Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El Procurador don Julián Zapata Díaz, en representación de don Gumersindo Puga Muiños, presentó el 4 de marzo de 1984 demanda de amparo, que dijo dirigía contra la Sentencia del 20 de diciembre de 1983, de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, que fundamentaba en los siguientes hechos:

A) Que interpuso, en su momento, recurso contencioso-administrativo contra resolución del Teniente General Jefe del Estado Mayor del Ejército, de 21 de enero de 1981, por la que se desestimó recurso de reposición contra la denegación de su ascenso a Teniente de la Guardia Real, comprendiendo en tal recurso la resolución que denegaba este ascenso, exponiendo que los presupuestos básicos del recurso contencioso-administrativo eran: a) la condición de Subteniente de la Guardia Real en situación de retirado, desde el 4 de julio de 1980; b) la circunstancia de que con fecha 6 de septiembre de 1978 se convocó a 12 Subtenientes para el curso de aptitud para el ascenso a Tenientes de la Guardia Real, designándose como alumnos del citado curso a los suboficiales que reseña, entre ellos, al recurrente, a pesar de contar cincuenta y tres años de edad en esa fecha; c) el art. 1 de la Orden de la Casa de Su Majestad el Rey, Guardia Real, del 4 de julio de 1979, declaró aptos a los 12 oficiales relacionados, entre ellos al recurrente con el núm. 10 y a otro Subteniente (el señor Martín Alonso) con el núm. 11; d) con fechas de, respectivamente, 27 de julio y 27 de septiembre de 1979, ascendieron a Tenientes todos los declarados aptos, con excepción de los tres últimos (los núms. 10 al 12); con fecha 13 de octubre de 1980, ascendió a Teniente el núm. 11, posterior en el escalafón al recurrente y que cumplía los cincuenta y seis años de edad el 23 de enero de 1981.

B) Que ante esta situación, el demandante, que era precedente al ascendido, siguió las siguientes actuaciones: a) con fecha 28 de febrero de 1980 solicitó del Coronel Primer Jefe de la Guardia Real su ascenso, lo que le fue denegado el 2 de mayo de 1980; b) recurrió en alzada ante el Teniente Jefe del Estado Mayor, recurso que le fue denegado, y recurrido en reposición, le fue desestimado, interponiendo, finalmente, el recurso contencioso-administrativo, cuya desestimación origina el presente recurso de amparo.

Después de esta exposición fáctica, y de las vicisitudes seguidas en relación con su caso, sostuvo lo siguiente:

A) Que la denegación del ascenso constituía una grave infracción del principio de igualdad que, lejos de justificarse en el uso de poderes discrecionales, comporta una decisión arbitraria.

B) Sostiene que ascendieron a Tenientes todos los declarados aptos en el curso seguido por el mismo con excepción de los tres últimos; y posteriormente ascendió el Teniente que hacía el núm. 11, posterior al recurrente.

C) Se trata de una conducta arbitraria, que la Audiencia Territorial no corrigió. Se trata de infringir la igualdad entre los suboficiales que están en situación idéntica, favoreciendo incluso al peor escalafonado.

Añade, a continuación, que el amparo se dirige contra la Sentencia de la Audiencia Territorial y que en el amparo se cumple lo dispuesto en el art. 44 de la LOTC, pues: a) se han agotado los recursos, ya que la Sentencia no es susceptible de recurso alguno al tratarse de materia de personal; b) la violación del derecho a la igualdad es imputable de modo inmediato y directo a la Sala, con independencia de los hechos, al negarse a aplicar el principio de igualdad y no enjuiciar con plenitud y sin reservas la conducta de la Administración; c) la invocación del derecho constitucional vulnerado se realizó en la demanda contencioso-administrativa.

