Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. La Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, actuando en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de constitucionalidad mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 10 de septiembre de 2014 contra los artículos 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Se fundamenta el citado recurso en los argumentos que se expresan seguidamente.

2. Comienza la demanda transcribiendo parcialmente el preámbulo de la Ley 20/2013. Indica que de él se extrae ya que el principio de eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas constituye uno de los elementos centrales de la Ley. También se refiere a la estructura de la Ley 20/2013 y señala que el artículo 6 se inserta en su capítulo I y se refiere, precisamente, a dicho principio de eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones de las autoridades competentes, principio al que se dedican también los otros dos artículos, 19 y 20, que se impugnan en este recurso. Procede después la demanda a recordar que, según la disposición final cuarta de la Ley 20/2013, ésta “se dicta en ejercicio de las competencias exclusivas del Estado para la regulación de la condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, legislación procesal, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y la legislación básica sobre contratos administrativos, recogidas respectivamente en las materias del artículo 149.1.1, 6, 13 y 18 de la Constitución”.

La recurrente argumenta que la Ley 20/2013 incurre en un exceso competencial al regular el principio de eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones de las autoridades competentes. Ese exceso se habría producido al sustraer a las Comunidades Autónomas el ejercicio, en su ámbito territorial, de las competencias consistentes en el establecimiento y regulación de las diferentes intervenciones administrativas sobre las actividades económicas que allí hayan de desarrollarse. Con ello queda vacío de contenido su poder de decisión y, por tanto, se merma la autonomía política de las Comunidades Autónomas.

Procede después la Comunidad Autónoma impugnante a efectuar unas reflexiones generales sobre el objeto de la Ley 20/2013, y sobre la unidad de mercado que ésta pretende garantizar. Recuerda que, según su artículo 1, el objeto de la norma es “establecer las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional” y, en particular, “garantizar la integridad del orden económico y facilitar el aprovechamiento de las economías de escala y alcance del mercado mediante el libre acceso, ejercicio y expansión de las actividades económicas en todo el territorio nacional garantizado su adecuada supervisión, de conformidad con los principios contenidos en el artículo 139 de la Constitución”.

Al servicio de ese propósito, la Ley 20/2013 regula en su capítulo II los “principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación”, refiriéndose a los principios de no discriminación, cooperación y confianza mutua, necesidad y proporcionalidad, eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional, simplificación de cargas y transparencia, y a la garantía de las libertades de los operadores económicos. Todas estas garantías se desarrollan en el capítulo IV de la Ley. En particular, el principio de libre iniciativa económica se enuncia en el artículo 16 de la Ley 20/2013 y se modula mediante la aplicación de los principios de proporcionalidad y necesidad, que permiten el establecimiento de un marco de intervenciones administrativas sobre las actividades económicas, mediante el empleo de autorizaciones, declaraciones responsables o comunicaciones previas. El régimen de esas formas de intervención se entenderá sin perjuicio de lo previsto en el capítulo V de la Ley. Dicho capítulo supone, según la Comunidad Autónoma impugnante, un ataque al sistema de distribución competencial.

El sistema de intervención administrativa que se acaba de sintetizar se ve profundamente matizado con la consagración del principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional, contemplado en el artículo 6 y desarrollado en los artículos 19 y 20 de la Ley 20/2013.

El artículo 19 señala que “desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar”.

El artículo 20, por su parte, refuerza el anterior y asegura la plena eficacia de las actuaciones administrativas en todo el territorio nacional, enumerando los requisitos y trámites que no pueden exigirse adicionalmente a los impuestos por la autoridad de origen. Son los siguientes:

“a) Las autorizaciones, licencias, habilitaciones y cualificaciones profesionales obtenidas de una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad, para la producción o la puesta en el mercado de un bien, producto o servicio.

b) Las declaraciones responsables y comunicaciones presentadas ante una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad económica.

c) Las inscripciones en registros que sean necesarias para el acceso o ejercicio de una actividad económica.

d) Cualesquiera otros requisitos normativamente establecidos que permitan acceder a una actividad económica o ejercerla”.

