Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El 17 de marzo de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, al que se acompaña, junto al testimonio del procedimiento ordinario núm. 276-2010, el Auto de 27 de febrero de 2014, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS), y 23.1 a) y 2 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por la posible vulneración del art. 33.3 CE.

2. Los antecedentes de la cuestión, según resulta del Auto de planteamiento y de la documentación adjunta, son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Una empresa funeraria interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del jurado provincial de expropiación de Albacete de 2 de marzo de 2010, por el que se fijó el justiprecio de los bienes y derechos objeto de expropiación en el expediente núm. 33-2010 (en concreto, la parcela 199, polígono 43, finca núm. 02600-1002), para el proyecto de acondicionamiento y reordenación de accesos de la carretera N-322, tramo Albacete-Mahora, p.k. 356,7 (variante de Albacete) al p.k. 361,7 (carretera de Pinares del Júcar). El jurado consideró el suelo como rural y, en aplicación del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, valoró la expropiación de los 2.827 m2 en 14.417,70 € (incluidos tanto la expropiación del pleno dominio como la indemnización por expropiación parcial y división de finca y el premio de afección). En la demanda formulada posteriormente, la recurrente mostró su disconformidad con la clasificación que se otorgaba al terreno expropiado, pues consideraba que debía calificarse como sistema general de infraestructuras, sistema general de comunicaciones, viario y ferroviario, de acuerdo con el propio plan general de ordenación urbana, y señaló que, en tal condición, debía ser clasificado como suelo urbanizado, por lo que se había de atender al art. 24 del texto refundido de la Ley de suelo, aplicando el método residual estático, conforme al cual el valor de la expropiación sería de 110,25 €/m2, en función de las características de la parcela. Asimismo, y teniendo en cuenta que la parcela se encontraba afectada por otros dos expedientes de expropiación, se reclamaba la indemnización por el valor del terreno restante, de 913 m2, absolutamente inservible. Reclamó que se le abonase el valor real del bien que, teniendo en cuenta sus anteriores alegaciones, cifraba en 432.951,75 €. En el trámite de conclusiones reiteró lo alegado en la demanda.

b) Una vez concluso el procedimiento, y antes de dictar sentencia, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó providencia con fecha 23 de enero de 2014, por la que, al amparo de lo previsto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común de diez días acerca de la posible inconstitucionalidad de los arts. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y 23.1 a) y 2 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en cuanto que las limitaciones que en ellos se establecen para la valoración de los terrenos en el suelo rural podría impedirle fijar el justiprecio del bien conforme a su valor real, con la consiguiente vulneración del art. 33.3 CE.

c) El Ministerio Fiscal, en escrito presentado el 6 de febrero de 2014, consideró pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad porque, prima facie, las previsiones de los preceptos cuestionados son susceptibles de hacer ineficaz la garantía de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos, habida cuenta de que, siquiera en apariencia, no aseguran en todo caso una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial. También interesó el planteamiento de la cuestión la entidad recurrente, en escrito presentado el 11 de febrero de 2014, si bien poniendo de relieve que, en este caso concreto, el justiprecio debe establecerse en la cuantía adecuada a la naturaleza del suelo expropiado. Por su parte, el Abogado del Estado, en escrito registrado el 11 de febrero de 2014, se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, alegando la plena constitucionalidad de los preceptos cuestionados, con indicación de que no es novedosa en nuestro ordenamiento la prohibición de valorar expectativas urbanísticas por proximidad a suelo urbano, y que la misma resulta plenamente constitucional. Añadió que la Ley lo que busca es una valoración de la realidad y no un pretendido valor real entendido como valor de mercado del suelo, equivalencia esta última que no cabe derivar de la Constitución. Por último, señala que para la resolución del caso enjuiciado es indiferente la constitucionalidad de la norma, porque de su validez no depende el fallo, ya que la parte actora dice que el suelo expropiado es urbanizado y debe ser valorado como tal, y sobre esto ha versado exclusivamente la prueba, y no sobre la existencia de expectativas urbanísticas y su valoración.

d) La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó Auto con fecha 27 de febrero de 2014, por el que acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y 23.1 a) y 2 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por la posible vulneración del art. 33.3 CE.

3. Tras recoger los antecedentes del caso y reproducir las normas cuestionadas, la fundamentación del Auto comienza por hacer referencia al cumplimiento de los requisitos del art. 35 LOTC, señalando que es incontrovertida la aplicación de la Ley 8/2007 en el expediente expropiatorio, que se ha concedido a las partes el trámite de audiencia según exige la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y que la cuestión se plantea estando concluso el procedimiento, a falta tan sólo de dictar la resolución final del mismo.

