Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 13 de marzo de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito del Abogado de la Generalitat de Cataluña, por el que, en la representación que legalmente ostenta, interpone conflicto positivo de competencia en relación con la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, y con la resolución de 26 de noviembre de 2002, de la Subsecretaría de dicho Ministerio, referidas en el encabezamiento de la presente Sentencia.

El conflicto se dirige contra la totalidad de la orden y de la resolución que la desarrolla, y se fundamenta en la vulneración de las competencias que ostenta la Comunidad Autónoma en materia de trabajo y de Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en los arts. 11.2 y 17.2 a) de su Estatuto de Autonomía.

Señala el representante procesal de la Comunidad Autónoma que las disposiciones que se impugnan tienen por objeto el establecimiento de los modelos y la determinación de la aplicación informática a través del cual las empresas y entidades gestoras y colaboradoras de la Seguridad Social deberán suministrar al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, la información relativa a los accidentes de trabajo. A su juicio, la comunicación de accidentes laborales sirve de modo inmediato y en todos los casos a la competencia de control de las medidas de seguridad e higiene en el trabajo, a la prevención de accidentes de trabajo y la determinación de las medidas de seguridad y protección precisas para evitarlos, así como a la inspección, sanción y estudio de la información sobre esta materia. Todos estos aspectos han sido siempre uno de los contenidos característicos de la legislación laboral y de su ejecución administrativa, por lo que encuentran encuadre en este ámbito material de competencia. En concreto, la comunicación de accidentes laborales se inscribe de forma plena e inmediata en el ámbito competencial asumido por la Generalitat en orden a la ejecución de la legislación laboral, habiendo sido transferidas a la misma las competencias en materia de seguridad e higiene en el trabajo (Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, y Real Decreto 2947/1982, de 15 de octubre).

En cuanto a la posible concurrencia del título competencial en materia laboral con los títulos relativos a la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE) y el que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de estadística para fines estatales (art. 149.1.31 CE), estima la representación autonómica que dicha concurrencia ha de ser resuelta de conformidad con la doctrina de este Tribunal sobre determinación del título competencial prevalente. De acuerdo con ello, entiende que la información que se transmite sirve a finalidades diversas, que abarcan los ámbitos materiales de trabajo, seguridad social y estadística, y alega que el orden de prioridad temporal en la comunicación de la información, prevista en la normativa aplicable, denota una correlativa ordenación de las competencias, que antepone las relativas a la inspección, control y sanción en materia de medidas de prevención de accidentes y de seguridad e higiene en el trabajo, frente a las restantes.

Se alega también en este contexto que la falta de comunicación de los accidentes a la autoridad laboral por parte de los empresarios quedó tipificado como infracción tanto en la Ley 31/1995, de prevención de riesgos laborales, como en la Ley 8/1988, de infracciones y sanciones en el orden social, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, de donde deduce que si esas sanciones se inscriben en el ámbito de las infracciones laborales, y específicamente en el de las infracciones de seguridad e higiene, de competencia autonómica, también los deberes de información y comunicación de datos constitutivos de esas infracciones se inscriben en el mismo ámbito material de competencia.

En lo que respecta a la materia Seguridad Social, la referida Ley 8/1988, en sus arts. 19.3 y 20.4, y su posterior texto refundido, en los arts. 27.3 y 28.4, tipificaron como infracciones leves y graves en materia de Seguridad Social la omisión de los deberes de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, de remitir al organismo competente, dentro del plazo y con las condiciones legalmente establecidas, los partes de accidentes de trabajo. Y el Tribunal Constitucional (STC 195/96, FFJJ 8 y 9) determinó que la sanción de tales infracciones era competencia de la Comunidad Autónoma, puesto que no guardaba relación con el régimen económico de la Seguridad Social; por lo que entiende la representación autonómica que, si en aquel caso el deber de las mutuas de comunicar los partes de accidente a la autoridad laboral encaja en la competencia autonómica en materia de Seguridad Social, de forma equivalente encaja en dicha competencia la materia que ahora se examina, y, por tanto, la comunicación de los documentos y modelos relativos a los accidentes de trabajo, previstos en la orden y resolución objeto del conflicto, no se inscriben en la competencia estatal sobre régimen económico de la Seguridad Social, sino en la competencia ejecutiva asumida por la Generalitat de Cataluña en esta materia, de conformidad con el art. 17.2 a) de su Estatuto de Autonomía.

En el mismo sentido, se alega que la competencia estatal en materia de estadística no puede absorber ni desplazar la competencia autonómica, pues el conocimiento de los datos en materia de accidentes de trabajo excede de una finalidad meramente estadística. Si bien es cierto que estos datos son objeto de un tratamiento estadístico, la estadística aparece aquí como una función instrumental respecto de los ámbitos competenciales de trabajo y, en su caso, de Seguridad Social, por lo que la competencia en materia estadística no puede prevalecer sobre estas últimas.

