Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 12 de julio de 1993, doña Josefa Motos Guirao, Procuradora de los Tribunales y de don Xosé Manuel Beiras Torrado, interpone recurso de amparo contra Resolución del Presidente del Parlamento de Galicia, de 18 de junio de 1993, por la que se confirma la decisión del Presidente de la Comisión de Modificación del Reglamento -Presidente, a su vez, de la Cámara-, de fecha 17 de junio de 1993, de suspender al Diputado recurrente en el ejercicio de sus derechos parlamentarios por el plazo de un mes.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) En sesión de la Comisión de Modificación del Reglamento del Parlamento de Galicia celebrada el 17 de junio de 1993, el ahora recurrente, Diputado de dicha Asamblea, desatendió reiteradamente las llamadas al orden del Presidente de la Comisión conminándole a abandonar el uso de la palabra, razón por la cual el Presidente decidió expulsarlo de la Sala, amenazándolo con suspenderlo de sus derechos parlamentarios por el plazo de un mes, en aplicación del art. 108 del Reglamento. Ante la negativa del recurrente a atender las órdenes del Presidente, éste decidió aplicar el citado art. 108 y, seguidamente, ante la insistencia del demandante, suspender la sesión de la Comisión.

b) Por Resolución de 18 de junio de 1993, la Presidencia del Parlamento de Galicia -de la que es titular quien también lo es de la Presidencia de la Comisión de Modificación del Reglamento- ratificó la decisión adoptada por el Presidente de la Comisión, confirmando la suspensión del recurrente en el ejercicio de sus derechos parlamentarios por el plazo de un mes. En dicha Resolución se hace referencia tanto a los incidentes acaecidos durante la sesión de 17 de junio como a los registrados en la de 15 dejunio anterior, también suspendida por causa del demandante de amparo.

c) En fecha 21 de junio de 1993, el recurrente formuló ante la Mesa del Parlamento una reclamación contra el Presidente del Parlamento, por entender que éste se había extralimitado en el ejercicio de sus funciones, conculcando los derechos parlamentariosdel actor.

d) El Sr. Beiras Torrado interpuso el 22 de junio de 1993 recurso de revisión ante la Mesa del Parlamento de Galicia, el cual fue inadmitido por Acuerdo de 23 de junio de 1993, en el que se reitera la indicación -ya contenida en la Resolución de la Presidencia- de que la decisión sancionadora sólo es recurrible en vía de amparo constitucional.

3. Se interpone recurso de amparo contra la Resolución del Presidente del Parlamento de Galicia de 18 de junio de 1993, por la que se ratifica la decisión adoptada por el Presidente de la Comisión de Modificación del Reglamento en la sesión de 17 de junio de 1993, interesando su nulidad y la de "las subsiguientes reuniones de Comisión del Parlamento de Galicia celebradas en el plazo de suspensión de sus derechos al referido parlamentario, en las que debería intervenir el Diputado recurrente como miembrode las mismas". Se solicita, además, la suspensión de la ejecución de la sanción impuesta al recurrente.

Se alega infracción de los arts. 14, 16.1, 20.1 a), 23 y 25.1 C.E. El art. 14 C.E. habría sido conculcado en la medida en que a los Diputados que precedieron al recurrente en el uso de la palabra no se les impuso ningún límite de tiempo, mientras que al actor se le conminó a dejar la palabra en estricta aplicación del Reglamento, motivo éste del que traen causa los posteriores incidentes y la subsiguiente sanción.

La infracción del art. 16.1 C.E. resultaría del hecho de que, a juicio del demandante, con el trato discriminatorio padecido se le ha impedido defender libremente sus posturas ideológicas. Lo anterior habría redundado en vulneración del derecho a la libertad de expresión. Además, el recurrente habría padecido en su derecho al ejercicio de las funciones parlamentarias.

Por último, la infracción del art. 25.1 C.E. resultaría de la aplicación por órgano incompetente de un precepto sancionador no previsto para actuaciones como la sancionada.

