Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 19 de abril de 2018, los diputados del grupo parlamentario Ciutadans del Parlamento de Cataluña, representados por el procurador de los tribunales don José Luis García Guardia y asistidos por los abogados don Carlos Carrizosa Torres y don José María Espejo-Saavedra Conesa, interpusieron demanda de amparo contra los acuerdos de la mesa y la decisión del presidente del Parlamento que se mencionan en el encabezamiento.

2. Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son los siguientes:

a) Por acuerdo de 23 de febrero de 2018, la mesa del Parlamento de Cataluña admitió a trámite la propuesta de resolución presentada por el grupo parlamentario Junts per Catalunya con el título “Restitució de les institucions catalanes” (“BOPC” núm. 22, de 23 de febrero de 2018).

b) El 28 de febrero de 2018 la mesa acordó admitir a trámite las enmiendas presentadas a dicha propuesta de resolución por parte del subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent y publicadas en el “BOPC” núm. 27, de 28 de febrero de 2018. A los efectos del presente recurso de amparo interesa reproducir las siguientes enmiendas, que son las impugnadas por los recurrentes, de acuerdo con su única versión oficial, en catalán:

Enmienda 1, de adición de un nuevo punto 1 bis.

“Es referma i reitera en la declaració d’independència i en la proclamació de Catalunya com un Estat independent en forma de República, que foren votades i aprovades el 27 d’octubre del 2017”.

Enmienda 2 de adición al punto 1.

“Reitera que representa el poble de Catalunya i és l’expressió de la seva voluntat, expressada en les eleccions del 21 de desembre de 2017, i anteriorment en el Referèndum democràtic d’autodeterminació de l’1 d’octubre de 2017”.

Enmienda 3 de adición al punto 1.1

“Constata que la voluntat del poble de Catalunya és 1’expressada en les eleccions del 21 de desembre de 2017, i anteriorment en el referèndum democràtic d’autodeterminació de 1 d’octubre que va motivar la posterior proclamació de la República en aquest Parlament el dia 27 d’octubre, i que va restar en el terreny declaratiu per motiu de l’aplicació de l’article 155 de la CE per part del govern espanyol i la suspensió de les institucions sobiranes de Catalunya”.

Enmienda 5 de adición al punto 3.

“Manifesta el rebuig més absoluta a l’aplicació del article 155 de la Constitució espanyola acordada pel Ple del Senat i el govern de l’estat espanyol, així com els seus efectes sobre les institucions democràtiques catalanes, que han vulnerat els drets fonamentals deis catalans i catalanes, restringit les facultats de sobirania de les seves institucions legítimes i cessat els seus i les seves representants escollit democràticament i exigeix, per tant, posar fi a la seva aplicació de manera immediata”.

Enmienda 9 de modificación y adición a un apartado del punto 6.

“I d’acord amb tot allò exposat, el ple del Parlament de Catalunya disposa de la majoria parlamentaria per tal de ratificar la confiança a Carles Puigdemont i Casamajó com a candidat a la investidura President de la Generalitat de Catalunya, i exigeix que cessin les ingerències del govern de l’Estat davant les instàncies jurisdiccionals i el Tribunal Constitucional que pretenen impedir la materialització d’aquesta voluntat democràtica dels representants del poble de Catalunya, així com la que fou legítimament expressada en el Referèndum d’autodeterminació de Catalunya de l’1 d’Octobre”.

Enmienda 10 de modificación y adición a un apartado del punto 6.

“Manifesta que aquesta voluntat popular va ser declarada mitjançant la Proclamació de la República del dia 27 d’Octubre en aquest mateix Parlament.

Determina que aquest Parlament i la seva Presidència activin de manera immediata tots els instruments i procediments escaients per tal de garantir sense restriccions els drets civils i polítics de totes i tots els seus electes, restablir la República Catalana i les seves institucions, començant per la seva Presidència, i les seves facultats per a legislar i governar en favor deis drets socials, civils i polítics de tots i totes les catalanes, sense exclusions, construint un nou país just, inclusiu i solidari per a tothom, com ara en matèria de restitució de les lleis i decrets socials i mediambientals aprovats en aquesta Cambra en la passada legislatura i suspesos pel Tribunal Constitucional Espanyol”.

c) Según se refleja en el acta de la sesión de la mesa de 28 de febrero de 2018, el vicepresidente segundo y los secretarios segundo y tercero manifestaron su oposición a la admisión de las citadas enmiendas. Asimismo, el secretario general del Parlamento hizo constar que existe un deber de cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional y un deber de la mesa de comprobar que las iniciativas parlamentarias no contravienen dicha jurisprudencia, señalando que, de admitirse las enmiendas número 1, 2, 3, 5, 9 y 10 presentadas por el citado subgrupo, se estaría contraviniendo lo dispuesto en la STC 114/2017 y en el ATC 144/2017. En el mismo sentido intervino el letrado mayor.

d) El grupo parlamentario de Ciutadans, en el que se integran los diputados hoy recurrentes en amparo, solicitó, de conformidad con el art. 38 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), la reconsideración del acuerdo de 28 de febrero de 2018 por el que se admitieron a trámite las citadas enmiendas. La reconsideración fue desestimada por acuerdo de la mesa de fecha 1 de marzo de 2018, en el que se razona que no corresponde al órgano rector el control de la constitucionalidad de las propuestas de resolución, ni de las enmiendas que a las mismas se realicen, al tratarse de iniciativas de impulso político.