Considera la representación autonómica que una vez establecido que la comunicación de datos relativos a los accidentes laborales en Cataluña se inscribe en las competencias que en materia de ejecución de la legislación laboral y de seguridad social ha asumido la Generalitat, ha de reconocerse que el Estado, en ejercicio de su competencia legislativa en materia de trabajo, puede determinar normativamente el deber de comunicar cuanta información relativa a los accidentes de trabajo precise para el ejercicio de sus propias competencias y para cumplir el deber de transmitir esa información a las instancias de la Unión Europea que lo requieran, e incluso para determinar las características precisas para hacer compatible el formato de la información que deberán transmitirle las Comunidades Autónomas, a fin de que esa información pueda ser agregada, y las Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas resultan obligadas a instrumentar los medios para recibir la información de los particulares y transmitirla al Estado.

Pero, a su juicio, excede de la competencia estatal establecer con carácter uniforme, para todo el Estado, el formato y el soporte de los modelos que deberán emplear los sujetos obligados a comunicar datos a la Administración autonómica. La potestad legislativa en materia de trabajo no comprende la facultad de imponer unos modelos uniformes para la comunicación de los datos de las empresas a la Administración actuante, pues la confección de impresos, formularios o modelos es una típica actividad de ejecución de la legislación de trabajo que corresponde a las Comunidades Autónomas y así lo ha reconocido específicamente la STC 194/1994, FJ 5. Y si resulta admisible que se fijen unas características comunes del formato y soporte con el que las Comunidades Autónomas habrán de proceder a la comunicación de los datos al Ministerio de Trabajo, de modo que permitan técnicamente su agregación y sean compatibles con los sistema de tratamiento de datos estatal, ello no comporta que necesariamente todas las Comunidades Autónomas deban emplear el mismo programa, las mismas aplicaciones ni los mismos documentos.

Se añade asimismo que la función de recibir los documentos transmitidos por las empresas es una función inherente a la competencia ejecutiva asumida por la Generalitat y así lo estableció el Tribunal Constitucional en sus SSTC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 11, y 67/1996, de 21 de mayo, FJ 3, al señalar que la función consistente en la simple recepción de datos comunicados por los particulares a la Administración ha de calificarse de ejecución y corresponde a la Comunidad Autónoma que haya asumido la competencia material en ese nivel.

Por medio de otrosí, se recusaba al Magistrado Excmo. Sr. don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, a la sazón Presidente de este Tribunal, alegando la concurrencia de la causa prevista en el art. 219.7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), por haber formulado el Presidente de la Generalitat de Cataluña y su Gobierno una demanda ante la jurisdicción civil contra dicho Magistrado.

2. Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Cuarta de 30 de abril de 2003, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara lo que era objeto del conflicto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del mismo en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.

Igualmente, se acordó, en cuanto a la recusación formulada, formar la correspondiente pieza separada, en la que se dictó Auto con fecha 15 de julio de 2003, resolviendo no admitir a trámite la solicitud de recusación.

3. El 30 de mayo de 2003 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado en el que solicita que se tenga por evacuado el trámite conferido y, en su día, se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda, declarando la titularidad estatal de las competencias controvertidas.

Entiende el Abogado del Estado que la Comunidad Autónoma promotora del conflicto viene a reconocer la competencia legislativa del Estado para determinar normativamente el deber de comunicación de los accidentes de trabajo y para establecer la necesidad de emplear un determinado soporte para la transmisión de la información. La discrepancia se sitúa en el establecimiento con carácter uniforme de un formato o soporte de los modelos, así como en el hecho de que esa comunicación se realice directamente al propio Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

A juicio del representante estatal las dos disposiciones impugnadas tienen carácter normativo, en cuanto innovan el ordenamiento jurídico, prescribiendo la forma en que han de efectuarse aquellas comunicaciones llamadas a permitir la puesta en marcha de los mecanismos de la acción protectora de la Seguridad Social. Los modelos de impresos y declaraciones participan en la esencia de lo normativo, en cuanto parece incuestionable que en aquellos procedimientos en los que la declaración de los ciudadanos es el presupuesto para el ejercicio de derechos o cumplimiento de deberes públicos, es precisa una cierta sistematización de los datos que evite omisiones y dudas en quienes los suministran y que facilite su conocimiento y manejo en quien los recibe, evitándose un trabajo inútil de sistematización de datos provenientes de modelos diversos.

Considera asimismo el Abogado del Estado que la indicación del órgano ante quien se deben presentar los escritos no constituye una competencia ejecutiva, pues el ejercicio de competencias de ejecución arranca a partir del conocimiento de los datos suministrados por los ciudadanos, y el procedimiento instaurado no impide o dificulta ese conocimiento, pues la resolución objeto del conflicto, en su punto cuarto, establece el acceso electrónico a esos datos, con lo que el conocimiento de los mismos es absolutamente simultáneo para todas las Administraciones públicas, lo que determina que resulte injustificado el reproche dirigido a las normas impugnadas, basado en una inexistente prioridad o antelación temporal en el conocimiento de estos datos. Se añade que incluso podría tacharse de inexacta la afirmación de que las normas controvertidas contienen una indicación del órgano encargado de recibir información y que éste es el Gobierno, pues realmente lo que hace la norma es prever una página web accesible de una manera indiferenciada para todas las Administraciones en las mismas condiciones.

