Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante oficio registrado en este Tribunal el día 4 de enero de 2002, el Secretario del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Las Palmas de Gran Canaria remitió testimonio del Auto de 5 de diciembre de 2001, dictado por el titular del indicado Juzgado, mediante el que se plantea ante este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición legal a que se ha hecho referencia en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. La cuestión de inconstitucionalidad se plantea en el seno del recurso contencioso-administrativo núm. 303/2001 en el que se impugnaban ante ese orden jurisdiccional las bases para la provisión en propiedad de una plaza de oficial de la policía local del Ilustre Ayuntamiento de Santa Brígida (Las Palmas), publicadas en el “Boletín Oficial de la Provincia” de Las Palmas de 5 de marzo de 2001.

Del análisis conjunto de la demanda y las alegaciones formuladas en la fase de juicio oral se desprende que la impugnación de la base segunda de la convocatoria, en cuanto admitía la participación en el concurso-oposición con la dispensa de la titulación de licenciado si se contaba con el aprobado en el curso de dispensa de grado del “B” al “A” emitida por la Academia Canaria de Seguridad, se basaba en que la indicada base tenía su soporte normativo en la disposición transitoria segunda de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales. La parte demandante aducía que el indicado precepto vulnera el orden constitucional de competencias en cuanto contraviene lo dispuesto en el art. 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma de la función pública, precepto este que, a tenor de lo dispuesto en el art. 1.3 de la propia norma, tiene carácter básico y, consecuentemente, ha sido dictado en el ejercicio de la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.18 CE. Del mismo modo se afirmaba que la norma ahora cuestionada supone el ejercicio por la Comunidad Autónoma de la competencia para la regulación de la convalidación de títulos, competencia que reside en exclusiva al Estado por mandato del art. 149.1.30 CE.

Concluso el procedimiento, el Juez de lo Contencioso-Administrativo dictó providencia de 2 de octubre de 2001 por la que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con suspensión del plazo para dictar Sentencia, daba traslado al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que en término común de diez días pudieran formular alegaciones en relación con la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre la disposición transitoria segunda de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, por posible vulneración de los arts. 149.1, apartados 18 y 30 CE. Evacuando el traslado conferido, el Ministerio Fiscal y la parte recurrente solicitaron el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, mientras que la Administración demandada y el codemandado se mostraron contrarios a su planteamiento.

3. Por Auto de 5 de diciembre de 2001, el Juez de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Las Palmas de Gran Canaria planteó cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, por posible vulneración de los arts. 149.1.18 CE, en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y 149.1.30 CE. Su argumentación es, sucintamente expuesta, la siguiente:

a) Tras reproducir la base segunda de las impugnadas en el proceso contencioso-administrativo a quo y la disposición transitoria segunda de la Ley canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, que le sirve de apoyo, considera que este último precepto permite el acceso a un cuerpo o escala funcionarial encuadrada en el grupo A sin estar en posesión de la titulación exigida por la norma básica para la promoción interna —arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma de la función pública. Por esta razón el precepto cuestionado vulnera la competencia estatal establecida en el art. 149.1.18 CE, tal como se desprende de la STC 388/1993, de 23 de diciembre, cuyo contenido literal reproduce parcialmente.

b) En segundo lugar considera que, aun cuando se entendiera que el precepto cuestionado no exime de la titulación requerida por la norma básica sino que declara la equivalencia de aquellas titulaciones con la realización de los cursos y la obtención de diplomas correspondientes en la Academia Canaria de Seguridad, entonces el precepto legal vulneraría la competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.30 CE para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, reforzando su argumentación con la cita de la STC 82/1993, de 8 de marzo, cuyo paralelismo con el supuesto analizado resalta.

4. Mediante providencia de 26 de febrero de 2002, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.2 LOTC, dar traslado de las actuaciones al Congreso de Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y Parlamento de Canarias, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el de Canarias, lo que se produjo, respecto del primero, en el del día 8 de marzo de 2002.