En cuanto a la relevancia de la norma legal a efectos de resolución del proceso a quo, y atendiendo a la doctrina constitucional que se recoge en el Auto, señala el órgano promotor que la parte demandante alegó que los terrenos expropiados debían ser valorados como suelo urbanizable en aplicación de la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad, refiriendo transacciones realizadas en zonas industriales próximas a los terrenos expropiados, si bien la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Albacete ha certificado que los terrenos están clasificados como suelo no urbanizable, por lo que, según la Ley de suelo, se encuentran en situación de suelo rural. La Sala descarta, desde esta perspectiva, que quepa hablar de un sistema general que cree ciudad o que pueda tenerse en cuenta el mero propósito de la demandante de instalar un tanatorio-crematorio en la parcela en cuestión (ni siquiera consta que llegara a presentarse el proyecto ante la Administración). Por tanto, hay que estar al art. 22 de la Ley 8/2007 y el correlativo 23 del texto refundido, que determinan que los terrenos en situación de suelo rural deban ser valorados por el método de capitalización de rentas, que sólo responde a la valoración del rendimiento agrícola pero no al valor real de los terrenos según su situación, descartándose expresamente la valoración de las expectativas urbanísticas. Señala el Auto que la relevancia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad reside en que tales preceptos impidieron al jurado de expropiación e impiden ahora a la propia Sala valorar los terrenos en base a su valor real, valor al que podía llegarse, según la legislación anterior, por el método de comparación con fincas análogas, que constituía anteriormente el método principal de valoración, siendo subsidiario el de capitalización de rentas, método este último que, por su insuficiencia para reflejar el valor real, fue corregido por la jurisprudencia, defendiendo la posibilidad de incrementar hasta en un 500 por 100 el valor obtenido por capitalización. Por lo que se refiere al método de comparación, aunque la Sala rechazó la referencia efectuada por la actora a una serie de transacciones realizadas en las proximidades, debido a la diferente clasificación urbanística de los terrenos, no desechó la influencia del dato de la proximidad al polígono industrial Campollano en punto a la valoración de los terrenos expropiados. En este sentido, se añade que el avance del plan general de ordenación municipal establece para la parcela objeto de consulta la clasificación de suelo urbano de uso global terciario, lo que sirve para considerar la apreciación de existencia de expectativas. Asimismo, se indica que la propia Sala, al valorar terrenos de la misma zona destinados a la ejecución de un proyecto de obras ferroviarias del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias de España, ha venido aplicando la doctrina del Tribunal Supremo de incrementar el valor obtenido por el método de capitalización de rentas, habiendo fijado un justiprecio de 10,20 euros/m2, frente a los 4,08 fijados por el jurado, valor muy cercano al establecido por la Orden de 23 de diciembre de 2011, de la Consejería de Economía y Hacienda, que aprueba precios medios de bienes rústicos a efectos de comprobación de valores en el ámbito de sucesiones e impuesto de transmisiones patrimoniales e Impuesto sobre transmisiones patrimoniales. Otra circunstancia a tener en cuenta sería el precio pagado por la actora por los terrenos expropiados, que daría un precio por m2, excluido el impuesto sobre el valor añadido, un 14,70 por 100 superior al obtenido por el jurado.

Por todo ello, la Sala considera la existencia de unas especiales circunstancias en la finca expropiada que la hacen merecedora de una valoración superior a la que las normas de aplicación permiten obtener, siendo así que las concretas circunstancias de la finca expropiada evidencian unas importantes expectativas que no se pueden desconocer y que permitirían incrementar el valor básico obtenido por el jurado por capitalización, entendiendo que el justiprecio definitivo debería situarse en torno a los valores asignados por la propia Sala a supuestos similares aplicando la doctrina establecida por el Tribunal Supremo para incrementar el valor obtenido por capitalización; valor que en todo caso sería superior al máximo posible en aplicación de los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona. Sólo así podría aproximarse al valor real de los terrenos expropiados o al mantenimiento de la “indemnidad”. En definitiva, entiende la Sala que el fallo de la Sentencia que habrá de dictarse en el procedimiento dependerá, en cuanto al montante del justiprecio, de la validez o no de los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona.

Entrando en el análisis de los fundamentos del planteamiento de la cuestión, invoca el Auto el art. 33.3 CE, citando como antecedente inmediato de la regulación discutida la Ley de expropiación forzosa, que contenía sus propias reglas de valoración, que se verían reforzadas por el art. 43, el cual permitió a la jurisprudencia la corrección al alza de los valores obtenidos en aplicación de la regla de valoración en cada caso vigentes. Sin embargo, el mencionado precepto, que está inspirado en el mantenimiento de la indemnidad, fue excepcionado para las expropiaciones urbanísticas por el texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y posteriormente por la disposición adicional quinta de la Ley 8/2007, de 28 de mayo (recogida después en la disposición adicional quinta.5 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), por lo que en la actualidad tanto los jurados como los tribunales de Justicia se encuentran encorsetados por las rígidas reglas que al efecto se contienen en la actual legislación. Dichas reglas, por lo que se refiere al suelo rural, consisten en la aplicación del método de capitalización de rentas, que se encuentra con la barrera de que el valor no puede ser corregido al alza sino hasta un máximo del doble, en función de factores objetivos de localización, sin que, en todo caso, puedan tenerse en cuenta expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizadas. Entiende la Sala promotora que dichas limitaciones contravienen el art. 33.3 CE por la razones que desarrolla a continuación.