El artículo 20.4 regula las excepciones al principio de eficacia en todo el territorio nacional. Éstas afectan a las intervenciones vinculadas a una concreta instalación o infraestructura física y a los actos administrativos relacionados con la ocupación del dominio público o con supuestos en que el número de operadores económicos en un lugar del territorio es limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.

Con toda esta regulación, se aduce en la demanda, la Ley 20/2013 establece un giro proactivo al principio de espacio económico único previsto en el artículo 139 CE. Este precepto ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional respetando el equilibrio de la diversidad que se deriva del modelo de Estado y de la autonomía política de las Comunidades Autónomas. Según expresa la STC 88/1986, FJ 6, la unidad de mercado “no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos.” Esa misma idea late, según el recurso, en otras sentencias, tales como la STC 66/1991, FJ 2; la STC 96/2011, FJ 11, y la STC 96/2013. En ese marco de equilibrio, la Constitución atribuye al Estado el papel de garante de la unidad de mercado que implica respecto a su contenido un mínimo normativo o un presupuesto para el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (SSTC 133/1997 y 96/2002).

De acuerdo con la doctrina expuesta, al amparo del principio de unidad de mercado no es admisible obstaculizar la existencia de regímenes diversos que afecten a la libertad de empresa, siempre que se respete su contenido esencial. Sin embargo, la Ley 20/2013 da al principio una dimensión positiva que le lleva, no ya a preservar el espacio económico existente, cuya constitucionalidad ex artículo 139 CE no ofrece dudas, sino a ampliarlo o a construir uno nuevo, mediante la ampliación de las oportunidades económicas y la eliminación de lo que se consideran barreras, pero que en realidad no lo son. Los medios de intervención que se concretan en autorizaciones, declaraciones responsables o comunicaciones previas son legítimos en los términos de la propia Ley 20/2013, siempre que concurran motivos de interés general y se respeten los principios de necesidad y proporcionalidad. Sin embargo, al aplicar el principio de eficacia nacional de las actuaciones de las autoridades competentes, esos medios de intervención se consideran barreras a la libre circulación y causas de fragmentación de la unidad de mercado, sin valorar si son o no legítimos en función del cumplimiento de los requisitos impuestos legalmente. De esta forma, se va más allá de las medidas adoptadas por la normativa de liberalización de servicios en el ámbito europeo.

Según la demanda, en todo lo que no constituyan actividades de servicios, la normativa estatal debería dejar espacio de actuación al legislador autonómico, allí donde el sistema de distribución competencial lo permita, para que pueda valorar las condiciones de ejercicio de actividades por los particulares.

Entrando en la impugnación concreta de los artículos 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013, la Comunidad Autónoma recurrente afirma que es cierto que el Tribunal Constitucional ha establecido que las Comunidades Autónomas pueden adoptar decisiones con consecuencias de hecho fuera su ámbito territorial. Sin embargo, ello debe ser matizado en el ámbito ejecutivo, porque la jurisprudencia ha precisado que las actuaciones administrativas deben quedar estrictamente limitadas al ámbito territorial de la respectiva comunidad.

La Ley 20/2013 pugna con esa línea jurisprudencial apoyándose en las competencias estatales previstas en los apartados 1, 6, 13 y 18 del artículo 149.1 CE. Pero estos títulos competenciales se proyectan sobre ámbitos materiales de la actuación pública sin capacidad para enervar los límites territoriales establecidos en la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Es decir, con base en esos títulos se puede establecer una regulación de aplicación a todas las Comunidades pero no se pueden reordenar los territorios autonómicos, aunque sólo sea en materia económica, pues ello está reservado a los Estatutos.

Por otro lado, según la demanda, el sistema diseñado en la Ley 20/2013 posibilita la existencia de situaciones jurídicas dispares, de forma que una misma actividad económica desarrollada en un territorio puede estar sujeta a regímenes diferentes en función de si el operador que la lleva a efecto está o no establecido en otro punto del territorio nacional.

La recurrente finaliza la impugnación afirmando que los efectos de la Ley 20/2013 son especialmente significativos en la Comunidad Autónoma de Canarias ya que su aislamiento geográfico la singulariza desde la perspectiva de la ultraterritorialidad. Además, considera que el régimen especial de Canarias en la Unión Europea puede justificar medidas excepcionales que amparen una aplicación diferenciada de la Ley 20/2013 en el archipiélago.

