Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 26 de junio de 1996, don Fernando García de la Cruz Romeral, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don José García Rubí, quien a su vez actúa como representante legal de su hijo don José García Delgado, menor de edad, interpone recurso de amparo contra los actos administrativos y la Sentencia judicial reseñados en el encabezamiento.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Don José García Delgado fue adoptado en adopción plena por don Ignacio García Rubí y por su esposa, doña María Amparo Delgado Hernández, por Sentencia de 23 de marzo de 1993 del Juzgado de Primera Instancia de Asunción (Paraguay).

b) La madre adoptiva, que era funcionaria perteneciente al Cuerpo Superior de Finanzas del Estado, falleció, estando en servicio activo, el 25 de julio de 1994, es decir, un año, cuatro meses y dos días después de la adopción.

c) Solicitada la pensión de orfandad, el Director General de Costes de Personal y Pensiones Públicas acordó desestimar esta petición por considerar que no concurrían los requisitos temporales que establecía el art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987. Según disponía tal precepto:

"A los efectos de este Texto, la relación paterno filial comprende tanto la matrimonial como la no matrimonial, así como la legal por adopción. Para que la adopción pueda surtir efectos pasivos es preciso que el adoptante haya sobrevivido dos años, al menos, desde la fecha de la adopción".

d) Contra el Acuerdo citado se interpuso reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central; reclamación que, por Resolución de 6 de abril de 1995, también fue desestimada. Estas Resoluciones fueron recurridos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Por Sentencia de 27 de mayo de 1996 el recurso contencioso-administrativo interpuesto fue igualmente desestimado.

3. En su demanda de amparo aduce el actor que tanto las Resoluciones administrativas recurridas como la Sentencia que las confirma suponen una vulneración del art. 14 C.E.; infracción que conlleva además una lesión del art. 39.2 C.E. al consagrar este precepto la igualdad de los hijos ante la Ley cualquiera que sea su filiación. Ahora bien, según sostiene el recurrente, esta discriminación es consecuencia de la inconstitucionalidad del art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, ya que considera que es este precepto el que, al establecer como requisito para que los hijos adoptados puedan tener derecho a una pensión de orfandad el que el adoptante haya sobrevivido dos años desde que se produjo la adopción, introduce una diferencia de trato entre dos situaciones que el art. 39.2 C.E. considera iguales (filiación por naturaleza y filiación por adopción) contraria al principio de igualdad que consagra el art. 14 C.E.

Por todo ello, el demandante de amparo solicita de este Tribunal que declare la nulidad de la Sentencia impugnada así como la de los actos administrativos recurridos y que reconozca su derecho a obtener una pensión de orfandad, por el período y la cuantía que legalmente corresponda a los hijos, con abono de los intereses de demora devengados desde el 1 de agosto de 1994.

4. Mediante providencia de 21 de abril de 1997, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir comunicación a la Audiencia Nacional y al Tribunal Económico-Administrativo Central, a fin de que, en un plazo no superior a diez días, remitan, respectivamente, testimonio del recurso núm. 7/1255/95 y del expediente que dio lugar a dicho recurso, interesándose al propio tiempo que se emplace a quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que también en el plazo de diez días, puedan comparecer en este proceso constitucional.

5. Por providencia de 9 de junio de 1997 la Sección Segunda acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado y acusar recibo a la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y al Tribunal Económico-Administrativo Central de las actuaciones recibidas.

6. El Abogado del Estado, por escrito registrado en este Tribunal el 30 de junio de 1997, formuló alegaciones. Según sostiene el representante de la Administración, el presente recurso de amparo debe ser desestimado. En su opinión, la causa de denegación de la pensión de orfandad no se encuentra en ser el solicitante hijo adoptado, sino en la existencia de un precepto legal que condiciona la eficacia de la adopción a efectos pasivos a que el adoptante haya sobrevivido al adoptado al menos dos años desde que se produjo la adopción; precepto que, a su juicio, no puede ser considerado contrario a la Constitución.