En primer lugar, se menciona la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido real de la indemnización o “justo precio”, recogida en la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13 b), según la cual la garantía constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que correspondan valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación. Se cita también la STC 313/2006, de 8 de noviembre, FJ 9.

Se invoca también por la Sala la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, señalando que, a su entender, los preceptos que se cuestionan vulnerarían el art. 1 del Protocolo adicional del Convenio de Roma. A partir de éste, se citan numerosas Sentencias del referido Tribunal, de entre las que destaca, por su interés, la de 26 de abril de 2011, de la que la Sala deduce que, si bien el Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoce excepciones a la regla del reembolso equivalente al pleno valor de mercado, en los supuestos de expropiaciones por causa de utilidad pública, y más concretamente en las que tienen por finalidad la construcción de carreteras, como es nuestro caso, sólo una indemnización íntegra puede ser considerada como razonablemente proporcionada al valor del bien.

Contiene asimismo el Auto referencia a la abundante doctrina del Tribunal Supremo favorable a la valoración de las expectativas urbanísticas en suelo no urbanizable, señalando que, tradicionalmente, bajo la vigencia de la Ley del suelo de 1976, las expectativas urbanísticas fueron un elemento más de valoración en los suelos no urbanizables, y que, desde entonces, con la única excepción de los ocho años que estuvo vigente la Ley de suelo 8/1990, y su texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, nuestra legislación urbanística ha permitido su valoración hasta la vigente Ley 8/2007, en la que se ha vuelto a prohibir expresamente tal posibilidad.

Incluye igualmente el Auto de planteamiento la cita de una serie de modificaciones normativas posteriores que, a juicio de la Sala, vendrían a evidenciar la insuficiencia del método de capitalización para obtener el valor real del suelo rural. En este sentido, se señala que aunque tanto la Ley 8/2007 como el Real Decreto Legislativo 2/2008 establecían la posibilidad de que la Ley de presupuestos generales del Estado modificara el tipo de capitalización de la renta anual y fijara valores mínimos según tipos de cultivos y aprovechamientos de la tierra, cuando la evolución observada en los precios del suelo y en los tipos de interés arriesgase alejar de forma significativa el resultado de las valoraciones respecto de los precios de mercado del suelo rural sin consideración de expectativas urbanísticas, aquélla no hizo uso de tal posibilidad. En cambio el art. 10.2 del Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, cambió el criterio para trasladar dicha corrección a lo que se dispusiera reglamentariamente, permitiendo dicha corrección “cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas”. Esta habilitación fue utilizada por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de suelo, cuyo art. 12.1 b) establece que cuando en el suelo rural se desarrollen actividades agropecuarias o forestales, se utilizará como tipo de capitalización el resultado de multiplicar el tipo de capitalización general por el coeficiente corrector establecido en la tabla del Anexo I del Reglamento, según el tipo de cultivo o aprovechamiento. Con ello se viene a demostrar que el legislador era consciente, desde un primer momento, de que una valoración calculada por el método de capitalización de rentas podía estar alejada de los precios de mercado del suelo rural, y, sin embargo, no hizo uso de dicha posibilidad hasta el Reglamento de 2011. Ello no quiere decir que los coeficientes que contempla el Reglamento sean suficientes para obtener el valor de mercado del suelo rural, sino que el método de capitalización de rentas, como único método y no como subsidiario del de comparación, es a todas luces insuficiente para valorar las fincas rústicas por lo que realmente valen.

Por todo lo anterior, considera la Sala que los preceptos cuestionados vulneran claramente el art. 33.3 CE en los términos en que dicho precepto ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo, ya que impiden, en cuanto al suelo rural, llegar a un justiprecio que refleje el valor real de los terrenos o, al menos, una aproximación al mismo, lo que se evidencia en las expropiaciones de fincas próximas al suelo urbano. También se ha visto que resultan contrarios a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en cuanto que, en expropiaciones con fines de utilidad pública, sólo la indemnización íntegra puede ser considerada como razonablemente proporcionada al valor del bien que se expropia. En este punto, aclara el órgano promotor de la cuestión que por “valoración de expectativas urbanísticas” no está defendiendo que se deban valorar puras hipótesis, valores no reales o perjuicios meramente hipotéticos, inciertos o futuros. Lo que se pretende valorar no es la expectativa misma sino el incremento real de valor que la misma genera actualmente sobre el valor del suelo en el mercado, basándose en circunstancias actuales que son proyectadas al futuro por el mercado, lo cual genera, a su vez, un incremento real y actual del valor. Por otra parte, se plantea si es pertinente aquí la invocación del carácter supuestamente especulativo de este tipo de valores, teniendo en cuenta la obligación de los poderes públicos ex art. 47 CE de evitar la especulación del suelo. Afirma la Sala que resultaría sumamente paradójico que todos los agentes económicos tuvieran que padecer las elevaciones de valor del suelo, derivadas de unas u otras circunstancias, y que, sin embargo, los poderes públicos, precisamente obligados a velar por evitar la especulación, fuesen los únicos que quedasen al margen de sus efectos negativos a base de diseñar métodos legales de valoración artificiosos y alejados del hallazgo del valor real. A juicio de la Sala, la lucha contra la especulación consiste en eliminarla del mercado y no en dejar a las Administraciones públicas y sólo a ellas al margen de sus efectos negativos, mientras que el resto de los operadores económicos no sólo tienen que soportar sus consecuencias sino que, en el momento en que sufran una expropiación, no van a poder obtener por el suelo el valor que tienen que soportar en el resto de operaciones inmobiliarias. La Administración debe pagar por un suelo lo que la fecha a la que haya que valorar tuviera que pagar cualquiera que quisiera o necesitara adquirirlo, incluidas las expectativas, con independencia de que se hayan cumplido o no después.