En resumen, la recurrente sostiene que aunque se comparta el objetivo de liberalización económica, la solución de la Ley 20/2013 no resuelve el problema de compatibilidad de las legislaciones de las Comunidades Autónomas. La Ley 20/2013 asume esa compatibilidad, como si implícitamente se hubiera efectuado una armonización de legislaciones, pero esa armonización no existe y habría de aprobarse por la vía del artículo 150.3 CE.

3. Por providencia de 29 de septiembre de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme dispone el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno de la Nación, con objeto de que pudieran personarse en el proceso en el plazo de quince días y pudieran formular las alegaciones que estimaren convenientes. También se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

4. Con fecha de 3 octubre de 2014 el Abogado del Estado se persona en el recurso en nombre del Gobierno y solicita prórroga por el máximo legal concedido para formular alegaciones.

El Pleno de este Tribunal acordó tenerle por personado y concederle una prórroga en ocho días más del plazo concedido en la providencia de 29 de septiembre anterior.

5. Con fecha de 7 de diciembre los Presidentes del Senado y del Congreso remiten sendos escritos a este Tribunal, por los que comunican los acuerdos de las respectivas mesas de las Cámaras personándose en el proceso y ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

6. El Abogado del Estado remite su escrito de alegaciones en escrito registrado en este Tribunal el 3 de noviembre de 2014. En síntesis, sus argumentos son los siguientes.

a) Tras concretar el objeto del recurso de inconstitucionalidad, trae a colación determinados aspectos de la Ley 20/2013, sus principales características y su presupuesto de hecho, la unidad de mercado, citando la doctrina constitucional al respecto. Afirma que la unidad de mercado es una de las manifestaciones de la unidad básica que la Constitución proclama, que se concreta en la unidad del orden económico en todo el ámbito el Estado (STC 96/1984, de 19 de octubre, FJ 3). De esa unidad se infiere la exigencia de un mercado único (STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6), que equivale a “mercado español” o “mercado nacional”, esto es, al espacio económico unitario reconocido implícitamente por el artículo 139.2 CE (STC 87/1985, FJ 6). Recuerda los pronunciamientos de este Tribunal en relación con el necesario equilibrio entre la unidad de mercado y la diversidad que deriva de la autonomía política de las Comunidades Autónomas, que se concreta en que “la garantía de la unidad de mercado en el territorio nacional, no impide toda normación que, de una manera o de otra, pueda afectar a la libertad de circulación, sino la 'fragmentación del mercado'” (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ. 3), en el sentido de que “las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen”. De este modo, “[a]l Estado se le atribuye por la Constitución el papel de garante de la unidad del mercado español” (STC 96/2002): i) de acuerdo con la protección de la libertad de empresa y en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la materia “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (arts. 38 y 149.1.13 a de la Constitución); ii) para asegurar la libre circulación de bienes en el territorio español, impidiendo los obstáculos a la misma por parte de los poderes públicos (art. 139.2); y, iii) puede hacerlo, respetando la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, con el objetivo de evitar la “fragmentación del mercado” y los “efectos disgregadores o disfuncionales” que se deriven de una diversidad de normas autonómicas, cuya singularidad exceda de un fin legítimo, es decir, cuando esa diversidad no sea adecuada al objeto que persigue o sea desproporcionada. La unidad de mercado implica, pues, respecto a su contenido, un “mínimo normativo” o un “presupuesto para el reparto de competencias” entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 133/1997 y 96/2002).

La posición de garante de la unidad de mercado que la Constitución atribuye al Estado, dice el representante de éste, cobra especial relevancia en los casos en los que se aprecia fragmentación del mercado o efectos disgregadores o disfuncionales. Así sucede en el momento actual de la economía española, en el que la diversidad normativa y la calidad de la regulación provocan un mal funcionamiento del mercado nacional. De este modo, el Abogado del Estado justifica en su escrito la existencia de una fragmentación del mercado, lo que implica que, a su juicio, las medidas adoptadas por el legislador estatal son necesarias, idóneas y proporcionadas al fin que se persigue. Es decir, las disposiciones de la Ley 20/2013 cumplen con el juicio de razonabilidad y proporcionalidad, pues están amparadas por una finalidad legítima y superan el triple test de idoneidad, necesidad y ponderación.