5. El día 14 de marzo de 2002 se recibió escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados por el que transmite el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en el que se decide comunicar al Tribunal Constitucional que el Congreso de los Diputados no se personará en la presente cuestión de inconstitucionalidad ni formulará alegaciones.

Con fecha 12 de marzo de 2002, tuvo entrada en este Tribunal escrito del Presidente del Senado por el que pone en su conocimiento el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se acuerda dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

6. El Abogado del Estado formuló alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el día 20 de marzo de 2002, en las cuales solicitó la estimación de la cuestión plantada y la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la disposición transitoria cuestionada. A tal efecto razona que la disposición cuestionada —dictada con el evidente propósito de favorecer a los policías locales nombrados a la entrada en vigor de la ley— dispensa de un grado de titulación a efectos de promoción interna y sustituye este requisito por la realización de “cursos” y la obtención de “diplomas” expedidos por la Academia Canaria de Seguridad. La cuestión suscitada guarda gran afinidad con la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1323-1999, por lo que anuncia que sus alegaciones seguirán la línea de las formuladas en él.

Considera el Abogado del Estado que la aplicación al caso de la doctrina sentada en la STC 388/1993, oportunamente recordada en el Auto de planteamiento, conduce a la estimación de la cuestión planteada, pues la disposición legal en discusión desconoce la ley básica en cuanto ésta configura los títulos académicos como criterio taxonómico para la clasificación los cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios (art. 25 de la Ley básica) que ha de ser respetada en la promoción interna (art. 22.1). Tal desconocimiento hace incurrir al precepto en inconstitucionalidad por vulneración del art. 149.1.18 CE, en relación con los arts. 1.3, 22.1 (primer párrafo) y 25 de la Ley 30/1984.

Igualmente comparte el Abogado del Estado el criterio del órgano judicial proponente de la cuestión en cuanto, con invocación de la doctrina de la STC 82/1993, de 8 de marzo, considera vulnerada la reserva estatal establecida en el art. 149.1.30 CE. En el presente supuesto es el legislador canario el que establece una dispensa de titulación que él mismo ha exigido en el art. 16.2 de su propia Ley en obediencia a los preceptos básicos de la Ley 30/1984, defiriendo a su propia Administración la determinación de los cursos y diplomas equivalentes a la titulación exigida, esto es, confiriéndose la facultad de homologación de los estudios efectuados en la Academia Canaria de Seguridad con la titulación exigida para el acceso al grupo funcionarial correspondiente, lo que implica la vulneración de la competencia exclusiva del Estado ya mencionada.

7. La representación procesal del Parlamento de Canarias formuló alegaciones el 25 de marzo de 2002. Aduce en primer término que el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad adolece del rigor y la motivación suficiente porque plantea la duda de constitucionalidad sobre la base de efectuar una interpretación del precepto contraria a la Constitución y luego denunciar su desajuste con ella. Así, rechaza que en la disposición cuestionada se equiparen los diplomas de la Academia con los títulos mencionados en el art. 16.2 de la ley canaria, sino que simplemente se excepciona el requisito de la titulación exigido en él, razón por la cual no puede afirmarse que la disposición transitoria segunda se dicte invadiendo la competencia estatal recogida en el art. 143.1.30 CE, sino en el ejercicio de la competencia sobre seguridad ciudadana asumida en el art. 34.1 de su Estatuto de Autonomía conforme a lo dispuesto en el art. 148.1.22 CE. Se establece una norma transitoria semejante a la introducida por otras Comunidades Autónomas y al sistema arbitrado en la disposición transitoria octava de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad (LOFCS), luego derogada por la Ley 26/1994, de 29 de septiembre. De ahí que, no siendo el título competencial el de desarrollo de las bases estatales incorporadas a la Ley 30/1984, de 2 de agosto, no quepa entender que se haya vulnerado tal competencia estatal. El precepto autonómico encuentra su cobertura en el art. 39, apartado c) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, según el cual corresponde a las Comunidades Autónomas “fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que, en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a Graduado Escolar”. Afirma que el legislador canario podía regular la promoción interna, incluyendo un régimen transitorio semejante al establecido en la ley estatal para orillar así tratamientos discriminatorios entre funcionarios policiales. Consecuentemente, afirma el Parlamento de Canarias, “la indagación determinante del juicio de constitucionalidad que merezca el precepto cuestionado habrá de relacionarse primordialmente con el encaje que la disposición tenga respecto a las competencias reconocidas en el art. 39 de la Ley Orgánica 2/1986 a la Comunidad Autónoma y con los elementos estructurales de dicha norma legal”. Por lo demás afirma la representación procesal del Parlamento de Canarias que la norma impugnada no es sino el trasunto de lo dispuesto originariamente en la norma estatal (apartado 8 de la disposición transitoria primera LOFCS) en relación a la Cuerpo Nacional de Policía, por lo cual no puede negarse a la Comunidad Autónoma la posibilidad de establecer un régimen de dispensa de titulación semejante.