4. Mediante providencia de 2 de noviembre de 1993, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y dirigir comunicación al Presidente del Parlamento de Galicia para que remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al expediente en el que recayó la Resolución de esa Presidencia, de 18 de junio de 1993, por la que se confirmaba la decisión del Presidente de la Comisión de Modificación del Reglamento de 17 de junio de 1993; asimismo se acordó la práctica de los emplazamientos pertinentes.

5. Por providencia de 16 de diciembre de 1993, la Sección Tercera acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Parlamento de Galicia. Asimismo, se acordó dar vista de las actuaciones interesadas en el anterior proveído a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días para que presentaran las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.

6. La representación procesal del demandante de amparo presentó su escrito de alegaciones el 18 de enero de 1994. En él se insiste en los argumentos ya esgrimidos en el escrito de interposición de la demanda.

7. El escrito de alegaciones del representante procesal del Parlamento de Galicia se registró en este Tribunal el 29 de enero de 1994. El escrito se inicia con una pormenorizada exposición de los hechos que han dado lugar a la sanción aquí impugnada, destacándose la táctica obstruccionista seguida por el recurrente en sus actuaciones en la Comisión parlamentaria y refiriéndose a otras conductas perturbadoras observadas por parte del actor a lo largo de toda la Legislatura. En opinión del Parlamento de Galicia, los hechos determinantes de la sanción impuesta por la Presidencia al amparo del art. 108 del Reglamento de la Cámara, acaecidos en las reuniones de la Comisión del Reglamento de los días 15 y 17 de junio de 1993, justificaban la adopción de una medida con la que se persigue asegurar el orden parlamentario, gravemente perturbado por el actor. Este, además, con sus actuaciones posteriores, intentando ejercer los derechos en cuyo ejercicio quedó suspendido, no ha hecho sino poner nuevamente de manifiesto un comportamiento observado ya de antiguo y caracterizado por la tendencia de su protagonista a la indisciplina.

El escrito de alegaciones se centra, a continuación, en el análisis de los distintos motivos impugnatorios alegados por el recurrente. Así, y en relación a la pretendida infracción del art. 14 C.E., alega el Parlamento de Galicia que, sin admitir, en principio, la sustantividad del derecho invocado en este contexto -pues, en realidad, se confunde con el reconocido en el art. 23.2 C.E.-, es claro que no ha habido discriminación material en la aplicación de la norma reglamentaria, toda vez que, según resulta del expediente, la Presidencia, al iniciarse el debate concedió sendos turnos de defensa de enmiendas por un tiempo de tres minutos, mostrándose exigente en su respeto frente al representante del Grupo Popular, condescendiente con el del Bloque Nacionalista Gallego y tolerante con el ahora recurrente, que consumió cinco minutos y veintiocho segundos.

La invocación del art. 16 C.E. resulta, para el Parlamento de Galicia, meramente retórica, pues tanto el actor como el representante de su Grupo han podido hablar y defender sus posiciones sin restricción ideológica alguna. En todo caso, el ejercicio de éste su derecho no puede desconocer los límites procedimentales establecidos en el Reglamento.

En relación con la supuesta infracción del art. 20 C.E., sostiene el Parlamento de Galicia que la invocación de este precepto merece la misma respuesta que la del anterior.

Tampoco se habría conculcado el art. 23.2 C.E. Conocidas las normas reglamentarias y los criterios generales de ordenación del debate, los Diputados tienen el deber de ajustarse en la defensa de sus enmiendas a dichas reglas, que no lesionan ningún derecho fundamental ni suponen una infracción pura y simple de un precepto reglamentario.