Después de reproducir sustancialmente la argumentación en cuanto al tratamiento desigual, respecto, sobre todo, del señor Martín Alonso de las mismas condiciones de edad superior a cincuenta y tres años, y de otros, que relaciona, que han ascendido a Teniente con más de cincuenta y tres años, y de hacer otras consideraciones al caso, solicitó que «se tenga por interpuesto recurso de amparo constitucional por violación del principio de igualdad jurídica establecido en el art. 14 de la C. E., violación producida por la Sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 20 de diciembre de 1983, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 104/1983», y, en su día, se dicte Sentencia «por la que se declare haber lugar al otorgamiento del amparo constitucional y se restablezca al recurrente en la integridad de su derecho a un trato igualitario con los demás suboficiales de la Guardia Real que están en idéntico caso, declarando improcedente la desestimación del recurso por este motivo y ordenando lo necesario para que, con revocación de la Sentencia», dicha Sala dicte otra «estimando la pretensión del señor Puga Muiños y disponiendo que sea ascendido a Teniente con prioridad a quien estando en caso idéntico es posterior en su colocación escalafonal, y con todo lo demás que resulte necesario para la efectividad del amparo que se otorgue».

2. La demanda fue admitida a trámite en virtud de providencia del 4 de abril del mismo año, si bien entendiéndola dirigida contra la resolución de la Administración Militar, confirmada por la Sentencia de la Audiencia Territorial, y cumplido lo que disponen los arts. 51 y 52 de la LOTC, se presentaron las alegaciones siguientes:

A) El demandante de amparo reiteró, en nuevo escrito, el contenido de la demanda.

B) El Ministerio Fiscal, después de exponer los antecedentes del caso, interesó que se deniegue el amparo en virtud de los siguientes fundamentos: a) el recurso debe entenderse que es contra la resolución de la Administración militar y no contra la Sentencia, que confirmó lo resuelto previamente; b) hay en las actuaciones, elementos bastantes para fijar de modo preciso las razones legales que determinaron el ascenso del señor Martín Alonso y no el del demandante, con lo que la pretendida desigualdad injustificada no puede mantenerse; y es que el Reglamento de la Guardia Real fija la edad de cincuenta y tres años como máxima para el ascenso a Teniente. Pese a haber cumplido esta edad, el demandante fue admitido al curso y aprobado, pero la admisión y el aprobado no eran requisitos bastantes para el ascenso. La admisión se efectuó, según informe de la Guardia Real, que obra en las actuaciones, por no estar derogada una disposición anterior al Reglamento que disponía podían asistir a este curso los suboficiales. De los que fueron declarados aptos, seis de ellos, de edad idónea, fueron pasados a Tenientes, y en cuanto a los restantes, que pasaban de los cincuenta y tres años, se propuso que «cuando fueran rebasados por uno más moderno en el ascenso, se les promoviera al empleo de Teniente, y a continuación pasasen al Segundo Grupo, quedando en situación de disponibles forzosos, propuesta, que tal era, en la obligada inteligencia de que el suboficial en cuestión no estuviere retirado, y así, cuando el 13 de octubre de 1980 ascendió el señor Martín Alonso, que aún no tenía cincuenta y seis años, por haber sido rebasado en esa fecha por un suboficial más moderno, el actor ya estaba retirado y, en tal situación no podía producirse el ascenso. Por lo demás -añade el Ministerio Fiscal- no es de extrañar ni supone una postergación discriminatoria para el demandante, que otros suboficiales, después de cumplir los cincuenta y tres años ascendieran, pero todos de edad inferior a los cincuenta y seis años, que debe ser la fecha de retiro para los suboficiales.