En suma, entiende la Sala que el coeficiente que, tanto el art. 22 de la Ley 8/2007 como su correlativo art. 23 del texto refundido de 2008 contemplan, es claramente insuficiente para que los propietarios puedan obtener esa indemnización íntegra por la pérdida del bien expropiado.

4. Mediante providencia de 6 de mayo de 2014, el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, y deferir el conocimiento de la misma a la Sala Segunda, de conformidad con el art. 10.1 c) LOTC, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme al art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el “Boletín Oficial del Estado” (publicación que tuvo lugar en el “BOE” núm. 116, de 13 de mayo de 2014).

5. El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito registrado en este Tribunal el 19 de mayo de 2014, comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado la personación en dicho procedimiento y el ofrecimiento de su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

6. A través de escrito recibido en este Tribunal el 28 de mayo de 2014, el Presidente del Senado puso de manifiesto que la Mesa de dicha Cámara había acordado darla por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

7. El Abogado del Estado se personó ante este Tribunal, en nombre del Gobierno, a través de escrito presentado el 30 de mayo de 2014, en el que solicitó la íntegra desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Comenzó señalando el escrito que la cuestión de inconstitucionalidad debería centrarse en la constitucionalidad del párrafo III del apartado 2 del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, excluyendo, por no ser objeto de duda, la regla del apartado 2, pues la cuestión que el Auto plantea es si la existencia de terrenos cercanos con distinta clasificación, fundamentalmente de terrenos urbanos, debe tenerse en cuenta o no en la valoración de la finca, y no en que en la finca expropiada concurra algún tipo de expectativas urbanísticas derivadas del planeamiento. Lo que la Sala discute es que el legislador, con la redacción del apartado 2, párrafo III del art. 23 texto refundido de la Ley de suelo, impide en la valoración de la finca las expectativas urbanísticas y su incidencia sobre el valor del suelo expropiado derivadas de su proximidad a terrenos urbanos, y concretamente a un polígono industrial. Por ello, también debería excluirse de la cuestión de inconstitucionalidad el párrafo I del apartado a) del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, en la medida en que el Auto no duda de la constitucionalidad del método de obtención de capitalización de la renta real o potencial. No obstante, se abordará la constitucionalidad de este precepto.

Afirma el Abogado del Estado que el precepto impugnado es conforme con la Constitución por cuanto el sistema de valoración legal es razonable y no arbitrario y permite otorgar al expropiado la indemnización a la que se refiere el art. 33.3 CE. De acuerdo con la interpretación conjunta de lo dispuesto en la Ley y en el Reglamento de valoraciones de la Ley de suelo, para valorar inmuebles en situación básica de suelo rural, al tratarse de un mercado más opaco que el del suelo en situación de urbanizado, se desarrolla el valor de capitalización de la renta real o potencial de la explotación, en un contexto de búsqueda del valor correspondiente al más alto y mejor uso del suelo rural, sin tener en cuenta las expectativas urbanísticas; y el método de valoración contempla no solo su aprovechamiento agrícola o ganadero sino una amplia gama de actividades económicas presentes o susceptibles de ser desarrolladas en el mismo.

La Ley y el Reglamento incluyen determinaciones muy precisas que obligan a calcular la renta real y la potencial, obligan a compararlas y a elegir la que sea superior, indican los factores que deben formar parte de los de disfrute o explotación, lo que supone que no deben considerarse únicamente los rendimientos agrarios, sino todos los rendimientos reales o potenciales, incluidos los procedentes de actividades de ocio que pudieran realizarse en la finca y también subvenciones que tengan carácter estable, como son las provenientes de la política agraria común. En lo que respecta al coeficiente corrector, tanto el texto refundido de la Ley de suelo como el Reglamento de valoraciones asumen que la localización influye en el valor de este suelo, siendo la renta de posición un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra. Por otra parte, para que esta modulación del valor del suelo no pueda llevar a resultados arbitrarios, se limita al máximo del doble del valor obtenido. Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación.

Respecto de la constitucionalidad del sistema de valoración regulado en el texto refundido de la Ley de suelo, se afirma, con cita de la doctrina constitucional (SSTC 61/1997 y 164/2001) que el legislador estatal es el único competente para establecer los criterios y métodos de valoración, y goza de amplio margen para fijar distintas modalidades de valoración —dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados— a las que sólo se exige, desde la perspectiva constitucional, que no se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable.