8. El Gobierno de Canarias, en alegaciones presentadas el 27 de marzo de 2002, rechaza que, tal como sostiene el Juez proponente de la cuestión, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sea aplicable a los cuerpos de seguridad, entre ellos la policía local, pues la indicada ley se dicta en el ejercicio de la competencia estatal reconocida en el art. 149.1.18 CE, mientras que el régimen de las fuerzas de seguridad se ampara en el art. 104.2 CE que llama a una ley orgánica específica para regular el estatuto de estos específicos funcionarios en razón a las funciones de seguridad que desempeñan. Consecuentemente, sostiene que el título competencial afectado no es el estatal relativo a las bases del régimen jurídico de la función pública sino el de seguridad pública.

Una vez descartada la aplicación directa, con el carácter de básica, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, señala el Gobierno de Canarias que el art. 39 c) LOFCS atribuye competencia a las Comunidades Autónomas para “fijar los criterios de selección, formación y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a Graduado Escolar”, y que fruto de esta competencia son notables las diferencias de regulación en las distintas Comunidades Autónomas. Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Canarias, tal competencia ha sido ejercida en la Ley 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales de Canarias, introduciendo un régimen transitorio que no vulnera el art. 22.1 de la Ley 30/1984 porque dicha norma no es aplicable, o al menos no como básica, en la Comunidad Canaria. Es más, la policía local está englobada en la escala de administración especial precisamente porque lo que la define no es la titulación exigida para el ingreso en ella sino la especificidad de sus funciones, de suerte que el encuadramiento en alguno de los grupos establecidos en la Ley 30/1984 tiene un carácter fundamentalmente retributivo, tal como se desprende del Real Decreto 861/1986, sobre retribuciones del personal al servicio de la Administración local.

Según el Gobierno de Canarias la disposición cuestionada no hace sino trasponer en el ámbito de la policía local de la Comunidad Canaria la norma estatal de dispensa transitoria de grado en la promoción profesional que se contiene en la disposición transitoria primera, apartado 8 LOFCS, norma que lógicamente se refiere exclusivamente al Cuerpo Nacional de Policía para respetar la competencia autonómica que el citado art. 39 c) LOFCS atribuye para regular la promoción profesional en el seno de la policía local. Por lo demás, la dispensa de grado para la promoción profesional tiene carácter transitorio y limitado en el tiempo para dar respuesta y solución a una situación única e irrepetible de variación de los requisitos de titulación exigidos para el ingreso en determinados escalones profesionales dentro de la policía local. Pues bien, la adopción de medidas excepcionales para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo como la promoción profesional (art. 35.1 CE) ha sido considerada como adecuada a los principios de mérito y capacidad propios de la función pública —art. 103.3 CE— por la doctrina constitucional (STC 27/1991).

Finalmente se rechaza en las alegaciones del Gobierno de Canarias que la disposición legal cuestionada invada la competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.30 para la homologación de títulos, pues tal homologación no se establece por la norma transitoria impugnada, sino que tan sólo se dispensa transitoriamente del requisito de la titulación pero sometiendo tal dispensa al requisito de superar ciertos cursos, lo cual es cosa muy distinta según la representación procesal del Gobierno autonómico.