C) El Abogado del Estado se opone, igualmente, al otorgamiento del amparo, apoyándolo en los siguientes fundamentos: a) El Reglamento de la Guardia Real, de 20 de noviembre de 1979 (art. 56) exige para que los suboficiales puedan ascender al grado de Teniente, entre otras condiciones, que hayan cumplido al menos treinta años y que no alcancen los cincuenta, y que hayan superado el curso de aptitud; el curso para participar exige iguales requisitos de edad, y no haber alcanzado los cincuenta años al finalizar el mismo. Pero la edad máxima se implanta progresivamente fijándose para 1978 a 1980 no haber alcanzado los cincuenta y tres años. b) El Reglamento entra en vigor el día de su publicación en el «Boletín Oficial» (el 3 de diciembre de 1979); esto es, no estaba vigente cuando se convocó a los 12 suboficiales. c) En esta época ya se había publicado el Real Decreto 1610/1977, de 17 de junio (dictado en virtud de la disposición transitoria segunda de la Ley 40/1977), que fija la edad de retiro del personal de la Guardia Real, estableciendo la de los Subtenientes en cincuenta y seis años y la de los Tenientes en cincuenta y ocho, y disponiendo que se crea un segundo grupo para los Tenientes, en el que se ingresará a los cincuenta y tres años. d) Esto explica que el señor Puga fuera convocado al curso, cuando, si bien tenía cincuenta y cuatro años, todavía no estaba vigente el Reglamento. e) Ascienden nueve de los que superaron el curso, todo ello antes de entrar en vigor el Reglamento, por lo que no son aplicables las limitaciones de edad, y, por lo demás, anteriores todos ellos, en la relación, al señor Puga. f) Cuando se produce la nueva vacante está en vigor el Reglamento cuya disposición transitoria segunda advierte que las vacantes de Teniente que se produzcan a partir de la entrada en vigor del Reglamento se cubrirán con los suboficiales que tengan aprobado el curso con arreglo a las normas anteriores, según las cuales no puede ser ascendido legalmente a Teniente ningún suboficial que tenga cincuenta y tres años cumplidos. g) Cuando se produce la vacante, no reúnen las condiciones reglamentarias ni el señor Puga ni el señor Martín Alonso, por lo que el ascender a este último fue irregular. h) Pero no hay igualdad en la antijuridicidad, pues, el principio de igualdad ante la Ley no puede transformarse en una exigencia de trato igual a todos fuera de la legalidad.

3. En las actuaciones remitidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo consta, entre otros, los siguientes datos de interés:

A) Certificación del Coronel Jefe de la Guardia Real en la que se expresa: a) el señor Puga está retirado desde el 4 de julio de 1980; b) cuando fue convocado el curso de aptitud para ascenso ya tenía cumplidos los cincuenta y tres años; c) fue superado el curso por el señor Puga (núm. 10) y el señor Martín Alonso (núm. 11); d) en escrito de la Jefatura de la Guardia Real al Teniente General Jefe del Estado Mayor se exponía que los suboficiales, distintos de los seis primeros, tenían más de cincuenta y tres años, por lo que podían encontrar limitadas sus aspiraciones con motivo de la reorganización de la Casa de S. M., por lo que se proponía que cuando dichos suboficiales fuesen rebasados por más modernos en el ascenso de les promoviera al empleo de Teniente y a continuación pasaran al Segundo Grupo, y por estas razones fueron propuestos y ascendidos los suboficiales Alvarez Santos Barreales Novoa y Gómez García, por haber sido rebasados por el Subteniente Donaire, y posteriormente, fue ascendido el núm. 11 (señor Martín Alonso) por haber sido rebasado en esa fecha por un suboficial más moderno que él, perteneciente al curso siguiente, no ascendiendo el señor Puga (y otro) por haber pasado a la situación de retirado con fecha de 4 de julio de 1980.