Por último, y en relación con el art. 25.1 C.E., alega el Parlamento de Galicia que la Resolución impugnada se ajusta a la doctrina sentada en la STC 136/1989, pues en ella se fijan con exactitud los hechos sucedidos en las reuniones del 15 y 17 de juniode 1993, se tipifica la conducta del Diputado, poniendo de manifiesto los aspectos material y volitivo, integrantes de la misma, que le hicieron merecedor de la sanción prevista en el art. 108 del Reglamento, siendo dicha sanción impuesta por el Presidente en el momento temporal en que se producía la grave perturbación del orden parlamentario (sesión del 17 de junio) con la finalidad de restablecerlo. Sanción, por último, que ha sido impuesta por el Presidente del Parlamento, el cual, por disposición reglamentaria, lo es de la Comisión del Reglamento.

El escrito de alegaciones concluye con la oposición del Parlamento de Galicia a que se declare la nulidad de la Resolución impugnada y la de todas las reuniones posteriores celebradas por la Comisión del Reglamento. De un lado, porque aquella Resolución se ajusta a la legalidad; de otro, porque las reuniones posteriores fueron convocadas reglamentariamente y se constituyeron con la mayoría absoluta requerida; además, el Sr. Beiras Torrado, al no ser miembro de la Comisión, carecía de voto personal para formar la voluntad de la Comisión. Su posición jurídica era la de enmendante y, para evitar el decaimiento de sus enmiendas, la Presidencia permitió que los miembros de su Grupo asumieran su defensa y propusieran su votación. Finalmente, el actor pudo defender sus enmiendas en el Pleno del día 22 de julio de 1993.

Por lo expuesto, se interesa la desestimación de la demanda de amparo.

8. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 25 de enero de 1994. A su juicio, de los cinco derechos fundamentales invocados, tres carecen manifiestamente de contenido constitucional. Así, consta en el expediente que la limitación temporal de las intervenciones fue común para todos los Diputados, por lo que en nada ha padecido el principio constitucional de igualdad. En relación con la libertad ideológica, alega el Ministerio Público que no sólo no se aportan los datos fácticos necesarios para acreditar su lesión, sino que consta en las actuaciones que hubo razones objetivas de orden, ajenas por completo a la ideología del Diputado suspendido.Por último, es patente, para el Ministerio Fiscal, que el actor fue limitado en su derecho a la libertad de expresión, pero ese derecho no es ilimitado, y la restricción se vio en este caso basada en una causa legal y fundamentada en el buen orden de las sesiones parlamentarias. No existe, concluye el Ministerio Fiscal, un derecho indiscriminado y temporalmente ilimitado al uso de la palabra en una sesión parlamentaria.

Las pretendidas infracciones de los arts. 23 y 25 C.E. ofrecen, para el Ministerio Público, mayor enjundia. En cuanto al primero, y pese a que en la demanda se invocan sus dos apartados, alega el Ministerio Fiscal que, en realidad, nos encontramos en el marco del art. 23.2: el derecho a desempeñar libremente las funciones representativas como Diputado del Parlamento de Galicia. Ese derecho ha sido limitado con la imposición de una sanción disciplinaria, por lo que -tratándose de un derecho de configuración legal- es preciso examinar la conformidad de la sanción a las exigencias constitucionales.

Se alega, a continuación, que las peculiaridades del recurso de amparo ex art. 42 LOTC exigen que sea este Tribunal quien decida -sin intermediación de órganos judiciales- si ha existido o no lesión del art. 25.1 C.E., que repercutiría en el ámbito del derecho reconocido en el art. 23.2 C.E. Para el Ministerio Público, el principio de legalidad penal no plantea problemas en este caso, dado el tenor del art. 108 del Reglamento. Tanto la conducta como la sanción se encuentran previstos expresamente, con rango suficiente, por lo que aquel principio parece a salvo.

El problema podría surgir, sin embargo, en relación con el principio de tipicidad, pues alega el recurrente que no ha existido un verdadero "desorden grave" y que la sanción fue impuesta por el Presidente de la Comisión. Al respecto, recuerda el Ministerio Fiscal que este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre un supuesto similar en la STC 136/1989 y que, a la luz de la doctrina allí sentada, no puede hacerse ningún reproche a la sanción ahora impugnada, pues fue una respuesta inmediata a lo que el Presidente consideró un desorden grave.