e) En la misma sesión de la mesa de 1 de marzo de 2018 en la que se desestimó la citada reconsideración, previa a la celebración del pleno convocado para ese mismo día, el vicepresidente segundo y el secretario tercero, pertenecientes al grupo parlamentario Ciutadans, solicitaron que las enmiendas transaccionales suscritas por el grupo parlamentario Junts per Catalunya y por el subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular, presentadas sobre la base de las enmiendas cuya admisión a trámite había sido objeto de petición de reconsideración, fueran debidamente calificadas por la mesa y, en consecuencia, inadmitidas por ser contrarias a lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la STC 114/2017 y en el ATC 144/2017. Tal y como se refleja en el acta de dicha sesión, el secretario general del Parlamento y el letrado mayor secundaron dicha petición, al considerar que la mesa se encontraba ante un escrito de índole parlamentaria que debía ser calificado y, en su caso, admitido o inadmitido, en atención a lo dispuesto en la STC 114/2017 y el ATC 144/2017.

El presidente del Parlamento resolvió, en la sesión indicada de la mesa, que no era procedente someter las enmiendas transaccionales a la calificación y admisión a trámite de la mesa, al no estar previsto dicho trámite en el reglamento. El vicepresidente segundo manifestó la indefensión que supone para los grupos parlamentarios no proponentes tal proceder, por la ausencia de acuerdo formal motivado de la mesa al respecto.

f) En el momento inicial de la sesión del pleno del Parlamento de Cataluña de 1 de marzo de 2018 y antes de la sustanciación del primer punto del orden del día, el portavoz del grupo parlamentario ahora recurrente comunicó al presidente del Parlamento que su grupo había registrado, antes del inicio del pleno e inmediatamente después de la finalización de la sesión de la mesa que se celebró ese mismo día, una petición de reconsideración del acuerdo de admisión de facto de las enmiendas transaccionales indicadas, solicitando que se tramitase tal petición con carácter previo a la posible sustanciación de las iniciativas afectadas.

El presidente del Parlamento rechazó de plano la tramitación de la petición de reconsideración de la admisión de facto por la mesa de las enmiendas transaccionales, al entender que: (1) ya se había iniciado el pleno en el que se iba a sustanciar la propuesta de resolución a la que se incorporaron las enmiendas transaccionales y (2) el tratamiento de las enmiendas transaccionales a efectos de su calificación y, en su caso, admisión por la mesa no era la práctica habitual en el Parlamento de Cataluña.

g) Días después, en la sesión de la mesa del 13 de marzo de 2018, este órgano decidió inadmitir, por extemporánea y por carecer de objeto, la petición de reconsideración realizada respecto del acuerdo de la mesa de 1 de marzo de 2018, de admitir de facto las enmiendas transaccionales anteriormente indicadas.

3. La demanda se interpone al amparo del art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) por los diputados del grupo parlamentario Ciutadans, contra los acuerdos citados en el encabezamiento de esta sentencia, aduciendo la vulneración del derecho al libre ejercicio de las facultades parlamentarias que el art. 23.2 CE otorga a los recurrentes, en conexión con el art. 23.1 CE, y solicitando la nulidad de los mismos.

Para los recurrentes, en la sesión del pleno del Parlamento de Cataluña del día 1 de marzo de 2018 se debatieron, votaron y aprobaron enmiendas que eran contrarias a lo dispuesto en la STC 114/2017 y en el ATC 144/2017, habiendo sido admitidas a trámite por la mesa que, sin embargo, estaba obligada a su paralización en atención a lo dispuesto en el citado auto, en el que el Tribunal hace advertencia a los miembros de los órganos de gobierno de la cámara “de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la nulidad acordada, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir. En particular, de abstenerse de iniciar, tramitar, informar o dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, acuerdo o actuación que permita otorgar valor jurídico alguno a la declaración de independencia”. Este proceder de la mesa supuso, a juicio de los recurrentes, la vulneración de las facultades parlamentarias protegidas por el art. 23.2 CE, toda vez que se vieron obligados a optar entre, o bien participar en un debate y votación inconstitucionales, o bien no poder ejercer su papel de legítimos representantes de los ciudadanos.

Los demandantes se refieren a la obligación de sometimiento a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE), recuerdan las funciones que el reglamento del Parlamento otorga a la mesa (art. 37 RPC), así como el contenido, finalidad y tramitación de las propuestas de resolución para impulsar la acción política y de gobierno (art. 167 RPC). Tras referirse a las enmiendas objeto de recurso (que son las reproducidas en el apartado segundo de los antecedentes de esta sentencia), afirman que nunca debieron ser admitidas a trámite, como pusieron de manifiesto el vicepresidente segundo y los secretarios segundo y tercero de la mesa, así como el secretario general y el letrado mayor del Parlamento, quienes advirtieron de que las enmiendas incumplían lo dispuesto en las citadas resoluciones constitucionales.

En la demanda se afirma que el incumplimiento del reglamento del Parlamento afecta a las facultades que integran el ius in officium de los diputados recurrentes y, correlativamente, a los derechos de los ciudadanos a quienes representan, toda vez que “las ilegalidades de los órganos rectores del Parlamento conducen a la ineficacia de la función de control y, por consiguiente, a la de la representación, lesionando, gravemente, el derecho de los ciudadanos”.

