Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito presentado en este Tribunal el 31 de octubre de 1985, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, compareció e interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 34 de la Ley del Parlamento de Cataluña 17/1985, de 23 de julio, de la Función Pública de la Administración de la Generalidad, y concretamente, contra el inciso final del citado precepto cuando establece que «en el proceso de selección deberá acreditarse el conocimiento de la lengua catalana en su expresión oral y escrita». Se hizo invocación expresa del art. 161.2 C.E.

2. El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones:

La relación de sujeción especial en que el funcionario público se encuentra respecto de la Administración puede justificar que, entre las potestades administrativas que conforman la situación de supremacía especial, se incluya la posibilidad de un deber individual de bilingüismo para el acceso a la función pública o el desempeño de ella. Sin embargo la constitucionalidad del precepto -o, si se prefiere, de la aplicación del mismo- quedará supeditada a un criterio de razonabilidad y proporcionalidad del bilingüismo.

Las competencias autonómicas respecto al acceso a su Función Pública han de respetar la competencia básica que corresponde al Estado con fundamento en el núm. 18 del art. 149.1 C.E., pero también en el art. 149.1.1 en relación con el art. 23.2 C.E. En la relación funcionarial de supremacía especial la Administración puede encontrar en los principios de mérito y capacidad un fundamento válido para exigir el conocimiento del catalán. Ahora bien, como dicha exigencia implica introducir un condicionamiento singular y específico -frente al art. 139.1 C.E.- en el ejercicio del derecho fundamental reconocido por el art. 23.2 C.E., sólo resultará admisible en cuanto sea estrictamente indispensable para el fin que justifica la imposición del mismo. Por consiguiente, la exigencia del conocimiento del catalán deberá estar en función de su razonabilidad según la plaza de que se trate, y de la observancia de un criterio de proporcionalidad para el acceso o el desempeño de la función pública en Cataluña. De manera que, tanto su exigencia para la realización de un cometido técnico y sin relación directa con los administrados, como su exigencia para todas y cada una de las plazas de un determinado tipo de función pública o para toda ella, cuando con un determinado número de plazas atendidas por funcionarios bilingües la Administración cumplimenta el deber de la Administración de conocimiento de la lengua cooficial, infringen los arts. 14, 23.2 y 139.1 C.E.

3. Por providencia de 6 de noviembre de 1985, la Sección Tercera del Tribunal acordó: 1.° admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; 2.° dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, para personarse y formular alegaciones en el plazo de quince días; 3.° tener por invocado el art. 161.2 C.E., con suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado, y 4.° publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».

Por escrito de 18 de noviembre de 1985, el Senado solicitó que se le tuviese por personado y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. El Congreso de los Diputados, por escrito de 26 de noviembre de 1985, manifestó no hacer uso de su facultad de personación ni de formulación de alegaciones, ofreciéndose para las actuaciones que pudiesen precisarse.

4. Comparecido y solicitada prórroga para alegaciones, el Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito de 5 de diciembre de 1985 formalizando su oposición al recurso y formulando alegaciones. Después de un breve repaso histórico a la situación legal de la lengua catalana y a su reconocimiento en el actual marco constitucional, con referencia a algunas experiencias del derecho comparado, concluye que al amparo de un mismo precepto constitucional caben diversas soluciones en lo que respecta a la exigencia de conocimiento de ambas lenguas en las Comunidades con doble oficialidad lingüística, pero ello sin olvidar lo que constituye su núcleo: El interés prevalente es el del ciudadano a utilizar la lengua que elija sin que el funcionario -cualquiera que sea la lengua en que por su parte se exprese- pueda obstaculizar aquel derecho del ciudadano dado que está protegido por el bloque constitucional (art. 3 C.E. y art. 3.3 E.A.C.). A partir de ello se articulan diversas argumentaciones en defensa de la constitucionalidad del precepto impugnado:

a) La acreditación del conocimiento de la lengua catalana en el proceso de selección de funcionarios de nuevo ingreso en la Administración catalana se ajusta plenamente a la Constitución y al Estatuto de Autonomía, porque es una consecuencia obligada de su carácter como lengua oficial en la Comunidad Autónoma, lo que significa reconocerla como vehículo de relación de los ciudadanos con sus poderes públicos y, consiguientemente, forzoso es entender que, para dar cumplida satisfacción al derecho, el que desee ser funcionario al servicio de la Generalidad y lo sea de «nuevo ingreso» deberá conocer aquel idioma.