Discrepa el Abogado del Estado de los argumentos esgrimidos por la representación autonómica, afirmando, en concreto, que la Ley de prevención de riesgos laborales no indica, sin más, que deban comunicarse estos hechos a las Comunidades Autónomas, pues el art. 6.1 g) se remite a un procedimiento para la comunicación e información a la autoridad competente, llamando a su regulación al Gobierno a través de normas reglamentarias, sin que se produzca tampoco en el art. 23.2 una identificación precisa entre la autoridad laboral y los órganos autonómicos.

En lo que respecta a la delimitación competencial, considera el representante estatal que la finalidad directa a la que responde la normación impugnada es la que concierne a la actividad prestacional de la Seguridad Social. Los accidentes de trabajo motivan una urgente labor de cobertura de unos daños personales, y las demás medidas que puedan tomarse a partir del conocimiento de esos datos, sean de recuento o análisis estadístico, son complementarias y derivadas del objetivo principal e inmediato de esa información que es la cobertura urgente de esos riesgos; y el mayor relieve que asume la materia Seguridad Social impone una homogeneidad en el procedimiento.

4. Por providencia de 13 de noviembre de 2012 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se establecen nuevos modelos para la notificación de los accidentes de trabajo y se posibilita su transmisión por procedimiento electrónico, y con la resolución de 26 de noviembre de 2002, de la Subsecretaría de dicho Ministerio, por la que se regula la utilización del sistema de declaración electrónica de accidentes de trabajo (Delt@) que posibilita la transmisión por procedimiento electrónico de los nuevos modelos para la notificación de accidentes de trabajo, aprobados por la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre.

La Orden TAS 2926/2002 viene a modificar los modelos para la notificación de partes de accidentes de trabajo, establecidos por orden de 16 de diciembre de 1987, con el fin de garantizar su homogeneidad y la armonización con los contemplados en la normativa europea; contempla además la posibilidad de su transmisión por medios informáticos y aprueba el correspondiente programa electrónico, estableciendo en su disposición adicional primera que, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la misma, la cumplimentación y transmisión de los modelos sólo podrá efectuarse por medios electrónicos. La resolución de 26 de noviembre de 2002 regula las condiciones de utilización del mencionado programa electrónico, denominado Delt@.

El Letrado de la Generalitat de Cataluña fundamenta el conflicto contra ambas disposiciones en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ejecución de la legislación laboral (art. 11.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC) y las de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de Seguridad Social [art. 17.2 a) EAC]. Considera que excede de la competencia estatal establecer con carácter uniforme para todo el Estado el formato de los modelos y el soporte informático que deban emplear los sujetos obligados a efectuar la comunicación, y afirma también que forma parte de su competencia ejecutiva, la recepción de los documentos y su transmisión a la Administración estatal.

El Abogado del Estado sostiene que las dos disposiciones impugnadas tienen carácter normativo y vienen a prescribir la forma en que han de efectuarse aquellas comunicaciones llamadas a permitir la puesta en marcha de los mecanismos de la acción protectora de la Seguridad Social, por lo que se insertan en las competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1.17 CE. A su juicio, la aprobación con carácter uniforme de los modelos y del procedimiento informático de transmisión tienen carácter normativo en cuanto constituyen presupuesto para el ejercicio de derechos o cumplimiento de deberes públicos; y la indicación del órgano ante quien se deben presentar no constituye competencia ejecutiva, pues el ejercicio de las competencias de ejecución arranca a partir del conocimiento de los datos suministrados por los ciudadanos.

2. Una vez expuestas sintéticamente las posiciones de las partes que se enfrentan en este proceso, resulta conveniente realizar algunas precisiones de orden procesal, antes de proceder al examen de la cuestión de fondo.

a) En primer lugar, en lo que respecta a la determinación de lo que constituye el objeto del conflicto, debe precisarse el alcance de la impugnación formulada. La Generalitat extiende la vulneración competencial que denuncia a la integridad de la orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de la resolución que la desarrolla, “puesto que su objeto exclusivo es el establecimiento de los modelos para la notificación de accidentes así como posibilitar su transmisión por procedimientos electrónicos”. Por tal razón, entiende que carece de sentido imputar la vulneración a preceptos concretos o a los anexos, refiriendo la impugnación al sistema en su conjunto. El detenido examen de la demanda pone de relieve que la vindicatio potestatis que se ejerce se refiere a dos aspectos concretos: en primer lugar, que excede de la competencia estatal el establecimiento con carácter uniforme y homogéneo del formato que deberán emplear los sujetos obligados a la comunicación de los accidentes laborales, así como del modelo y las condiciones del soporte informático que ha de utilizarse para la transmisión de esta información; en segundo lugar, que es la Administración autonómica la competente para recibir la información en materia de accidentes de trabajo, y, por tanto es a ésta a quien deben remitirla los obligados, sin perjuicio de su posterior comunicación a los órganos estatales competentes, en lugar de que la comunicación se efectúe directamente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

Formulada la reivindicación competencial en estos términos, y atendido el objeto de las disposiciones discutidas, que no es otro que el establecimiento de nuevos modelos de partes para la notificación de los accidentes de trabajo, así como hacer posible la transmisión de aquéllos por procedimientos electrónicos, con aprobación de la aplicación informática precisa para ello (Sistema Delt@), regulando la utilización de la misma, no es posible limitar la impugnación únicamente a alguno o algunos de los preceptos, pues la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, en su conjunto, regula los extremos que constituyen el núcleo argumental sobre el que se sustenta el conflicto, sin que podamos excluir a priori ninguno de ellos, y, en lo que respecta a la resolución de 26 de noviembre de 2002, la impugnación ha de entenderse también dirigida contra la totalidad de la misma, en cuanto viene a regular las condiciones y requisitos de utilización del mencionado programa informático.

b) Por otra parte, con posterioridad a la interposición del presente conflicto se ha producido la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, norma estatutaria que constituye parámetro de control del presente conflicto, en aplicación de nuestra doctrina sobre el ius superveniens, conforme a la cual “el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes al momento de dictar Sentencia” (STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y doctrina allí citada), lo que determina que el análisis de la presente controversia haya de hacerse a la luz de la delimitación competencial que deriva de la mencionada reforma del Estatuto de Autonomía.

