tribunal que las garantías del art. 24 de la Constitución resultan de aplicación al procedimiento administrativo sancionador en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución (STC 18/1981, fundamento jurídico 2.º). Ahora bien, este Tribunal ha tenido también oportunidad de precisar que tal aplicación no ha de entenderse de forma literal e inmediata, sino que en la medida que las garantías citadas sean compatibles con la naturaleza del procedimiento (SSTC 2/1987, fundamento jurídico 6.º; 29/1989, fundamento jurídico 6.º)lo que impide una traslación mimética de las garantías propias del procedimiento judicial al administrativo sancionador. En el presente caso, se denuncia la falta de audiencia del interesado, previa a la imposición de la sanción de que se trata. Pero, si bien la audiencia del interesado debe considerarse como requisito necesario para la imposición de una sanción administrativa (en este caso, una multa) no debe entenderse, en el presente supuesto, que esa audiencia hubiera de ser necesariamente previa, dado el carácter flagrante e inmediato de los hechos en que la sanción se fundaba, la evidencia patente del incumplimiento por el sancionado de determinados requisitos para la instalación de tendidos y emisión de programas y el carácter mínimo de la sanción. El hoy recurrente tuvo oportunidad de ser oído en el mismo procedimiento administrativo (pues se le indicó expresamente la posibilidad de interponer recurso en vía administrativa), así como en vía judicial: y, dada esa oportunidad de audiencia, no cabe estimar que la imposición de multa de 5.000 pesetas haya vulnerado los derechos reconocidos en el art. 24 C.E.