Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. En representación del Gobierno, el Abogado del Estado presentó escrito impugnando en base al art. 161.1 de la Constitución Española (C. E.) y del Título V de la LOTC, la resolución del Presidente del Parlamento Foral de Navarra, adoptada al parecer el 25 de agosto de 1983, por la que propuso a S. M. el Rey el nombramiento como Presidente de la Diputación Foral de Navarra a don José Angel Zubiaur Alegre, impugnación que se fundamenta en la violación del art. 29.3 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA).

2. Expone en su escrito el Abogado del Estado los hechos en que se basa la impugnación, y que, resumidamente, son los siguientes:

a) Celebradas elecciones al Parlamento Foral de Navarra el 8 de mayo de 1983, obtuvo el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) 20 escaños; la Unión del Pueblo Navarro (UPN), 13 escaños; Alianza Popular y partidos coligados (AP-PDP-UL), ocho escaños; Herri Batasuna, seis escaños, y el Partido Nacionalista Vasco (PNV), tres escaños. Los candidatos electos del partido Herri Batasuna, al no cumplimentar los requisitos establecidos en los arts. 12, 13 y 23 del Reglamento Provisional del Parlamento Foral, no adquirieron la condición de parlamentarios.

b) Constituido el Parlamento Foral se procedió a la elección del Presidente de la Diputación Foral, presentándose como candidato don José Angel Zubiaur Alegre, de la UPN, siendo rechazada la candidatura por votación efectuada el 21 de junio de 1983, por 23 votos de los parlamentarios forales del PSOE y PNV contra 21 de los parlamentarios forales de la UPN y de AP-PDP-UL. En los días 23, 25 y 27 de junio se repitió la votación, con idénticos resultados.

c) El 22 de agosto se cumplió el plazo de dos meses a contar desde la primera votación, según el art. 29.3 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto (LORAFNA), y art. 20.8 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983, reguladora del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Al parecer, el día 25 de agosto el Presidente del Parlamento Foral efectuó la propuesta de nombramiento como Presidente de la Diputación Foral en favor de don José Angel Zubiaur Alegre, sin que éste hubiera sido designado candidato por el partido que obtuvo el mayor número de escaños, como prevé la LORAFNA en su mencionado art. 29.3 y la Ley Foral de 11 de abril de 1983 en su art. 20.8.

d) Procede a continuación el Abogado del Estado a indicar los fundamentos jurídicos de la impugnación, señalando que el Estado español no es un Estado federal, y que la supremacía del Estado stricto sensu, esto es, del Estado-aparato, sobre las Comunidades Autónomas puede manifestarse por vías y modos de mayor intensidad que los de la Unión o Federación respecto a los Estados miembros. Una de las expresiones de esa superioridad es el art. 161.2 de la C.E., aunque su resultado práctico sea bien modesto dada la fuerte garantía constitucional para las Comunidades Autónomas (CC. AA.); pero, por limitado que sea su alcance práctico, es el arma principal con que cuenta el Gobierno para asegurar la constitucionalidad de las disposiciones y resoluciones de las CC. AA.

e) La LOTC dibuja, en su Título V y en virtud del art. 161.2 de la C. E., un procedimiento residual de impugnación, que asume así un carácter subsidiario o de cierre, en el sentido de que en él se incluyen todos los supuestos de impugnación ante el T. C. de disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas que no puedan encuadrarse en los recursos de inconstitucionalidad -por no tratarse de leyes o actos con fuerza de Ley o en los conflictos de competencia- por no tener la impugnación su fundamento en un juicio de competencia. El Título V establece, en todo caso, un procedimiento jurisdiccional constitucional; la impugnación que en él se prevé ha de tener carácter y fundamento constitucional, como este T. C. ha declarado expresamente en su Sentencia 94/1982, de 26 de julio, y como se deduce de argumentos de Derecho Comparado.

f) Para precisar el fundamento constitucional exigible para la promoción del procedimiento del Título V de la LOTC hay que tener en cuenta que la amplia expresión del art. 77 de la misma Ley, «sea cual fuere el motivo en que se base», debe ser delimitada en un doble sentido: en primer lugar, el motivo que se invoque ha de tener carácter jurídico- constitucional, o, para ser más preciso, debe extraerse del bloque de la constitucionalidad. Por otro lado, ese motivo no puede ser la mera incompetencia, ya que entonces debería haberse formalizado conflicto.

g) En el caso presente, el Gobierno de la Nación impugna un acto emanado del Presidente del Parlamento Foral de Navarra, y consistente en proponer a S. M. el Rey la persona que ha de ser designada Presidente de la Diputación Foral. La impugnación aparece como formalmente adecuada al tratarse de un acto que, aun cuando se presenta con forma de propuesta, tiene por sí un valor resolutorio, al ser la decisión del Presidente del Parlamento Foral un trámite esencial dentro del procedimiento y al tener un valor materialmente resolutorio. Además, por aplicación del art. 64 de la C.E., el refrendo del Decreto de nombramiento habría de venir efectuado por el Presidente del Gobierno, por lo que la no impugnabilidad en sí misma de la propuesta llevaría a que dicho Presidente hubiera de refrendar un acto que estimara contrario a Derecho, y, posteriormente, al tratarse de un Decreto, refrendado por él, dejaría de ser un acto impugnable de una Comunidad Autónoma.

h) En cuanto a la relevancia jurídico-constitucional del litigio, vendría dada en primer lugar por la naturaleza de normas constitucionales interpuestas de las que han de aplicarse para la resolución de la impugnación, ya que la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero (LORAFNA) se integra en el bloque de constitucionalidad que ha de servir de parámetro para los pronunciamientos de la jurisdicción constitucional. Y, en segundo lugar, habría que atenderse a la trascendencia jurídico-constitucional del propio objeto del litigio. Del alcance de las funciones del Presidente de la Diputación Foral -alcance trascendente a la propia Comunidad Foral- se desprende la legitimación del Gobierno de la Nación para velar por la correcta aplicación de los preceptos estatutarios que rigen el procedimiento de designación. Finalmente, sobre este tema, puesto que el objeto de la impugnación no es un acto administrativo, ni aparece sometido a normas de Derecho Administrativo, la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo corrobora la pertinencia del planteamiento procesal efectuado.

i) En cuanto a la fundamentación de la impugnación, señala el Abogado del Estado que, pese a que no son fáciles de inferir los argumentos jurídicos en que se apoya, resulta absolutamente claro que la propuesta formulada no se ajusta a las previsiones contenidas en el art. 29 de la Ley Orgánica 13/1982 (LORAFNA). Este precepto ordena un procedimiento para la designación del Presidente del Gobierno de Navarra que se integra en varias fases sucesivas y diferenciadas, que son en esencia: 1) obtención de la mayoría absoluta en el Parlamento en cualquiera de las dos primeras votaciones; 2) obtención de mayoría simple en las votaciones ulteriores que se produzcan, y 3) designación del candidato del partido con mayor número de escaños, transcurridos dos meses desde la primera votación sin que ningún candidato hubiera obtenido la mayoría prevista en las votaciones celebradas. En el caso de que ahora se trata, y como consecuencia de la forma en que se desarrolló el procedimiento -no habiéndose obtenido por ningún candidato ni la mayoría absoluta, ni la simple, en las votaciones celebradas- corresponde llevar a cabo la designación del candidato del partido con mayor número de escaños. Pese a todo lo cual, la propuesta efectuada por el Presidente del Parlamento no respeta tal procedencia y se refiere a un candidato distinto al del partido que ha obtenido un mayor número de escaños.

j) Indica el Abogado del Estado que, al parecer, se ha tratado de justificar tal propuesta en una argumentación carente de la más mínima consistencia jurídica, y que radica en una difícil e incorrecta construcción jurídica sobre el concepto de «candidato» entendiendo que sólo merece la calificación de tal quien en su día fue propuesto por el Presidente del Parlamento, expuso su programa y fue objeto de votación.

k) Fundamenta el Abogado del Estado su rechazo de tal construcción en varios argumentos:

a') Primeramente, porque se funda en una interpretación correctora del art. 29.1 de la LORAFNA, en el sentido de que debe sobreentenderse el añadido «de entre aquellos partidos que hayan presentado candidato, que se haya sometido al debate y votación de investidura». Pero tal añadido, ni deriva del significado semántico del término «candidato», que no implica la presentación de un programa, ni concuerda con la terminología del art. 29.3 citada que distingue entre «ser elegido» por el procedimiento parlamentario y «ser designado» por el procedimiento subsidiario.