3. Entrando en el enjuiciamiento de fondo de la cuestión controvertida, resulta conveniente para facilitar el encuadramiento competencial de las disposiciones impugnadas, una breve referencia al contexto normativo en el que se insertan.

La Orden TAS/2926/2002 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales tiene como referencia lo dispuesto en la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 16 de diciembre de 1987, de la que constituye desarrollo y reforma. En esta última se establecieron los nuevos modelos para la notificación de accidentes de trabajo y las instrucciones para su cumplimentación; se vino con ello a derogar y refundir un conjunto de disposiciones que contemplaban la comunicación del denominado parte de accidente, con el objetivo —expresamente declarado en su preámbulo— de “agilizar la tramitación que en esta materia corresponde a las Entidades gestoras y colaboradoras,” “mejorar la significación de los datos estadísticos” y “posibilitar la mejor comparabilidad internacional de las cifras”.

Tras la reforma introducida por la Orden de 19 de noviembre de 2002, se contemplan tres modelos oficiales de comunicación (art. 1.1): el parte de accidente de trabajo; la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica; y la relación de altas o fallecimientos de accidentados. Todos esos modelos se establecen en el anexo de la orden, recayendo la obligación de cumplimentarlos sobre el empresario, el trabajador autónomo o sobre la entidad gestora o colaboradora, en función del modelo, siendo los destinatarios directos de la comunicación, además del propio empresario y del trabajador, las entidades gestoras o colaboradoras, la autoridad laboral competente y la Subdirección General de Estadísticas Sociales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (tras la reforma operada en la orden que se examina).

La orden contra la que se dirige el presente conflicto, justifica en el preámbulo la reforma, en la necesidad de proceder a la armonización de los datos relativos a los accidentes de trabajo en el ámbito europeo, que deriva de la Directiva 89/391/CEE, mediante la homogeneización de los modelos de impresos, con inclusión de los datos necesarios para la consecución de la pretendida armonización. Asimismo, “teniendo en cuenta la apuesta por la modernización de las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones Públicas a través de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas … parece oportuno extender a las notificaciones de los partes de accidentes de trabajo la posibilidad de su transmisión por estos medios mediante la aplicación informática que … es asimismo aprobada por la presente Orden”, esto es, el sistema de declaración electrónica de accidentes de trabajo (Delt@). Por su parte, la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de noviembre de 2002, en desarrollo de lo anterior, regula las reglas de utilización de la citada aplicación informática.

4. La comunicación de los accidentes laborales, en los términos previstos en las disposiciones reseñadas, constituye una actividad de carácter instrumental que coadyuva al ejercicio de competencias estatales y autonómicas de diversa naturaleza, que se enmarcan en distintos ámbitos materiales: laboral, de Seguridad Social y de estadística.

a) En primer lugar, la comunicación de los accidentes de trabajo puede encuadrarse en el ámbito laboral, formando parte del subsector relativo a la seguridad en el trabajo, en cuanto sirve de forma inmediata a la prevención de riesgos laborales, a la adopción de las medidas de seguridad precisas para evitarlos, y a la inspección y control de su observancia.

En este ámbito, la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales —que se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.7 CE— en su art. 6.1 g) habilita al Gobierno para regular a través de las correspondientes normas reglamentarias, los requisitos y el procedimiento para la comunicación e información a la autoridad competente de los daños derivados del trabajo. Por otro lado, el art. 7 se refiere al desarrollo de funciones ejecutivas en la materia, disponiendo que “las Administraciones públicas competentes en materia laboral desarrollarán funciones de promoción de la prevención, asesoramiento técnico, vigilancia y control del cumplimiento por los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales, y sancionarán las infracciones a dicha normativa”. Y, asimismo, dentro de ese ámbito ejecutivo, al que pertenece el conocimiento de los accidentes de trabajo, el art. 23.3 de la citada ley, establece que el empresario está obligado a notificar a la autoridad laboral los daños para la salud de los trabajadores que se hubieran producido con motivo del desarrollo de su trabajo, conforme al procedimiento que se determine reglamentariamente. Por su parte, el texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones del orden social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, considera como infracciones laborales, en sus arts. 11.2 y 12.3 las específicas en materia de prevención de riesgos laborales, entre las que se encuentran las consistentes en “no dar cuenta en tiempo y forma a la autoridad laboral … de los accidentes de trabajo ocurridos”, con distinta calificación en función de la gravedad del accidente.