b) Es una consecuencia necesaria del hecho de que el catalán como lengua propia de Cataluña lo es también de la Generalidad y de la Administración Territorial Catalana, de la Administración Local y de las demás Corporaciones públicas dependientes de la Generalidad (art. 5 de la Ley de Normalización Lingüística de 18 de abril de 1983). La exigencia del conocimiento de la lengua catalana a los funcionarios de nuevo ingreso seleccionados por la Generalidad, teniendo en cuenta la situación sociolingüística de los funcionarios traspasados, es una razonable medida de normalización lingüística que tiene un efecto compensatorio y, por lo tanto, encuentra en los arts. 3.3 C.E y 3.3 E.A.C. plena habilitación legal.

c) La exigencia del conocimiento del catalán a los funcionarios de nuevo ingreso es conforme con el principio de eficacia (art. 103.1 C.E.) que debe inspirar el funcionamiento de las Administraciones Públicas, ya que la Administración catalana será más eficaz si sus servidores conocen las dos lenguas oficiales de la Comunidad, y a los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 C.E.) a los que deben atenerse las leyes que regulen el acceso a las funciones públicas, ya que cualquiera que sea el cargo a que aspiren o la función que puedan desarrollar, es indispensable que conozcan las lenguas en las que en el futuro deberán desenvolverse.

d) El precepto impugnado tampoco infringe el principio de igualdad, aplicando los parámetros decantados por la doctrina del Tribunal Constitucional, la exigencia del conocimiento del catalán a los funcionarios de nuevo ingreso seleccionados por la Generalidad es razonable, puesto que el correcto manejo del castellano y catalán es imprescindible tanto para atender en cualquiera de estos idiomas a los administrados como para estudiar y resolver expedientes redactados indistintamente en uno u otro idioma o en ambos a la vez; está justificada por razones cuya legitimidad deriva de su conexión con una finalidad constitucionalmente legítima cual es el respeto y protección de la cultura y de la lengua catalana, y guarda una razonable proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, cual es enderezar una situación de desigualdad patente entre el castellano y el catalán dentro de la Administración de la Generalidad.

5. Don Miquel Coll i Alentorn, Presidente del Parlamento de Cataluña, compareció en nombre y representación del mismo, por escrito de 29 de noviembre de 1990, solicitando se declarase la plena constitucionalidad del precepto recurrido, en base a las siguientes alegaciones:

Lo que se discute en este proceso constitucional es si la norma cuestionada establece una obligación proporcionada y razonable. Respecto a la proporcionalidad debe decirse que el reclamo que hace el propio art. 34 a los criterios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y a los criterios de objetividad, así como la alusión en el art. 35 a las pruebas selectivas se harán de acuerdo con los diversos niveles y necesidades de formación, indican claramente que la voluntad de la ley es modular la exigencia del conocimiento del catalán. Ciertamente sería absurdo exigir unos conocimientos que no tuvieran relación con la función a desempeñar o el nivel cultural general. Por si alguna duda podía quedar, el art. 37.3 aclara que los programas de las pruebas de selección han de procurar especialmente que las materias exigidas sean adecuadas al desarrollo posterior de los cometidos a realizar. La posibilidad de que en aplicación del precepto legislativo se exigiera un conocimiento del catalán no proporcional, a la que parece apuntar el recurrente, no permite cuestionar la constitucionalidad del precepto, puesto que cualquier precepto es susceptible de una aplicación inconstitucional, pero por ello no es razonable privar a una Administración de sus potestades para que no pueda hacer mal uso de ellas, y no se puede anular un precepto en base a un vicio virtual o hipotético.