En este sentido se aduce que, en términos generales, la ilegalidad no es una forma de participación ciudadana en los asuntos públicos; al contrario, la ilegalidad la hace inefectiva. No hay participación mediante representantes, en los términos del art. 23 CE, si estos asumen el ejercicio de las funciones de representación de manera contraria a la Constitución y a las resoluciones del Tribunal Constitucional. Insisten en que la representación es un mecanismo de ejercicio efectivo de la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, siempre y cuando se desenvuelva dentro del marco de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, en la demanda se sintetiza la jurisprudencia constitucional en relación con el art. 23 CE en sus dos apartados, así como la dictada en relación con la función de la mesa de calificación y admisión a trámite de las iniciativas parlamentarias, la mesa ha de verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa, de modo que, si bien no existe un “derecho fundamental a la constitucionalidad”, sí existe la obligación de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional.

A las alegaciones anteriores se añade la queja relativa a la insuficiente motivación de las respuestas a las solicitudes de reconsideración elevadas por los demandantes, al entender que el presidente del Parlamento adoptó unas decisiones (1) sin tener competencias para ello y (2) provocando una vulneración a los derechos de los diputados aquí recurrentes que se vieron sustraídos de la posibilidad de defensa al impedírseles cualquier posibilidad de reconsideración. Ni las decisiones fueron adoptadas por el órgano competente (la mesa), ni se respetaron los trámites de audiencia propios de la junta de portavoces, tal y como prevé el art. 38 RPC, ni se ha dispuesto de más soporte y motivación que las meras palabras expresadas por el presidente del Parlamento de Cataluña durante una sesión plenaria.

Para cumplir con la carga de justificar la especial trascendencia constitucional del recurso, se afirma que estamos ante un recurso que trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales, dadas “las ilegalidades objetivas de las actuaciones y decisiones aquí impugnadas que comprometen la legalidad de la actuación institucional, el Parlamento, y, por consiguiente, condena la ineficacia de la representación ostentada por los diputados aquí recurrentes”. Además, se refieren a la ausencia de una vía jurisdiccional previa al amparo constitucional en la que postular la reparación de los derechos vulnerados.

Por todo ello, se solicita la declaración de nulidad de los acuerdos impugnados, que se reconozca el derecho de los recurrentes a ejercer su cargo público sin perturbaciones ilegitimas (art. 23.2 CE) y que se les restablezca en la integridad de su derecho mediante la declaración de que no procedía tramitar las mencionadas enmiendas.

4. La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 25 de febrero de 2019, acordó admitir a trámite la demanda de amparo apreciando que concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social y porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]. En aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, acordó dirigir atenta comunicación al Parlamento de Cataluña solicitando la remisión del testimonio de las actuaciones en plazo de diez días, y acompañando copia de la demanda a dicha comunicación, a efectos de su personación en el presente proceso constitucional.

5. Por escrito registrado el 4 de marzo de 2019, el letrado del Parlamento de Cataluña, en la representación que ostenta, solicitó que, con suspensión del plazo conferido por la providencia de 25 de febrero de 2019, se le dé traslado de dicha providencia, así como del escrito de interposición del recurso y de la documentación que lo acompaña.

6. Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de 6 de marzo de 2019, se acordó conceder al Parlamento de Cataluña nuevo plazo de diez días a fin de dar cumplimiento a lo acordado en la providencia de 25 de febrero de 2019.

7. El 26 de marzo de 2019, el letrado del Parlamento de Cataluña presentó escrito solicitando que se le tenga por personado en representación de dicha cámara y por remitido el testimonio de las actuaciones requerido, lo que tuvo lugar por diligencia de ordenación de 10 de abril de 2019, que acuerda asimismo dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para presentar las alegaciones que estimen pertinentes, de conformidad con el art. 52 LOTC.

8. La representación procesal de los diputados recurrentes presentó alegaciones mediante escrito registrado el 9 de mayo de 2019, en el que, abundando en los argumentos expuestos en la demanda de amparo, reitera el petitum de la misma.

9. El letrado del Parlamento de Cataluña, mediante escrito registrado el 20 de mayo de 2019, formuló alegaciones en representación y defensa de la cámara, solicitando la inadmisión o, en su caso, la desestimación del recurso de amparo, al entender que los acuerdos impugnados no vulneran el art. 23 CE y fueron adoptados en observancia de los requisitos y procedimientos reglamentarios.

Para la representación procesal del Parlamento no estamos ante un recurso de amparo mediante el que se solicita el reconocimiento o la reparación de una facultad parlamentaria de los diputados recurrentes, sino que lo que se pretende es “un contraamparo”, esto es, discutir la admisión a trámite de una iniciativa parlamentaria presentada por otro grupo parlamentario, aduciendo que a través de este instrumento procesal “no pueden hacerse valer otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso” (art. 41.3 LOTC), por lo que no estamos ante un instrumento dirigido a restaurar la legalidad o a corregir una errónea interpretación de la misma, sino a proteger a los recurrentes frente a violaciones de los derechos y libertades a los que se refiere el art. 53.2 CE. En este sentido, se reproduce el art. 55 LOTC en el que se recogen los posibles pronunciamientos de una sentencia estimatoria de un recurso de amparo, concluyendo que en el caso que nos ocupa no se produce ninguna lesión de derechos de los recurrentes que el Tribunal tenga que reparar.