b) Resulta asimismo concernido en esta regulación el ámbito competencial relativo a la Seguridad Social, pues la comunicación de los accidentes de trabajo sirve al objetivo de constatar la producción del hecho causante de una de las contingencias objeto de aseguramiento por el sistema de Seguridad Social y, en cuanto tal, está directamente ligada al desenvolvimiento de la acción prestacional del sistema. En este sentido, la obligación de comunicación de los accidentes de trabajo que corresponde a las entidades gestoras y colaboradoras, constituye asimismo un aspecto que se inserta en el ámbito de las funciones de ejecución de la legislación del Estado en materia de Seguridad Social, y así se pone de relieve en la ya citada Ley de infracciones y sanciones en el orden social, en cuyos arts. 27.3 y 28.4 se prevé como infracción de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, no remitir al organismo competente, dentro del plazo y debidamente cumplimentados, los partes de accidente de trabajo.

c) Finalmente, la comunicación de los accidentes de trabajo cumple el objetivo de permitir un adecuado conocimiento de datos de siniestralidad laboral a efectos estadísticos, por lo que también resultarían concernidas las competencias estatales y autonómicas en materia de estadística.

5. En materia laboral, el reparto competencial viene dado por lo dispuesto en el ya citado art. 149.1.7 CE y por el art. 170.1 EAC. el primero de estos preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral “sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas” y el segundo reconoce a la Generalitat “la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales” que incluye, entre otros aspectos, “la prevención de riesgos laborales y la seguridad y salud en el trabajo” [párrafo g)], “la potestad sancionadora de las infracciones del orden social en el ámbito de sus competencias” [párrafo h)], así como “la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora, en todo lo previsto en este artículo” (apartado 2). Como hemos señalado reiteradamente, la expresión “legislación” que define la competencia exclusiva del Estado ha de ser entendida en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y comprendiendo, por tanto, no sólo las leyes, sino también los reglamentos” (SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4; y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7); y la competencia autonómica incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, FJ 4) y, en general, “el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales” (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3), así como el ejercicio de la potestad sancionadora en la materia (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FFJJ 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FFJJ 8 y 9; y 81/2005, de 6 de abril, FJ 11).

En concreto, refiriéndonos específicamente al ámbito de la seguridad e higiene en el trabajo, en el que se enmarca la regulación controvertida, ya hemos tenido ocasión de declarar que “en materia de legislación laboral, a la que indudablemente pertenece el subsector de seguridad e higiene y salud en el trabajo … la competencia normativa del Estado es completa … siendo susceptible de ejercerse a través de las potestades legislativa y reglamentaria (STC 360/1993, FJ 4), de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, la cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal. Quiere ello decir que, garantizada en tan alto grado la unidad de acción, … la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, admitida para supuestos tasados por la doctrina de este Tribunal …tiene que apreciarse forzosamente de forma mucho más restrictiva” (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).

En materia de Seguridad Social, corresponde al Estado la “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”, y a la Comunidad Autónoma de Cataluña, en virtud de lo dispuesto en el art. 165 de su Estatuto de Autonomía, la competencia compartida, respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social. Dicha competencia incluye: el desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico [párrafo a)], la coordinación de las actividades de prevención de riesgos laborales que desarrollen en Cataluña las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales [párrafo d)] y la coordinación de las actuaciones del sistema sanitario vinculadas a las prestaciones de la Seguridad Social [párrafo f)]. En este caso, la actividad de comunicación de los accidentes de trabajo, en cuanto actividad instrumental, ajena al régimen económico o de gestión de la caja única de la Seguridad Social, se inserta en el ámbito de las competencias autonómicas de ejecución de la legislación de Seguridad Social, pues “correspondiendo al Estado el control de dicha caja única, ese control supone la atribución de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades económicas; mientras que cuando recae sobre actividades instrumentales (inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas) comporta solo una facultad de supervisión, siendo la ejecución, en relación con el cumplimiento de los deberes no inmediatamente económicos, competencia de la Comunidad Autónoma” (STC 195/1996, FJ 7).

Por lo que se refiere a la materia estadística, el art. 149.1.31 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la “estadística para fines estatales”, lo que le habilita para instrumentarla directamente, tal y como señalamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 81. Por su parte, el art. 135 EAC asigna a la Generalitat competencia exclusiva sobre estadística de interés de la propia Comunidad Autónoma, así como la participación y colaboración en la elaboración de estadísticas de alcance general, participación que, según se indicó en el mismo fundamento de la citada Sentencia, habrá de establecerse y regularse por el Estado. Ahora bien, en el supuesto que nos ocupa la competencia en materia de estadística tiene un carácter instrumental y complementario respecto del cumplimiento de las finalidades sustantivas de índole laboral y de Seguridad Social a las que sirve la notificación de los accidentes de trabajo, que son las preponderantes en este caso.

Por tanto, a la vista de lo expuesto, y en lo que atañe a la delimitación del título competencial aplicable, podemos afirmar que los títulos competenciales concernidos esencialmente son los relativos a las materias laboral y de Seguridad Social. No obstante, la concurrencia de ambos títulos no exige —en el supuesto que se examina— la determinación de un criterio de “prevalencia”, pues la actividad concernida sirve al cumplimiento de ambas finalidades. La notificación de los accidentes laborales constituye, como se ha dicho, una actividad de naturaleza instrumental que se inserta en el ámbito de las competencias de ejecución que, en materia laboral y en determinados aspectos en materia de Seguridad Social, corresponden a Cataluña.