En cuanto al reproche de inconstitucionalidad que el Auto dirige al art. 22 de la Ley de suelo y que se centra en que el límite máximo del valor de corrección es insuficiente para incorporar el mayor valor correspondiente a la proximidad de suelo urbano, considera el Abogado del Estado que tal razonamiento propende a confundir valor y precio y a olvidar que el art. 33.3 CE no impone que las valoraciones deban reflejar necesariamente los movimientos especulativos o las imperfecciones del mercado del suelo; el llamado precio de mercado no tiene por qué ser reflejo del valor adecuado y razonable de un bien, atendido su estado y la definición específica de valor que se utilice. Es así plenamente conforme con los criterios constitucionales de proporcional, adecuado y razonable equilibrio entre sacrificio del expropiado e indemnización, que un terreno en situación básica de suelo rural (art. 12.1 del texto refundido de la Ley de suelo) se tase tomando en consideración su capacidad rediticia, real o potencial [art. 22.1 a), I y II del texto refundido de la Ley de suelo], en la citada situación básica, sin valorar expectativas no realizadas incompatibles con esa situación o estado [art. 22.2.1 a) III LS]. Del art. 33 CE no se desprende que sea obligatorio valorar las expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación urbanística cuando no estén plenamente realizados. Y es que el legislador está constitucionalmente obligado a excluir de la valoración todo lo que pueda estimarse elemento especulativo.

La Ley de suelo ha optado por el método de capitalización para valorar terrenos rurales frente al método de comparación de la Ley 6/1998, que ha resultado de difícil aplicación por el escaso número de muestras, que podían no llevar a valores razonables. La capitalización es un método de actualización perfectamente idóneo para obtener el valor de un bien rústico, habida cuenta de que en toda España se dispone de una información incomparablemente superior de rentas que de ventas. Por tanto dicho método nunca se podrá calificar como método generador de un valor que no se corresponde con la indemnización a la que se refiere el art. 33.3 CE. Y es que está claro que tomar como referencia para las tasaciones imperativas los precios especulativos pagados en un mercado con funcionamiento real muy alejado de la definición teórica y concepto-límite de la competencia perfecta no sólo no es conforme al canon constitucional de la indemnización adecuada en relación razonable de proporcionalidad con el sacrificio expropiatorio, sino que, por alimentar la especulación, quebrantaría el mandato constitucional de impedirla (art. 47 CE). No hay, pues, ni discriminación, ni injusticia ni absurdo en que las valoraciones no sigan las tendencias especulativas de quienes operan en un mercado local de suelo.

Finalmente, señala que no puede considerarse contrario a la Constitución que se prescinda de las expectativas urbanísticas de un suelo que está clasificado como suelo rural o no urbanizable, ya que la inclusión de las que puede generar por su proximidad a suelo urbano o porque en el futuro pueda llegar a serlo es completamente contrario los principios básicos del derecho urbanístico y llevaría una indefinición del valor del suelo no urbanizable en virtud del cual sus titulares se beneficiarían de unas plusvalías generadas por la comunidad y de las que no son acreedores.

8. El Fiscal General del Estado, por escrito registrado el 24 de junio de 2014, pidió que se dictase Sentencia desestimando la cuestión de inconstitucionalidad. Tras la exposición de los antecedentes del caso, afirma que se han observado por el órgano judicial los trámites previstos en el art. 35.2 LOTC, y, por tanto las condiciones procesales exigidas para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Asimismo, efectúa una amplia relación de los antecedentes legislativos, para centrarse en el contenido de la regulación cuestionada y en los argumentos del Auto de planteamiento de la cuestión, afirmando que la legislación cuestionada sobre valoración del suelo en situación de suelo rural, que ha establecido el método de capitalización de renta real o potencial, en atención a la explotación o aprovechamiento del terreno, recoge un factor de corrección de la localización, la ubicación del terreno expropiado, para elevar al alza el valor obtenido hasta un máximo del doble de dicho valor, establece un tipo de capitalización variable a través de las leyes de presupuestos generales del Estado y contempla una corrección para evitar que el valor resultante de la tasación del bien expropiado se aleje del valor real de mercado y pretendiendo eliminar cualquier tipo de especulación derivada de las expectativas urbanísticas ligadas a la actividad de la Administración, como consecuencia de la ordenación del territorio o su actividad urbanística, responde a criterios objetivos legítimos. Todo ello permite concluir, como señala el Alto Tribunal, que “no se revelan manifiestamente desprovistos de base razonable”. En consecuencia, considera que el art. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y el art. 23, apartados 1 a) y 2 de su texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, no serían contrarios al art. 33 CE en su garantía de indemnización.

9. Por providencia de 26 de febrero de 2015, se señaló para votación y fallo de la presente Sentencia el día 2 de marzo del mismo año.

1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados 1 a) y 2 del art. 22 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y los apartados 1 a) y 2 del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por posible vulneración del art. 33.3 CE. Tales dudas de inconstitucionalidad se fundamentan por el órgano promotor de la cuestión en los argumentos ya expuestos en los antecedentes de la presente resolución. Por su parte, el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado solicitan la desestimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por considerar las previsiones de los preceptos cuestionados acordes con las exigencias de los arts. 33.3 y 47 CE.