El hecho de que el Presidente de la Cámara estuviera actuando en aquel momento como Presidente de la Comisión de Reglamento no entrañaría, a juicio del Ministerio Fiscal, quiebra alguna del art. 25.1 C.E., pues no debe olvidarse que el art. 107 del Reglamento establece que "el Presidente vela por el mantenimiento del orden dentro de todas las dependencias del Parlamento". De otro lado, la sanción se impuso por la autoridad habilitada para ello, sin que tenga mayores consecuencias el hecho de que el desorden objeto de represión tuviera lugar en el seno de una Comisión y no en el Pleno. Además, la Resolución fue ratificada por el Acuerdo recurrido directamente en amparo.

En relación con la tipificación de la conducta como "desorden grave", señala el Ministerio Público que es preciso tener en cuenta varios factores, tales como la reiteración de la conducta (que obligó a la suspensión de la sesión en dos ocasiones), las tres advertencias formales de que fue objeto el actor para que se ciñera a la cuestión y al tiempo y la doble conminación que se le hizo, advirtiéndosele que su conducta podría acarrear las consecuencias que efectivamente se siguieron. Tales factores, unidos a la facultad de sancionar de plano para poner fin al desorden causado, llevan al Ministerio Fiscal a entender que no ha habido quiebra del art. 25.1 C.E., en su faceta de tipicidad de la sanción impuesta al recurrente. Y si la sanción se atuvo a la legalidad, ha de concluirse que los derechos del actor ex art. 23. C.E. se han visto limitados en los términos previstos por ese mismo precepto constitucional, esto es, con los requisitos que señalan las leyes.

En consecuencia, el Ministerio Fiscal interesa la desestimación de la demanda de amparo.

9. Por providencia de 16 de noviembre de 1995, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año.

1. Tal y como se desprende de cuanto hasta aquí se lleva expuesto, y coincidiendo con la apreciación del Parlamento de Galicia y del Ministerio Público, es evidente que el verdadero núcleo de la presente demanda de amparo viene constituido por una queja muy concreta: la eventual infracción del art. 25.1 C.E. y, de forma refleja, del art. 23 C.E., como consecuencia de la aplicación por órgano incompetente de una norma sancionadora inadecuada al supuesto de hecho que en ella ha pretendido subsumirse.

En efecto, las denuncias relativas a las supuestas infracciones de los arts. 14, 16.1 y 20.1 a) (y, también, parcialmente, del art. 23) se refieren, en realidad, a la causa esgrimida por el recurrente para justificar la conducta finalmente sancionada: a su juicio, la infracción de aquellos preceptos se produjo cuando el Presidente de la Comisión le retiró la palabra, siendo su reacción frente a tal infracción la que motivó la imposición de la sanción que ahora se impugna. En consecuencia, el demandante se dirige propiamente contra dos actuaciones: la retirada de palabra (con la que se conculcaron los arts. 14, 16.1, 20.1 y 23 C.E.) y la sanción con la que se castigó su reacción frente a la primera infracción.

En cuanto a lo primero, y habida cuenta de que la actuación del Presidente se atuvo a lo dispuesto en el Reglamento de la Cámara, sin que sea cierto (según consta en el Acta de la sesión adjunta a la demanda) que no se hubiera limitado la intervención deotros parlamentarios, parece claro que las quejas del recurrente carecen de toda consistencia.

2. Sin embargo, en el punto en el que se denuncia la incorrecta aplicación -y por órgano incompetente- de un precepto sancionador, ha de coincidirse, con el Ministerio Fiscal, en que la demanda ofrece mayor enjundia. En efecto, el Presidente de la Comisión sancionó al recurrente en aplicación del art. 108 del Reglamento, precepto en el que se dispone que: "cualquier persona que en el recinto parlamentario, en Sesión o fuera de ella, promoviese desorden grave con su conducta de obra o de palabra, será inmediatamente expulsada. Si se tratase de un Diputado, el Presidente le suspenderá, además, en el acto, de sus derechos parlamentarios por plazo de hasta un mes, sin perjuicio de que la Cámara, a propuesta de la Mesa y de acuerdo con lo previsto en el art. 103, pueda ampliar o agravar la sanción".