6. Examinado el alcance de los títulos competenciales afectados, resulta preciso analizar, de forma específica, lo que constituye el substratum de la presente controversia. La parte promotora del conflicto no discute la competencia que al Estado corresponde para establecer normativamente las condiciones o requisitos generales que ha de cumplir la comunicación de los accidentes laborales, ni para la determinación de los organismos o autoridades estatales que han de ser destinatarios de la misma; lo que se impugna, como ya se ha expuesto anteriormente, es, en concreto, la competencia relativa a la aprobación de los modelos o impresos en que ha de efectuarse la notificación de los accidentes; la Administración —estatal o autonómica— a quien han de ir inicialmente dirigidos; y el programa informático que constituye soporte de las transmisión electrónica de estos datos.

La recepción de la comunicación de los accidentes de trabajo y su tramitación, constituye, de forma inequívoca, una actividad que se inserta en el ámbito de la ejecución que es competencia de las Comunidades Autónomas, pues ya hemos afirmado que “ha de calificarse de simple ejecución la función consistente en la recepción y registro de datos” (STC 67/1996, de 4 de abril, FJ 3). Además, de esa competencia se deriva sin dificultad la facultad de la Administración ante la que se han de presentar las comunicaciones para decidir el empleo de los modelos o formularios más apropiados (STC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4). Así lo ha señalado la doctrina de este Tribunal, afirmando, en relación con el ámbito laboral (en concreto, refiriéndonos a la proclamación de los resultados de los procedimientos electorales a representantes de los trabajadores en el ámbito autonómico), la competencia autonómica para establecer los modelos de documentos, cuando ostenta la competencia ejecutiva en la materia, incluso en supuestos en los que, como el que nos ocupa, es preciso agregar los datos obtenidos en cada Comunidad Autónoma para su consideración global a nivel supraautonómico. En efecto, en la STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 5, señalamos que, aun siendo cierto que “la proclamación de resultados globales a escala superior al territorio de una Comunidad Autónoma requiere la agregación de los obtenidos en cada una de las Comunidades que han asumido competencias en la materia, y se hace necesario elaborar directrices unitarias para la formalización y cómputo de los procesos electorales cuyos resultados han de agregarse”, no lo es menos “que esa finalidad no impone, como medida imprescindible para su efectividad, la uniformidad de modelos de actas, cuya confección, respetando las directrices homogéneas que corresponde determinar a la ley, es una típica actividad de ejecución que el Estado no puede asumir por su carácter desproporcionado con la finalidad perseguida”.

En la misma línea, son también trasladables al presente supuesto las consideraciones efectuadas en la STC 36/2012, de 15 de marzo, en donde se señala —en relación a la fijación por el Estado de los modelos de impresos de solicitud de ayudas y subvenciones—, que se trata de “una previsión vulneradora de la competencia autonómica, ya que ésta es una cuestión de carácter meramente procedimental que corresponde fijar a la Comunidad Autónoma, habiendo afirmado este Tribunal que no tienen carácter básico los modelos normalizados de solicitud (STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11 y las que en ella se citan)” (FJ 10).

El Estado, por tanto, hasta donde alcanza su competencia de legislación, tanto en materia laboral como de Seguridad Social, puede determinar lo datos esenciales que deben constar en los impresos con objeto de garantizar la homogeneidad de los mismos en el ámbito nacional y su armonización con las normas del derecho comunitario europeo, pero su competencia legislativa no alcanza a la imposición cerrada de un único modelo de impreso para la totalidad del territorio, pues dicha facultad, así como la relativa a la recepción de las comunicaciones pertenece al ámbito de las competencias de ejecución que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña. Y es que la necesidad de armonizar los datos relativos a los accidentes de trabajo, de conformidad con la normativa europea, no puede servir para que el Estado se reserve la facultad de establecer los modelos de impresos, ya que no cabe olvidar que, como es doctrina reiterada de este Tribunal, los criterios constitucionales de reparto competencial no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9), y que “el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario. Así pues, la determinación de a qué ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario, bien en el plano normativo, bien en el puramente aplicativo, se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias afectadas (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 9)” (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3). En definitiva, la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según las reglas de Derecho interno (STC 148/1998, de 2 de julio, FJ 4).

En todo caso, lo que sí recae sobre la Comunidad Autónoma es “el deber de facilitar al Estado los datos, documentos e informaciones precisas para que pueda cumplir las obligaciones que le impone el Derecho derivado europeo” (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 5) así como para el ejercicio de las demás facultades que le correspondan en este ámbito.