b') Además, porque «suponer que el candidato designado ha de concurrir forzosamente en persona que haya presentado previamente su candidatura a la elección contraviene el sentido lógico y teleológico del precepto». Los trámites de presentación del programa y de sumisión a un procedimiento de investidura sólo cobran sentido en función de su objeto inmediato: la formación de criterio y la facilitación de una decisión parlamentaria por elección. Cuando sea imposible obtener una mayoría para ella, la propuesta debe partir del presupuesto objetivo que la Ley configura para su formulación, revelándose como absolutamente innecesario para dicho objeto el cumplimiento de requisitos que sólo tiene su razón de ser en un mecanismo de elección. La fórmula subsidiaria tiene como fin exclusivo asegurar una designación no posible por otros medios, respetando el principio democrático, escogiendo la fórmula del «partido más votado».

c') Finalmente, la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, desarrolla en su art. 20 los principios del art. 29.3 de la LORAFNA, señalando específicamente que si ningún candidato hubiera resultado nombrado por el sistema preferente de elección, se propondría el nombramiento del candidato que designe el partido político que cuente con mayor número de escaños. Eso es lo que quiere decir precisamente una designación, es decir, un acto de individualización coetáneo con el procedimiento supletorio y no vinculado a una precedente concurrencia del candidato designado al proceso previo de elección. La designación, pues, no arranca del trámite previo de propuestas de candidato por el Presidente en la fase inicial del procedimiento, y se llevará a cabo por el partido con mayor número de escaños, al margen de cualquier candidatura previa, se haya propuesto o no en la fase previa de la elección, y,

l) Por todo ello suplica al T.C. el Abogado del Estado que acuerde la anulación de la propuesta mencionada, y, por otrosí, suplica que, habiéndose acordado por el Gobierno la invocación del art. 161.2 de la C.E., se ordene la suspensión de la propuesta y el curso de la misma.

3. Por providencia de 8 de septiembre de 1983, la Sección correspondiente del Pleno de este T.C. acordó tener por planteada la impugnación y comunicar al Parlamento Foral de Navarra, por conducto de su Presidente, la iniciación del procedimiento para que en el plazo de veinte días aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Igualmente acordó publicar edictos en el «Boletín Oficial del Estado» y en el de Navarra para general conocimiento, así como entender producida la suspensión de la resolución impugnada.

4. Con fecha 7 de octubre de 1983, don José Manuel Dorremochea Aramburu, Procurador de los Tribunales, en nombre del Parlamento Foral de Navarra y de su Presidente, se persona en el procedimiento. Hay que hacer notar al respecto que el Presidente del Parlamento Foral de Navarra otorga el poder al Procurador señor Dorremochea en base a un acuerdo de la Mesa interina de dicho Parlamento de 8 de febrero de 1982 que faculta al Presidente «para asegurar la representación y defensa de la Cámara en toda clase de procedimientos ante Juzgados y Tribunales» y que la personación ante el Tribunal Constitucional y la designación concreta del Letrado y el Procurador para actuar en la presente impugnación «recurso constitucional» en la terminología empleada textualmente está acordada por la Mesa del Parlamento de Navarra el 5 de octubre de 1983, cuyo certificado con la firma del Presidente del Parlamento, figura como anexo núm. 2 del escrito de alegaciones. Las mismas resumidas son las siguientes:

a) Los hechos reseñados en el escrito de demanda se aceptan, si bien se complementan por el representante del Parlamento Foral de Navarra en el sentido que el PSOE en ningún momento ha presentado un candidato a la Presidencia de la Diputación Foral de Navarra. Cuando tras no admitirse la propuesta del señor Zubiaur por el Parlamento, el Presidente del mismo propuso al señor Urralburu -al parecer, portavoz o representante del grupo parlamentario del PSOE, extremo éste que no se precisa- que se presentase como candidato, éste rechazó tal posibilidad en los términos más categóricos. Dedúcese de ello que, mientras el señor Zubiaur se presentó como candidato, expuso ante el Parlamento el programa del Gobierno que pretendía formar, lo defendió en debate y permitió, con todo ello, un conocimiento por el pueblo navarro, a través de sus representantes y mediante los distintos medios de difusión, de dicho programa, el señor Urralburu, en contra de los más elementales principios del sistema parlamentario, mantuvo, en primer lugar, una actitud dubitativa y, posteriormente, de forma decidida y consciente renunció a presentarse como candidato ante el Parlamento. Con ello, se alega, impidió el conocimiento, la difusión y la crítica de su programa. Por otro lado, mientras el señor Zubiaur obtuvo en las sucesivas votaciones 21 votos a favor (13 de los parlamentarios forales de la Unión del Pueblo Navarro y ocho de los de Coalición Popular) y 23 en contra (20 del PSOE y tres del PNV), de haber presentado su candidatura el señor Urralburu el resultado hubiera sido de 20 votos a favor (los del PSOE) y 24 en contra (13 de los de UPN, ocho de los de Coalición Popular y tres de los de PNV). Por ello, el señor Urralburu prefirió aguardar a que transcurrieran los dos meses previstos por los arts. 29.3 de la L. O. 13/1982 (LORAFNA) y 20.8 de la Ley Foral 23/1983 para exponer su pretensión de ser considerado candidato. Pretensión que el señor Presidente del Parlamento no tuvo en consideración, elevando a S. M. el Rey la propuesta de designación en favor del señor Zubiaur, al ser el único parlamentario que ostentaba conforme a Derecho la condición de candidato. La impugnación frente a tal propuesta se produjo sin que las discrepancias que la motivan fueran previamente planteadas ante la Junta de Cooperación que establece el art. 69 de la L. O. 13/1982 (LORAFNA).

b) Pasando a los fundamentos de Derecho, señala el representante del Parlamento de Navarra que se deben considerar, por un lado, la inadmisibilidad de la impugnación, y, por otro, la adecuación a Derecho del acto impugnado.

c) Por razones subjetivas la impugnación es inadmisible, ya que en el caso de Navarra no nos hallamos en presencia de una Comunidad Autónoma. En efecto, el Estatuto Jurídico de Navarra se configura como un supuesto singular, debido al camino que se ha seguido para actualizar su régimen foral, conforme a lo previsto en la disposición adicional primera de la C. E. Es evidente el carácter paccionado del Real Decreto 121/1979, de 26 de enero, que dictó normas sobre ordenación de instituciones forales, y la misma actitud se aprecia en la elaboración de la Ley Orgánica sobre Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) y los cauces que instrumenta para su interpretación y modificación. Es, pues, patente el carácter estrictamente paccionado de tal Ley y del régimen que establece a diferencia de lo que acontece en. los Estatutos de las Comunidades Autónomas, en los que no puede hablarse en rigor de un auténtico pacto. Este carácter paccionado hay que tenerlo en cuenta en el momento de interpretar y modificar la Ley Orgánica de que se trata.

d) Como consecuencia, el art. 161.2 de la C.E. y los concordantes de la LOTC son inaplicables en este caso, ya que contemplan la impugnación por el Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas, sin que Navarra lo sea, ni quepa admitir analogías entre su situación al respecto y las Comunidades Autónomas. Y, en el peor de los casos, con carácter previo a la impugnación deberían haberse planteado las discrepancias existentes ante la Junta de Cooperación establecida por el art. 69 de la L.O. 13/1982 (LORAFNA). Por todo lo cual, al no haberse hecho así, es evidente que el Gobierno de la Nación ha incurrido en contrafuero al efectuar la impugnación planteada.

e) Procede a continuación el representante del Parlamento navarro a señalar las causas de inadmisibilidad, por razones objetivas, de la impugnación formulada. Primeramente, indica que en el presente caso no nos encontramos ante una disposición o resolución. Tanto el art. 161.2 de la C.E. como los arts. 76 y siguientes de la LOTC se refiere a la impugnación de disposiciones y resoluciones de órganos de las Comunidades Autónomas. Pero el acto impugnado no es una disposición, al no tener carácter normativo, ni una resolución, al constituir únicamente un trámite de los que han de seguirse hasta que por S. M. el Rey se produzca el nombramiento del Presidente del Gobierno navarro. Y, en cuanto tal acto de trámite, no es impugnable, pese al carácter vinculante de la propuesta formulada, como ha indicado la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Debe además rechazarse la argumentación del Abogado del Estado en cuanto que de no producirse la impugnación se produciría indefensión, pues le quedaría al señor Urralburu el recurso de amparo, y al Gobierno el cauce del art. 69 de la L. O. 13/1982 (LORAFNA). Finalmente, en la impugnación de que se trata no se ventila una cuestión de constitucionalidad, sino de legalidad, puesto que se discute la adecuación de la propuesta, no al texto constitucional, sino a lo previsto en los arts. 29 de la L. O. 13/1982 (LORAFNA) y 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril.

f) La impugnación resulta igualmente inadmisible por razones procedimentales, ya que por imperativo de las peculiaridades del Régimen Foral de Navarra y de acuerdo con sus preceptos, como presupuesto para efectuar la impugnación resultaría ineludible plantear previamente las discrepancias ante la Junta de Cooperación.

