Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 5 de mayo de 2014, el Abogado del Estado, actuando en representación del Gobierno, formalizó demanda de conflicto negativo de competencias frente a la Generalitat de Catalunya, en relación con determinadas actuaciones vinculadas a la gestión del Fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local, con el fin de que se llevasen a cabo las actuaciones de ejecución que resultaren precisas, conforme al Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre.

2. Los hechos en los que fundamenta la solicitud de planteamiento del conflicto negativo de competencia son los siguientes.

a) La STC 150/2012, de 5 de julio, recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5985-2013, interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, que crea el fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local, declaró inconstitucionales, en los términos establecidos en el fundamento jurídico 16 y con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 17 de dicha Sentencia, determinados preceptos e incisos de preceptos del citado Real Decreto-ley. El fundamento jurídico 17 de la STC 150/2012 establece el alcance del fallo en los términos siguientes: “Por último, es imprescindible, antes de pronunciar el fallo, precisar el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 13/2009 contenida en el fundamento jurídico anterior. Su anulación podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña, a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas, y particularmente a la política económica y financiera de los ayuntamientos. Por otra parte, las subvenciones se refieren a un ejercicio económico ya cerrado y han agotado sus efectos. En consecuencia, nuestro pronunciamiento, que debe incluir la estimación parcial del recurso de inconstitucionalidad, ha de realizarse con respeto, en todo caso, de las ayudas que ya hayan sido concedidas”.

b) A requerimiento de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las entidades locales, la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Administraciones públicas emitió un informe de 5 de octubre de 2013, en el que entendió que no cabía admitir una extensión de competencias de la Administración del Estado a actuaciones posteriores a la publicación de la Sentencia con el argumento de que la subvención se había otorgado por la Administración del Estado, pues ello contravendría expresamente la declaración de inconstitucionalidad. Concluye, por ello, que las actuaciones que no sean firmes y las que se produzcan con posterioridad a la fecha de publicación de la Sentencia corresponden a las Comunidades Autónomas.

c) En un posterior informe emitido a petición de la Intervención General del Estado, de 20 de diciembre de 2012, la Abogacía del Estado reitera estas conclusiones indicando la conveniencia de trasladar a la intervención general de cada Comunidad Autónoma las denuncias presentadas ante la Intervención General del Estado, la inadmisión de las peticiones en materia de control de ayudas y la imposibilidad de dirigir instrucciones a aquellas. Añade que no se produjo la territorialización de fondos porque cuando se otorgaron las ayudas se aplicaban aún los artículos del Real Decreto-ley que atribuían la competencia al Estado para la gestión centralizada, por lo que, en caso de eventual reintegro, y en cuanto a la actividad de ejecución, habrá de tramitarse por la Comunidad Autónoma, si bien, al no haber sido territorializados los fondos desde un principio, éstas habrán de transferir después las cantidades resultantes al tesoro público.

d) El 8 de enero de 2013, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las entidades locales dirigió una carta a las Comunidades Autónomas indicando el procedimiento a seguir para dar cumplimiento a la STC 150/2012. Se identifican los expedientes pendientes de tramitación en su ámbito territorial respectivo, la cantidad a transferir para hacer frente a sus obligaciones económicas, y se solicitan los datos de cuenta corriente para hacer la transferencia. Posteriormente, el 31 de enero de 2013, se les facilitó el acceso a la aplicación “ARCADIA”, empleada para la gestión de proyectos por las entidades locales y la documentación aportada por los ayuntamientos.

e) Las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura formularon objeciones a hacerse cargo de la gestión de las subvenciones establecidas en relación con el Fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local.

f) El 13 de julio de 2013 se transfirieron a todas las Comunidades Autónomas, salvo a las dos antes citadas, los importes necesarios para hacer frente a las obligaciones económicas, y el 25 de julio de 2013 los expedientes de reintegro iniciados y pendientes aún de algún trámite en vía administrativa. La Comunidad Autónoma de Extremadura mantuvo el criterio de suscribir un convenio entre administraciones, al que finalmente se llegó el 18 de febrero de 2014. En cuanto a la Junta de Andalucía se le remitió un correo electrónico el 12 de septiembre de 2013 con la relación de expedientes y estado de tramitación. Por otra parte, la Intervención General de la Administración del Estado informó a las Comunidades Autónomas sobre las denuncias recibidas respecto a proyectos ejecutados con las ayudas. La Abogacía del Estado emitió nuevo informe jurídico de 14 de febrero de 2014 en el que se indicaba la posibilidad de plantear conflicto negativo de competencia.

g) El Gobierno acordó el 28 de febrero de 2014 formular el requerimiento previo a la Comunidad de Cataluña por estimar que no había ejercido las atribuciones propias de la competencia que a la Comunidad Autónoma confieren los arts. 114 y 152.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, con el fin de que se realizasen las actuaciones precisas en aplicación de la STC 150/2012. Tal requerimiento fue notificado el 4 de marzo del mismo año.

