Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito que tiene su entrada en este Tribunal el 25 de agosto de 1986, el Abogado del Estado plantea conflicto positivo de competencia frente al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el Decreto 79/1986, de 20 de marzo (D.O.G.C. núm. 672, de 14 de abril), por el que se establecen medidas de regulación del esfuerzo de pesca en el litoral de Cataluña.

2. El Abogado del Estado tras describir el contenido del precitado Decreto se refiere al requerimiento formulado a la Generalidad que no ha sido atendido por la misma, e indica que el Decreto objeto de este conflicto se dictó en aplicación de los arts. 10 y 11 de la Ley 1/1986, de 25 de febrero, de pesca marítima de Cataluña, que es objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 614/1986. La cuestión que se debate en el presente conflicto es determinar si resulta conforme al esquema constitucional de distribución de competencias, en materia de regulación y ordenación de pesca marítima, el referido Decreto.

Según el Abogado del Estado, la pesca marítima en su totalidad está atribuida a la competencia exclusiva del Estado, no obstante la competencia de las Comunidades Autónomas en la ordenación del sector pesquero, entendida exclusivamente en relación a las aguas interiores. Para delimitar la distinción entre "pesca" y "ordenación del sector pesquero", se propone entender como "ordenación" la potestad de dictar normas referentes a la pesca, mientras que "pesca" se convierte en el resto de las actuaciones públicas referidas a la extracción, debiendo distinguirse entre pesca marítima y ordenación del sector pesquero en aguas exteriores y en aguas interiores, y correspondiendo a las Comunidades Autónomas todas las ordenaciones pesqueras no marítimas y la parte que les corresponde de la marítima de acuerdo con la legislación estatal. El art. 149.1.19 C.E. es claro y de acuerdo con él han de interpretarse los preceptos estatutarios.

Subsidiariamente, se ofrece una segunda interpretación de la distribución competencial en la que la "pesca marítima" y la "ordenación del sector pesquero" serían conceptos diferenciados dentro de la pesca en aguas exteriores, en la primera materia la competencia sería exclusiva del Estado, mientras que en la ordenación del sector pesquero la competencia estatal sería la de dictar bases, y la autonómica de desarrollo y ejecución, según el art. 10.1.7 EAC. "Pesca marítima" sería aquel núcleo de actividad que por su objeto no es susceptible de compartición con las Comunidades Autónomas, al ser regulación directa de la actividad extractiva de recursos pesqueros móviles, mientras el resto de la ordenación del sector -distribución, comercialización, recursos fijos, etc.,- que puede acotarse territorialmente, sería competencia de desarrollo y ejecución de las Comunidades Autónomas. Para evitar la expoliación del mar y una explotación racional de la pesca, es necesario regular caladeros, establecer normas sobre el recurso pesquero (número y tamaño de peces), y el esfuerzo pesquero (número, tonelada y característica de los barcos), actividad que no puede ser territorializada, que requiere un tratamiento homogeneo, y que corresponde al Estado, como regulación directa de la extracción.

De lo anterior se deduce que el Decreto discutido regula directamente (arts. 1, 2, 5 -en relación con el segundo- y 7 del mismo) el "esfuerzo pesquero" y, por tanto, la extracción del recurso, sometiendo la actividad pesquera a licencias, fijación del número de unidades de barcos y sus características, regulación de aparejos y métodos de pesca, etc...); vulnerando la libertad de circulación del art. 139 C.E. en conexión con los arts. 149.1.1 y 157.2 C.E., al hacer del caladero nacional un compartimento en las aguas territoriales catalanas e impidiendo la consideración unitaria de un recurso económico, móvil y único. Todo ello es regulación de la pesca marítima, competencia exclusiva del Estado, y, si no fuera así, sería una materia básica de la competencia exclusiva del Estado, sin que pueda obligarse al Estado a dictar normas básicas de carácter negativo. Así el Real Decreto 2.339/1985, de 4 de diciembre, sobre construcción, modernización y reconversión de la flota pesquera, tiene carácter básico, y el Decreto catalán aquí impugnado establece una regulación distinta a la que allí se recoge, al igual que ocurre respecto de las normas contenidas en el Real Decreto 671/1980, de 28 de marzo, sobre ordenación de la actividad pesquera nacional. A todo ello no es obstáculo, las posibles contradicciones con el Real Decreto 675/1984, de 3 de febrero, de Traspasos a Cataluña en materia de ordenación del sector pesquero, en cuanto dicho decreto se excediera del orden constitucional de competencias que resulta del bloque de la constitucionalidad.