El demandante sostiene que no era posible aplicar el citado art. 108. De un lado, porque ese precepto reserva la facultad sancionadora al Presidente del Parlamento, y, en el presente caso, la sanción fue impuesta por el Presidente de una Comisión, siendoirrelevante que ambas Presidencias concurran, en el caso, en la misma persona. De otro, porque para supuestos como el de autos existe una previsión reglamentaria específica y más adecuada que la contenida en el art. 108. Concretamente, en el art. 106 del Reglamento se prevé que: "1. Al Diputado u orador que hubiere sido llamado al orden tres veces en una misma Sesión, advertido una segunda vez de las consecuencias de una tercera llamada, le será retirada, en su caso, la palabra y el Presidente, sin debate, le podrá imponer la sanción de no asistir al resto de la Sesión; 2. Si el Diputado sancionado no atendiere el requerimiento de abandonar el Salón de Sesiones, el Presidente adoptará las medidas que considere pertinentes para hacer efectiva la expulsión. En este caso, la Presidencia, sin perjuicio de lo establecido en el art. 103, podrá imponerle, además, la prohibición de asistir a la siguiente Sesión".

Por su parte, en el art. 103 se dispone que: "1. La suspensión temporal en la condición de Diputado podrá acordarse por el Pleno de la Cámara, por razón de la disciplina parlamentaria, en los siguientes supuestos: (...) 3. Cuando el Diputado, tras haber sido expulsado del Salón de Sesiones, se negare a abandonarlo".

Así las cosas, parece claro que si el Diputado fue llamado reiteradamente al orden para que dejara de hacer uso de la palabra, la sanción procedente era la de impedirle asistir al resto de la Sesión (art. 106.1), esto es, expulsarlo. Como quiera que el recurrente se negó a abandonar la Sesión, entraría en juego la previsión contenida en el art. 106.2: uso de la fuerza e imposición de la prohibición de asistir a la siguiente Sesión, "sin perjuicio de lo establecido en el art. 103", es decir, sin perjuicio de que el Pleno de la Cámara acuerde suspender al Diputado en su condición de tal (supuesto del art. 103.3).

De la conjunción de los preceptos transcritos resulta que la suspensión temporal sólo puede acordarla el Pleno (art. 103) o, excepcionalmente, el Presidente de la Cámara en el supuesto del art. 108: promoción de desorden grave. En el presente caso, la suspensión fue acordada por el Presidente de una Comisión, órgano al que sólo corresponde la competencia sancionadora prevista en el art. 106. Ciertamente, la sanción fue posteriormente ratificada por la Presidencia del Parlamento, pero ha de repararse en el hecho de que el Presidente de la Cámara sólo puede imponer sanciones ex art. 108 en el mismo instante en el que se produzcan los desórdenes a que se refiere ese precepto ["(...) Si se tratase de un Diputado, el Presidente le suspenderá, además, en el acto (...)"].

3. Se plantea así cuestión similar a la que motivó la concesión del amparo en la STC 136/1989: imposición extemporánea de sanción, salvo que se entienda que la Presidencia a la que se refiere el art. 108 es tanto la de la Cámara como la de las Comisiones. Si se admite esa posibilidad, quedaría fuera de cuestión la competencia del Presidente de la Comisión para aplicar el art. 108, pero se mantendrían, no obstante, dos dudas:

A) En primer lugar, si la existencia de una previsión normativa más específica (art. 106) excluía la aplicación de un precepto ideado para reprimir desórdenes graves. Puede admitirse que la conducta del recurrente generó un desorden de esa especie y, portanto, era perfectamente aplicable el art. 108. Sin embargo, parece más razonable pensar que los desórdenes del art. 108 son de entidad diversa a la del desorden que inevitablemente acompaña a la actitud de todo Diputado que se niega a dejar la palabra y a acatar una orden de expulsión de la Sesión. En otras palabras, las previsiones de los arts. 103 y 106 se refieren a supuestos que, por su anormalidad, producen sin duda un trastorno en el desarrollo de las Sesiones susceptible de ser calificado de desorden, pero parece claro que el "desorden grave" del art. 108 lo es de otra naturaleza: manifestaciones en el recinto parlamentario, agresiones, etc...