h) El 2 de abril de 2014 fue notificado el acuerdo del Consejo de Gobierno de Cataluña, de ese mismo día, rechazando el requerimiento formulado por el Gobierno del Estado, por entender que se está ante una discrepancia en la interpretación del fallo de la Sentencia del Tribunal Constitucional en orden a su ejecución en lo que se refiere a la realización de unos actos materiales que son consecuencia de una competencia que, aunque constitucionalmente no le corresponde, pues así lo declaró la citada Sentencia, fue ejercida por el Estado y no invalidada por el Tribunal. En concreto, argumenta la mencionada resolución que el contenido del fundamento jurídico 17 de la STC 150/2012, no hace sino plasmar el mismo criterio adoptado en las SSTC 36/2012, 73/2012, 77/2012 y 243/2012, que no es otro que el carácter meramente declarativo de la inconstitucionalidad para las ayudas otorgadas y la limitación de la nulidad a aquellas ayudas que no han sido aún otorgadas siendo, por tanto, posible su territorialización. De hecho, el Estado ha utilizado este criterio para terminar la tramitación de los expedientes que no han sido remitidos a la Comunidad Autónoma por estar íntegramente finalizados. Por ello, continúa, para resolver la situación en la que se encuentran los expedientes cuya continuación corresponde, según el Estado, a la Comunidad Autónoma —de los 4.020 proyectos que se aprobaron en Cataluña, sólo se remiten 55 expedientes no finalizados— resulta necesario señalar que en todos los expedientes remitidos se había otorgado la ayuda en 2010, de manera que afecta a ayudas concedidas, debiendo continuar el Estado con la gestión.

i) El Consejo de Ministros acordó, el 30 de abril de 2014, plantear el conflicto negativo de competencia del que trae causa el presente recurso constitucional.

3. El Abogado del Estado fundamenta su demanda en las alegaciones que se resumen a continuación. Argumenta, en primer lugar, que aunque el requerimiento invoca la STC 150/2012, no basa en ella su posición, pues el título que fundamenta la competencia cuyo ejercicio se discute, no es otro que la atribución de competencias que realizan los arts. 114.3 y 152.4 c) y concordantes de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, y que fueron invocados de manera explícita por el acuerdo del Consejo de Ministros que tomó la decisión de formular el requerimiento previo. Lo que hizo la Sentencia del Tribunal Constitucional es interpretar los preceptos que las partes invocaban en defensa de su competencia, considerando finalmente que la Comunidad Autónoma recurrente era la competente para aprobar y conceder las ayudas de que se trataba. La Sentencia no crea derecho aplicable ni atribuye competencias, sino que es el título declarativo que reconoce la competencia atribuida por el ordenamiento. Como ha señalado el Consejo de Estado en su dictamen, la discusión jurídica versa sobre la determinación de la administración competente para la gestión y ejecución de los expedientes de otorgamiento de subvenciones en curso en el momento de publicarse la STC 150/2012, y sobre a quién corresponde realizar las labores de control y fiscalización de las subvenciones ya otorgadas con anterioridad al fallo constitucional. A continuación reitera la interpretación sostenida en los anteriores conflictos negativos de competencia, en el sentido de que habiendo sido declarada la inconstitucionalidad de los preceptos que atribuyen al Estado la gestión de estas ayudas y, habiéndose limitado la nulidad a las decisiones en cuya virtud se dictaron las ayudas, los actos de ejecución que llevara a cabo el Estado a partir de la publicación de la STC 150/2012, serían nulos de pleno derecho.

1. Tal y como este Tribunal ha afirmado en el ATC 207/2014, de 22 de julio, FJ 1, los conflictos de competencia tienen en común una controversia competencial, pero no cualquier desacuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino sólo las que versan sobre la interpretación que debe darse a las normas constitucionales, estatutarias, o delimitadoras de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues sólo en este caso tienen trascendencia constitucional. Por ello, no tienen cabida en este tipo de conflictos las controversias atinentes a cuestiones materiales o incluso jurídicas, en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, cuya solución no requiere de una interpretación de las reglas competenciales del bloque de la constitucionalidad (STC 37/1992, de 23 de marzo, FJ 2).

2. Así fijado el objeto del conflicto negativo de competencia, procede ya analizar si estamos o no, en este concreto conflicto, ante una controversia sobre las normas del bloque de la constitucionalidad atributivas de competencias. A diferencia del supuesto resuelto en el ATC 207/2014, en que la Comunidad Autónoma no rechazaba su competencia para la tramitación de las ayudas otorgadas al amparo de la norma legal que posteriormente fue declarada inconstitucional en muchos de sus preceptos, y ni siquiera discutió la interpretación que debía darse a la STC 150/2012, de 5 de julio, la Generalitat de Catalunya objeta, sin embargo, que no puede ejercer las funciones para las que ha sido requerida por el Gobierno del Estado porque en el caso concreto la competencia ya ha sido, aunque indebidamente, ejercida por el Estado, sin que la Sentencia haya declarado su nulidad por estar todas las ayudas ya otorgadas cuando esta se dictó.

La discrepancia no versa, en consecuencia, sobre la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad atributivas de competencias. Sobre ello ya se pronunció, a instancias de la propia Generalitat de Catalunya, la STC 150/2012, que estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente. La controversia atañe, exclusivamente, a los expedientes administrativos que deben ser transferidos a la Comunidad Autónoma una vez declarada la inconstitucionalidad, lo que depende de la interpretación que se realice del contenido del fallo de la Sentencia, que declara la inconstitucionalidad de varios de los preceptos del Real Decreto-ley impugnado pero no su nulidad, y se remite, en cuanto a sus efectos, a lo establecido en el fundamento jurídico 17, que explica la razón de que no se declare la nulidad de los preceptos declarados inconstitucionales y se mantengan los actos dictados en ejecución de estos: “podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas, y particularmente a la política económica y financiera de los Ayuntamientos”, teniendo en cuenta que las subvenciones “se refieren a un ejercicio económico cerrado y han agotado sus efectos” (STC 150/2012, FJ 17).

En cuanto el conflicto negativo de competencias no tiene por objeto interpretar el alcance de las Sentencias de este Tribunal sino la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas a partir de las normas del bloque de constitucionalidad, el presente conflicto debe ser inadmitido.