En virtud de lo expuesto, el Abogado del Estado solicita que se anule la disposición origen del conflicto. Por otrosí, se invoca el art. 161.2 de la Constitución y el art. 64.2 de la LOTC a efectos de la suspensión automática del Decreto.

3. Por providencia de 29 de agosto de 1986 la Sección acordó: admitir a trámite el conflicto; dar traslado de la demanda al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, concediendole un plazo de veinte días para la formulación de alegaciones; comunicar al Presidente de la entonces Audiencia Territorial de Barcelona la interposición del conflicto constitucional, a los efectos dispuestos en el art. 61.2 de la LOTC; comunicar al Presidente de la Generalidad la suspensión de la aplicación y vigencia del Decreto controvertido desde la formalización del conflicto, según lo establecido en el art. 64 de la LOTC.

Mediante Auto de 15 de enero de 1987, el Pleno acordó el mantenimiento de la suspensión del Decreto, inicialmente acordada de manera automática.

4. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en su escrito de alegaciones, sostiene que en el escrito de interposición del conflicto se contienen serías contradicciones que revelan la notoria confusión de la actora sobre la distribución de competencias llevada a cabo por la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de pesca marítima, confusión que es el origen de las múltiples controversias constitucionales suscitadas en relación a la misma.

La competencia autonómica en relación con la pesca marítima resulta de la Constitución y de los Estatutos. El objeto del Decreto discutido es establecer "medidas de regulación del esfuerzo de pesca en el litoral de Cataluña", lo que entra dentro de la competencia catalana del desarrollo legislativo y ejecución en materia de ordenación del sector pesquero (art. 10.1.7 EAC), debiéndose entender como idénticos los conceptos de "pesca marítima" y "ordenación del sector pesquero"; es al respecto relevante el contenido de las transferencias realizadas a Cataluña en esta materia, que inciden de lleno tanto en la pesca marítima, en cuanto actividad de extracción, como en la ordenación del sector. La competencia estatal sobre pesca marítima recaerá en todo lo que no está incluido en las competencias transferidas o que, incluídas en las mismas, requiera de una normación básica a la que las Comunidades Autónomas con competencia de desarrollo legislativo y ejecución en la materia deban sujetar su ejercicio, pero sin escindir un ámbito material que el bloque de constitucionalidad ha configurado como único.

En función de ello, el desbordamiento de las competencias autonómicas argumentado por la actora no se produce en absoluto, puesto que el Decreto objeto de conflicto regula el esfuerzo pesquero en relación con la actividad de pesca profesional con base en cualquier puerto del litoral de Cataluña, limitándose a establecer la cifra máxima de potencia y de tonelaje utilizable para cada modalidad pesquera respecto de los buques con base en Cataluña, y sin establecer, en contra de lo que se alega por el Abogado del Estado, sujeción a licencia, a características de los buques, o a regulación de aparejos o métodos de pesca. El Decreto controvertido se ha producido dentro del ámbito competencial asumido por Cataluña y en ejercicio de las funciones debidas y expresamente transferidas. Si bien es cierto que introduce un régimen diverso al del resto del Estado, dada la inexistencia de un régimen estatal específico al respecto, estas diversidades vienen justificadas por la necesidad de controlar el nivel de esfuerzo extractivo del sector pesquero de Cataluña, y de adecuarlo a las exigencias derivadas de los recursos marinos presentes en el litoral catalán con el fin de recuperar el rendimiento máximo sostenible; objetivo que coincide con el propio del Real Decreto 681/1980, sobre ordenación de la actividad pesquera nacional, sin que pueda objetarse reparo alguno al Decreto discutido desde el punto de vista de la proporcionalidad, el respeto de la igualdad básica y la unidad del orden económico nacional.