B) En segundo término, aun cuando se admitiera que el Presidente de una Comisión puede imponer la sanción prevista en el art. 108 y que la conducta del recurrente es incardinable en el concepto de "desorden grave" a que se refiere dicho precepto, subsiste un obstáculo para entender que era de aplicación el repetido art. 108, a saber: en la Resolución del Presidente del Parlamento por la que se acuerda ratificar la aplicación que del art. 108 hizo el Presidente de la Comisión en la Sesión de 17 de junio de 1993 se toman en consideración los sucesos acaecidos en la Sesión de 15 de junio de 1993. Ello supone que, admitida la competencia del Presidente de la Comisión para sancionar "en el acto" (art. 108) la conducta observada por el Diputado recurrente enla Sesión de 17 de junio, es obvio que la inmediatez exigida por el precepto no concurría respecto de lo sucedido el 15 de junio, por lo que lo acaecido en esta última fecha no podía dar lugar a sanción ex art. 108, sino, únicamente, a la puesta en marcha del mecanismo sancionador previsto en el art. 103 del Reglamento.

En la medida en que la sanción ahora impugnada se fundamenta en la conducta del recurrente en ambas sesiones, puede concluirse que el art. 108 se ha aplicado a hechos para los que no está previsto (los no verificados "en el acto" de su aplicación) y, en la medida en que lo que motivó la sanción impuesta fue la consideración conjunta de hechos "actuales" y hechos "pretéritos", es evidente que, de no haberse producido la errónea inclusión de estos últimos, la sanción procedente pudo haber sido distinta dela que efectivamente se impuso. En último término, por tanto, ha venido a conculcarse el derecho fundamental del actor ex art. 25.1 C.E., pues se le ha aplicado un precepto sancionador que, según su propio tenor, no se ha previsto para supuestos como elconsiderado en la Resolución sancionadora. Con ello, indirectamente, se le ha lesionado en su derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 C.E.

4. Procede, en consecuencia, estimar la demanda de amparo por infracción de los derechos fundamentales a que se acaba de hacer referencia y, por tanto, anular las Resoluciones parlamentarias recurridas. No cabe, sin embargo, como interesa el demandante, anular también todas las reuniones de Comisión celebradas durante el período de suspensión del demandante en el ejercicio de sus funciones. Y ello porque, lejos de haberse acreditado que con la suspensión del recurrente hayan llegado a desvirtuarse los procedimientos de formación de la voluntad de la Cámara, resulta más bien, atendidas las alegaciones del Parlamento de Galicia, que con la suspensión no se impidió la defensa efectiva de las enmiendas presentadas por el recurrente, quien pudo defenderlas personalmente en el Pleno una vez finalizado el período de suspensión. Por tanto, ni se vio alterada de manera sustantiva la composición de la Cámara ni la actuación parlamentaria del Grupo al que está adscrito el recurrente se ha demostrado perjudicada con la suspensión. Tampoco, en último término, se ha impedido de manera irreparable la actuación parlamentaria del recurrente en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara en relación con la reforma del Reglamento, pues, según se ha dicho, pudo defender personalmente sus enmiendas en el Pleno.

En consecuencia, la anulación de las reuniones posteriores no serviría a los fines de reparar lesiones sustantivas de derechos, y agotaría sus efectos en un formalismo del que se derivarían perjuicios tales que, dada la ausencia de perjuicios materiales y efectivos, no se justifican.