B) La Sentencia pronunciada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, en la que después de los resultandos y considerandos primero, en que se precisan los datos fácticos, se argumenta lo siguiente: a) «que las resoluciones denegatorias de la pretensión de los recurrentes, que sucesivamente han sido objeto de impugnación, arguyen, como fundamentación legal, que el Real Decreto 1610/1977, de 17 de junio (D. O. núm. 155), que dicta las normas de adaptación de la Ley 40/1977, de 8 de junio, sobre personal de la Guardia Real, dispone en su art. 2, apartado 1, la creación de un segundo grupo para los Tenientes de la Guardia Real, en el que se ingresará al cumplir los cincuenta y tres años de edad, y que, recogiendo lo dispuesto en este artículo, el Reglamento de la Guardia Real fija asimismo en cincuenta y tres años la edad máxima para el ascenso de los suboficiales al empleo de Teniente, concluyéndose, por ello, en dichas resoluciones que teniendo cumplidos ya los cincuenta y cuatro años al tiempo de finalizar el curso de aptitud, no es posible la promoción o ascenso de los recurrentes al empleo de Teniente que solicitan»; b) «que como acertadamente sostiene el Abogado del Estado en su contestación a la demanda, el hecho de que los demandantes hubieran sido admitidos al curso de aptitud para ascenso a Tenientes cuando habían cumplido ya los cincuenta y tres años, y que hubieran incluso seguido y superado tal curso, no implica ningún reconocimiento de derechos por parte de la Administración, ya que la superación del citado curso constituía en efecto una condición necesaria para ascender a Teniente, pero no suficiente, debiendo cumplirse para ello el resto de los requisitos, como es el de la edad, por lo que no cabe hablar de la "revocación de previos y solemnes reconocimientos y expresas declaraciones de derechos", por parte de la Administración, que textualmente se denuncia en la demanda, resultando consiguientemente inaplicables la dinámica de los arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y los correspondientes 47 y concordantes del Decreto 1408/1966, de 2 de junio, de adaptación de la Ley de Procedimiento Administrativo a los Departamentos militares»; c) «que tampoco es apreciable, a juicio de la Sala, la conculcación o infracción del principio de igualdad jurídica, que en la demanda se afirma y fundamenta en el hecho de haberse producido el ascenso a Teniente de don Alfonso de Martín Alonso, núm. 11 de la relación de aptitud, posterior, por tanto, al señor Puga Muiños, en el cual, según se dice, concurría la misma circunstancia de edad que impidió la promoción de los recurrentes, pues si, efectivamente, conforme a dicho principio de igualdad, consagrado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y expresamente proclamado en el art. 14 de la Constitución, la Administración debe, al dictar sus resoluciones, en casos idénticos, mantener un criterio igual, puesto que tiene la obligación de dar el mismo trato jurídico a los administrados que frente a sus actuaciones se presenten en igualdad de condiciones legales, no es menos cierto que la correcta observación o la violación de esa igualdad de trato legal o indiscriminación no puede deducirse de vagas enunciaciones o afirmaciones inconcretas, debiendo determinarse de manera cierta los presupuestos circunstanciales del caso que provocó la resolución administrativa, que en el supuesto que nos ocupa había de ser la cumplida y probada constancia de los condicionamientos fácticos que merecieron el ascenso del señor de Martín Alonso eran realmente idénticos a los concurrentes en los demandantes, a quienes, en cambio, se les denegó, lo que en modo alguno se acreditó en estas actuaciones, y, siendo ello así, es claro que los meros argumentos generales y abstractos de igualdad y equidad que aquí se formulan no pueden desvirtuar las normas legales que exigen como requisito para el ascenso a Teniente de la Guardia Real el no superar los cincuenta y tres años, sin que la violación de la norma en algún caso, si se hubiere producido, permita y obligue a continuar indefinidamente tal vulneración jurídica».

4. Una providencia de 19 de septiembre pasado señaló para la deliberación y votación del presente recurso el día 28 de noviembre del año en curso.