5. Por providencia de 7 de abril de 1992, se señaló el día 9 siguiente, para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Objeto del presente conflicto es el Decreto de la Generalidad de Cataluña núm. 79/1986, de 20 de marzo, sobre regulación del esfuerzo de pesca en el litoral de Cataluña, centrándose la controversia constitucional en la diversa interpretación que las representaciones del Estado y de la Generalidad de Cataluña dan al alcance de sus respectivas competencias en relación con la pesca marítima y la ordenación del sector pesquero, cuestión que ya ha sido resuelta por este Tribunal en las SSTC 56/1989 y 147/1991, y a cuya doctrina hemos de remitirnos, así como particularmente a la reciente Sentencia 44/1992, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley 1/1986, de 25 de febrero, del Parlamento de Cataluña,de regulación de la pesca marítima, de la cual es parcial desarrollo el Decreto ahora discutido.

De acuerdo con las citadas SSTC 56/1989 y 147/1991, debe considerarse competencia exclusiva del Estado la "pesca marítima", es decir, la normativa referente a los recursos y zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los periodos en que puede pescarse (vedas, horas) y a la forma y medios de realización de actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca). Y debe, en cambio, considerarse competencia compartida, mediante el empleo de la técnica consistente en la fijación de bases a cargo del Estado y el desarrollo legislativo y la ejecución por las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, la de "ordenación del sector pesquero", título que hace referencia a la regulación del sector económico y productivo de la pesca, en todo lo que no sea actividad extractiva directa, sino organización del sector; incluyendo la determinación de quiénes pueden ejercer directamente la pesca, las condiciones que deben reunir tales sujetos integrantes del sector y su forma de organización; por consiguiente, se enmarcan también en este título, competencias referidas a las condiciones profesionales de los pescadores y otros sujetos relacionados con el sector, construcción de buques, registros oficiales, cofradías de pescadores, lonjas de contratación y otras similares. Al margen de este deslinde teórico queda, obviamente, la competencia autonómica exclusiva sobre pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (art. 9.17 del Estatuto).

Hemos de partir, en definitiva, del criterio de que son títulos competenciales diferentes, ex art. 149.1.19 C.E., la "pesca" en aguas marítimas exteriores, competencia exclusiva del Estado, y la "ordenación del sector pesquero", que es materia compartida entre el Estado, al que le corresponde la competencia normativa básica, y diversas Comunidades Autónomas, entre ellas la de Cataluña, a las que incumbe la competencia de desarrollo legislativo y ejecución (art. 10.1.7 del Estatuto). Esta dualidad de títulos competenciales determina que la solución del presente conflicto dependa del resultado de un juicio previo que tiene por objeto dilucidar si el concreto contenido del Decreto autonómico impugnado atañe a la regulación de la pesca marítima o a la ordenación del sector pesquero.

2. Así centrada esta controversia constitucional, conviene destacar los siguientes datos que se extraen de la disposición discutida.

El Decreto se identifica con un encabezamiento que reza "medidas de regulación del esfuerzo de pesca en el litoral de Cataluña", en consecuencia, prima facie, de corresponderse los contenidos del mismo con dicho encabezamiento, habría que entender que al dictar este Decreto la Generalidad de Cataluña ha invadido la competencia estatal sobre pesca marítima (art. 149.1.19 C.E.), puesto que la regulación del recurso natural y de la actividad extractiva del mismo, es decir, en definitiva del esfuerzo pesquero está claramente comprendida en el seno de esa competencia estatal. Es ésta la posición que, en cuanto argumentación principal, puede colegirse sustenta el Abogado del Estado cuando denuncia que el Decreto impugnado fue dictado en aplicación de los arts. 10 y 11 de la indicada Ley del Parlamento de Cataluña 1/1986, reguladora de la pesca marítima, preceptos que han sido en parte declarados inconstitucionales por este Tribunal en la STC 44/1992.

Entra dentro de la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima la protección del recurso natural (STC 56/1989) , lo que incluye también las medidas de contención del esfuerzo pesquero y de explotación racional de los recursos que sólo cobran sentido y garantizan su eficacia unitariamente contempladas, pues "sólo desde una ordenación unitaria del caladero natural pueden fijarse criterios efectivos de protección de un recurso natural necesariamente móvil y, por ello, dificilmente separable entre Comunidades Autónomas limítrofes" (STC 147/1991, fundamento jurídico 4º). Desde esta perspectiva, en cuanto medida de contención del esfuerzo pesquero, habría de darse la razón al Abogado del Estado. Ahora bien, un examen más detenido de la regulación contenida en el Decreto permite llegar a una conclusión más matizada.