Para que pudiera entenderse que este precepto es contrario a los preceptos constitucionales invocados sería preciso que la premisa de la que parte el recurrente -que la Constitución ha equiparado los efectos entre la filiación por naturaleza y por adopción- fuera correcta, y según el Abogado del Estado no lo es. A su juicio, no puede entenderse que la Constitución imponga al legislador ordinario la institución de la adopción con la consiguiente equiparación de efectos con la filiación por naturaleza. Es más, en su opinión la Constitución no sólo no impone la existencia de la adopción como una forma de filiación, sino que, además, tampoco exige al legislador ordinario que, en el caso de que expresamente prevea la existencia de esta institución, le otorgue los mismos efectos que a la filiación por naturaleza. Si así fuera, el legislador sólo podría regular los aspectos formales de la adopción, pero no podría llevar a cabo ninguna regulación en la que se estableciese otro tipo de fórmulas intermedias, como puede ser el acogimiento o, como sucedía en la normativa anterior, se regularan distintos tipos de adopción (la adopción simple y la adopción plena), otorgando efectos diferentes a cada una de ellas. Conclusión, además, que, según expone el Abogado del Estado, se encontraría avalada por la STC 83/1983, en la que expresamente se sostiene que la existencia de dos regímenes diferentes de adopción no vulnera el principio de igualdad.

También sostiene el representante de la Administración que la pretendida equiparación de efectos que, según el demandante de amparo, deben tener las distintas formas de filiación conllevaría negar la eficacia limitadora de cualquier dato fundado en el estado civil. Como ejemplo cita las reglas que establecen los arts. 175 y ss. del Código Civil relativos a las condiciones de edad, matrimonio o parentesco que se estatuyen para los distintos casos de adopción.

Por otra parte alega el Abogado del Estado que el art. 39.2 C.E., cuando se refiere a las distintas forma de filiación, lo que pretende es dar solución al problema de la filiación legítima e ilegítima, y no equiparar la adopción a la filiación por naturaleza. Considera que esta conclusión se fundamenta en dos argumentos diferentes. Primeramente, acude al propio tenor literal de este precepto constitucional. En su opinión, el art. 39.2 C.E. está refiriendo la misma igualdad que estableció para los hijos, cualquiera que sea su filiación, a "las madres, cualquiera que sea su estado civil"; referencia que, a su juicio, no tendría sentido si hubiera de comprender a los hijos adoptados, ya que en la adopción la posición de los padres es idéntica. Junto a este argumento invoca otro de carácter sistemático que deduce del apartado tercero de este mismo precepto, y en concreto del verbo empleado en este artículo: el Abogado del Estado entiende que al establecer el art. 39.3 C.E. el deber de los padres de asistir a los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio está contemplando únicamente la filiación por naturaleza, ya que no es posible entender comprendido en el sentido gramatical de este participio los hijos adoptivos.

Por último alega el Abogado del Estado que la exigencia de este requisito temporal, lejos de constituir una diferencia arbitraria, responde a un propósito de acercamiento de los presupuestos de la filiación por naturaleza y la filiación adoptiva, ya que trata de asegurar la estabilidad de la situación; situación "que en la filiación por naturaleza se da per se y que en la adoptiva se asegura por medio del plazo". Todas estas consideraciones le llevan a sostener que no existe la vulneración constitucional denunciada y por ello solicita la desestimación del recurso de amparo.

7. El recurrente en amparo formuló alegaciones por escrito registrado en este Tribunal el 3 de julio de 1997. Tras poner de relieve que el recurso se presentó una vez agotada la vía judicial previa y en el plazo establecido para ello, alega que tanto las Resoluciones administrativas impugnadas como la Sentencia que las confirma son contrarias al art. 14 C.E. y que además incumplen la obligación que establece el art. 39.2 C.E. de otorgar un trato igual a los hijos con independencia de su filiación.

Insistiendo en lo que mantuvo en su escrito de demanda, sostiene ahora el recurrente que es el art. 39.2 C.E. el que establece la igualdad de todos los hijos cualquiera que sea su filiación; filiación que, en su opinión, debe comprender no sólo la filiación por naturaleza, sino también la filiación por adopción, pues considera que si la Constitución hubiera querido referirse sólo a la filiación por naturaleza lo hubiera establecido expresamente. Por esta razón entiende que constituye una diferencia de trato incompatible con el art. 14 C.E. exigir que para que los hijos adoptivos tengan derecho a una pensión de orfandad sea necesario que hayan transcurridos más de dos años desde que se produjo la adopción hasta la muerte del adoptante.