9. . El Ministerio Fiscal interesó de este Tribunal que declarase inconstitucional y nula la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, por invasión de la competencia exclusiva del Estado para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas, establecida en el art. 149.1.18 CE, en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública.

En primer término descarta que la disposición legal cuestionada invada la competencia reservada al Estado en materia de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, pues la dispensa de titulación que la norma contiene agota sus efectos en el proceso de promoción profesional, pero carece de los efectos generales propios de la homologación.

Por lo que se refiere a la adecuación de la norma cuestionada con el orden constitucional de competencias previsto en el art. 149.1.18 CE, parte el Fiscal del reconocimiento por este Tribunal en su STC 388/1993 del carácter básico de los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y pone de relieve lo que considera la patente contradicción de la dispensa de titulación prevista en la norma transitoria canaria —no así en los arts. 16, 21, 23 y 24— con las exigencias de aquellos preceptos estatales de que la promoción interna del personal se haga respetando la titulación correspondiente a cada grupo profesional, lo que hace incurrir al precepto cuestionado en la inconstitucionalidad denunciada.

10. Por providencia del 13 de enero de 2012 se señaló para el mismo día la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. La presente cuestión de inconstitucionalidad se suscita por el Juez de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Las Palmas de Gran Canaria en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, precepto de cuya aplicación depende el fallo del proceso contencioso-administrativo núm. 303/200, en el cual se impugnaban las bases para la provisión en propiedad de una plaza de oficial de la policía local del Ilustre Ayuntamiento de Santa Brígida (Las Palmas).

El precepto legal que suscita la duda de constitucionalidad es del siguiente tenor literal:

“Para la promoción interna de los funcionarios que presten sus servicios en los Cuerpos de Policía Local a la entrada en vigor de la presente Ley, y que carezcan de la titulación exigida en la misma, se podrá dispensar en un grado el requisito de titulación siempre que hayan realizado los cursos y obtenido los diplomas correspondientes en la Academia Canaria de Seguridad. Este derecho sólo podrá ejercitarse durante diez años desde la entrada en vigor de esta Ley.”

2. Dos son las razones por las cuales el órgano judicial considera que la disposición transitoria cuestionada resulta contraria al orden constitucional de competencias.

De una parte entiende que la dispensa de un grado de titulación que para la promoción interna de los funcionarios de policía local se contiene en el precepto legal indicado, es contraria a lo dispuesto por los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, en los cuales se exige que los funcionarios que participen en procesos de promoción interna posean la titulación exigida para el grupo funcionarial superior. Dado que estos preceptos, a tenor de lo dispuesto por el art. 1.3 de la propia ley, se “consideran bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictadas al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución”, y que la oposición entre la norma cuestionada y estos preceptos es patente, el órgano judicial concluye que aquélla resulta contraria a la competencia exclusiva del Estado dispuesta en el art. 149.1.18 CE.

En segundo término considera el órgano judicial que, de no apreciarse el anterior motivo de inconstitucionalidad, la norma cuestionada supone la equiparación entre la realización de cursos y la obtención de diplomas en la Academia Canaria de Seguridad con la titulación correspondiente al grado superior de que se trate, lo cual vulnera la competencia exclusiva estatal para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales establecida en el art. 149.1.30 CE.

El Abogado del Estado considera que la norma cuestionada incide en los dos motivos de inconstitucionalidad propuestos por el órgano judicial, mientras que el Ministerio Fiscal tan sólo apoya la concurrencia del primero de ellos. Por su parte, ni el Parlamento de Canarias ni el Gobierno de la Comunidad Autónoma aceptan las tachas de inconstitucionalidad propuestas por el Juez de lo contencioso ante el que se tramita el proceso judicial a quo.