Con relación a la legalidad del acto impugnado, su examen se contrae a verificar su adecuación a los arts. 29 de la L.O. 13/1982 (LORAFNA) y 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril. Y, señala, basta la lectura de los preceptos en cuestión para percatarse de la disparidad, al menos aparente, que existe entre ambos. Con arreglo al art. 29 de la L. O. 13/1982 (LORAFNA) existe una permanente referencia al candidato como aquel o aquellos que proponen al Presidente del Parlamento, previa consulta con los portavoces designados por los partidos o grupos políticos con representación parlamentaria. En cambio, el párrafo 8 del art. 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, parece contemplar dos supuestos distintos: el candidato propuesto por el Presidente del Parlamento y que somete su programa a la Cámara, y aquel otro que designan los partidos transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación sin que ningún candidato hubiera resultado investido. Y en esta aparente discordancia funda toda su argumentación el Abogado del Estado.

g) Para determinar el sentido atribuible al término candidato deben seguirse los criterios de interpretación generalmente aplicables. Desde el punto de vista literal, el art. 29 de la L.O. 13/1982 (LORAFNA) no ofrece dudas: el candidato es, con carácter exclusivo, aquella persona propuesta por el Presidente del Parlamento, previa audiencia de los portavoces de los grupos políticos. Pero, ante las previsiones del art. 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, es necesario acudir a otros criterios interpretativos: el lógico y el sistemático.

h) Desde el punto de vista lógico, se confirma la tesis de que hay un solo tipo de candidato, pues carecería de sentido que pudiera acceder a la Presidencia de la Diputación Foral quien prefiere aguardar a que transcurra el plazo de dos meses, antes que presentarse a la Cámara para solicitar un apoyo. Y desde el punto de vista sistemático, se configura, tanto en la esfera central como en la automática, un sistema parlamentario, que requiera la confianza del Parlamento en favor del Presidente del Gobierno. Y toda excepción a este sistema ha de interpretarse restrictivamente, respetando los demás momentos del procedimiento, esto es, la presentación del candidato por el Presidente del Parlamento, la exposición del programa y la votación. Si se interpretase de otra manera el art. 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, conduciría a su nulidad, al contradecir el art. 29.1 de la Ley de Amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA), Ley Orgánica inmodificable por Ley ordinaria, y, i) Por lo que suplica al T.C. declare la inadmisibilidad de la impugnación de que se trata o subsidiariamente la desestime, y proclame ajustada a Derecho la propuesta formulada por el Presidente del Parlamento Foral de Navarra.

5. Por escrito de 5 de octubre, el Procurador de los Tribunales don José Manuel Dorremochea Aramburu, en nombre de don José Angel Zubiaur Alegre, presenta escrito por el que solicita se le tenga por personado en el procedimiento, y por formuladas las alegaciones que en el escrito se contienen, y suplica que el T.C. dicte Sentencia por la que se declare inadmisible la impugnación promovida por el Gobierno de la Nación, o, en su caso, se desestime la misma.

Comparece, igualmente representado por don José Manuel Dorremochea Aramburu, el partido político Unión del Pueblo Navarro, mediante escrito de 8 de octubre por el que suplica al T.C. le tenga por comparecido y parte en el proceso, y tenga por formulada su oposición a la impugnación deducida por el Gobierno.

6. Con fecha 6 de septiembre de 1983, el Procurador de los Tribunales don José Luis Granizo García-Cuenca, en nombre y representación de don Gabriel Urralburu Tainta, interpone recurso de amparo frente a resolución de 25 de agosto de 1983 del Presidente del Parlamento de Navarra por la que se propone a S.M. el Rey el nombramiento de don José Angel Zubiaur Alegre como Presidente de la Diputación Foral o Gobierno de Navarra. Se funda para ello en los hechos siguientes:

a) Celebradas las elecciones al Parlamento de Navarra, y constituido el mismo, no habiendo obtenido el candidato propuesto por el Presidente del Parlamento las mayorías exigidas por la normativa vigente, el Presidente del Parlamento llevó a cabo diversas gestiones acerca del recurrente para la propuesta de un segundo candidato, que no dieron resultado, al considerar el señor Urralburu que no cumplía las condiciones exigidas por el Presidente del Parlamento, y,

b) Al cumplirse las veinticuatro horas del día 22 de agosto finalizó el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, plazo previsto por los arts. 29 de la LORAFNA y 20.8 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983, y a cuyo cumplimiento procedía, según dichas disposiciones, la propuesta al Rey, para ser nombrado Presidente de la Diputación Foral de Navarra, del «candidato del partido que tenga mayor número de escaños» (art. 29.3 de la LORAFNA) y en términos de la Ley Foral de 11 de abril de 1983 en su art. 20.8, «del candidato que designe el partido político que cuente con mayor número de escaños». Previamente, el día 22 de agosto, la Comisión Ejecutiva del Partido Socialista de Navarra (PSOE) había requerido notarialmente al señor Presidente del Parlamento para que estableciera el procedimiento formal de designación de candidato.

El día 23 de agosto, el Presidente del Partido Socialista de Navarra-PSOE presentó un escrito en el Parlamento por el que manifestaba que, para el cumplimiento de los preceptos indicados, designaba al señor Urralburu como candidato a la Presidencia de la Diputación Foral, para su nombramiento por el Rey, al ser el PSN-PSOE el partido con mayor número de escaños en el Parlamento Foral.

Por resolución de 25 de agosto, el Presidente del Parlamento propuso al Rey el nombramiento de don José Angel Zubiaur Alegre como Presidente de la Diputación Foral. Mediante nota informativa justificaba su decisión señalando que en estricto sentido jurídico legal es candidato «solamente aquél que en su día, habiendo sido propuesto por esta Presidencia ante el Parlamento, aceptó y compareció ante la Cámara, expuso su programa, se sometió a debate y fue votado», cualidades éstas que únicamente reunía el señor Zubiaur.

El recurrente fundamenta su pretensión, esencialmente, en los argumentos siguientes:

a) La resolución impugnada vulnera el derecho fundamental proclamado en el art. 23.2 de la C.E., que señala que los ciudadanos «tienen el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes». Dicha resolución no se ajusta a las Leyes que regulan el acceso al cargo de Presidente de la Diputación Foral, y priva al recurrente de su derecho a ser propuesto, en tanto que candidato del partido con mayor representación en la Cámara, por el Presidente del Parlamento a S. M. el Rey para su nombramiento como Presidente de la Diputación Foral.

b) Del análisis conjunto del art. 29.3 de la LORAFNA y del art. 20.8 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983 se deduce que se instrumentan dos procedimientos distintos para el acceso a la Presidencia de la Diputación Foral: a') un procedimiento ordinario, de investidura parlamentaria, que supone los trámites de propuesta de candidatos por el Presidente a la Cámara, y subsiguientemente, debate y votación por parte de ésta, y, b') un procedimiento extraordinario, de referencia electoral, caso de no ser posible llegar, mediante el procedimiento anterior, a obtener la confianza de la Cámara. En el procedimiento extraordinario, el Presidente del Parlamento ha de proponer al Rey el candidato designado por el partido que cuente con el mayor número de escaños; siendo lógica y sistemáticamente distintos él o los candidatos del Presidente y él o los candidatos propuestos en el procedimiento extraordinario, o sea, los candidatos de los partidos, esto es, designados por los partidos.

c) La interpretación realizada por el Presidente del Parlamento y la consiguiente resolución proponiendo al señor Zubiaur vulnera, por tanto, lo dispuesto en la LORAFNA y en la Ley Foral de 11 de abril de 1983, al proponer a un candidato que ni pertenece ni ha sido designado por el partido con mayor representación, desatendiendo la propuesta hecha por éste, con lo que vulnera el art. 23.2 de la C.E., y priva, contra lo que disponen las Leyes, al recurrente de su derecho a acceder al cargo de Presidente de la Diputación Foral.

Por todo ello, suplica al T.C. declare la nulidad de la resolución impugnada, reconozca el derecho del recurrente a ser propuesto por el Presidente del Parlamento a S.M. el Rey como Presidente del Gobierno de Navarra, y declare la obligación del Presidente del Parlamento de proponerle para tal condición.

Por otrosí solicita declare la suspensión de la resolución impugnada, y que imponga las costas del proceso al órgano que dictó tal resolución.

7. La Sección correspondiente del T.C., por providencia de 8 de septiembre de 1983, acordó tener por parte, en representación del recurrente, al Procurador don José Luis Granizo, así como traer testimonio a las actuaciones de lo resuelto en la impugnación por el Gobierno del acto recurrido y notificar al solicitante del amparo la suspensión resultante de la impugnación mencionada.

Por providencia de 5 de octubre de 1983, la Sección Segunda de este T.C. acuerda admitir a trámite la demanda de amparo formulada por don Gabriel Urralburu Tainta, y a tenor de lo dispuesto en el art. 51 de la LOTC, requerir al Parlamento de Navarra para que remitiera las actuaciones originales, o testimonio de las mismas relativas a la resolución impugnada.