Asimismo se recuerda que el Tribunal Constitucional ha declarado que el recurso de amparo “no es una casación en interés de ley” (STC 114/1995, FJ 2), sino, solo y exclusivamente, una vía procesal para pretensiones dirigidas a establecer o preservar vulneraciones de derechos fundamentales, por lo que se exige “de una parte, que quien acuda a esta sede sea el afectado por la decisión del poder público o, excepcionalmente, quien pueda tener un interés legítimo en la defensa del derecho de esa tercera persona; y, en segundo lugar, que se acredite la existencia de una conexión entre la acción del poder público y su efectiva incidencia en el ámbito del derecho fundamental de ese tercero” (STC 78/1997, FJ 4), señalando que en la STC 107/2016, se declaró que la admisión a trámite de una propuesta por parte de la mesa de una asamblea legislativa no vulnera el derecho fundamental de quien pretendía que no se admitiera a trámite, sin perjuicio de que este “principio solo consiente una muy limitada salvedad, pues en supuestos excepcionales las Mesas pueden inadmitir a trámite, sin daño para el derecho fundamental citado, las propuestas o proposiciones cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad sean ‘palmarias y evidentes’ (SSTC 124/1995, de 18 de julio, FJ 2, y STC 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4)”.

Insiste la representación procesal del Parlamento de Cataluña en que los actos de tramitación que se recurren no afectan a ninguna facultad parlamentaria de los recurrentes garantizada por el art. 23 CE, pues el reglamento del Parlamento de Cataluña no reconoce la existencia de un “derecho a la no admisión” y los recurrentes conservan intacto su derecho a participar en el debate de la propuesta de resolución, a enmendarla, si lo creen oportuno, como han hecho otros grupos parlamentarios, y a votarla en el sentido que libremente decidan. Excluir del debate parlamentario posibles contenidos sí que podría dar lugar en mayor medida a la reducción del derecho de participación y podría perjudicar al pluralismo que se expresa en los órganos parlamentarios de manera destacada, debiendo tener presente el principio de interpretación más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, que ha sido afirmado por el Tribunal Constitucional en relación con el art. 23 CE (SSTC 177/2002, FJ 3, y 40/2003, FJ 3).

Por último, el letrado del Parlamento de la Cataluña lleva a cabo una síntesis de la doctrina constitucional dictada en relación con el papel técnico de las mesas de los parlamentos, concluyendo que el órgano rector, en su labor de calificación y admisión a trámite de las iniciativas parlamentarias, se ha de limitar a la verificación del cumplimiento de los requisitos formales exigidos por los reglamentos parlamentarios, excluyendo todo juicio material, salvo que expresamente esté previsto en el reglamento parlamentario, evitando así que el acto de calificación y admisión a trámite pueda comportar un juicio de oportunidad sobre el contenido de la propuesta. En este sentido trae a colación la argumentación contenida en el ATC 135/2004, que entiende aplicable al caso que nos ocupa, pues lo que se pretende con la admisión a trámite de las enmiendas es el debate y la discusión parlamentaria, permitiendo a los ciudadanos el conocimiento de la posición de los distintos grupos parlamentarios sobre las cuestiones objeto de la propuesta de resolución, estableciendo así el marco de actuación parlamentaria para la XI legislatura, pues la naturaleza de las proposiciones de ley propicia un debate político especialmente amplio de impulso de la acción política y de gobierno, lo que obliga a limitar las facultades de la mesa, que no puede convertirse en un freno a las iniciativas parlamentarias.

Toda esta argumentación se hace extensiva a la decisión del presidente del Parlamento de Cataluña, expresada durante la sesión de la mesa del día 1 de marzo de 2018 y posteriormente en el pleno de la cámara celebrado ese mismo día, por la que acordó no someter las enmiendas transaccionales a las que ya se ha hecho referencia a calificación y a admisión por la mesa del Parlamento, añadiendo que los usos parlamentarios permiten la presentación de enmiendas transaccionales hasta el momento inmediatamente anterior a la votación de enmiendas, puesto que la idea de la enmienda transaccional es permitir el pacto y el acuerdo, elemento esencial de un órgano deliberativo y pluripartidista como es el Parlamento.

10. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 29 de mayo de 2019, solicitando la estimación del recurso de amparo y la declaración de nulidad de los acuerdos y decisiones que se recurren.

Tras exponer detalladamente los antecedentes de los que trae causa el recurso, así como los principales argumentos esgrimidos por los recurrentes, el ministerio fiscal reproduce diversos párrafos de la STC 114/2017, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”, así como del ATC 144/2017, que estimó el incidente de ejecución de sentencia promovido por el presidente del Gobierno contra diversas resoluciones dictadas por el pleno del Parlamento de Cataluña en sesión de 27 de octubre de 2017, recordando que de dicha jurisprudencia se desprende el deber de los órganos del Parlamento de impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera ignorar o eludir las resoluciones del Tribunal Constitucional. También se refiere a la STC 259/2015, que declaró inconstitucional y nula la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, adoptada el 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, y a lo acordado en el ATC 123/2017, que resolvió el incidente de ejecución promovido por el Gobierno de la Nación contra los acuerdos adoptados por la mesa y por el pleno del Parlamento de Cataluña el 6 de septiembre de 2017, que admitieron a trámite la proposición de ley del referéndum de autodeterminación.