1. El demandante ha situado el presente recurso de amparo en el marco del art. 44 de la LOTC, señalando que el acto lesivo -en la idea del demandante, contrario al art. 14 de la Constitución- es la Sentencia de la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid, a la que, con otras, está atribuida en su ámbito territorial la jurisdicción contencioso-administrativa. Esto no es así, pues podrá decirse -en la hipótesis del demandante- que la indicada Sentencia, no ha dado satisfacción a la pretensión contencioso-administrativa y hasta que no ha reparado la vulneración de un derecho constitucional (en el caso, el del art. 14), más no que es imputable a ella la autoría inmediata y directa de tal vulneración, que es como define el mencionado art. 44 el amparo frente a resoluciones -u omisiones- jurisdiccionales. El caso es del art. 43 de la LOTC y el proceso contencioso-administrativo precedente (el previsto en la L. J. C. A., para la materia funcionarial) cumple la función que dice la disposición transitoria segunda de la LOTC, esto es, la de cauce procesal hábil para la defensa de los derechos y libertades, en los términos del art. 53.2 de la Constitución, en relación con el art. 43.1 y disposición transitoria segunda, 2, citados. La errónea mención del acto objeto del amparo y aún lo que desde este inicial desenfoque se dice en otros pasajes de la demanda, transcendiendo al petitum, no ha sido, sin embargo, obstáculo para que diéramos a la demanda el tratamiento y el curso que en derecho corresponde, desde nuestra inicial providencia (la de admisión), y a través, posteriormente, de las secuencias que ordenan los arts. 51 y 52 de la LOTC, y no ha de levantarse ahora en obstáculo que impida el enjuiciamiento de fondo desde una perspectiva constitucional -la del art. 14-. El Ministerio Fiscal ha destacado la indicada irregularidad aunque sin anudar a ella consecuencia invalidatoria alguna, antes, al contrario, entendiendo que aun siendo cierto el equivocado planteamiento del recurso, nada impide situarlo en el art. 43, constituyendo la Sentencia el momento final de la vía judicial procedente de que habla este artículo.

2. El art. 43 se ocupa, ciertamente, de las vulneraciones referidas al ejecutivo, y, en general, de las Administraciones Públicas, tanto en sus manifestaciones territoriales como en las institucionales y corporativas, y podría decirse en el caso de este recurso, que el acto que se acusa como lesivo del principio de igualdad tiene su origen en una decisión de la jefatura de la Guardia Real comprendida en la organización de la Casa del Rey que es una organización estatal, pero que no se inserta en ninguna de las Administraciones Públicas. El Real Decreto 310/1979 incluye en la Casa de S. M. la Guardia Real (arts. 2 y 6) y otras disposiciones (como es el Reglamento de 20 de noviembre de 1979) establecen la regulación de la Guardia Real. La nítida separación de la organización de la Casa Real respecto de las Administraciones Públicas, con fundamento constitucional en el art. 65 de la Constitución, y lo que esto comporta respecto a la independencia que debe rodear a la gestión de dicha Casa, admite una regulación del estatuto jurídico de personal de la Casa, y que los actos que en aplicación de esa regulación procedan de los órganos a los que se encomienda la gestión puedan someterse al control jurisdiccional, a través de la vía contencioso-administrativa, y, en el caso de que se acuse la violación de un derecho o libertad fundamental, tengan acceso al recurso de amparo constitucional. Este es el planteamiento en el caso de que ahora conocemos, pues el demandante, miembro de la Guardia Real, admitido al curso de aptitud para Teniente, y superado satisfactoriamente el curso, pero no ascendido a Teniente, cree que se le ha conculcado el derecho al ascenso, pues lo que era una expectativa se había consolidado por darse las circunstancias exigidas reglamentariamente para que el ascenso tuviera lugar. No es la constatación de estas circunstancias, y, el enjuiciamiento del caso desde la perspectiva de los preceptos reglamentarios que regulan el ascenso, lo que debemos hacer en el proceso de amparo, pues ello corresponde en exclusividad -lo dice el artículo 117.3 de la Constitución- a los Jueces y Tribunales ordinarios, que son, en este orden jurisdiccional, los de la jurisdicción contencioso-administrativa. Con ello se quiere afirmar que los motivos distintos de los que arrancan de una fundamentación basada en el art. 14 de la Constitución no o desde otra vertiente, contrarias al ejercicio de potestades administrativas. Vamos a verlo, dentro del marco posible en un proceso de amparo, acudiendo primero a comprobar si en la situación del demandante y de los otros, que se traen aquí a comparación, se da identidad de circunstancias. Y en esta línea han de distinguirse los dos supuestos que el demandante trae como elemento de comparación, reveladores, a su juicio, de una violación del art. 14 de la Constitución.