8. Con fecha 25 de octubre comunica el Presidente del Parlamento navarro que remite testimonio de las actuaciones referentes a la resolución impugnada. En fechas posteriores, el Procurador de los Tribunales don José Manuel Dorremochea Aramburu suplica al Tribunal le tenga por comparecido y parte en nombre y representación del Parlamento Foral de Navarra y de su Presidente, don Balbino Bados Ortiz; y el mismo Procurador presenta escrito en el mismo sentido, en nombre de don José Angel Zubiaur Alegre. Suplica igualmente comparecer en el proceso, mediante el Procurador don José Luis Granizo García-Cuenca, el Partido Socialista de Navarra (PSOE), así como, representado por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu, el partido político Unión del Pueblo Navarro. La Sección Segunda del T.C., por providencia de 16 de noviembre de 1983, acordó tener por personados y partes a los indicados, así como tener por recibidas las actuaciones remitidas por el Presidente del Parlamento de Navarra, acordando igualmente dar vista de las mismas a las partes personadas por plazo común de veinte días durante el que podrían presentar las alegaciones procedentes. Presentan alegaciones el Ministerio Fiscal, el Parlamento de Navarra, don José Angel Zubiaur, el partido político Unión del Pueblo Navarro, el recurrente y el Partido Socialista de Navarra (PSOE).

9. Destaca en sus alegaciones el Ministerio Fiscal que el acto objeto del recurso de amparo es la decisión del Presidente del Parlamento de Navarra de proponer a S.M. el Rey a don José Angel Zubiaur Alegre para la Presidencia del Gobierno de Navarra, atendiendo la propuesta en este sentido efectuada el 20 de agosto por Unión del Pueblo Navarro, y desatendiendo la propuesta en favor del señor Urralburu Tainta realizada por el PSN-PSOE el día 23 del mismo mes de agosto, con lo que se considera vulnerado el art. 23.2 de la C.E., al quebrantarse lo que las Leyes disponen respecto a los requisitos para ocupar un cargo público; requisitos que vendrían fijados en el art. 29 de la L. O. 23/1982, de 10 de agosto (LORAFNA), y art. 20 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983.

Del análisis de estos preceptos, el Ministerio Fiscal considera que debe extraerse la conclusión de que se prevén dos procedimientos para la designación del Presidente del Gobierno de Navarra, que podrían denominarse ordinario y extraordinario. En el procedimiento ordinario se prevé una consulta por parte del Presidente del Parlamento a los grupos políticos con representación parlamentaria, la designación de un candidato, la exposición por éste de su programa de gobierno y su sometimiento a la votación del Parlamento. En esta votación se requiere la mayoría absoluta en la primera o segunda vuelta; si no se obtuviera, bastaría, para que el candidato fuera investido con la confianza de la Cámara, obtener en la tercera vuelta la mayoría simple. Esta se define en el art. 20.5 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983, como el supuesto de que el número de votos a favor sea superior al de votos en contra, no computándose abstenciones, ni los votos en blanco o nulos.

Este mecanismo ordinario puede repetirse, caso de no obtenerse mayoría absoluta ni simple, a otros candidatos, que deberán someterse a idénticos requisitos.

El procedimiento extraordinario es de aplicación cuando haya transcurrido un plazo de dos meses desde la primera votación, sin haberse podido obtener la investidura de la Cámara. Su objeto sería evitar las desfavorables secuelas de una situación de indecisión con que el Gobierno de Navarra se mantendría acéfalo. La Ley Orgánica de 10 de agosto de 1982 (LORAFNA), en su art. 29.3, inciso final, configura el mecanismo extraordinario de propuesta señalando que, transcurrido sin éxito el plazo citado de dos meses «será designado Presidente de la Diputación Foral el candidato del partido que tenga mayor número de escaños». La cuestión que se plantea se reduce a precisar la interpretación de dicho precepto, bien en el sentido propuesto por el recurrente, o sea, que en este supuesto extraordinario no se requiere haber sido previamente candidato, o bien en el sentido propuesto por el Presidente de la Cámara de que el término «candidato» debe restringirse a los que previamente hayan sido propuestos como tales en el procedimiento ordinario, y se hayan sometido a votación de investidura.

Para el Ministerio Fiscal, por un lado, el art. 29.3 de la LORAFNA no contiene circunstancia alguna que avale la tesis del Presidente de la Cámara; pero, además, el art. 20.8 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983 resuelve el dilema. En efecto, este precepto, para el procedimiento extraordinario, no se refiere para nada a los trámites de presentación de programa, votación, etc., del procedimiento ordinario, regulado por el mismo artículo en sus párrafos 1 al 6, inclusive; y señala el Ministerio Fiscal que del mismo orden de colocación de los apartados del art. 20 citado se deduce que, al cerrar expresamente el núm. 7 el ciclo del procedimiento ordinario, de ser cierta la tesis sustentada por el Presidente del Parlamento, el núm. 7 del art. 20 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983 hubiera sido colocado y enumerado como último de los párrafos del art. 20, no antes del párrafo 8. Caso de ineficacia de los mecanismos ordinarios, el legislador da un trato de favor al partido político con mayor número de escaños, o cuya lista hubiera obtenido el mayor número de votos, trasladada la responsabilidad al partido mayoritario, sin que la propuesta de éste quede sometida a los trámites previos de la investidura ordinaria.

Finalmente, señala el Ministerio Fiscal que se ha producido una colisión de derechos entre los dos candidatos propuestos, y que, al no haber sido atendidos los requisitos legales para la formulación de la propuesta, el derecho del recurrente ha de venir protegido y tutelado por encima de aquél en cuyo favor fueran erróneamente aplicadas las mismas leyes. Por todo lo cual interesa del T.C. dicte sentencia estimatoria de la demanda de amparo, y en los términos de la misma.

10. El Parlamento de Navarra, que presenta también en el recurso de amparo sus alegaciones bajo la dirección del Letrado don Rafael Entrena Cuesta, manifiesta que el recurso de amparo interpuesto es inadmisible, tanto por razones subjetivas como objetivas. Por razones subjetivas, porque el señor Urralburu no ostenta la condición de candidato, por lo que no es «persona directamente afectada», según exige el art. 46.1 a) de la LOTC en relación con el art. 42 de la misma, ya que en ningún momento ha sido propuesto como tal por el señor Presidente del Parlamento. Y por razones objetivas, porque el acto impugnado no es una decisión, sino una mera propuesta, que, por su carácter de acto trámite, no es susceptible de afectar los supuestos derechos de la parte recurrente. En cuanto al fondo del asunto, reitera los argumentos expuestos en el escrito de alegaciones presentado con ocasión de la impugnación por parte del Gobierno de la Nación de la propuesta en favor del señor Zubiaur Alegre, en virtud de los cuales suplica al T.C. declare la inadmisibilidad del recurso, o subsidiariamente la desestime y proclame ajustada a Derecho la propuesta de 25 de agosto de 1983.

11. La representación de don José Angel Zubiaur en sus alegaciones, tras una sucinta exposición de los hechos del caso, expone su posición, esencialmente, en la forma siguiente:

a) El recurso planteado es improcedente ante todo, a la luz de la propia naturaleza de los principios de igualdad, en general, y de igual acceso a los cargos públicos, proclamados, respectivamente, por los arts. 14 y 23.2 de la C.E., íntimamente ligados entre sí por ser el segundo de dichos principios una concreta manifestación o aplicación del primero. Pues debe anotarse, como un dato esencial para la resolución del caso, que en ningún momento ha sido discutida o puesta en tela de juicio la aptitud de las personas en presencia en orden a ser candidatos. Un análisis objetivo de los hechos evidencia que en ningún modo se ha producido una descalificación del recurrente fundada en causas explícita o genéricamente incluidas en el art. 14 de la C.E., y no menos patente es que tampoco se ha producido descalificación alguna fundada en «cualquier otra condición o circunstancia personal o social» que pudiera ser deducida del mismo artículo. En el presente caso no existe la menor prueba o testimonio de discriminación. Media, solamente, una resolución desfavorable a los propósitos de la parte contraria como consecuencia de una interpretación de las normas aplicables que le resulta adversa.