En lo que respecta al soporte informático para la transmisión de los datos a la Administración estatal, que se concreta a la aprobación del programa informático Delt@ (art. 3 de la Orden TAS/2926) y a la regulación de su utilización, que se lleva a cabo por la resolución de 26 de noviembre de 2002, baste decir que, reconocida la competencia autonómica para recibir la comunicación de los accidentes de trabajo, le corresponde a la Comunidad Autónoma determinar el procedimiento informático propio para la transmisión electrónica de la misma. En este sentido, en el ámbito de Cataluña la comunicación de los datos relativos a los accidentes de trabajo se encuentra regulada por la Orden TRI/10/2004, de 26 de enero, por la que se aprueba el procedimiento de notificación electrónica de los accidentes de trabajo, disposición que se configura como norma aplicativa de la Orden TAS/2926/2002, y regula el registro telemático de las notificaciones de accidentes de trabajo, disponiendo que el único registro telemático habilitado es el registro telemático de la Administración abierta de Cataluña (art. 3).

En cambio, forma parte de la competencia estatal la determinación del procedimiento electrónico común para la transmisión de dicha comunicación por las diferentes Administraciones autonómicas a los órganos estatales competentes, ya que ello constituye manifestación de una competencia estatal de coordinación general que “persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente, la realidad misma del sistema” (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2). Como señalamos en la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 8, “la coordinación es una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8) encontrándose ínsita no sólo en toda competencia básica (STC 81/2005, de 6 de abril, FJ 10), sino que la facultad de coordinación se conecta con las competencias normativas en general. Así, hemos precisado que no se pueden reducir ni confundir las manifestaciones específicas de coordinación que aparecen en nuestra Constitución (art. 149.1, apartados 13, 15 y 16 CE, entre otros) como competencia adicional a una competencia normativa limitada, ‘con las funciones generales de coordinación que corresponden al Estado cuando sus competencias normativas son plenas, dado que aquél no puede desentenderse en absoluto de la ejecución autonómica de la legislación estatal. Resultan así posibles formas de intervención normativa que establezcan reglas que cumplan una función coordinadora de las Administraciones autonómicas entre sí y con el Estado’ (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 2).”

Pues bien, el establecimiento de un sistema informático y la regulación de los requisitos para su utilización, con objeto de que las Comunidades Autónomas transmitan al Estado los datos relativos a los accidentes de trabajo que les sean notificados, constituyen en este supuesto instrumentos imprescindibles para garantizar la agregación homogénea de la información obtenida desde cada Comunidad Autónoma, sin que con ello se vulneren las competencias de ejecución que a las mismas corresponden. Asimismo, encuentra justificación el establecimiento de dicho sistema informático por parte del Estado en cuanto a las comunicaciones que deban efectuársele directamente en esta materia, esto es, las relativas a la relación de altas o fallecimientos de accidentados que las entidades gestoras o colaboradoras deben remitir mensualmente a la Subdirección General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo, de acuerdo con el art. 3 c) de la Orden de 16 de diciembre de 1987.

Cabe afirmar, en conclusión, que las competencias que corresponden al Estado en materia de “legislación laboral” (art. 149.1.7 CE) y en materia de “legislación básica de la Seguridad Social” (art. 149.1.17 CE), habilitan a éste para regular la obligación de comunicación a los órganos estatales de cuanta información precisen en relación a los accidentes de trabajo, para determinar los órganos estatales que hayan de ser destinatarios de dicha información, para establecer los requisitos mínimos necesarios para garantizar la homogeneidad y armonización del contenido de los modelos de documentos en que dicha información haya de suministrarse, y para regular el soporte informático —y correspondiente contenido— que permita la agregación uniforme de la información proveniente de las diferentes Administraciones y entidades competentes y las condiciones para su utilización. En cambio, excede de la mencionada competencia estatal la imposición con carácter cerrado de los modelos de impresos o de la aplicación informática que hayan de utilizarse por los obligados a notificar a la autoridad laboral autonómica los accidentes de trabajo, y el establecimiento de la obligación de remisión directa a los órganos centrales del Estado de las informaciones y documentos relativos a dicha notificación.

7. Tras estas consideraciones procede aplicar la antedicha delimitación competencial a las disposiciones que son objeto del presente conflicto positivo de competencias.

a) El art. 1 de la Orden TAS/2926/2002, mediante remisión al anexo de dicha orden, aprueba nuevos modelos oficiales correspondientes al parte de accidente de trabajo, a la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica y a la relación de altas o fallecimientos de accidentados. A los efectos que después se exponen, interesa remarcar que, de acuerdo con el régimen establecido en la orden de 16 de diciembre de 1987, en el caso del parte de accidente de trabajo y de la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica, el empresario (o, en su caso, el trabajador por cuenta propia o autónomo), debe remitirlos a la entidad gestora o colaboradora que, a su vez, los remite a la autoridad laboral (esto es, a la Comunidad Autónoma), que será, por su parte, la que deba enviarlos a la Inspección de Trabajo, a la Subdirección General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y, en determinados supuestos (partes de accidentes de trabajo considerados graves, muy graves o mortales, y los relativos a trabajadores de empresas que tengan cubiertas las contingencias profesionales con el Instituto Social de la Marina o con las entidades colaboradoras), al Instituto Nacional de la Seguridad Social. En cambio, conforme a la citada orden de 1987 y el anexo de la Orden TAS/2926/2002, la relación de altas o fallecimientos de accidentados debe cumplimentarse mensualmente por la entidad gestora o colaboradora, la cual debe remitirlo con la misma periodicidad a la Subdirección General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y a la autoridad laboral.