En su opinión, esta diferencia normativa carece de justificación dado que ni tiene como finalidad consolidar la relación de filiación adoptiva, ni tampoco puede tener como objeto el tratar de establecer un plazo que garantice la certeza de la existencia de este tipo de filiación, ya que ésta viene determinada por la existencia de un procedimiento previo que termina con la inscripción de esta clase de filiación en un registro civil (en este supuesto en el del registro existente en las dependencias consulares españolas del país en el que se produjo la adopción), lo que aleja la posibilidad de fraudes o incertidumbres acerca del comienzo de la relación paterno filial, de la identidad de los padres e hijo, etc.

Alega también el recurrente que cuando frente a situaciones iguales o aparentemente iguales se produzca una impugnación fundada en el art. 14 C.E., este Tribunal ha establecido que corresponde a aquellos que asuman la defensa de la desigualdad creada por la legalidad ofrecer una fundamentación razonable de la misma.

El demandante de amparo termina sus alegaciones invocando la inconstitucionalidad del antiguo art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas y consecuentemente reiterando su petición de que se le otorgue el amparo y se acojan las demás pretensiones de la demandada.

8. El Ministerio Fiscal formuló alegaciones en escrito registrado el 27 de junio de 1997. Parte el Fiscal de considerar que la Constitución en su art. 39.2 establece la igualdad de los hijos cualquiera que sea su filiación; filiación que según establece el art. 108 del Código Civil puede tener lugar por naturaleza y por adopción, lo que a su juicio supone la plena equiparación de los hijos por naturaleza con los adoptivos. Constata también que desde la perspectiva de los derechos pasivos existe una diferencia de trato entre los hijos adoptivos y los hijos por naturaleza al establecer el art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas que para que los hijos adoptivos pueden tener derecho a una pensión de orfandad es preciso que el adoptante haya sobrevivido al menos dos años desde la fecha de la adopción.

Apreciada esta diferencia intenta buscar una razón que la justifique, pero no la encuentra. Considera que el motivo de esta exigencia temporal no puede ser el tratar de evitar el fraude que podría suponer el que personas gravemente enfermas pudieran adoptar hijos y proporcionales de este modo una pensión, ya que, si esta fuera la finalidad de la norma, entiende el Fiscal que el plazo que se establece para consolidar los derechos pasivos resulta excesivo. Esta conclusión se ve reforzada, según el Fiscal, por el hecho de que la adopción produce plenos efectos desde que es aprobada, siendo desde este momento irrevocable; regla que sólo se excepciona en los casos en los que el padre o la madre, sin culpa propia, no hubieran intervenido en el procedimiento de adopción. En este supuesto, si así lo solicitan en el plazo de dos años, y siempre cuando no se perjudique al menor, el Juez podrá extinguir la adopción.

Concluye el Fiscal sus alegaciones solicitando de este Tribunal que se estime el recurso, ya que, a su juicio, se ha lesionado el derecho a la igualdad del recurrente. Ahora bien, como en su opinión la vulneración del principio de igualdad tiene su origen en la norma aplicada, solicita también que, una vez otorgado el amparo, se eleve al pleno cuestión de inconstitucionalidad del art. 41.2 del Real Decreto-Legislativo 670/1987 por su contradicción con los arts. 14 y 39.2 C.E.

9. Por providencia de 18 de marzo de 1999, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.

1. La cuestión planteada en el presente recurso de amparo consiste en determinar si la Administración, al denegar al demandante de amparo la pensión de orfandad por no cumplir el requisito temporal que establecía el art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas de 1987 (que el adoptante haya sobrevivido al menos dos años desde la fecha de la adopción) y posteriormente el órgano judicial, al confirmar esta Resolución, vulneraron el derecho a la igualdad del ahora quejoso. Nos encontramos, por tanto, ante un supuesto en el que la lesión del derecho fundamental invocado tendría su origen en la norma cuya aplicación ha determinado este resultado. Para poder pronunciarnos sobre la vulneración constitucional alegada, es preciso comprobar, en definitiva, si este precepto legal, al establecer el referido límite temporal, consagra una discriminación respecto de los hijos adoptivos contraria al art. 14 C.E.

2. Pues bien, la norma de la que traen causa los actos recurridos regula de forma diferente situaciones aparentemente iguales. Debemos enjuiciar si la diferencia creada por la ley tiene un fundamento objetivo y razonable que legitime la desigualdad, ya que, como viene sosteniendo reiteradamente este Tribunal, para que se produzca la quiebra del derecho a la igualdad no basta con se otorgue un tratamiento diferente a dos situaciones que puedan considerarse iguales, sino que también es preciso que la diferencia establecida por la norma esté desprovista de una justificación objetiva y razonable, y resulte desproporcionada (SSTC 22/1981, 209/1988 110/1993, 176/1993, 340/1993, 17/1994, 72/1994).