2. Antes de entrar a examinar el fondo de la cuestión, se hace preciso solventar algún aspecto de la misma, que podría suponer un óbice procesal al análisis de la cuestión suscitada. De acuerdo con la constante doctrina de este Tribunal, no existe ningún impedimento para ello, dado que la tramitación específica del art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) no tiene carácter preclusivo, por lo que es posible apreciar en Sentencia la ausencia de los requisitos, tanto procesales como de fundamentación, requeridos para el válido planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 38/2014, de 11 de marzo, FJ 2; y Sentencias en ella citadas).

Debemos comenzar el análisis de esos posibles óbices por el relativo al juicio de aplicabilidad, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.1 LOTC, la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona debe ser aplicable al caso, y, asimismo, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, el órgano judicial debe especificar en qué media la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. El razonamiento del juicio de aplicabilidad incluido en el Auto de planteamiento de la cuestión se dirige a justificar la aplicación tanto de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, como de su texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, señalando que es lo aplicado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Albacete en el expediente núm. 33/2010. La Sala llega a la conclusión de la aplicación de la Ley 8/2007 sobre la base de la interpretación realizada por el Tribunal Supremo en relación con el régimen transitorio de valoraciones, a partir de la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley de suelo. Argumenta la Sala que el Tribunal Supremo ha declarado en Sentencias de 24 de junio, 3 de diciembre, y 26 de diciembre de 2013 que hay que entender que la citada disposición transitoria tercera se refiere al inicio de la pieza separada de justiprecio y no al inicio del procedimiento expropiatorio, en atención al contenido valorativo y no procedimental de la norma de cuya aplicación se trata. Señala la Sala que, extrapolando la anterior doctrina al caso, “como quiera que el proyecto relativo a las obras de referencia fue aprobado por resolución de la Dirección General de Carreteras de 17 de octubre de 2007, fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, es claro que, a efectos de valoraciones, debía aplicarse ya la referida Ley al caso enjuiciado”.

Una correcta aplicación de la jurisprudencia que asume el Auto de cuestionamiento, habría determinado que la fecha relevante para determinar la norma aplicable al caso no fuera la citada de la aprobación del procedimiento expropiatorio —17 de octubre de 2007— sino la de inicio de la pieza separada de justiprecio, que tuvo lugar en junio de 2009. El Auto de planteamiento no razona nada, no obstante, sobre la aplicabilidad del art. 23 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, que da por supuesta, siendo obvio, de un lado, que ambas normas legales, la Ley 8/2007, de suelo, derogada por el posterior texto refundido, y este último, actualmente vigente, ni estaban ni pudieron estar en vigor en un mismo momento, y de otro, que la hoja de aprecio de la empresa expropiada fue presentada a la Administración expropiante el 6 de julio de 2009, bajo la vigencia exclusiva, por tanto, del texto refundido de la Ley de suelo.

Por consiguiente, dada la conexión que debe existir entre el pronunciamiento de este Tribunal y el proceso en que la cuestión se plantea, procede inadmitir la cuestión en relación con el art. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, preceptos que no habrán de aplicarse en el procedimiento a quo.

3. Por otra parte, es preciso referirse al juicio de relevancia previsto en el art. 35.2 LOTC, que ha sido definido por este Tribunal como “el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma cuestionada” (por todos, AATC 93/1999, de 13 de abril, FJ 3, y 21/2001, de 30 de enero, FJ 1), y que, “constituye una de las más esenciales condiciones procesales de las cuestiones de inconstitucionalidad en garantía de que su planteamiento no desborde la función de control concreto o incidental de la constitucionalidad de las leyes, por no versar sobre la norma de cuya validez depende el fallo, único objeto posible de este tipo de procedimientos” (STC 201/2011, de 13 de diciembre, FJ 2, entre otras muchas).

Es doctrina constitucional reiterada sobre este presupuesto de la cuestión de inconstitucionalidad que corresponde al órgano judicial realizar el juicio de aplicabilidad y relevancia de la norma legal cuestionada, y que, por ser la elección de la norma aplicable una cuestión de legalidad ordinaria, este Tribunal debe limitarse a realizar un control externo sobre el juicio realizado por el órgano judicial, que excluye la revisión del criterio judicial acerca de la aplicabilidad de la norma, salvo que resulte con toda evidencia errado, porque sea notoriamente inconsistente o equivocada la argumentación judicial sobre la aplicabilidad al caso de la norma cuestionada (por todas, STC 38/2014, de 11 de marzo, FJ 3), o, como señala la STC 60/2013, de 13 de marzo, FJ 1 b), porque “de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos, se advierta que la argumentación judicial en relación con el juicio de relevancia resulta falta de consistencia”.