Expuesta dicha doctrina y, de acuerdo con la misma, el fiscal concluye que “las enmiendas núms. 1, 2, 3, 5, 9 y 10 presentadas por del subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent a la propuesta de resolución sobre ‘Restitució de les institucions catalanes’, admitidas a trámite por la mesa del Parlamento de Cataluña en su acuerdo de 28 de febrero de 2018 y ratificado por el acuerdo de 1 de marzo de 2018, que desestimó la reconsideración, contienen propuestas cuyo contenido hace expresa reiteración y reconocimiento legal de una declaración de independencia de Cataluña y validez de un referéndum de autodeterminación, así como del concepto de soberanía, afirmación que extiende a la enmienda transaccional tercera, que se sustanció en el pleno por decisión del presidente del Parlamento”.

A continuación el ministerio fiscal reproduce el fundamento jurídico 3 de la STC 76/2017, con la finalidad de acotar el alcance del art. 23.2 CE; así como los fundamentos jurídicos 4, 5 y 6 de la STC 46/2018, en la que el Tribunal sienta doctrina en relación con la función de calificación de las mesas de las cámaras y la obligación de inadmitir iniciativas parlamentarias que constituyan un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, así como sobre su incidencia en el ius in officium de los parlamentarios garantizado por el art. 23.2 CE.

El fiscal afirma que las enmiendas admitidas pretenden dar validez jurídica, a través de una resolución del Parlamento de Cataluña, a la declaración de independencia de Cataluña, en directa contradicción con lo ordenado en la STC 114/2017 y en el ATC 144/2017. Por ello concluye que los miembros de la mesa que votaron a favor de la admisión de las enmiendas, así como el presidente del Parlamento de Cataluña, que permitió el debate y votación de las enmiendas transaccionales, han incumplido su deber objetivo de acatar las resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 87.1 LOTC) y de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga eludir los pronunciamientos contenidos en las referidas resoluciones constitucionales, como recoge la STC 114/2017, FJ 7, estando, además, advertidos por el secretario general y por el letrado mayor del Parlamento de Cataluña.

Para el ministerio fiscal, estos actos de la mesa y del presidente del Parlamento, al desconocer los mandatos del Tribunal Constitucional, vulneran las facultades parlamentarias protegidas por el art. 23.2 CE y los derechos de los ciudadanos a los que se refiere el art. 23.1 CE. Razones que también le llevan a afirmar la insuficiente motivación de los acuerdos y decisiones recurridas, toda vez que resultaba palmaria su contradicción con las resoluciones constitucionales citadas y porque la mesa y el presidente del Parlamento de Cataluña contaban con el asesoramiento del secretario general y del letrado mayor de la cámara, que advirtieron de la infracción de los pronunciamientos de la STC 114/2017 y del ATC 144/2017.

11. Por providencia de 7 de noviembre de 2019 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 11 del mismo mes y año.

1. El presente recurso de amparo se interpone contra los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña que se detallan en el encabezamiento de esta sentencia, mediante los que se admitieron a trámite una serie de enmiendas presentadas por el subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent a la propuesta de resolución presentada por el grupo parlamentario Junts per Catalunya con el título “Restitució de les institucions catalanes”; también contra la decisión del presidente de la Cámara de no someter a la calificación y admisión a trámite de la mesa las enmiendas transaccionales suscritas por el grupo parlamentario Junts per Catalunya y el subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent, así como contra los acuerdos que desestimaron e inadmitieron las solicitudes de reconsideración formuladas por los diputados recurrentes. El contenido de esas enmiendas en su única versión oficial, en catalán, ha quedado reseñado en el antecedente 2 de esta sentencia.

Los recurrentes, diputados del grupo parlamentario Ciutadans del Parlamento de Cataluña, aducen, en los términos que se han expuesto con más detalle en los antecedentes, que los acuerdos y decisiones impugnados vulneran el ius in officium propio del cargo de parlamentario protegido por el art. 23.2 CE y el correlativo derecho de los ciudadanos a participar en las funciones públicas a través de sus representantes (art. 23.1 CE). Esa vulneración se habría producido como consecuencia de que la mesa del Parlamento de Cataluña y su presidente, infringiendo su deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo ordenado por el Tribunal Constitucional (art. 87.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC), admitieron a trámite una serie de enmiendas cuyo contenido resulta claramente contrario a lo dispuesto en la STC 114/2017, de 17 de octubre, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”, así como en el ATC 144/2017, de 8 de noviembre, que estimó el incidente de ejecución de la citada sentencia, promovido por el presidente del Gobierno contra diversas resoluciones dictadas por el pleno del Parlamento de Cataluña.

A lo anterior añaden los recurrentes que las respuestas a sus solicitudes de reconsideración incurren en motivación insuficiente, lo que redundaría en la lesión de su derecho de participación política (art. 23.2 CE).

El Parlamento de Cataluña, a través de su representación procesal, solicita la inadmisión o, en su caso, la desestimación del recurso, en los términos expuestos con más detenimiento en los antecedentes. Entiende que los actos de tramitación que se impugnan no afectan a ninguna facultad parlamentaria de los recurrentes garantizada por el art. 23 CE, pues estos no han sufrido ningún daño en un derecho subjetivo propio, ni privación de ninguna facultad parlamentaria como consecuencia de la admisión a trámite de diversas enmiendas presentadas por otro grupo parlamentario. El Reglamento del Parlamento de Cataluña no reconoce la existencia de un “derecho a la no admisión” de iniciativas parlamentarias, sino que, al contrario, la admisión a trámite permite el debate en el pleno de la propuesta y sus enmiendas. En este sentido se aduce que lo que se está en realidad planteando por los recurrentes es un “contraamparo”, desnaturalizando el objeto del recurso de amparo parlamentario.