En efecto, los requisitos personales exigidos para aspirar a la Presidencia del Gobierno de Navarra fueron unos y los mismos para el recurrente que para el proclamado, sin que sufrieran alteración alguna ni siquiera en desarrollo del inciso final del art. 23.2 de la C.E. Lo ocurrido constituye, pura y simplemente un episodio jurídicamente ordinario, que la interpretación del ordenamiento jurídico aplicable ha sido favorable a uno de los aspirantes al cargo y negativo para el otro, desenlace inevitable cuando se trata de la provisión de una magistratura unipersonal con pluralidad de pretendientes. No nos encontramos, pues, ante la violación de un derecho de la persona humana, fundamento inexcusable del recurso de amparo, sino con la aplicación de reglas de procedimiento. El recurrente no ha sido objeto de una decisión discriminatoria sino simplemente adversa, y, por ello, su recurso carece de fundamentación expresa, ya que en él no se define discriminación alguna, requisito inexcusable de todo recurso de amparo por vulneración del art. 14 de la C.E.

b) El recurso, prosigue la representación del señor Zubiaur, fundado en cuestiones interpretativas de las leyes especiales relativas a Navarra no se mueve en los términos estrictos de vulneración de la Constitución y mucho menos dentro del ámbito del bloque de la constitucionalidad. Pero, además, la resolución impugnada resulta absolutamente conforme a la legalidad. Señala el escrito del señor Zubiaur que la LORAFNA, como todos los Estatutos de Autonomía en general, impone un procedimiento para la designación del Presidente de la Comunidad similar, salvando las diferencias institucionales, al establecido por el art. 99 de la C.E. para el nombramiento de Presidente del Gobierno de la Nación, pero, a diferencia de la Constitución, que obliga a la disolución de las Cámaras si ningún candidato obtiene la confianza parlamentaria dentro del plazo constitucional, el art. 29 núm. 3 de la LORAFNA prevé un mecanismo sustitutorio de designación que opera en el caso de que se produzca este supuesto. El recurso de amparo deducido ante el T.C. se funda en la incorrecta aplicación del mecanismo de designación automática que da solución a la situación creada por la no obtención de la confianza parlamentaria por candidato alguno. Pero la interpretación realizada por el recurrente, en el sentido de que el partido con más escaños puede designar un candidato sin necesidad de comparecencia ante el Parlamento y sin afrontar el debate y la votación parlamentaria no se compadece con la naturaleza genéricamente parlamentaria de nuestro sistema político, tanto en el ámbito de las instituciones del Estado como en el de las autonómicas, y,

c) La línea argumental esencial seguida por la representación del señor Zubiaur descansa sobre la distinción entre un procedimiento ordinario de investidura parlamentaria y otro extraordinario, de referencia electoral, en que no se requeriría ninguna intervención parlamentaria o acto formal del candidato ante el mismo. Esta línea interpretativa, evidentemente, no es acorde ni con la letra de la Ley ni con el principio de supremacía parlamentaria. La misma Constitución, en su art. 99, ofrece un concepto formal o institucionalizado de candidato que sólo se adquiere mediante un acto formal de propuesta ante el Parlamento y de la sumisión a una serie de actuaciones parlamentarias. Sólo se puede ser candidato a la Presidencia del Ejecutivo a través de un proceso formal inexcusable que se inicia con la propuesta, se materializa en la presentación del programa y el debate y culmina con una o más votaciones.

En todas las Comunidades Autónomas, sin distinción, la atribución de la condición de candidato a la Presidencia del respectivo Gobierno se inspira plenamente en el modelo del art. 99 de la Constitución; y la solución adoptada en algunas de ellas -así Navarra, Castilla-La Mancha y Andalucía- constituye sólo una fórmula objetiva y de aplicación automática para la designación de un candidato preexistente. El mecanismo subsidiario que regula el art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, no pretende suplir la ausencia de candidatos, sino la carencia de la confianza parlamentaria en favor de cualquiera de ellos. Su finalidad, pues, no es presentar un nuevo candidato sino dirimir cuál de entre los candidatos preexistentes debe ser designado, sustituyendo sólo la votación parlamentaria.

Hay por tanto un único procedimiento para la elección del Presidente del Gobierno de Navarra, y la fórmula subsidiaria se integra en ese procedimiento y requiere un doble presupuesto de hecho: la preexistencia de candidatos y el rechazo de los distintos candidatos presentados. Esta tesis no encuentra obstáculo alguno en la confusa redacción del art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, que debe ser interpretada según la LORAFNA, y no literalmente. Por ello, el Presidente del Parlamento, haciendo uso del mecanismo subsidiario de designación, elevó a S. M. el Rey la oportuna propuesta de nombramiento como Presidente del Gobierno de Navarra a favor del único candidato que habría cumplido las exigencias legales, don José Angel Zubiaur Alegre, dado que no existía otra persona que ostentara la condición formal de candidato, aplicando adecuadamente los arts. 29 de la LORAFNA y 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril. Por todo lo cual suplica al T.C. declare inadmisible el recurso, o en su caso, se deniegue el amparo solicitado por el señor Urralburu.

12. En sus alegaciones, el partido político Unión del Pueblo Navarro, en su exposición de hechos señala que: a) el Partido Socialista no es la primera, sino la segunda fuerza electoral de Navarra, ya que el bloque de los diversos partidos de la derecha obtuvo más votos y diputados que el PSOE; b) que, una vez denegada la investidura al señor Zubiaur, el PSOE se negó a colaborar en la tramitación de nuevas propuestas; c) que al vencimiento del plazo de dos meses señalado en el art. 29.3 de la LORAFNA sólo había entrado en el Parlamento de Navarra la designación del señor Zubiaur, ya que la del señor Urralburu fue presentada pasadas las cero horas del día 23 de agosto, en que finalizaba el citado plazo; además, en la última designación no figuraba la aceptación del señor Urralburu; d) que el señor Bados, Presidente del Parlamento, no pudo conocer esa designación, pues el señor Bados el día 24 estaba en viaje a Mallorca para presentar su propuesta al Rey; y, e) que el señor Urralburu repetidamente señaló que no aceptaría ser propuesto como candidato a la investidura por falta de garantías de ser elegido, y por el elevado coste de las sesiones de investidura, pese a la voluntad del Presidente del Parlamento.

En cuanto a los fundamentos de Derecho del recurso, indica el escrito de Unión del Pueblo Navarro que el acto recurrido carece del carácter de firme exigido en el art. 42 de la LOTC. Por otro lado, el señor Urralburu carece de legitimación para recurrir, puesto que no está directamente afectado por el acto recurrido: ya que, al no haberse presentado su candidatura dentro de plazo, no es candidato, ni figuraba en el registro del Parlamento al respecto en mayor medida que ninguno de los otros 500.000 navarros al finalizar el plazo señalado. Además, la designación extemporánea del PSN-PSOE no incluía la aceptación del designado.

Continúa señalando el partido político UPN que el art. 29.1 de la LORAFNA establece claramente que el Presidente de la Diputación será elegido por el Parlamento. La selección automática que supone el art. 29.3 no contradice esta afirmación, ya que, si un sector de la Cámara vota en contra, o se abstiene, frente a un candidato que expone su programa, sabe que su postura parlamentaria puede suponer la designación automática de ese candidato, si se produce el supuesto del art. 29.3. Se trata, pues, de una elección por omisión, y ello supone que el citado mecanismo del art. 29.3 sólo es aplicable a candidatos previamente propuestos y que se hayan sometido a votación. Esta interpretación del art. 29.3 responde a criterios literales lógicos, sistemáticos e históricos, y confirma el sentido del término «candidato» como el propuesto por el Presidente, presentado ante el Parlamento, y sometido a votación. Nada tiene de extraño que el art. 20 de la Ley Foral de Gobierno de 11 de abril de 1983 haga referencia al candidato que designe el partido, si tenemos en cuenta que tras sucesivas propuestas puede haber más de un candidato del mismo partido que ha cumplido todo el proceso electoral. La tesis del doble procedimiento no pasa de ser un absurdo sutilmente expuesto, que podría conducir a que un partido con mayoría absoluta podría impedir que hubiera Gobierno en Navarra, votando en contra de todos los candidatos y no presentando candidato propio.

Por todo ello, suplica al T.C. declare la inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente le desestime.

13. Con fecha 16 de diciembre de 1983 presenta escrito de alegaciones don José Luis Granizo García-Cuenca, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Gabriel Urralburu Tainta. Indica que ratifica en todos sus términos el escrito de demanda, y hace propios los argumentos expresados por los Letrados del Parlamento de Navarra en su informe, así como los aducidos por el Abogado del Estado en la impugnación formulada por el Gobierno de la Nación, y los contenidos en el dictamen emitido por el Consejo de Estado en relación con dicha impugnación. Además, desea puntualizar determinados extremos objeto de especial controversia:

a) Señala la representación de don Gabriel Urralburu que el acto impugnado es susceptible de recurso de amparo aun cuando Navarra no constituya una Comunidad Autónoma sino una Comunidad Foral, ya que el artículo 69 de la LORAFNA prevé que las discrepancias que se susciten entre la Administración del Estado y la Comunidad Foral de Navarra respecto a la aplicación e interpretación de dicha Ley, serán planteadas y resueltas «sin perjuicio de la legislación propia del Tribunal Constitucional y de la Administración de Justicia», sin que pueda exigirse la intervención de la Junta de Cooperación prevista en dicho artículo, que no se ha constituido, y cuyas normas reguladoras no han sido aprobadas. Además, las leyes estatales relativas a las CC. AA. son aplicables a Navarra en tanto en cuanto no se opongan a las disposiciones específicas que rigen esta Comunidad Foral.

b) Se reitera posteriormente el recurrente en su consideración de que los arts. 29 de la LORAFNA y 20 de la Ley Foral de Gobierno de 11 de abril de 1983 instrumentan dos procedimientos distintos de acceso al cargo de Presidente del Gobierno de Navarra: un procedimiento ordinario, de investidura parlamentaria, y un procedimiento extraordinario, regulado en el artículo 29.3 in fine de la LORAFNA, y en el art. 20.8 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983 no vulnera los principios de la democracia parlamentaria, ya que no radica la esencia de éstos, en el hecho de que para acceder a la Presidencia del Gobierno haya que exponer previamente ante la Cámara el correspondiente programa, sino en el hecho de que el Gobierno sea responsable políticamente ante ésta, como se deriva tanto del Derecho Constitucional Comparado como del art. 177 del Reglamento del Congreso, que permite acceder a la Presidencia del Gobierno a un candidato, mediante el planteamiento de la moción de censura, sin necesidad de exponer ante la Cámara su programa. Lo que vulnera las exigencias de la democracia parlamentaria es que acceda a la Presidencia del Gobierno de Navarra un candidato que, además de haber sido rechazado cuatro veces por el Parlamento pertenece a un partido que ni siquiera cuenta con la minoría mayoritaria.