Pues bien, en el presente caso, lo que se impugna ante la Sala promotora de la cuestión de inconstitucionalidad es un acuerdo del Jurado Provincial de expropiación de Albacete por el que se fijó el justiprecio de los bienes y derechos objeto de expropiación en el expediente núm. 33-2010 (relativo a las obras a ejecutar en parte de una carretera), a partir de su consideración como suelo rural, y en aplicación del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo. Por tanto, parece clara la concurrencia del requisito de la relevancia del precepto cuestionado, teniendo en cuenta esa valoración que realiza el jurado a partir del mismo y la facultad revisora que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. En este sentido, el Auto de planteamiento realiza el juicio de relevancia del expresado precepto a los efectos de la decisión del proceso, señalando, en síntesis, que la parte demandante en el proceso a quo reclamó que los terrenos expropiados fueran valorados como suelo urbanizable en aplicación de la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad, oponiéndose, sin embargo, a ello que la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Albacete ha certificado que los terrenos están clasificados como suelo no urbanizable, por lo que, según la Ley de suelo, se encuentran en situación de suelo rural. Por tanto, la Sala habrá de estar al art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, que determina que la valoración deba efectuarse por el método de capitalización de rentas, que sólo responde a la valoración del rendimiento agrícola pero no al valor real de los terrenos según su situación, descartándose expresamente la valoración de las expectativas urbanísticas, preceptos que impidieron al jurado de expropiación e impiden ahora a la propia Sala valorar los terrenos en base a su valor real.

Ahora bien, podría suscitarse la duda de si el precepto discutido resulta realmente relevante para la solución del litigio, extremo que fue cuestionado por el Abogado del Estado en el trámite de audiencia realizado por la Sala promotora de la cuestión. La lectura de la demanda presentada en el recurso contencioso-administrativo permite advertir que, efectivamente, la parte recurrente no cuestionó propiamente la valoración efectuada por el jurado sobre la base de los arts. 22 de la Ley 8/2007 y 23 del texto refundido de la Ley de suelo (preceptos que ni siquiera se citan en la demanda), en atención a la consideración de la parcela expropiada como suelo rural, ni criticó el criterio de valoración establecido en tales preceptos, aunque fuera de manera subsidiaria. Su demanda se concretó en la reclamación de tres aspectos: que la finca debía ser clasificada como suelo urbanizable; que, en consecuencia, la valoración se efectuara de conformidad con lo establecido en el art. 24 del texto refundido de la Ley de suelo; y, finalmente, que se debía indemnizar también por el terreno restante que resultaba inutilizable. También la prueba y el trámite de conclusiones versaron sobre tales extremos, sin que, aparentemente, en el debate se introdujera el aspecto relativo a la corrección o no del criterio de valoración del suelo rural, hasta que la Sala abrió el trámite de audiencia previo al planteamiento de la cuestión.

Por consiguiente, podría resultar discutible que la Sala pudiera entrar a revisar la valoración realizada por el Jurado por motivos distintos a los alegados por la parte recurrente, de suerte que el precepto cuestionado carecería de relevancia a los efectos de la resolución que deba dictarse en procedimiento a quo. No obstante, hay que tener en cuenta, por una parte, que lo que late en el procedimiento, en último término y cualquiera que sea el planteamiento concreto de la demanda, es la disconformidad de la entidad recurrente con la valoración de la parcela expropiada efectuada por el Jurado de Expropiación, por entender que es muy inferior al valor real del terreno expropiado (incluso al valor de compra por la empresa). Y, por otra, que frente a las pretensiones articuladas en la demanda, el Abogado del Estado adujo que el terreno expropiado era suelo no urbanizable y que debía ser objeto de valoración como suelo rural al amparo de los criterios establecidos en los arts. 22 de la Ley 8/2007 y 23 del texto refundido de 2008, por lo que la valoración efectuada por el Jurado de expropiación era correcta. Planteado el debate en tales términos, y teniendo presente el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y el principio iura novit curia, la justificación de la relevancia del precepto cuestionado para la resolución del procedimiento a quo que realiza la Sala promotora de la cuestión no puede considerarse notoriamente equivocada o inconsistente, ya que argumenta de manera razonada y razonable los motivos por los que se habrá de ver en la tesitura de aplicar el precepto discutido en su sentencia, el cual, a su juicio, no permite obtener una indemnización que resulte acorde con el art. 33.3 CE. Siendo así las cosas, no puede este Tribunal, en virtud del control externo que le corresponde efectuar sobre el juicio de relevancia, revisar el criterio del órgano judicial sobre la necesidad de aplicar los preceptos discutidos, por lo cual ha de darse por debidamente satisfecho el requisito examinado.

4. Aclarados los anteriores extremos, y entrando ya en el análisis del fondo de la cuestión de inconstitucionalidad, ha de señalarse que las dudas que han llevado a la Sala a plantearla son sustancialmente iguales a las expuestas en los recursos de inconstitucionalidad núms. 6963-2007, 6964-2007, 6969-2007 y 6973-2007, acumulados, interpuestos contra la Ley de suelo por más de cincuenta diputados y los Gobiernos de tres Comunidades Autónomas, así como a los expuestos en los dos posteriores recursos de inconstitucionalidad núms. 7020-2008 y 7231-2008, también acumulados, interpuestos contra el texto refundido de la Ley de suelo, que han sido resueltos en la STC 141/2014, de 11 de septiembre. En este caso, no obstante, la duda se refiere únicamente al suelo clasificado por el planeamiento como rústico, esto es, al que el planeamiento no atribuye ni edificabilidad ni usos urbanísticos. En concreto, considera la Sala que el valor que garantiza el art. 33.3 CE es el valor de mercado, pero que las normas cuestionadas le impiden valorar los terrenos conforme a su valor real, al que podría llegarse, según la legislación anterior, por el método de comparación de fincas análogas, sin poder tener en cuenta la proximidad de los terrenos a un polígono industrial o las expectativas resultantes del avance del plan general de ordenación municipal, debiendo limitarse a valorar el suelo por capitalización de las rentas agrarias, con un incremento máximo del doble, de modo que el valor así obtenido resultaría claramente insuficiente.

