Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El 4 de enero de 1986, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, formuló conflicto positivo de competencia con número de registro de este Tribunal 16/86, frente a la Orden de 12 de agosto de 1985 del Departamento de Industria y Energía del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña sobre las normas técnicas a cumplir por los vehículos dedicados al transporte escolar o de menores; en su escrito, el Abogado del Estado hacía invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución. Manifiesta el Abogado del Estado que la disposición que se impugna tiene como objetivo dictar las normas de ejecución de los requisitos técnicos indicados en el art. 4, apartado tres, del Real Decreto 2.296/1983. A estos efectos, en sus diversos artículos, la Orden del Departamento de Industria y Energía de la Generalidad regula los requisitos técnicos relativos a las pantallas de protección, puertas automáticas, ventanas y protección de asientos (arts. 2 a 5); en su art. 6 establece la forma progresiva de aplicación de esta disposición y la disposición adicional regula los requisitos de los vehículos que dispongan de elementos de protección aceptados por el Departamento de Industria y Energía. Todo ello para el cumplimiento de las prescripciones del R.D. 2.296/1983 (art. 1). En conjunto, pues, la Orden en cuestión establece un conjunto de prescripciones atinentes al tráfico y circulación de un tipo específico de vehículos de motor, los dedicados al transporte escolar y de menores, que el art. 149.1.21 C.E. reserva al Estado.

Si bien el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) confiere a la Generalidad la competencia exclusiva sobre transportes terrestres, hace reserva explícita de la competencia estatal del art. 149.1.21. Igualmente, la competencia autonómica sobre ordenación del transporte de mercancías y viajeros del art. 11.9 EAC hace salvedad de la competencia estatal del art. 149.1.21 C.E. La posible colisión entre la competencia autonómica en materia de transportes y la estatal sobre tráfico y seguridad vial debe resolverse en favor del Estado. En efecto, el Tribunal Constitucional, en su STC 59/1985, se ha pronunciado en el sentido de que el R.D. 2.296/1983 es ejercicio de la competencia recogida en el art. 149.1.21 C.E., y no se refiere a ordenación de transportes ni a seguridad: versa pues sobre la materia "tráfico y ordenación de vehículos a motor", y comprende las condiciones que deben llevar los vehículos que circulan. Y ello, según el Tribunal Constitucional, porque las garantías de seguridad en la circulación, según la voluntad de la Constitución, expresada en la norma mencionada, deben ser uniformes en todo el territorio nacional. En el ejercicio de esta competencia, el Estado dictó el citado R.D. 2.296/1983, y posteriormente, la Orden de 26 de octubre de 1983 sobre especificaciones técnicas y reglamentarias para vehículos de transporte escolar y de menores. La Orden impugnada, pues, regula una materia en la que la Comunidad Autónoma de Cataluña carece de competencia, y establece unas normas técnicas que vulneran la normativa estatal vigente. Por lo que solicita al Tribunal que declare la titularidad estatal de la competencia controvertida y anule en su integridad la disposición impugnada.

2. Por providencia de 15 de enero de 1986, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el conflicto, y dar traslado de la demanda a la Generalidad de Cataluña, para que en el plazo de veinte días aportara los documentos y alegaciones que estimara conveniente; así como dirigir al Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona la comunicación a que hace referencia el art. 61.2 LOTC. Acordó, asimismo, tener por invocado por el Gobierno el art. 161.2 C.E. Finalmente, dispuso la publicación de la incoación del conflicto y la suspensión acordada en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.

3. El Abogado de la Generalidad de Cataluña presenta escrito de alegaciones en que manifiesta que los títulos competenciales que han de examinarse para la resolución del conflicto planteado son, por una parte, el del art. 149.1.21 C.E., que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, y de otra, la que resulta del art. 9.15 EAC, en cuya virtud la Generalidad ha asumido competencia exclusiva sobre el transporte terrestre que discurra íntegramente por su territorio. Pues bien, competencia exclusiva en materia de tráfico y circulación de vehículos de motor no significa más que aquellas atribuciones precisas para intervenir no sólo respecto de la correcta ordenación del desplazamiento por las vías públicas de los vehículos a motor, sino también para que ese desplazamiento se realice en condiciones de seguridad respecto a personas, cosas, bienes y otros vehículos que al mismo tiempo puedan discurrir o encontrarse en los caminos públicos. Lo que resalta, pues, es la protección del contexto o entorno exterior en que se han de mover los vehículos.

En cambio, es obvio que las condiciones interiores que han de reunir determinados vehículos en función de las personas que hayan de ser objeto de transporte (en este caso concreto, los menores de edad y los escolares) se establecer como dirigidos a la mayor seguridad y carencia de riesgos para los usuarios del transporte. Aun cuando esas condiciones puedan afectar de alguna manera a la seguridad del tráfico y circulación vial, la mera circunstancia de que el ejercicio legítimo de una competencia pueda producir indirectamente efectos en otros sectores distintos, no supone que la titularidad de aquélla debe decaer; en este sentido, debe tenerse en cuenta los pronunciamientos de la STC 71/1982 en cuanto señala que deberá tenerse muy presente, junto con los ámbitos competenciales definidos, la razón o fin de la norma, para determinar la regla competencial que deba prevalecer. En conclusión, no cabe duda de que la competencia atribuida a la Generalidad con carácter exclusivo sobre el transporte terrestre que discurra íntegramente por su territorio la legitima plenamente para la edicción de la Orden objeto de litigio, a menos que se contemplen las competencias del poder central sobre seguridad del tráfico y circulación de vehículos a motor con un carácter tan amplio y expansivo que deje vacías de contenido las relativas de la Generalidad de Cataluña sobre un aspecto tan importante del transporte de viajeros como es la regulación de las condiciones de seguridad en que el mismo ha de llevarse a cabo en función de las peculiaridades y circunstancias concurrentes en los usuarios. Por lo que suplica se desestime la petición del representante del Gobierno, y se declare que la Generalidad de Cataluña es competente para dictar la orden impugnada.