En la primera de estas Sentencias, la STC 22/1981, dijimos, acogiendo la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cómo éste "ha señalado, en relación con el art. 14 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación. El art. 14 del Convenio Europeo -declara el mencionado Tribunal en varias de sus Sentencias- no prohíbe toda diferencia de trato en el ejercicio de los derechos y libertades: la igualdad es sólo violada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida" (fundamento jurídico 3º).

Y es que el Tribunal Constitucional tiene establecido que el principio de igualdad ante la Ley no constituye un valor absoluto o incondicionado (entre otras muchas, STC 134/1996). En el presente caso, empero, no puede considerarse que la desigualdad creada por la norma reúna los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad necesarios para considerar esta desigualdad compatible con el art. 14 C.E. "Para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias -tenemos afirmado también- resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida" (STC 75/1983, fundamento jurídico 2º).

La STC 144/1988 resume bien la doctrina de nuestro Tribunal: "El principio de igualdad que garantiza la Constitución (art. 14) que está protegido en último término por el recurso constitucional de amparo (art. 53.2 C.E.) opera, como tantas veces hemos dicho, en dos planos distintos. De una parte frente al legislador, o frente al poder reglamentario, impidiendo que uno u otro puedan configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria" (fundamento jurídico 1º).

Según se deduce de las alegaciones del Abogado del Estado -que es quien defiende la constitucionalidad del diferente trato y, por tanto, a quien incumbe demostrar la razonabilidad y necesidad de la diferencia (STC 103/1983, fundamento jurídico 5, entre otras muchas)-, la finalidad de la norma que establece el requisito temporal es asegurar la estabilidad de la situación. Pero esta explicación no es convincente. No debe exigirse en la filiación por adopción una estabilidad que tampoco puede garantizar la filiación por naturaleza.

Desde otra perspectiva se ha alegado que el fin de esta exigencia era evitar posibles fraudes. Podría considerarse que, a través de esta medida, lo que trata de impedirse es que la causa de la adopción sea únicamente facilitar al adoptado una pensión de orfandad en lugar de constituir el vinculo familiar que es propio de esta institución. Ahora bien, el modo en el que el legislador reguló esta cuestión resulta claramente desproporcionado: con el fin de evitar un posible fraude se priva de pensión a todos aquellos hijos adoptados que hayan quedado huérfanos en este período. Fraude, por otra parte, que, al menos de modo generalizado, tampoco puede producirse, ya que para que se realice es preciso que muera el adoptante; suceso éste que, en la gran mayoría de los casos, es imprevisible, e incluso, en el supuesto de que fuera humanamente previsible, tampoco podría considerarse que la adopción realizada fuera necesariamente fraudulenta.

Esta forma de proceder el legislador no resulta razonable. Además de presumir que se ha actuado en fraude de ley, establece una presunción sin posibilidad de prueba en contrario, lo que no sólo supone invertir el principio de que generalmente los derechos se ejercen conforme a la exigencias de la buena fe, sino que se está desconociendo la exigencia constitucional de dar protección a la familia y a los hijos (art. 39.1 y 2 C.E.).

Tenemos, por tanto, que al no considerar que la desigualdad creada por la norma sea proporcionada al fin perseguido por la misma, esta diferencia debe considerarse contraria al art. 14 C.E. Tan contraria a la igualdad, ha afirmado este Tribunal, es "la norma que diversifica por un mero voluntarismo selectivo, como aquella otra que, atendiendo a la consecución de un fin legítimo, configura un supuesto de hecho, o las consecuencias jurídicas que se le imputan, en desproporción patente con aquel fin, o sin atención alguna a esa necesaria relación de proporcionalidad" (STC 209/1988).

Todo cuanto se ha expuesto nos lleva a concluir que el art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, contenía una discriminación respecto de los hijos adoptivos que pugna con el principio constitucional de igualdad en la Ley (art. 14 C.E.).

3. Una vez estimado el recurso de amparo, por considerar que la Ley aplicada lesiona el derecho fundamental a la igualdad del quejoso (art. 14 C.E.), y teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 55.2 LOTC, procede elevar al Pleno la cuestión de inconstitucionalidad del art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987. Pues, por más que el precepto que contiene la discriminación apreciada ha sido modificado por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, quedando suprimido el requisito temporal en cuestión, dicha reforma legislativa sólo prevé una limitada eficacia retroactiva, que no permite descartar la posibilidad de que se mantengan situaciones discriminatorias similares a la resuelta en el presente recurso.