b) En un apartado de sus alegaciones, el Abogado del Estado desarrolla las razones por las que considera que existe fragmentación del mercado. Parte de que la abundante producción normativa desarrollada en España ha creado un marco regulatorio muy gravoso para las empresas, disperso, complejo, poco coherente y con duplicidades, lo que dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar las economías de escala de un mercado de mayores dimensiones. Los intentos de racionalización del marco normativo (transposición de la Directiva 2006/123/CE de 12 de diciembre sobre servicios en el mercado interior y Ley 2/2011, de economía sostenible,) no han sido suficientes para cambiar esa realidad en España. Por otro lado, el impacto de las medidas previstas por la norma cuestionada ha sido estimado mediante modelos económicos con la finalidad de comprobar sus efectos a corto y largo plazo, y se ha llegado a la conclusión de que se obtendrán crecimientos del producto interior bruto del 1,21 por 100 y el 1,26 por 100 a corto plazo y entre el 1,5 por 100 y el 1,9 por 100 en el largo plazo.

c) Seguidamente, se analizan las principales medidas de la Ley impugnada. En primer lugar, la Ley 20/2013 concibe la garantía de la unidad de mercado partiendo de la libertad de empresa del artículo 38 CE y establece una serie de medidas para imponer a todas las Administraciones públicas y en todas las actividades económicas la observancia de los principios de la Ley, esto es, la garantía de las libertades de los operadores económicos (art. 9.1). En particular, la garantía de la mitad del mercado impone la observancia de los principios de no discriminación y de eficacia en todo el territorio nacional, de suerte que la libertad de establecimiento, la libertad de circulación de bienes y la libertad de circulación de productos queden salvaguardadas cuando, respectivamente, se cumplan los requisitos de acceso en el lugar de origen, se atienda la normativa de la puesta en el mercado o se vean satisfechas las cualificaciones, controles o garantías ya exigidas en un lugar del territorio nacional. Añade el representante del Estado que ello no supone ninguna novedad, puesto que al amparo de la ley 17/2009 y de su desarrollo, las Administraciones públicas están incorporando ya este principio en numerosos sectores, incluyendo en su normativa disposiciones que expresamente reconocen la validez de la habilitación de otras autoridades competentes, sin necesidad de cumplir más requisitos.

El capítulo V desarrolla las disposiciones relativas a la segunda gran aportación de la Ley 20/2013: el principio de eficacia en todo el territorio nacional. El Abogado del Estado recuerda la STC 100/1991, de 13 de mayo, FJ 5 e), en la que se admitió que los actos de intervención realizados por una Comunidad Autónoma con validez en todo el territorio nacional son un instrumento constitucional para evitar la “ruptura del principio de unidad de mercado” y para garantizar el “mantenimiento del principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos”. Este criterio se reiteró en la STC 236/1991, de 12 diciembre, FJ 5, en la que se añadió que del establecimiento por el legislador estatal de un acto de verificación autonómico de carácter nacional no se deriva “exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas”. Esta doctrina constitucional parte de que las Comunidades Autónomas “son Administraciones Públicas igualmente integrantes del Estado” y que, por tanto, el acto de verificación realizado por cualquiera de ellas es digno de igual confianza en todo el territorio nacional.

Seguidamente, el Abogado del Estado pasa a definir el alcance del principio de eficacia nacional de las actuaciones emanadas de las Comunidades Autónomas y entidades locales. Para ello, parte del artículo 19.1 de la Ley 20/2013 que, a su juicio, se refiere sólo a los requisitos exigidos para el acceso a una actividad económica en un determinado ámbito territorial, que en la actualidad pueden ser diferentes y acumulativamente exigibles en diferentes Administraciones. Considera que ello puede no tener justificación objetiva y afectar por tanto a los principios de no discriminación del artículo 3; simplificación de cargas del artículo 7; y, muy especialmente, al principio de confianza mutua y eficacia nacional de los artículos 4 y 6 de la Ley.