4. Por providencia de 7 de mayo de 1986, la Sección acordó oir a las partes en el conflicto para que en el plazo común de cinco días expusieran lo que estimaran conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la Orden objeto de conflicto. Una vez formuladas las correspondientes alegaciones, el Pleno, por Auto de 5 de junio de 1986, acordó el mantenimiento de la suspensión acordada.

5. Por providencia de fecha 11 de noviembre de 1992, se acordó fijar para la deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 13 del mismo mes y año.

1. Como resulta de los antecedentes, el presente conflicto versa sobre la titularidad de la competencia para regular las normas técnicas a cumplir por los vehículos destinados al transporte escolar o de menores. El Abogado del Estado impugna la Orden de la Generalidad de Cataluña de 12 de agosto de 1985, que regula tales requisitos, por considerar que la competencia en la materia pertenece al Estado, en virtud del art. 149.1.21 de la Constitución que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre tráfico y circulación de vehículos de motor. Por su parte, la representación de la Generalidad de Cataluña sostiene que la regulación impugnada no es subsumible en tal apartado constitucional, puesto que no se refiere a materia de "tráfico y circulación de vehículos de motor", sino a una materia distinta, como es la de transportes terrestres que discurran íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña: sobre esta materia, el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía confiere a la Generalidad competencia exclusiva.

2. Mantiene en apoyo de su tesis el representante de la Generalidad que la competencia estatal derivada del art. 149.1.21 C.E. sobre tráfico y circulación de vehículos de motor, se refiere a la correcta ordenación del desplazamiento por las vías públicas de tales vehículos, así como a las condiciones de seguridad que esos vehículos deben revestir respecto de personas o cosas situadas en el exterior de los mismos. Pero no puede entenderse dentro de esa competencia la regulación de las condiciones interiores de los vehículos, que garanticen la seguridad y carencia de riesgos de quienes los utilicen como transporte. Tal regulación se situaría dentro de la competencia sobre transportes terrestres, y no sobre circulación y tráfico.

3. Esta argumentación no puede ser admitida. Como ya manifestamos en nuestra STC 59/1985, que cita el Abogado del Estado, en el concepto de tráfico y circulación de vehículos de motor como materia atribuida por el art. 149.1.21 C.E. a la competencia exclusiva del Estado, "no se encuentran englobadas solamente las condiciones atinentes a la circulación (verbigracia: señales, limitaciones de velocidad, etc.) sino las condiciones que deben llevar los vehículos que circulan. Apoya esta solución el hecho de que las garantías de la seguridad en la circulación, según la voluntad de la Constitución, expresadas en el precepto mencionado, deben ser uniformes en todo el territorio nacional" (STC 59/1985, fundamento jurídico 3º).

Pues bien, no cabe separar, como integrantes de esas garantías de seguridad, los requisitos técnicos que debe reunir un vehículo para garantizar la seguridad de personas y cosas exteriores a él, de aquellos requisitos que pretenden proteger a quienes, como conductores o pasajeros, se encuentren en su interior. Como resulta de los mismos términos de las disposiciones legales sobre circulación [así, recientemente, Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, base 4ª, apartado 2; Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que aprueba el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, art. 1.2 c)], la seguridad vial comprende tanto la seguridad activa como la pasiva y, dentro de ésta, la protección de conductores y pasajeros. Ambas dimensiones son elementos indisociables de la seguridad del tráfico y circulación, pues es innegable la repercusión que un accidente o fallo de seguridad en el interior de un vehículo, que afecte a las personas que en él viajan (tanto conductor como pasajeros) puede tener en la conducción del mismo, así como en otros vehículos de su entorno. La regulación de los requisitos técnicos destinados a la protección y seguridad de conductores y viajeros debe, por tanto, entenderse incluída en la reserva a la competencia estatal exclusiva del art. 149.1.21 C.E. Así lo entendía correctamente el R.D. 2.296/1983 sobre seguridad de transporte escolar y de menores, que en su Disposición final facultaba para dictar las normas de desarrollo correspondiente a los distintos Ministerios afectados; y así lo entiende también la vigente Ley, citada, sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, que en su art. 4 i) atribuye a la Administración del Estado "la regulación del transporte de personas y, señaladamente, el de niños y el transporte escolar, a los efectos relacionados con la seguridad vial". Y como materia sujeta a tal competencia exclusiva, no cabe la intervención al respecto de las Comunidades Autónomas, alterando, modificando o desarrollando las prescripciones estatales.

4. La Orden catalana que se impugna manifiesta expresamente que se dicta en ejecución de los requisitos técnicos establecidos en el R.D. 2.296/1983, tendentes a conseguir los máximos niveles de seguridad para el tipo de transporte de escolares y menores; y, de hecho, sus mandatos se refieren claramente a requisitos de innegable repercusión en la seguridad vial. En efecto, afectan no solamente a la seguridad de las personas que utilizan el transporte (puertas automáticas, ventanas, seguridad de asientos) sino también a la seguridad del conductor (regulación de pantallas de protección). Se inscribe así plenamente en el ámbito de la seguridad de la circulación y el tráfico, según lo arriba dicho; por lo que ha de concluirse que viene a incidir en una materia reservada al Estado por el art. 149.1.21 C.E., representando, por tanto, una extralimitación competencial, por lo que procede acceder a las pretensiones formuladas por el Abogado del Estado.