3. El núcleo de la controversia suscitada se contrae al encuadramiento competencial de la norma cuestionada, pues mientras que el órgano judicial (con la concurrencia del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal) parte de que se trata de una norma que incide en el régimen estatutario de los funcionarios públicos —los policías locales— para el que el Estado tiene competencia exclusiva en cuanto a su régimen jurídico básico, tanto el Parlamento como el Gobierno de la Comunidad Canaria sostienen que su encuadramiento material es el de la “seguridad ciudadana” que la Comunidad asumió en el art. 34.1 de su Estatuto de Autonomía “en los términos establecidos en el artículo 148, apartado 1, número 22, de la Constitución”.

Pues bien, sobre el encuadramiento material de una norma semejante a la ahora cuestionada ya se ha pronunciado este Tribunal en la reciente STC 175/2011, de 8 de noviembre, cuya doctrina y conclusiones son de plena aplicación al presente supuesto. En ella, tras analizar las normas que configuran el régimen jurídico de los funcionarios de policía local —análisis contenido en el fundamento jurídico 4 al que nos remitimos ahora— concluíamos que de él se desprende que “la ‘titulación’ se erige en requisito esencial de la ‘promoción interna’ (ex art. 92 LBRL), elemento éste del ‘régimen estatutario de los funcionarios públicos’, lo cual conduce al título competencial del art. 149.1.18 CE”. Seguidamente, sirviéndonos de la doctrina sentada en las SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4, y 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2, llegábamos a la conclusión de que en este ámbito funcionarial “la regulación de las materias de ‘promoción interna’ y ‘titulación’, ostentan carácter básico (ex art. 1.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública), y se encuadra sin dificultad en el ‘régimen estatutario de los funcionarios públicos’ del art. 149.1.18 CE” (FJ 5).

Del propio modo, en esta misma Sentencia descartábamos que pueda “estimarse encuadrable la materia de ‘titulación’, aunque se refiera a las policías locales, en el art. 149.1.29 CE de ‘seguridad pública’, porque sólo sería posible mediante una interpretación forzada del art. 39 c) LOFCS que atribuye a las Comunidades Autónomas ‘fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las policías locales, determinando los niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que en ningún caso el nivel pueda ser inferior a graduado escolar’, esto es que el nivel mínimo es el de graduado escolar y que a partir del mismo han de determinarse los niveles educativos de cada categoría dentro del cuerpo policial, pero sin que ello habilite a las Comunidades Autónomas para alterar el régimen de titulaciones del art. 25 de la Ley de medidas de reforma de la función pública en contra de la legislación básica de homogeneización de los principios del ‘mérito’ y la ‘capacidad’ para toda la función pública, y especialmente para la Administración local”.

4. La aplicación de la anterior doctrina al presente supuesto conduce derechamente a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la disposición transitoria segunda de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, por cuanto en ella se establece, aún con carácter transitorio, una dispensa de la titulación necesaria para participar en procesos de promoción interna que es contraria a la ordenación que con carácter básico ha establecido el Estado en el ejercicio de su competencia exclusiva, ex art. 149.1.18 CE, para la regulación de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Por esta razón la disposición transitoria sometida a examen de constitucionalidad incurre en el exceso competencial puesto de manifiesto por el órgano judicial, toda vez que las partes intervinientes en este proceso constitucional no niegan que en tal norma se establece una dispensa de titulación que no se compadece con la norma estatal básica sino que afirman la competencia de la Comunidad Autónoma para establecer tal dispensa al amparo de su competencia en materia de seguridad pública que hemos descartado que pueda otorgar la cobertura constitucional pretendida.

La conclusión alcanzada convierte en innecesario ya el análisis de toda argumentación que parta del encuadramiento constitucional en la “seguridad pública” de la concreta materia regulada en la disposición sometida a examen de constitucionalidad y que, a partir de la afirmación de la competencia autonómica, centre el análisis de constitucionalidad en la compatibilidad del precepto cuestionado con el art. 103.3 CE en razón de la excepcionalidad de la medida legislativa. Del propio modo, carece de sentido abordar la pretendida vulneración por ésta de la competencia exclusiva estatal para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales —art. 149.1.30 CE—.