Los arts. 29 de la LORAFNA y 20 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983, contemplan dos tipos distintos de candidato a la Presidencia del Gobierno de Navarra, y de esas disposiciones se deduce que, para el procedimiento ordinario o de investidura, es preciso ostentar la condición de «candidato de Presidente», mientras que para el procedimiento extraordinario es suficiente ostentar la condición de «candidato del partido que tenga mayor número de escaños», sin que se exija haber ostentado previamente la condición de candidato en el procedimiento ordinario. Entre la LORAFNA y la Ley Foral de 11 de abril de 1983 no hay al respecto contradicción alguna, ya que la LORAFNA se remite expresamente a una Ley Foral, en su art. 25, en cuanto a la composición, atribuciones, régimen jurídico y funcionamiento de la Diputación, habiendo sido ambas leyes aprobadas por la Unión del Pueblo Navarro.

Por otro lado, la interpretación del art. 29.3 in fine de la LORAFNA, y del art. 20.8 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983, en que se fundamenta la decisión impugnada, no se ajusta a las más elementales exigencias de la lógica, ya que en el procedimiento extraordinario podría llevar al partido mayoritario a verse obligado a designar a un candidato a la investidura que perteneciera a un partido político radicalmente opuesto, o que no perteneciera a ningún partido político. Y, hasta el día 19 de agosto, el mismo Presidente del Parlamento habría mantenido, según la prensa, una opinión muy distinta.

El recurrente no fue candidato a la investidura porque el Presidente del Parlamento no lo propuso como tal, al no haber podido cumplir los requisitos que éste le impuso para ello, es decir, ofrecer garantías suficientes de ser investido. Ahora bien, la obligada renuncia a ser candidato del Presidente no implica una renuncia a ser candidato del partido con mayor número de escaños, y, c) Finalmente, el acto impugnado fue dictado en manifiesta contradicción con el dictamen previo emitido por los Letrados del Parlamento de Navarra, por lo que concurren las circunstancias de falta de fundamentación jurídica y de temeridad a que se refiere el art. 95.2 de la LOTC en relación con la condena en costas.

14. El Partido Socialista de Navarra-PSOE, representado por el Procurador don José Luis Granizo García-Cuenca, en su escrito de alegaciones manifiesta que se adhiere íntegramente a la postulación de amparo del señor Urralburu, y señala que el partido en cuestión sí presentó candidato para Presidente del Gobierno mediante escrito de 23 de agosto de 1983. Por lo que suplica se declare la nulidad de la resolución impugnada y se reconozca el derecho del señor Urralburu a ser propuesto a S. M. el Rey como Presidente del Gobierno de Navarra, y la correspondiente obligación del Presidente del Parlamento a proponerle como tal.

15. De las actuaciones recibidas, resulta que se celebraron cuatro votaciones los días 20, 23, 25 y 27 de junio de 1983.

16. Con fecha 17 de octubre de 1983, el Procurador del señor Urralburu suplica al Tribunal proceda a acumular los procesos 617/1983 y 619/1983, derivados, respectivamente, de la impugnación por parte del Gobierno, y del recurso de amparo interpuesto frente a la propuesta efectuada por el Presidente del Parlamento de Navarra. La Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó por providencia de 19 de octubre de 1983 dar un plazo de cinco días al Ministerio Fiscal para alegar lo que estimara procedente al respecto, comunicando el Ministerio Fiscal que no se oponía a la acumulación de procesos solicitada por el recurrente.

17. Con fecha 23 de noviembre de 1983, la Sección Segunda de este T.C. acuerda, en relación con la petición de acumulación formulada, dar vista de las actuaciones a las demás partes personadas en el proceso, así como al Abogado del Estado para que alegasen, en el plazo de diez días, lo que estimasen pertinente respecto a tal acumulación. En diversos escritos las partes y el Abogado del Estado manifestaron estar conforme con la acumulación solicitada, que fue acordada por el Pleno del Tribunal el día 20 de diciembre. Con fecha del día siguiente, 21 de diciembre de 1983, la Sección Segunda del Pleno acuerda tener por recibidos los escritos de Unión del Pueblo Navarro y de don José Angel Zubiaur de fecha 7 de octubre de 1983, e incorporarlos a los Autos.

18. Por providencia del Pleno de 19 de enero de 1984 se señaló para deliberación y votación de la Sentencia el día 26 de los corrientes, quedando concluida y votada el 6 de febrero.

1. Antes de entrar a resolver sobre el fondo de la cuestión planteada, resulta necesario examinar las dos objeciones de carácter previo que se han formulado en el presente asunto. En primer término la representación del Parlamento de Navarra niega la posibilidad de que sean aplicables a la Comunidad Foral de Navarra las disposiciones, constitucionales o legales, referentes a la impugnación por el Gobierno ante este T. C. de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas -art. 161.2 de la C.E., y arts. 76 y 77 de la LOTC- (antecedente cuarto). Se aduce, en efecto, frente a tal posibilidad, que, debido al procedimiento seguido para la actualización y reforma del Régimen Foral navarro, no nos hallamos, en este caso, en presencia de una Comunidad Autónoma. Como consecuencia, al referirse a las Comunidades Autónomas, el art. 161.2 y concordantes de la C.E. sin que Navarra constituya una Comunidad de tal clase, ni quepa admitir analogías entre su situación al respecto y esas Comunidades, los artículos citados no son aplicables frente a actuaciones de los órganos del Parlamento navarro, que no es Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma alguna. En consecuencia, este T.C. debería declarar inadmisible la impugnación planteada por el Gobierno de la Nación en virtud de los arts. 161.2 de la C. E. y 76 y 77 de la LOTC. Es de destacar, en todo caso, que no se aduce una objeción similar frente a la interposición del recurso de amparo a examen -dirigido frente a una resolución de un órgano de una Asamblea legislativa de una Comunidad Autónoma, según lo dispuesto en el art. 42 de la LOTC- por lo que tal objeción, de ser apreciada, no impediría, aún así, y por sí sola, que este T.C. entrara a conocer del fondo del asunto.

2. Dicha objeción no es aceptable a la luz de la Constitución y de la propia Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA), de las que no se deduce, en forma alguna, la inaplicabilidad a Navarra de los citados arts. 161.2 de la C.E. y 76 y 77 de la LOTC. En efecto, la Constitución Española, en su art. 2 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española, introduciendo así en el ordenamiento una nueva categoría de entes territoriales, dotados de autonomía, diferentes de los ya existentes, provincias y municipios. El art. 137 de la C.E. precisa esta nueva ordenación al señalar que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituya», y que «todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Frente a la autonomía municipal y provincial, el acceso de las nacionalidades y regiones a la autonomía aparece regulado en la Constitución de acuerdo con unos principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecúe en cada caso a las peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que alcanza a materias como la denominación a adoptar, que podrá acomodarse a la tradición histórica; el procedimiento de acceso a la autonomía, que presenta diversas modalidades, como se desprende de los arts. 143, 144, 151, disposición adicional primera, disposiciones transitorias primera, segunda, cuarta y quinta de la C.E., competencias a asumir, como resulta de los artículos 148 y 149, entre otros, de la C.E., e instituciones de los entes autonómicos, siempre dentro de los límites que la Constitución señala. Como consecuencia, y en virtud de las disposiciones constitucionales, el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones se ha producido por vías diversas y se ha configurado en formas muy distintas de un caso a otro. Ello no obstante, y sin perjuicio del margen dejado a las peculiaridades y características de cada nacionalidad o región, la C.E. contiene una serie de preceptos y disposiciones referentes a la ordenación de este proceso de reestructuración territorial del Estado, de los que se excluye el principio dispositivo, fijando normas a las que los entes autonómicos así creados deben atenerse. Estos preceptos se encuentran a lo largo de todo el texto constitucional, y se refieren a una multiplicidad de temas que, y sin carácter exhaustivo, son los siguientes: a') incompatibilidades entre la pertenencia de Diputado o Senador a las Cortes Generales y a las Asambleas autonómicas (art. 67.1 de la C.E.); b') designación de Senadores (art. 69.5 de la C. E.); c') exigencia del carácter de Ley Orgánica para las que aprueben los Estatutos de Autonomía (art. 81.1 de la C.E.); d') límites a los Decretos-leyes en cuanto a la modificación del régimen autonómico (art. 81.1 de la C. E.); e') requerimiento de información y ayuda por parte de las Cámaras de las Cortes Generales (art. 109 de la C.E.); f') participación en los proyectos de planificación (art. 131 de la C.E.), y g') extensión de la competencia del Tribunal Constitucional (art. 161 de la C.E.).