El ministerio fiscal interesa la estimación del recurso de amparo. Sostiene que los actos impugnados contradicen el deber de los órganos del Parlamento de impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera ignorar o eludir lo dispuesto en la STC 114/2017 y el ATC 144/2017, lo que tiene una incidencia directa en el ius in officium de los miembros de la cámara. En efecto, de acuerdo con lo previsto en la STC 46/2018, FJ 5, si los parlamentarios participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, infringen también el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que este Tribunal resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar la jurisprudencia constitucional y no participan en ese procedimiento parlamentario están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo. Disyuntiva que no puede entenderse conforme con el art. 23.2 CE, que garantiza a los cargos públicos el legítimo ejercicio de sus funciones.

2. Conforme a lo expuesto, la cuestión que se nos suscita consiste en determinar si los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña y de su presidente que son objeto del presente recurso de amparo han vulnerado el ejercicio de facultades que pertenecen al núcleo de la función representativa parlamentaria de los diputados demandantes (art. 23.2 CE). Su vulneración se habría producido porque, según los recurrentes, la mesa de la Cámara debería haber inadmitido las enmiendas que han quedado reproducidas en el antecedente 2 de esta sentencia, presentadas por el subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent a la propuesta de resolución presentada por el grupo parlamentario Junts per Catalunya con el título “Restitució de les institucions catalanes”, que suponen un incumplimiento manifiesto de lo ordenado por este Tribunal en la STC 114/2017 y el ATC 144/2017.

Para dar respuesta a esta cuestión resulta necesario traer a colación nuestra doctrina sobre el alcance de las facultades de las mesas de las cámaras en el ejercicio de sus funciones de calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias.

a) Este Tribunal ha afirmado que las facultades de las mesas de las asambleas en orden a la calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias lo son sobre todo a efectos de controlar la regularidad jurídica y la viabilidad formal o procesal de las iniciativas presentadas, de modo que las mesas no deben, con carácter general, inadmitir propuestas o proposiciones a causa de la supuesta inconstitucionalidad de su contenido, lo que infringiría el derecho fundamental de sus impulsores (art. 23.2 CE).

Dicho de otro modo, en “el contenido del derecho enunciado en el art. 23.2 CE no se encuentra lo que habría que llamar ‘derecho fundamental a la constitucionalidad’ de las iniciativas parlamentarias o, incluso, de los acuerdos o normas a que aboquen”, pues tal contenido “no solo difuminaría los contornos del derecho instituido en aquel precepto, sino que alteraría al propio tiempo la propia configuración del recurso de amparo e incluso, acaso, el entero sistema de nuestra jurisdicción constitucional” (SSTC 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3, y 109/2016, FJ 4, todas ellas de 7 de junio, y 46/2018, de 26 de abril, FJ 4, entre otras).

b) Esta regla general lo es sin perjuicio de que las mesas puedan inadmitir a trámite, sin daño para el derecho fundamental protegido por el art. 23.2 CE, las propuestas o proposiciones cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad sean “palmarias y evidentes” (SSTC 124/1995, de 18 de julio, FJ 2; 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4; 47/2018, de 26 de abril, FJ 5; 96/2019, 15 de julio, FJ 6, y 115/2019, de 16 de octubre, FJ 6). Ahora bien, como acaba de indicarse, este supuesto, que se refiere únicamente a la facultad de la mesa de rechazar iniciativas parlamentarias, es excepcional, de modo que solo en aquellos casos en los que la contradicción con la Constitución sea clara e incontrovertible podrá inadmitirse la iniciativa parlamentaria por este motivo sin vulnerar por ello el derecho al ius in officium de los parlamentarios que la promueven.

Tratándose por tanto de una facultad de la mesa de la Cámara, debe tenerse en cuenta que en aquellos supuestos en los que la mesa admita a trámite una iniciativa que pudiera reputarse contraria a la Constitución, “esta decisión no podrá, en principio, considerarse lesiva del derecho al ius in officium de los parlamentarios aunque incurra en evidentes infracciones constitucionales (SSTC 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3, y 109/2016, FJ 4)”. Por manifiestas que sean “las vulneraciones de la Constitución que pueda contener, su admisión a trámite ni impide a los parlamentarios el ejercicio de su cargo público ni conlleva una restricción del mismo, ya que, como regla general, la inconstitucionalidad de la iniciativa admitida a trámite no incide en el ejercicio de sus funciones representativas” (SSTC 46/2018, FJ 4, y 96/2019, FJ 6).

c) Cuestión distinta es que la decisión de la mesa de admitir a trámite una iniciativa parlamentaria constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional.

Todos los poderes públicos, incluidos los órganos de las cámaras legislativas, están obligados “al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva” (art. 87.1 LOTC), al ser esta “la consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE)” (SSTC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 10; 46/2018, FJ 5; 47/2018, FJ 6, y 96/2019, FJ 6; también AATC 123/2017, de 19 de septiembre, FJ 8, y 6/2018, de 30 de enero, entre otras resoluciones). El debido respeto a las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en definitiva, a la Constitución, que incumbe a todos los ciudadanos y cualificadamente a los poderes públicos, veda a la mesa que admita a trámite una iniciativa parlamentaria que de forma manifiesta incumpla el deber de acatar lo decidido por el Tribunal Constitucional (SSTC 46/2018, FJ 5; 47/2018, FJ 6; 96/2019, FJ 6, y 115/2019, FJ 6).