La STC 141/2014, de 11 de septiembre, tras analizar tanto el art. 22.1 a) de la Ley de suelo como el art. 23.1 a) del texto refundido de la misma Ley, entendió que eran constitucionales una vez depurado el inciso de “hasta un máximo del doble”, cuya inconstitucionalidad y nulidad declaró. Por ello, una vez eliminado del ordenamiento jurídico el inciso anteriormente señalado, sólo cabe declarar que la cuestión ha perdido objeto en lo que atañe a la duda de constitucionalidad relativa al apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, que plantea la Sala promotora de la cuestión.

Consecuentemente, la norma discutida por el órgano judicial en este proceso constitucional ha sido expulsada del ordenamiento, una vez anulada por inconstitucional. Ello impone apreciar, conforme a reiterada doctrina constitucional (por todas, SSTC 86/2012, de 18 de abril, FJ 2, y 147/2012, de 5 de julio, FJ 3; y AATC 119/2013, de 20 de mayo, FJ único, y 140/2013, de 3 de junio, FJ único), la desaparición sobrevenida del objeto de la presente cuestión en relación con el indicado apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo.

5. La duda de la Sala se suscita también en relación con el apartado 2 del art. 23 del reiterado texto refundido, según el cual en ningún caso podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial y urbanística que no hayan sido aún realizados. Aunque este apartado no fue impugnado en los recursos de inconstitucionalidad antes mencionados, motivo por el cual la STC 141/2014, de 11 de septiembre, no se pronunció específicamente sobre el mismo, la solución a la duda de constitucionalidad planteada viene predeterminada por lo afirmado por este Tribunal en el FJ 9 b) de dicha Sentencia, en la medida en que dicho apartado 2 sólo es una reiteración de la regla establecida en el apartado 1 a), ya depurado constitucionalmente, motivada, sin duda, por la preocupación del legislador en insistir en el abandono de los criterios de valoración del suelo no urbanizable y urbanizable de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones.

Pues bien, sobre este particular, ya se dijo en el ATC 8/2015, de 20 de enero, que “en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9 b) afirmamos que el art. 33.3 CE no exige que la compensación sea equivalente al valor de mercado de los bienes y derechos expropiados, por lo que el legislador estatal cuenta con un margen de apreciación para instituir el método de valoración del suelo, así como para configurar los distintos estatutos del derecho de propiedad. En ejercicio de su discrecionalidad, el art. 22 de la Ley de suelo se ha separado de la búsqueda de un método de valoración que se aproxime al valor de mercado porque en él se producen fallos o tensiones especulativas, y ha optado por una concepción legítima de la propiedad del suelo conforme a la cual el ius aedificandi no forma parte del contenido inicial del derecho de propiedad, sino que se va adquiriendo en función del cumplimiento de los correlativos deberes urbanísticos de manera que, en el suelo rural, la indemnización de la simple expectativa urbanística se fija o concreta en relación con la concurrencia de determinadas condiciones establecidas en la ley. El método de capitalización de rentas modulado en atención a otros factores objetivos de localización es un sistema que incorpora valores acordes con la idea del valor real o económico del bien, que en abstracto puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización. No obstante la propia ley reconoce que, en determinadas ocasiones, este criterio puede no llegar a reflejar correctamente el valor real del bien y prueba de ello es que permite corregir al alza el valor obtenido en función de factores objetivos de localización del terreno. El establecimiento de un tope máximo para este factor de corrección, que no se halla justificado, puede por ello resultar inadecuado para obtener en estos casos una valoración del bien ajustada a su valor real e impedir la determinación de una indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las cuales el inciso ‘hasta el máximo del doble’ ha de reputarse contrario al art. 33.3 CE. En conclusión, desde el punto de vista abstracto que corresponde al Tribunal Constitucional, no ha de atenderse a las circunstancias precisas que en el supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía ofrecida, de manera que la norma solo podrá considerarse constitucionalmente ilegitima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable”.

Por consiguiente, sigue afirmando el ATC 8/2015, “la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le reconocerá en su día usos urbanísticos, esto es, propios de los núcleos urbanos, no es inconstitucional, pues pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado. En otras palabras, el art. 33.3 CE no garantiza en todo caso el valor de mercado. No lo hace, sin duda, cuando en su formación intervienen las expectativas derivadas de la futura aprobación del planeamiento, ni siquiera las derivadas de un planeamiento ya aprobado hasta que se hayan cumplido las cargas y deberes legalmente establecidos”.

Procede, en consecuencia, desestimar en este punto la cuestión de inconstitucionalidad planteada.