La proporcionalidad en la exigencia del catalán debe llevar a la conclusión de la razonabilidad de su exigencia. Sólo podría y desde ahora declararse la inconstitucionalidad del precepto impugnado si, independientemente del nivel de exigencia, careciera de explicación relacionar conocimiento del catalán con función pública. Pero ello es perfectamente razonable, tal como lo ha reconocido el legislador estatal en el art. 25.2 a) de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, el Proceso Autonómico, declarado constitucional por la STC 76/1983, y aun con mayor rotundidad, en el art. 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Si los preceptos estatales citados son constitucionales, ello significa que es razonable la exigencia del conocimiento de las lenguas oficiales para los funcionarios. No puede rechazarse liminarmente como irrazonable esta exigencia. Del tenor del escrito de demanda puede deducirse que la irrazonabilidad la encuentra en una supuestamente excesiva generalización de la exigencia del conocimiento del catalán, lo cual indica un desconocimiento radical de la utilización del catalán en Cataluña, supone no valorar la expresión «lengua propia» del Estatuto y olvidar ]o que dispone la Ley de Normalización Lingüística de Cataluña, de lo que se desprende que un cierto conocimiento, por elemental que sea, de la lengua catalana es en la práctica imprescindible para la Función Pública que ejerce su trabajo en Cataluña. Afirmación que debe desdramatizarse en el sentido de que este conocimiento mínimo del catalán que es de todo punto imprescindible lo posee ya prácticamente toda persona conocedora del castellano, dada la proximidad entre ambas lenguas. Hay que relativizar también la generalización de la exigencia del catalán, ya que sólo se refiere al personal que se seleccione en el futuro, lo que significa que durante mucho tiempo sólo será de aplicación a una pequeñísima parte del funcionariado de la Generalidad. Por otra parte, se ha de tener en cuenta el especial esfuerzo que se ha de realizar para superar la etapa de opresión de la lengua catalana, por lo que los poderes públicos, de acuerdo con el art. 9.2 C.E., deben ser beligerantes en la promoción de las condiciones sociales para hacer reales los derechos lingüísticos del pueblo catalán.

Por lo que respecta a la infracción del art. 139.1 C.E., es obvio que dicho precepto no puede significar en modo alguno una identidad absoluta de regulación en todo el territorio español. La identidad de derechos a la que se refiere debe interpretarse en relación con los arts. 139.2 y 149.1.1 C.E., significando, por una parte, que nadie puede establecer medidas territorialmente discriminatorias, y, por otra, que la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales corresponde al Estado.

Por último, en cuanto a la igualdad de regulación como competencia estatal, baste recordar que conforme al art. 19.1, párrafo tercero, de la Ley 30/1984, que tiene carácter de básico, lo que garantiza las condiciones básicas para la igualdad de todos los españoles es que las Administraciones Públicas -todas ellas- prevean la selección de funcionarios debidamente capacitados en las dos lenguas oficiales.

6. Por providencia de la Sección Tercera, de 5 de marzo de 1986, se acordó oír a las partes para que formularan alegaciones en relación al mantenimiento o levantamiento de la suspensión del precepto impugnado. El Pleno, por Auto de 10 de abril de 1986, acordó el mantenimiento de la suspensión.

7. Por providencia de 26 de enero de 1991, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 28 del mismo mes y año.

1. El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad es el inciso final del art. 34 de la Ley del Parlamento de Cataluña 17/1985, de 23 de julio, de la Función Pública de la Administración de la Generalidad, que establece, en referencia al personal al servicio de la misma, que «en el proceso de selección deberá acreditarse el conocimiento de la lengua catalana en su expresión oral y escrita». La representación del Estado afirma que dicho precepto choca frontalmente tanto con el principio de cooficialidad de las lenguas como con el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad del art. 23.2 C.E., en conexión con el art. 14 C.E., y con el principio del art. 139.1 C.E., que establece que los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. La exigencia del conocimiento del catalán para todas y cada una de las plazas de un determinado tipo de función pública o para toda ella resulta irrazonable y desproporcionada respecto del fin que fundamenta la imposición del deber, y supone un obstáculo al derecho de acceso a la función pública por parte de quien no conozca la lengua catalana.