El incumplimiento del obligado respeto a lo resuelto por este Tribunal por parte de la mesa de la cámara tiene una incidencia directa en el ius in officium de los parlamentarios, pues si estos participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento de este Tribunal, infringen también el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que este Tribunal resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo decidido por este Tribunal y no participan en ese procedimiento parlamentario están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo. Disyuntiva que en el caso que nos ocupa pone de relieve el ministerio fiscal y que, como hemos dicho en la STC 46/2018, FJ 5, “supone condicionar el ejercicio de este derecho fundamental a que los parlamentarios violen el referido deber constitucional y esta condición no puede entenderse conforme con el artículo 23.2 CE, que garantiza a los cargos públicos el legítimo ejercicio de sus funciones”. La participación en ese procedimiento parlamentario, aunque sea para votar en contra de la propuesta contraria a lo resuelto por el Tribunal Constitucional, supondría otorgar a la actuación de la cámara una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional.

Por ello, la salvaguarda de los bienes constitucionales protegidos conlleva que la tramitación de iniciativas que incumplan manifiestamente las decisiones del Tribunal Constitucional vulnera no solo el art. 87.1 LOTC y el art. 9.1 CE, sino también el art. 23 CE. En relación con esa concreta iniciativa los parlamentarios no podrían ejercer legítimamente las funciones representativas propias de su cargo (STC 46/2018, FJ 5).

Por último, para que pueda considerarse que existe un incumplimiento de lo decidido por el Tribunal Constitucional “es preciso que la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución de este Tribunal que le impide darle curso. Así sucede, entre otros supuestos, en los casos en los que la resolución contenga una expresa decisión de la que se derive esa consecuencia (por ejemplo, traiga causa de un acto o una norma cuya eficacia se encuentre suspendida al amparo del art. 161.2 CE o infrinja una medida cautelar o cualquier otro pronunciamiento que este Tribunal haya podido adoptar en el ejercicio de su jurisdicción)” (STC 46/2018, FJ 6), o cuando esa iniciativa parlamentaria sea aplicación de un acto o norma anterior que haya sido declarado inconstitucional.

3. De acuerdo con lo señalado, debemos analizar si en el presente caso concurren las circunstancias necesarias para apreciar que la mesa del Parlamento de Cataluña y su presidente han incumplido el deber constitucional de acatar lo resuelto por este Tribunal (arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC) y, en consecuencia, han vulnerado el ius in officium de los diputados recurrentes (art. 23.2 CE), así como, indirectamente, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE). La vulneración se habría producido al admitir la mesa a trámite las enmiendas núms. 1, 2, 3, 4, 5, 9 y 10 presentadas por el subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent a la propuesta de resolución presentada por el grupo parlamentario Junts per Catalunya que tiene por título “Restitució de les institucions catalanes”, así como al admitir el presidente la enmienda transaccional tercera suscrita por el grupo parlamentario Junts per Catalunya y el subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent.

La versión oficial de las enmiendas, en catalán, ha quedado reproducida en el antecedente 2 de esta sentencia. La enmienda primera, en su versión en castellano, dispone que “se reafirma y reitera en la declaración de independencia y en la proclamación de Cataluña como un estado independiente en forma de república, que fueron votadas y aprobadas el 27 de octubre de 2017”. En la enmienda segunda se insiste en la voluntad del pueblo de Cataluña expresada “en el referéndum democrático de autodeterminación de 1 de octubre de 2017”. Se repite en la tercera, que se refiere al “referéndum democrático de autodeterminación de 1 de octubre que motivó la posterior proclamación de la república en este Parlamento el día 27 de octubre”. La enmienda quinta sostiene la soberanía de las instituciones catalanas e imputa una violación de derechos fundamentales al Senado y al Gobierno, como consecuencia de la aplicación del art. 155 CE. La enmienda novena reitera la legitimidad del referéndum de autodeterminación del 1 de octubre de 2017. Finalmente, la enmienda décima manifiesta que la voluntad popular se tradujo en la proclamación de la república el día 27 de octubre de 2017 por el Parlamento de Cataluña.

Por su parte la enmienda transaccional tercera también reitera la legitimidad del referéndum de autodeterminación del 1 de octubre de 2017, exige que cesen las injerencias del Gobierno de España y del Tribunal Constitucional e insiste en la soberanía del pueblo de Cataluña.

Pues bien, resulta evidente que el contenido de dichas enmiendas contraviene frontalmente los pronunciamientos contenidos tanto en la STC 114/2017 como en el ATC 144/2017, dictado en ejecución de ella.

En efecto, la STC 114/2017 declaró inconstitucional y nula la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”. Afirmó que no solo es inconstitucional por incurrir “en vicio de incompetencia, al haber desconocido las competencias exclusivas del Estado en orden a las consultas populares por vía de referéndum” (FJ 3), sino que es inconstitucional en su conjunto con toda evidencia y con gravedad máxima “al contrariar, de modo explícito, principios esenciales de nuestro ordenamiento constitucional: la soberanía nacional, residenciada en el pueblo español, la unidad misma de la Nación constituida en Estado social y democrático de derecho, y la propia supremacía de la Constitución, a la que están sujetos todos los poderes públicos y también, por tanto, el Parlamento de Cataluña (arts. 1.2, 2, 1.1 y 9.1 CE)” (FJ 5).