Por su parte, el art. 2 de la Orden TAS/2926/2002 regula la posibilidad de que la cumplimentación y transmisión de los modelos referidos se efectúen por medios electrónicos conforme a la aplicación informática prevista en el art. 3 de dicha orden. Efectivamente, en dicho art. 3 se establecen los programas y aplicaciones que posibilitan la notificación, por vía electrónica, de los accidentes de trabajo a los órganos competentes a través del sistema Delt@, permitiéndose asimismo la utilización de la transmisión electrónica para la comunicación urgente de accidentes de trabajo a que se refiere el art. 6 de la orden de 16 de diciembre de 1987. A su vez, la disposición adicional primera de la Orden TAS/2926/2002 establece que una vez transcurrido un año desde la entrada en vigor de dicha orden, la cumplimentación y transmisión de los modelos establecidos en el art. 1 deberá efectuarse por medios electrónicos conforme a la aplicación informática aprobada en el referido art. 3.

Del contenido de estos preceptos puede constatarse que tanto la Administración autonómica como la Administración estatal son receptoras de la documentación mencionada.

Pues bien, aclarados estos extremos, podemos afirmar que lo dispuesto en el art. 1, en relación con el anexo de la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, en donde se aprueban e imponen los modelos de impresos correspondientes al parte de accidente de trabajo, a la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica y a la relación de altas o fallecimientos de accidentados, no vulnera las competencias autonómicas, en tanto se refieran a documentos que deban remitir las entidades gestoras o colaboradoras directamente a la Administración estatal, señaladamente, la relación de altas o fallecimientos de accidentados. En cambio, sí lesiona las competencias autonómicas el establecimiento de los modelos de parte de accidente de trabajo y de relación de accidentes de trabajo ocurridos a cumplimentar por los empresarios (y, en su caso, trabajadores por cuenta propia o autónomos) que van destinados a la autoridad laboral, por intermedio de las entidades gestoras o colaboradoras, así como el modelo referido a la relación de altas o fallecimientos de accidentados que dichas entidades deben dirigir a la autoridad laboral autonómica.

Los arts. 2 y 3 tampoco vulneran las competencias de la Generalitat en lo que se refiere a la comunicación que las Administraciones autonómicas competentes deban hacer de los documentos recibidos en relación con los accidentes de trabajo al órgano estatal correspondiente, y a la remisión a la Subdirección General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales por parte de las entidades gestoras o colaboradoras de la relación de altas o fallecimientos de accidentados, aspectos a los que, como se ha reseñado anteriormente, sí alcanza la competencia estatal en la materia.

Dejando a salvo estos aspectos, en todo lo demás el referido art. 2 de la orden impugnada vulnera las competencias autonómicas de ejecución, en la medida en que impone la forma en la que los sujetos obligados a la cumplimentación y transmisión de los modelos a que se refiere el art. 1 (de acuerdo con la diferenciación realizada anteriormente según el tipo de documento a presentar) podrán hacerlo, incluyendo su realización a través de medios electrónicos “conforme a la aplicación informática que se aprueba en el artículo siguiente”. E idéntica ha de ser la conclusión en cuanto al art. 3, regulador de los programas y aplicaciones “que hacen posible la notificación, por vía electrónica, de los accidentes de trabajo a los órganos competentes”, a través del sistema de declaración electrónica de accidentes de trabajo (Delt@), dirigido, según el apartado 2 del mismo precepto, a la presentación por vía electrónica de los documentos ya reseñados. Esta tacha ha de extenderse a la disposición adicional primera de la orden, puesto que prevé que, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la misma, la cumplimentación y transmisión de los modelos establecidos en el art. 1 sólo podrá efectuarse por medios electrónicos, a través de la aplicación informática aprobada en el art 3, quedando a salvo, también es este caso, la comunicación de los datos relativos a los accidentes de trabajo que deban efectuar las Administraciones autonómicas al órgano estatal correspondiente y la remisión de la relación de altas o fallecimientos de accidentados que las entidades gestoras o colaboradoras han de efectuar directamente a la Subdirección General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

b) Los restantes preceptos de la orden no infringen las competencias de la Comunidad Autónoma. Así, respecto a lo establecido en la disposición final primera, la facultad reconocida al Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales para dictar las normas de desarrollo de la orden, incluidas las necesarias para regular la utilización de la aplicación informática aprobada en la misma, resulta conforme al orden competencial en la medida en que dicha facultad de desarrollo quede referida a la remisión de información a la Administración estatal, en los términos arriba expresados. Por lo demás, no resulta contrario a las competencias autonómicas ni el art. 4 de la Orden TAS/2926/2002, ni la disposición adicional segunda referida al régimen competencial de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, ni evidentemente la disposición final segunda de la orden referida a la fecha de su entrada en vigor.

c) En lo que respecta a la resolución de 26 de noviembre de 2002, y en conexión con lo que ya ha quedado expuesto en relación con la orden impugnada, ha de afirmarse que vulneran las competencias autonómicas de ejecución todas las referencias que efectúa a empresas y a entidades gestoras y colaboradoras de la Seguridad Social como usuarios del sistema Delt@, resultando admisible la regulación y la consideración de usuarios sólo en cuanto a las Administraciones públicas competentes y a las entidades gestoras o colaboradoras para la remisión de la relación de altas o fallecimientos de accidentados a la Administración estatal.