4. El primero de los argumentos que aduce el recurrente para construir el motivo del recurso basado en la desigualdad, se centra en los ascendidos a Tenientes anteriores a él, en el resultado del curso de aptitud, no aportando, sin embargo, todos los datos para un enjuiciamiento cabal, pues no se tiene en cuenta que los ascensos tienen lugar antes de la entrada en vigor del Reglamento de la Guardia Real, con lo que esto significa respecto a las limitaciones de edad. El punto de partida sobre el que pudiera construirse el alegato de un tratamiento discriminatorio vedado por el mencionado artículo 14, se desvanece, pues, en lo que se refiere a este primer argumento, y queda sólo el análisis de la otra hipótesis de tratamiento de desigualdad, cual es que el ascendido a Teniente (el señor Martín Alonso), con peor puesto en el curso de aptitud, reunía las mismas circunstancias de edad, de modo que el recurrente ha sido postergado sin razón alguna. La preferencia se determina, ciertamente, por el mejor puesto en la clasificación y no se cuestiona que el recurrente tenía un lugar preferente, mas para consolidar la expectativa era preciso reunir las circunstancias exigidas a tenor de lo dispuesto en el Reglamento que entró en vigor el 3 de diciembre de 1979, circunstancias que eran no haber alcanzado los cincuenta y tres años (artículo 56 en relación con las disposiciones transitorias segunda y tercera), y que -como alega el Abogado del Estado- no cumplían el señor Puga y el señor Martín Alonso. Si sólo entrara en juego esta regla se habría pospuesto al primero en beneficio del segundo, pero ha de tenerse en cuenta -como dice el Ministerio Fiscal- que el Decreto 1610/1977, de 17 de junio, estableció que los Subtenientes y Brigadas pasan a la situación de retirado a la edad de cincuenta y seis años. El señor Puga había pasado a esta situación con fecha 4 de julio de 1980, mientras que el señor Martín, ascendido a Teniente con fecha 13 de octubre de 1980, cumplía los cincuenta y seis años el 23 de enero de 1981. Cuando fue ascendido éste último rebasaba, al igual que el señor Puga, la edad de cincuenta y tres años, pero mientras éste había pasado a la situación de retirado, el preferido estaba en activo. Se produjo, efectivamente, una dispensa en la exigencia de no haber rebasado la edad de cincuenta y tres años, y esto se hizo con carácter general en virtud de la propuesta hecha por la Jefatura de la Guardia Real al Teniente General Jefe del Estado Mayor del Ejército (en 12 de julio de 1979) para que cuando los suboficiales fuesen rebasados por uno más moderno en el ascenso, se les promoviera al empleo de Teniente pasando al segundo grupo y quedando en situación de disponible, dispensa que no pudo aplicarse al señor Puga -estaba retirado- y que se aplicó al señor Martín, que no había alcanzado la edad de retiro. Podrá cuestionarse la legalidad de esta dispensa referida, no al caso singular del señor Martín, sino a todos los que reunieran el supuesto previsto, en la medida que se repute contraria a la disposición reglamentaria, desde la idea del principio de legalidad, en cuanto comporta también la sujeción a los propios Reglamentos. Tal hipótesis podría llevar a considerar contra reglamento el ascenso del señor Martín -en la medida, insistimos, en que se reputara inválida la propuesta de la Jefatura de la Guardia Real al Teniente General Jefe del Estado Mayor del Ejército-, pero, en modo alguno, podría comparar la pretensión del actor de que se le ascienda, exceptuándole, además, de la exigencia de no estar en situación de retirado. El distinto tratamiento descansa, pues, en una diferencia sustancial, cual es, la de las indicadas situaciones, y no en criterios de los que el art. 14 de la Constitución configura como elementos proscritos para la diferenciación normativa o la aplicación de la norma.