3. El hecho de que el acceso de Navarra a su actual régimen autonómico se haya llevado a cabo por una vía peculiar -mediante lo previsto en la disposición adicional primera de la Constitución de que la denominación utilizada en la Ley Orgánica de 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, para referirse a la entidad autonómica por ella regulada sea la de Comunidad Foral y no la de Comunidad Autónoma, no supone que no le sean aplicables esas disposiciones constitucionales, o que quede al margen de ellas. La Constitución, en efecto, emplea el término genérico de «Comunidades Autónomas», sin distinguir entre las diversas vías seguidas para acceder a la autonomía, o las diversas denominaciones que se hayan adoptado, para referirse a las entidades territoriales que resultan de la aplicación del principio de autonomía de nacionalidades y regiones, y emplea el término de «Estatuto de Autonomía» para referirse a la norma institucional básica de dichas Comunidades. Así, en la misma disposición adicional primera de la C.E. se especifica que la vía por ella prevista de la actualización general del régimen foral «se llevarán a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía».

La Comunidad Foral navarra se configura, pues, dentro de ese marco constitucional, como una Comunidad Autónoma con denominación y régimen específicos, que no excluyen su sometimiento, como las restantes Comunidades Autónomas, a los preceptos constitucionales que regulan el proceso autonómico. Ello se traduce en el mismo contenido material de la LORAFNA que no sólo se configura según líneas idénticas a otros estatutos, sino que, contiene numerosas disposiciones que suponen el reconocimiento del sometimiento de la Comunidad Foral a las reglas generales que ordenan el proceso autonómico. Así, y a título de ejemplo, su art. 39.1 c) señala que corresponden a Navarra « todas aquellas facultades o competencias que la legislación del Estado atribuya, transfiera o delegue, con carácter general, a las Comunidades Autónomas», y, en la materia referente a la competencia del T.C., el art. 36 se remite a «los casos y formas establecidos por las leyes » en cuanto a la legitimación para suscitar conflictos de competencia y proponer recursos de inconstitucionalidad el Parlamento y la Diputación de Navarra. Mas precisamente el art. 69 de la referida LORAFNA indica que las «discrepancias que se susciten entre la Administración del Estado y la Comunidad Foral de Navarra» serán resueltas por una Junta de Cooperación... «sin perjuicio de la legislación propia del Tribunal Constitucional y de la Administración de Justicia».

Las peculiaridades, pues, de la vía por la que Navarra ha configurado su autonomía, dentro del marco constitucional, no excluyen la aplicabilidad, respecto de las resoluciones y disposiciones de los órganos de dicha Comunidad, de lo previsto en los arts. 161.2 de la C.E. y 76 y 77 de la LOTC, como se deriva del mismo art. 69 de la propia LORAFNA citada. Por lo que se refiere a la intervención de la Junta de Cooperación prevista en el mismo artículo, la exigibilidad de tal requisito no puede plantearse como cuestión a resolver en el presente caso, no sólo por no haberse constituido tal organismo en el momento en que se produjo la impugnación gubernamental, sino también porque no estamos ante una discrepancia propiamente dicha entre la Administración del Estado y la Comunidad Foral, pues de una parte, la impugnación ha sido planteada por el Gobierno de la Nación que, según el Título IV de la C.E., aparece diferenciado de la administración propiamente dicha a la que dirige, y de otra, el objeto de la impugnación es un acto que, como veremos, ha de incluirse en la materia constitucional.

4. Otra objeción de carácter previo que debemos despejar antes de entrar en la cuestión de fondo consiste en mantener que en este caso es inaplicable el procedimiento de impugnación por el Gobierno de la Nación previsto en el art. 161.2 de la C.E. y el Título V de la LOTC por tratarse de una cuestión de legalidad, y no de constitucionalidad, y al ser el acto impugnado un mero acto de trámite (antecedente cuarto).

Para resolver esta objeción es necesario efectuar unas consideraciones acerca del acto de nombramiento de Presidente de la Diputación Foral. Se trata de un acto compuesto, en el que concurren, de una parte, la decisión del Parlamento Foral que culmina el procedimiento previsto en el art. 29 de la LORAFNA, que ha venido a actualizar el Régimen Foral de acuerdo con la disposición adicional primera de la C.E. y de otra, el nombramiento por S. M. el Rey y el refrendo por el Presidente del Gobierno, de acuerdo con el art. 64 de la C.E., el cual asume la responsabilidad a que se refiere el núm. 2 del propio precepto.

En consecuencia, y en relación a la primera parte de la objeción suscitada, no cabe duda de que el acto compuesto de nombramiento, el cual comprende cada uno de los que lo forman, ha de incluirse en su conjunto y en cada una de sus partes dentro de la materia constitucional, por lo que el T.C. no puede compartir la tesis de que la cuestión planteada sea de mera legalidad ya que transciende de la misma para incidir en el orden constitucional.

Por otro lado, tampoco puede admitirse que el acto del Parlamento Foral sea de mero trámite, dado que culmina el procedimiento a seguir por la Comunidad Foral -dotada de personalidad jurídica-, al que pone fin. Por ello se configura como un acto de carácter resolutorio, sin perjuicio de que, dada la naturaleza de acto compuesto que tiene el nombramiento, la decisión de la Comunidad pase a integrarse en tal acto, del que forma parte.

Las consideraciones anteriores conducen a la conclusión de que es aplicable el procedimiento de impugnación previsto en el art. 161.2 de la C.E. y, en desarrollo del mismo, por el Título V de la LOTC.

5. Despejadas las dos objeciones previas formuladas por la representación del Parlamento de Navarra y rechazadas ambas, estamos en disposición de pasar a examinar, tanto en la impugnación del Gobierno de la Nación como en el recurso de amparo, la cuestión de fondo.

Dicha cuestión de fondo tal y como se ha planteado en la impugnación y en el recurso de amparo presentados consiste en que, de acuerdo con el art. 29.3 de la LORAFNA «si, transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación -se refiere a la que haya tenido lugar en la sede del Parlamento para elegir Presidente de la Diputación Foral-, ningún candidato hubiera obtenido la mayoría simple, será designado Presidente de la Diputación Foral el candidato del partido que tenga mayor número de escaños». La interpretación de esta disposición varía. Para el Presidente del Parlamento el candidato ha de ser forzosamente uno de los que ya se han presentado ante la Cámara y verificadas las votaciones ha sido rechazado por ésta, o dicho de otro modo, «no hubiera obtenido la mayoría simple», es decir la confianza de la Cámara. Por el contrario, la interpretación que a dicho artículo dan el Gobierno de la Nación y el recurrente en amparo es que la designación ha de llevarse a cabo por el partido con más escaños en la Cámara, independiente de que el candidato hubiera concurrido o no a la fase previa de investidura.

Para dilucidar tal cuestión es necesario examinar los preceptos más relevantes al respecto, concretamente el citado art. 29.3 de la LORAFNA, y el art. 20 de la Ley Foral de 11 de abril de 1983, reguladora del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, especialmente en los núms. 6, 7 y 8 de la misma.

6. Tanto la LORAFNA como la Ley Foral 23/1983 se ocupan de precisar el procedimiento mediante el cual se efectúan las propuestas de candidatos y su votación por el Parlamento. Mediante la Ley Foral citada se desarrollan las precisiones de la LORAFNA, en el sentido de exigirse que el candidato propuesto por el Presidente a la Cámara ha de obtener, en primera votación, la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento, y caso de no lograrse ésta, se procedería a segunda votación, en que se exige idéntica mayoría. Si tampoco se obtuviera ésta, se procedería a tercera y, en su caso, cuarta votación, en la que se exige, para que el candidato sea investido, el voto favorable de la mayoría simple de los miembros del Parlamento.

Para el supuesto de que no se produjera tampoco la investidura, en la cuarta votación, prevé el art. 20.6, párrafo segundo, de la Ley Foral 23/1983, que «dentro de los cinco días naturales siguientes se propondrá al Parlamento un nuevo candidato, cuya investidura se ajustará a lo establecido en los apartados anteriores».