En esta breve y compleja argumentación se entremezclan, sin la debida distinción, dos cuestiones diferentes. Por un lado, la relativa a si la exigencia del conocimiento del catalán para el ingreso en la función pública al servicio de la Generalidad de Cataluña significa introducir un factor de discriminación en perjuicio de los españoles residentes en cualquier parte del territorio nacional que no posean conocimientos de la lengua catalana; y, por otro lado, la cuestión de si introduce un requisito para el acceso a la función pública contrario a los principios de mérito y capacidad del art. 103.3 C.E. y, por ello, en el derecho de acceso en condiciones de igualdad a la función pública del art. 23.2 C.E.

2. En relación con la presunta desigualdad que originaria el precepto impugnado en los derechos y obligaciones reconocidos a españoles en cualquier parte del territorio nacional (art. 139.1 C.E.) al introducir una exigencia de conocimiento lingüístico para acceder a la función pública de la Administración de la Generalidad de Cataluña que no se establece para el acceso a otras Administraciones, debemos partir del reconocimiento, al amparo de la remisión que efectúa el art. 3.2 C.E., del idioma catalán como lengua oficial en Cataluña (art. 3.2 E.A.C.). Se establece, así, un régimen de cooficialidad lingüística que rige en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña y del que, entre otras consecuencias, se deriva que el catalán y el castellano deben ser usados preceptivamente por la Administración en la forma determinada por la Ley (art. 5.2 Ley del Parlamento de Cataluña 7/1983, de 18 de abril, de Normalización Lingüística) y que el catalán sea lengua propia de la Administración territorial catalana (art. 5.1 Ley 7/1983, en relación con el art. 3.1 E.A.C.). Consecuencia todo ello de que, como dijimos en la STC 82/1986 (fundamento jurídico 2.°), una lengua es oficial cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. Naturalmente, el establecimiento de un régimen de cooficialidad lingüística en una parte del territorio del Estado no contradice el principio de igualdad de los españoles en todo el territorio nacional, recogido por el art. 139.1 C.E., ya que tal principio no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos y obligaciones, puesto que con la debida reserva respecto de la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y libertades (art. 149.1.1 C.E.), «la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan da a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional» (STC 37/1981, fundamento jurídico 2.°).

De lo expuesto, resulta claro que la exigencia de conocimiento del catalán para el acceso a la función pública de la Administración de la Generalidad no es discriminatoria desde la vertiente de la igualdad de los españoles en todo el territorio nacional. Cuestión distinta, que analizaremos seguidamente, es la de si esa exigencia comporta un factor de discriminación personal entre quienes tienen conocimientos de catalán y quienes no los tienen en cuanto al derecho a la igualdad en el acceso a la función pública (art. 23.2 C.E., en relación con el art. 14 C.E.).

3. El Abogado del Estado reconoce que la Administración de la Generalidad de Cataluña puede encontrar en los principios de mérito y capacidad del art. 103.3 C.E. un fundamento para exigir el conocimiento del catalán en el acceso a la función pública, pero en cuanto dicha exigencia supone un condicionamiento singular y específico sólo sería admisible constitucionalmente en lo estrictamente indispensable para el fin que justifica la imposición del mismo. Además, dicha exigencia, en cualquier caso, habría de ser proporcionada a la naturaleza de la plaza de que se trate. El precepto impugnado, desde su punto de vista, resultaría discriminatorio para quienes no posean conocimiento del catalán y pretendieran acceder a la función pública de la Administración de la Generalidad.

Sin embargo, el inciso impugnado del art. 34 de la Ley catalana 17/1985, al establecer la exigencia de conocimiento del catalán, parte de lo dispuesto en el inciso precedente, en el que se recogen los principios constitucionales de mérito y capacidad para el acceso a la función pública (art. 103.3 C.E.). Y dentro de estos principios es donde se sitúa el requisito de conocimiento del catalán. No resulta aceptable el argumento del Abogado del Estado de que esa exigencia puede suponer un obstáculo para acceder a la función pública para quien carezca del conocimiento del catalán. El propio principio de mérito y capacidad supone la carga para quien quiera acceder a una determinada función pública de acreditar las capacidades, conocimientos e idoneidad exigibles para la función a la que aspira. Por lo que la exigencia del conocimiento del idioma que es oficial en el territorio donde actúa la Administración a la que se aspira a servir es perfectamente incluible dentro de los méritos y capacidades requeridas. No debe entenderse la exigencia de conocimiento del catalán un requisito ad extra, independiente del mérito y capacidad acreditadas, sino, al igual que cualquier otro conocimiento o condición exigida para el acceso a la función pública, una exigencia con cuya acreditación se da satisfacción a dichos principios constitucionales, en la medida en que se trata de una capacidad y un mérito que, según el art. 34 de la Ley catalana 17/1985, ha de acreditarse y valorarse en relación con la función a desempeñar, y por tanto guarda la debida relación con el mérito y capacidad, tal como impone el art. 103 C.E. (STC 27/1991, fundamento jurídico 4.°).