Asimismo, este Tribunal ha declarado en la misma sentencia que “el ‘referéndum de autodeterminación vinculante’ que la Ley 19/2017 regula y convoca (arts. 1 y 4 y conexos) es tan coherente con la inconstitucional premisa de la ‘soberanía’ del pueblo de Cataluña de la que parte, como inconciliable con la unidad de la Nación española en la que se fundamenta la Constitución (art. 2 CE). De celebrarse tal consulta en los términos pretendidos, se hubiera agraviado jurídicamente dicha unidad. Aun en el supuesto de que la votación no hubiera implicado la ‘independencia de Cataluña’ (art. 4.4) aquella unidad de la Nación, y la del Estado en que la misma se constituye (art. 1.1 CE), habría quedado cancelada ya de manera irremisible. La Nación en cuya unidad la Constitución se sustenta es la de todos los españoles, como ciudadanos libres e iguales en derechos. Son los únicos que, en hipótesis, podrían ser llamados a decidir sobre la permanencia y el destino del Estado común (art. 168 CE), sin que el poder constituyente del que son titulares únicos siguiera mereciendo ese nombre en el supuesto de que tal decisión se atribuyera a solo una fracción del pueblo español, como pretende la Ley 19/2017” (STC 114/2017, FJ 5).

Por su parte, el ATC 144/2017, que estimó el incidente de ejecución de la citada sentencia interpuesto por el presidente del Gobierno de la Nación, declaró la nulidad de los actos impugnados (resoluciones aprobadas por el pleno del Parlamento de Cataluña el 27 de octubre de 2017 denominadas “Declaración de los representantes de Cataluña” y “Proceso constituyente”). Recordó también a los órganos del Parlamento de Cataluña que este “Tribunal viene advirtiendo de forma expresa y reiterada a los poderes públicos implicados y a sus titulares, especialmente a la mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga alterar unilateralmente el marco constitucional o incumplir las resoluciones de este Tribunal. Tal admonición no supone en modo alguno una restricción ilegítima de la autonomía parlamentaria ni compromete el ejercicio del derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el artículo 23 CE; es la consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE). De ahí deriva el cualificado deber de acatamiento a la Constitución que recae sobre los titulares de cargos públicos, incluidos los electos” (ATC 144/2017, FJ 6).

Es patente que las enmiendas admitidas a trámite por la mesa del Parlamento de Cataluña entran en frontal contradicción con lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la STC 114/2017, pues de su contenido se desprende la insistencia en afirmar la soberanía de Cataluña, constituida en un Estado independiente en forma de república, que pretende su legitimación en los resultados del ilegal referéndum de autodeterminación convocado con apoyo en la Ley 19/2017, anulada por dicha sentencia. Contravienen asimismo esas enmiendas la admonición expresa que este Tribunal dirigió a los órganos del Parlamento de Cataluña en el ATC 144/2017, FJ 6 y fallo.

Es manifiesto asimismo que la mesa de la cámara y su presidente conocían que la admisión a trámite de las referidas iniciativas implicaba no respetar lo ordenado por este Tribunal en la STC 114/2017 y en el ATC 144/2017. Tal incumplimiento se deriva de modo palmario del tenor literal de las enmiendas, y fue así advertido tanto por el secretario general y el letrado mayor como por los diputados recurrentes en amparo, en su solicitud de reconsideración.

Por otra parte, en lo que atañe en particular a la enmienda transaccional, resulta irrelevante a los efectos que nos ocupan que pudiera existir en el Parlamento de Cataluña, como alega su letrado, un uso parlamentario según el cual se permite la presentación de enmiendas transaccionales hasta el momento inmediatamente anterior a la votación de enmiendas. Lo determinante es que el presidente de la cámara tenía el deber de paralizar el debate y votación en el pleno de cualquier enmienda transaccional que fuera en contra de lo resuelto en la STC 114/2017 y el ATC 144/2017.

Por lo expuesto, se ha de concluir que la mesa del Parlamento de Cataluña y su presidente han faltado a su deber constitucional de acatar lo resuelto por el Tribunal Constitucional (arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC) y, en conexión con ello, de no realizar actuaciones que supongan la reiteración incondicionada de resoluciones o normas previamente declaradas inconstitucionales y nulas por este Tribunal.

El incumplimiento manifiesto por parte de la mesa del Parlamento de Cataluña y de su presidente de lo ordenado por este Tribunal en la STC 114/2017 y el ATC 144/2017, determina a la lesión del ius in officium de los parlamentarios recurrentes en amparo (art. 23.2 CE). La admisión de las enmiendas reseñadas en el antecedente 1 de esta sentencia “impide que, en relación con ese procedimiento parlamentario, puedan ejercer legítimamente los recurrentes su función representativa, pues, en tales circunstancias, el ejercicio de su cargo conllevaría no acatar lo resuelto por el Tribunal Constitucional e incurrir, por tanto, en un grave ilícito constitucional” (SSTC 46/2018, FJ 7, y 115/2019, FJ 7). Esa vulneración determina también indirectamente la del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).

Todo ello conduce a otorgar el amparo solicitado, declarando la nulidad de los acuerdos impugnados, que han vulnerado el derecho de los recurrentes garantizado por el art. 23.2 CE.