De todo lo expuesto se deduce que el modelo que establece la normativa examinada (tanto la LORAFNA como la Ley Foral citada) se configura como una variante del sistema parlamentario nacional, con la peculiaridad de que trata de reglamentar explícitamente su funcionamiento, en sus diversos aspectos -tanto en la elección del Gobierno, como hemos visto, como en lo referente a la cuestión de confianza (art. 34 de la LORAFNA) o de la moción de censura parlamentaria (art. 35 de la misma Ley)-, en lugar de dejar tales extremos -como es el caso en otros regímenes parlamentarios de mayor tradición y antigüedad- a la costumbre o a convenciones de diverso origen.

Dentro de esta peculiaridad, propia de lo que se ha llamado «parlamentarismo racionalizado» se prevé igualmente la posibilidad de que de las diversas propuestas que se efectúen no resulte la investidura de candidato alguno, y en tal caso, la solución adoptada es, frente a la disolución de la Cámara que se prevé en casos similares en la C.E. y en once Estatutos de Autonomía, la de la propuesta a S. M. el Rey del candidato que designe el partido político que cuente con el mayor número de escaños.

Resulta imprescindible, para dilucidar las cuestiones y dificultades que pueden plantear los complejos procedimientos propios de este modelo parlamentario, que el mismo no se ha considerado únicamente como un mero mecanismo técnico, sino que se inserte en el orden de valores y principios a los que sirve; valores y principios que han de inspirar la interpretación de las normas que lo regulan.

Junto al principio de legitimidad democrática de acuerdo con el cual todos los poderes emanan del pueblo -art. 1.2 de la C.E.- y la forma parlamentaria de gobierno, nuestra Constitución se inspira en un principio de racionalización de esta forma que, entre otros objetivos, trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadas. A este fin prevé el art. 99 de la C. E. la disolución automática de las Cámaras cuando se evidencia la imposibilidad en la que éstas se encuentran de designar un Presidente de Gobierno dentro del plazo de dos meses. La LORAFNA y otros diversos Estatutos de Autonomía sirven al mismo principio y persiguen la misma finalidad al arbitrar un procedimiento subsidiario por la designación del Presidente del órgano ejecutivo, cuando la correspondiente Asamblea, dentro del mismo plazo de dos meses no haya logrado la designación por mayoría de uno de los candidatos propuestos. Este procedimiento no puede llevar, sin embargo, como es evidente, a que la voluntad de la Asamblea sea sustituida por ninguna otra y, en consecuencia, sólo puede entrar en juego cuando se han agotado todas las posibilidades que la Ley ofrece e impone.

Dicha oportunidad aparece así como requisito esencial para la ordenación del procedimiento, tanto en la C.E. como en los Estatutos.

7. En el caso que nos ocupa, de todo ello viene a deducirse la importancia que reviste el que la Asamblea tenga oportunidad de pronunciarse sobre otra u otras alternativas, en el supuesto de que la primera propuesta efectuada a la Presidencia de la Diputación no dé como resultado la investidura del candidato. En este sentido, el art. 29.3 de la LORAFNA se refiere a «sucesivas propuestas», de no conseguirse la mayoría requerida en la primera, y el art. 20.6 de la Ley Foral 23/1983 dispone específicamente que, no habiéndose obtenido la investidura a la cuarta votación, se propondrá al Parlamento un nuevo candidato. Se trata, pues, en concordancia con lo arriba dicho, de ofrecer diversas posibilidades a la Asamblea de expresar su voluntad, sin restringir su elección a una opción única que, de no prosperar, hubiera de dar lugar a un procedimiento extraordinario de designación del Presidente. La configuración del modelo parlamentario adoptada, inspirado, como se dijo, en principios democráticos, supone que la Asamblea parlamentaria ha de disponer de amplias posibilidades para determinar, efectivamente, la elección del candidato a la Presidencia.

Por ello, la propuesta de un nuevo candidato, y su sometimiento a la votación parlamentaria aparece como fase esencial e imprescindible en el procedimiento de designación, fase que, sin embargo, se omitió en el presente caso, en que únicamente se propuso y votó un solo candidato, sin darse a la Asamblea la posibilidad de pronunciarse sobre otras alternativas, y sin agotarse, por tanto, las oportunidades de elección parlamentaria del Presidente de la Diputación. La propuesta se efectuó, por tanto, sin que se hubiera llevado a cabo previamente actuaciones imprescindibles en el procedimiento de elección, esto es, la propuesta al Parlamento de nueva candidatura, como expresamente impone el art. 20.6 de la Ley Foral 23/1983. Lo que viene forzosamente a representar la nulidad del acto de propuesta, por no haber agotado el procedimiento previo previsto imperativamente por la Ley, y haber omitido la práctica de actuaciones esenciales en ese procedimiento, como se deriva, según ya indicamos, de su misma naturaleza.

Con respecto al fondo de la cuestión planteada, pues, la propuesta efectuada se revela como nula por lo anteriormente dicho. Pero no resulta improcedente precisar otros aspectos de indudable relevancia para el caso, y referidos a requisitos esenciales del llamado «procedimiento extraordinario».

8. La interpretación que del art. 29.3 de la LORAFNA realiza el Presidente del Parlamento de Navarra es difícilmente compatible con este papel determinante de la Cámara, ya que viene a convertirse en decisivo, caso del transcurso sin éxito del plazo de dos meses, no el número de escaños de un partido -que puede incluso suponer la mayoría absoluta-, sino el hecho de que el Presidente haya propuesto o no formalmente a la Cámara al candidato de ese partido como aspirante a la investidura parlamentaria. La propuesta del Presidente -que no está vinculado por sus consultas con los portavoces de los grupos políticos representados en el Parlamento- obraría así un valor decisivo, si se aceptara la interpretación de que, transcurrido el plazo citado, fuera designado automáticamente Presidente del Gobierno navarro el candidato del partido con más escaños, de entre los propuestos libremente por el Presidente del Parlamento. El papel de éste dejaría de ser instrumental para convertirse, en tal caso, en determinante, al ser, en último término, sus propuestas las que decidirían el resultado final del proceso de designación del Presidente del Gobierno de Navarra, y no, como se exige en la C.E., la voluntad del Parlamento. Pero, por otro lado, la interpretación consistente en considerar que, transcurrido el plazo señalado, el Presidente debe proponer a S. M. el Rey al candidato designado por el partido que haya obtenido más escaños, sin necesidad de que se haya dado a la Asamblea la oportunidad de pronunciarse sobre él y su programa, resulta difícilmente compatible con la preeminencia y carácter determinante de la Asamblea en el proceso de elección que se deriva de los mandatos constitucionales y estatutarios. Sin que la falta de éxito en el procedimiento ordinario deba suponer que se prescinda, en la fase extraordinaria, de los elementos y principios que informan todo el sistema, esto es, la referencia continua a la voluntad popular, representada por la Asamblea. Aceptar que la propuesta del Presidente del Parlamento pueda realizarse en favor de un candidato que no haya dado oportunidad alguna a la Asamblea de pronunciarse sobre un programa resultaría así un fraude a la voluntad de la Ley.

9. Hay que concluir que en el procedimiento extraordinario, o sea, transcurrido el plazo de dos meses, la propuesta del Presidente del Parlamento ha de versar sobre un candidato que haya sido presentado formalmente al Presidente del Parlamento por un grupo político representado en la Asamblea, para ser propuesto como candidato a la elección por ésta, y ello independientemente de que el Presidente haya decidido o no llevar a cabo tal propuesta a la Cámara, al no concederse, como dijimos, a su intervención, un papel determinante, sino meramente instrumental.

En consecuencia de todo lo anterior, y al no haberse agotado el procedimiento previsto, debe concluirse, por un lado que no puede considerarse adecuado a la Ley la iniciación del procedimiento extraordinario, ya que para que éste pueda iniciarse, ha de haberse cumplido el iter procedimental señalado por el art. 20.6 de la Ley Foral citada, esto es, la propuesta y votación de un nuevo candidato, y, por otro, y lógicamente que el cómputo del plazo de dos meses señalado por la Ley debe estimarse interrumpido desde el momento en que se incumplió la obligación legal de presentar un nuevo candidato, momento que es el correspondiente al del final de la cuarta y última votación efectuada.

10. Al no haber sido pertinente la iniciación del procedimiento extraordinario, del art. 29 in fine de la LORAFNA y art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, no existió, en ningún momento, miembro alguno de la Cámara que pudiera ostentar el derecho a ser propuesto en virtud de dicho procedimiento, por lo que, consecuentemente, no puede hablarse de un derecho en este sentido protegible en amparo en favor del recurrente señor Urralburu, ni de violación, por tanto, del art. 23.2 de la C.E. sin que, por otro lado, haya lugar a pronunciarse sobre las costas del procedimiento ante este T.C., como fue pedido.