1. Voto particular concurrente que formula el Magistrado Manuel Jiménez de Parga y Cabrera a la Sentencia recaída en el recurso de amparo núm. 2.605/96

Estoy de acuerdo con la parte dispositiva de la Sentencia. Considero, sin embargo que la argumentación jurídica resulta incompleta, pues, a mi entender y así lo expuse en la deliberación de la Sala, debió dedicarse un fundamento jurídico al cambio operado en el tratamiento legal de la adopción, después de la reforma del Código Civil de 1987. Sólo con una referencia expresa a este cambio es comprensible, además, que quince años atrás (STC 33/1983) este Tribunal Constitucional sostuviese que una modalidad de adopción no era equiparable a la filiación por naturaleza o biológica.

1. La equiparación entre los hijos adoptivos y los hijos por naturaleza será un imperativo constitucional en la medida en que sustancialmente pueda calificarse la adopción como una forma de filiación. Así ocurre en el régimen de adopción que se encuentra vigente en el momento en el que se resuelve el presente recurso. A tenor de lo dispuesto en art. 108 Código Civil, y en general de lo que se deduce de la regulación de la institución que efectuó la Ley 21/1987, la filiación comprende tanto la filiación por naturaleza como la adoptiva.

Esta nueva manera de concebir la adopción en el texto legal sintoniza con lo establecido en el Convenio relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en materia de Adopción Internacional, hecho en La Haya el 29 de marzo de 1993, ratificado por España, con entrada en vigor aquí el 1 de noviembre de 1995. Según el art. 26.1 de tal Convenio, "el reconocimiento de la adopción comporta el reconocimiento: A) Del vínculo de filiación entre el niño y sus padres adoptivos ..."

2. No ocurría lo mismo, empero, con anterioridad a la reforma legal que se acaba de señalar. La normativa vieja distinguía entre la adopción plena y la simple, equiparando únicamente la adopción plena a la filiación por naturaleza. Este fue el motivo por el que la STC 33/1983 consideró que la denegación de la pensión de orfandad a un adoptado de forma simple no vulneraba el principio de igualdad, ya que el legislador partía de dos formas diferentes de adopción con regímenes jurídicos también distintos.

El legislador puede establecer una institución a la que denomine adopción y, sin embargo, no la considere realmente una forma de filiación, tal y como ocurría, por ejemplo, con la adopción simple; forma de adopción que estuvo vigente en nuestro Derecho hasta la reforma de 1987 y sobre la que expresamente se pronunció este Tribunal (STC 33/1983). Según se mantuvo en esta Sentencia, la diferencia de trato de los hijos adoptados de forma simple en relación con los adoptados de forma plena no vulneraba el art. 14 C.E., ya que los regímenes de la adopción plena y la simple eran distintos, por lo que consideró compatible con este derecho fundamental que de ellos nacieran efectos de desigual contenido para algunos adoptados respecto a los hijos biológicos.

Sin embargo, en este momento -tal y como se ha señalado- sólo existe una modalidad de adopción; modalidad, además, a la que se reconoce los mismos efectos que a la filiación por naturaleza. Por ello, y dados los términos en los que nuestro ordenamiento jurídico regula actualmente la adopción, debe considerarse una forma de filiación. Este Tribunal tiene dicho que "la igualdad ha de valorarse en cada caso teniendo en cuenta el ámbito jurídico sustantivo de relaciones en que se proyecte" (SSTC 209/1988, 134/1996).

3. Vista la adopción como una clase de filiación, los hijos adoptivos y los hijos biológicos son iguales ante la ley, con "independencia de su filiación" (art. 39.2 C.E.). Las situaciones alegadas por el recurrente como términos de comparación reúnen los requisitos de identidad necesarios para efectuar un juicio de igualdad (art.14 C.E.).

La violación del principio de igualdad entre hijos biológicos e hijos adoptivos, que se estima en la Sentencia, se ve mejor, en mi opinión, con estas consideraciones sobre el presente tratamiento legal de la adopción. La equiparación completa, en definitiva, puede estimarse que es una premisa obligada del fallo.

Madrid, a veintidos de marzo de mil novecientos noventa y nueve.