En su art. 1, se establece el ámbito del mismo. Su art. 2, establece que "la potencia total en CV al freno y las TRB que podrán ser utilizadas para el ejercicio de cada modalidad pesquera será como máximo la que resulte de la suma de potencias y TRB de los barcos con base en los puertos del litoral catalán, inscritos en los correspondientes censos de actividad con fecha 28 de febrero de 1986"; el precepto, pues, "congela" el esfuerzo pesquero en el litoral catalán al impedir el incremento de la potencia y tonelaje de los buques con base en los puertos de aquél en una determinada fecha. En gran parte para hacer eficaz esta medida, el Decreto incorpora algunas previsiones cuales son: que las bajas, de obligada aportación para la construcción de barcos pesqueros, tengan que provenir necesariamente de embarcaciones del litoral en Cataluña (art. 4); la prohibición de cambios de base que conlleven la superación del esfuerzo máximo pesquero permitido y de altas en el censo de barcos pesqueros si el armador no ha formalizado previamente una baja en el mismo (art. 5); la prohibición de cambios de motor en las embarcaciones que no se ajusten a los límites de potencia establecidos en la legislación vigente (art. 6); la fijación de un número de barcos que puedan tener base en el ámbito territorial de cada cofradía de acuerdo con las posibilidades de caladeros y puertos (art. 7); etc... Por último, se otorga al Departamento correspondiente la facultad de determinar en cada modalidad pesquera el número máximo de CV al freno de potencia y las TRB y, cuando sea conveniente, la capacidad de arrastre y la eslora de los barcos (art. 3); y se establecen, al modo de normas finalistas o programáticas, de un lado, la necesidad de que se potencien "líneas de acción" que supongan una mejora tecnológica y de ahorro energético en cada modalidad pesquera, sin que ello comporte un aumento del esfuerzo pesquero (art. 8), así como la posibilidad del fomento de tipos de pesquería no tradicionales (art. 9).

De la interrelación de estos datos se desprende que aunque la finalidad sustancial del Decreto controvertido, como ya se ha dicho, no es otra que "congelar" el esfuerzo pesquero en el litoral catalán, ello se hace mediante la regulación de las potencias y tonelajes inscritos en los correspondientes censos de actividad en cierta fecha del año 1986, materia ésta que la STC 147/1991 ha entendido se encuadra dentro de la ordenación del sector pesquero al referirse al tonelaje mínimo de los buques, la potencia propulsora máxima de sus motores, las autorizaciones para los cambios de base, etc. Por ello, pese a su finalidad, en su objeto y contenido, el Decreto ha de ser incluido dentro del título competencial referente a la ordenación del sector pesquero, lo que implica la competencia del Estado para emanar la legislación básica y fijar los términos a que habrá de someterse el desarrollo y la ejecución autonómica de las bases. Esa competencia básica, en cuanto está intimamente imbricada, en razón de la finalidad de la medida, con la competencia exclusiva del Estado sobre pesca marítima y consecuentemente sobre la protección del recurso natural y la actividad extractiva, debe asegurar una ordenación unitaria tendente a la contención y reducción progresiva del recurso natural ante la situación de sobrepesca, ya que el problema , por su propia naturaleza, tiene una dimensión supracomunitaria, lo que implica al mismo tiempo restar "un amplio ámbito para una ulterior decisión de la Administración autonómica" (STC 147/1991, fundamento jurídico 5º).

De este modo, en esta materia debe asegurarse la creación de un marco normativo unitario de aplicación en todo el territorio nacional [STC 147/1991, fundamento jurídico 4º C)], lo que impide que puedan hacerse compartimentos estancos en el territorio de cada Comunidad Autónoma que hagan imposible una ordenación unitaria del sector de acuerdo con las posibilidades extractivas y la necesaria preservación del recurso natural; Desde esta perspectiva la ampliación del ámbito de la competencia básica por su incidencia en la protección del recurso natural implica una clara limitación de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución. El ámbito de la normación básica en la ordenación del sector pesquero, en cuanto afecte a la regulación del esfuerzo pesquero, para su contención y reducción progresiva en defensa del recurso natural en los caladeros nacionales, se extiende allí donde sea necesario asegurar, de un modo unitario, la limitación de las posibilidades extractivas en el caladero nacional.

3. A la luz de esta noción de bases y, consecuentemente, del alcance que cabe materialmente conceder a la competencia autonómica de desarrollo y legislación según la jurisprudencia reseñada, debe sostenerse lo siguiente.