La Ley 20/2013 —sigue razonando el Abogado del Estado— no pretende que desaparezcan las competencias de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales. Pretende reforzar los mecanismos de confianza legítima para acceder a una actividad económica teniendo en cuenta todos los intereses que deben ser objeto de protección. Ello, sin perder de vista la necesidad de que las competencias de inspección, control y supervisión deban seguir residenciándose en la Administración generadora de la norma que regula el acceso o el ejercicio de la actividad.

Según el representante estatal, el acceso a la actividad no debe ser confundido con su ejercicio. La Ley 20/2013 pretende definir un solo lugar de acceso, de manera que, una vez que se accede a la actividad, no se deban cumplir más requisitos, ni diferentes, en ninguna otra Administración. La Ley 20/2013, por tanto, no limita la normativa ni los requisitos aplicables al “ejercicio” de la actividad, que corresponderá definir a la Administración donde se produzca efectivamente ese ejercicio y a la normativa estatal de aplicación. El control, la supervisión o la inspección de los requisitos de acceso siguen siendo de la competencia de la Administración que los ha impuesto en el ejercicio de sus propias competencias (“autoridad de origen”). La “autoridad de destino”, la del lugar en donde se ejerce la actividad, ejercerá sus competencias de control o supervisión sobre las condiciones de ejercicio, pero también ejercerá competencias en materia de control de las condiciones de acceso, de forma que si se detectan incumplimientos, deberá comunicarlos a la autoridad de origen para que ejerza sus competencias. La participación y colaboración de la autoridad de destino es, pues, indispensable en el ejercicio de la potestad de control reconocida por la Ley 20/2013 a la autoridad de origen.

Subraya el Abogado del Estado que las Comunidades Autónomas pueden seguir acordando, en ejercicio de sus competencias, las medidas de intervención que consideren oportunas de acuerdo con la legislación estatal y europea, pero las mismas sólo serán de aplicación de acuerdo con el punto de conexión fijado por la Ley 20/2013; es decir, respecto de los prestadores de servicios, serán las medidas fijadas por la Comunidad en que primero se establezcan; y, respecto de las mercancías, serán las del lugar en que éstas se produzcan (art. 19.1 y 2 de la Ley 20/2013), con la regla complementaria prevista en la disposición adicional décima.

Finaliza el Abogado del Estado afirmando que la regulación establecida en los preceptos recurridos no vulnera tampoco el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE. Antes al contrario, la norma pretende, precisamente, dar seguridad jurídica tanto a los operadores como a los consumidores, simplificando el régimen jurídico aplicable.

7. Por providencia de 31 de octubre de 2017 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el mismo día, mes y año.

1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias contra los artículos 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Sostiene la recurrente, en los términos expuestos con más detalle en los antecedentes, la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados por considerar que la regulación en ellos contenida excede de las competencias estatales de los apartados 1, 13 y 18 del artículo 149.1 CE. El Abogado del Estado, actuando en representación del Gobierno de la Nación, defiende por su parte la validez de todos los preceptos impugnados.

2. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ha sido ya objeto, en lo que ahora interesa, de las Sentencias resolutorias de los recursos de inconstitucionalidad núms. 1397-2014 y 1411-2014, interpuestos, respectivamente, por el Parlamento de Cataluña (STC 79/2017, de 22 de junio) y el Gobierno de la misma Comunidad Autónoma (STC 110/2017, de 5 de octubre).

Las referidas Sentencias cobran relevancia en el presente proceso puesto que han declarado ya inconstitucionales y nulos los tres preceptos legales que ahora se impugnan. Así, los artículos 19 y 20 de la Ley 20/2013 fueron anulados por la STC 79/2017 (FFJJ 13 y 14) y el artículo 6 de la Ley 20/2013 lo fue, en aplicación de la doctrina de la STC 79/2017, por la STC 110/2017 (FJ 3).

De acuerdo con una consolidada doctrina constitucional [entre otras, las SSTC 111/2016 , FJ 2 a); 168/2016, FJ 2 a); 180/2016, FJ 3 a); 44/2017, FJ 2 a); 45/2017, FJ 2 a); 54/2017, FJ 2 a), 93/2017, FJ 2 a), y 101/2017, FJ 2 a)], la expulsión del ordenamiento jurídico de los citados preceptos determina la pérdida sobrevenida de objeto de las impugnaciones correspondientes.