La razonabilidad de valorar el conocimiento del catalán como requisito general de capacidad, aunque variable en su nivel de exigencia, viene justificada por diversos motivos. En primer lugar debemos mencionar el carácter del catalán como lengua de la Administración de la Generalidad, junto con el castellano, ambas de uso preceptivo (art. 5 Ley catalana 7/1983); que son válidas y eficaces las actuaciones administrativas hechas en catalán (art. 7.1 Ley catalana 7/1983); y que los particulares gozan del derecho de usar el catalán en sus relaciones con la Administración (art. 8 de la Ley 7/1983 y STC 82/1986, fundamento jurídico 3.°). Además, se trata de un requisito justificado y equitativo también en función de la propia eficacia de la Administración autónoma (art.103.1 C.E.), por lo que resulta constitucionalmente licito exigir, en todo caso, un cierto nivel de conocimiento de la lengua catalana, que resulta imprescindible para que el funcionario pueda ejercer adecuadamente su trabajo en la Administración autonómica, dado el carácter cooficial del idioma catalán en Cataluña (art. 3.2 C.E. y art. 3.2 E.A.C.) y dada también la extensión del uso del catalán en todo el territorio de la Comunidad Autónoma.

4. Cuestión distinta, como subraya el representante del Parlamento de Cataluña, es la de la proporcionalidad de esa exigencia, en función del tipo y nivel de la función o puesto a desempeñar, que viene impuesta por el art. 23.2 C.E., pues seria contrario al derecho a la igualdad en el acceso a la función pública, exigir un nivel de conocimiento del catalán sin relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar la función de que se trate. Ciertamente una aplicación desproporcionada del precepto legal podría llevar a resultados discriminatorios, contrarios tanto al art. 14 como al 23.2 C.E. Pero ello no resulta directamente del precepto impugnado, que entendido en sus propios términos, no tiene nada de objetable desde el punto de vista constitucional.

El Abogado del Estado reconoce en su escrito de interposición del recurso, que en realidad no cuestiona tanto la constitucionalidad del precepto como la constitucionalidad de la aplicación del mismo, que entiende debería estar supeditada a un criterio de razonabilidad y proporcionalidad. Pero como ha afirmado este Tribunal en otras ocasiones (valga por todas la STC 58/1982, fundamento jurídico 2.°), no sirve como argumento de la inconstitucionalidad de una norma el que en su aplicación o desarrollo puedan producirse extralimitaciones. Estas caben en la aplicación o desarrollo de cualquier norma legal y frente a ello el art. 23.2 C.E. permite impugnar ante la jurisdicción ordinaria, y en último término ante este Tribunal en vía de amparo, las normas reglamentarias o aplicaciones de las mismas que quiebren la igualdad (STC 50/1986, fundamento jurídico 4.°). Por consiguiente, en tanto que en las concretas convocatorias de los concursos u oposiciones de acceso a los Cuerpos y Escalas o plazas de la Función Pública de la Generalidad no se utilice la exigencia de conocimiento del catalán de manera irrazonable y desproporcionada impidiendo el acceso a su función pública de determinados ciudadanos españoles, no se vulnerará la igualdad reconocida por el art. 23.2 C.E. En todo caso, se trata de meras hipótesis, no basadas en evidencia fáctica alguna, y que en absoluto desvirtúan la constitucionalidad del inciso final del art. 34 de la Ley catalana 17/1985.