Invade la competencia básica estatal el art. 2 del Decreto autonómico discutido, porque prohibir el incremento del esfuerzo pesquero y a tal fin fijar la potencia y el tonelaje de las embarcaciones en Cataluña es un objeto normativo que debe ser incluido en la competencia estatal para emanar bases, pues dificilmente puede regularse este extremo sin tener en cuenta la globalidad de las embarcaciones que faenan en el caladero nacional y, lo que es su presupuesto lógico, el mismo estado de explotación del recurso natural. No es por eso casual que el art. 1.2 del Real Decreto 681/1980, de 28 de marzo, de ordenación de la actividad nacional de pesca marítima, sostenga que el esfuerzo de pesca total ejercido en aguas sometidas a la jurisdicción nacional no podrá exceder de los límites alcanzados en la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto, esto es, el día 16 de abril siguiente. En este sentido, el art. 3 del citado Real Decreto 681/1980, atribuye a la Subsecretaria de Pesca y Marina Mercante, en cuanto posibles medidas a adoptar, la fijación de la potencia de motores, total y por unidad [letra c) ], y la determinación del tonelaje total y unitario de las unidades pesqueras [letra b) ]. En virtud de la conexión con el reseñado art. 2, debe entenderse también invasor de la competencia básica estatal el art. 3 del Decreto impugnado, referido a la fijación por el Departamento autonómico correspondiente del número máximo de CV al freno de potencia y las TRB, junto a otros extremos, para cada modalidad pesquera.

Debende entenderse también anulados por venir viciados de incompetencia: el art. 4 que establece la necesidad de que las bajas de obligada aportación para la construcción de barcos, provengan necesariamente de embarcaciones con base en los puertos del litoral de Cataluña; y el art. 5.1 que impide la autorización de cambios de base que conlleven la superación del esfuerzo máximo pesquero, pues uno y otro precepto suponen medidas dotadas de un claro carácter autonómico, por razón del territorio, y que por ello exceden del contenido lógicamente posible de la competencia autonómica, que no puede acabar por dividir el caladero nacional en compartimentos separados en cada Comunidad Autónoma, entre otras razones, por la misma movilidad del recurso pesquero que las medidas dirigidas a las características de las embarcaciones tienen por finalidad preservar. Así en la STC 147/1991 (fundamento jurídico 5º) ya se dijo que la autorización de cambios de base de buques, por la propia naturaleza del problema, es una medida que posee una dimensión supracomunitaria. En virtud de su relación con estos preceptos debe entenderse asímismo invasor de competencias el art. 5, apartado segundo, referido a la necesidad de formalizar la baja de un barco en el censo de la modalidad pesquera correspondiente, previamente a la admisión de un alta de otro dotado de igual o superior potencia y tonelaje. Lo mismo cabe decir de lo dispuesto en el art. 7 que otorga a la Comunidad la potestad de determinar el número de barcos pesqueros de cada modalidad que puedan tener base en el ámbito territorial de cada cofradía de pescadores "de acuerdo con las posibilidades de los caladeros y la infraestructura de los puertos"; aquí la conexión entre la ordenación de las embarcaciones dedicadas a la actividad de pesca profesional y el recurso natural -tal y como se ha venido argumentando-, se hace evidente.

En cambio, ha de entenderse que carecen de virtualidad alguna para lesionar la competencia estatal de regulación del esfuerzo de pesca, en cuanto contenido de la ordenación básica del sector pesquero, los preceptos autonómicos que a continuación se enuncian. El art. 1, puesto que se limita a establecer el ámbito de aplicación de los restantes preceptos del Decreto, que ha de entenderse ahora reducido a aquellos no declarados inconstitucionales. Los arts. 8 y 9, que atribuyen al Departamento de Pesca correspondiente, como finalidades a conseguir, respectivamente, la potenciación de líneas de mejora tecnológica y ahorro energético en cada modalidad pesquera, y el fomento de tipos de pesquerías no tradicionales. Y acaba por resultar inocuo desde la perspectiva de la distribución competencial, el art. 6 que establece que los cambios de motor se ajustarán "a los límites de potencia establecidos en la legislación vigente", porque el tenor literal del precepto no prejuzga qué Administración y de qué modo ordene dicha legislación.