Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de julio de 1997, doña Sonia Esquerdo Villodres, Procuradora de los Tribunales y de don Jesús Esteban García, interpuso recurso de amparo contra el Auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 19 de junio de 1997, en el asunto reseñado antes.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) dictó Sentencia el día 30 de junio de 1994, estimatoria del recurso núm. 2.178/92, promovido contra Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 15 de julio de 1992, confirmatoria del Acuerdo de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, de 1 de marzo de 1991, por el que se estimaron negativamente diversos tramos sometidos por el recurrente a evaluación. La Sala entendió que la resolución administrativa impugnada carecía de una motivación suficiente.

b) La Administración, en cumplimiento de aquella Sentencia, dictó nueva Resolución, de fecha 27 de febrero de 1995, de igual contenido que la anulada por la Sala y con levísimas alteraciones formales. Por Auto de 31 de enero de 1996, la Sala tuvo por no ejecutado aquel fallo y acordó de nuevo la ejecución de la Sentencia.

c) Con fecha 6 de noviembre de 1996, la Administración dictó otra Resolución, en los mismos términos que la anterior. Ello no obstante, la Sala, mediante Auto de 20 de mayo de 1997, acordó tener por cumplida la repetida Sentencia. Para la Sala era obligado tener en cuenta que el Tribunal Supremo, por Sentencia de 5 de julio de 1996, dictada en recurso de casación en interés de ley, había rebajado sustancialmente los niveles de motivación exigibles a los Acuerdos de la Comisión Nacional Evaluadora; aplicando los nuevos criterios, la Sala tuvo por ejecutada la Sentencia. El Auto de 20 de mayo de 1997 fue confirmado, en súplica, por nuevo Auto de 19 de junio de 1997.

3. Se interpone recurso de amparo contra el Auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 19 de junio de 1997, interesando su nulidad. Entiende el demandante de amparo que la resolución judicial impugnada ha incurrido en infracción del art. 24.1 C.E. En su opinión, los Autos que han tenido por cumplida la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia han conculcado su derecho a la ejecución de una resolución judicial firme. En efecto, la Sentencia de 30 de junio de 1994 decretó la nulidad de las resoluciones administrativas entonces recurridas por entender la Sala que carecían de una motivación suficiente, de manera que no cabe tener por ejecutada dicha Sentencia -en la que se ordenaba dictar nueva resolución motivada- si la Administración reproduce el contenido de la declarada nula en 1994.

4. Mediante providencia de 15 de septiembre de 1997, la Sección Primera de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder un plazo de diez días para que el demandante de amparo y el Ministerio Fiscal alegaran lo que estimasen conveniente en relación con la posible concurrencia de la causa de inadmisión contemplada en el art. 50.1 c) LOTC, por carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal.

5. Por providencia de 3 de diciembre de 1997, la Sección tuvo por recibidas las alegaciones del demandante y del Ministerio Fiscal y, de conformidad con lo prevenido en el art. 88 LOTC, requerió a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la remisión de testimonio del recurso núm. 2.178/92.

6. Recibido el testimonio interesado en el anterior proveído, la Sección, por providencia de 26 de enero de 1998, concedió un plazo de diez días al recurrente y al Ministerio Fiscal para que, con vista del meritado testimonio, pudieran presentar alegaciones o ampliar las ya realizadas en relación con el motivo de inadmisión expuesto en la providencia de 15 de septiembre de 1997.

7. Por providencia de 13 de julio de 1998, la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo, así como la práctica de los emplazamientos pertinentes.

8. Por providencia de 10 de noviembre de 1998 se tuvo por personado y parte al Abogado del Estado y se dió vista de las actuaciones, por plazo de veinte días, al demandante de amparo, al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, al objeto de que, conforme dispone el art. 52.1 LOTC, pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.

9. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 2 de diciembre de 1998. En él se señala, en primer lugar, que no se ha cumplido el requisito establecido en el art. 44.1 c) LOTC, siendo así que la invocación del derecho lesionado debió hacerse con ocasión del recurso de súplica interpuesto contra el Auto de 20 de mayo de 1997. Observa el Abogado del Estado que la demanda de amparo vacila entre la invocación del derecho a la invariabilidad de las Sentencias y el derecho a la efectiva ejecución de una Sentencia firme, aunque, a su juicio, es evidente que no puede considerarse violado aquél, pues no se ha variado la Sentencia de 30 de junio de 1994; además, en relación con este derecho falta cualquier traza de oportuna invocación. Tampoco cabe tener por cumplida la oportuna invocación del derecho a la ejecución de aquella Sentencia, por más flexiblemente que se interprete el requisito.

Con carácter subsidiario, y para el caso de que no se aprecie la concurrencia de la causa de inadmisión señalada, el Abogado del Estado pasa a examinar el fondo del asunto. Para el Abogado del Estado, no se ha quebrantado el derecho fundamental a la ejecución de lo juzgado. La Sentencia de 30 de junio de 1994 anula el acto originario recurrido (Acuerdo de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora de 1 de marzo de 1991) y su confirmación en alzada por Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 15 de julio de 1992, y reconoce como situación jurídica individualizada "el derecho del recurrente a obtener de la Administración una Resolución motivada con relación a la evaluación de su actividad investigadora". El pronunciamiento constitutivo -anulación de los citados actos administrativos- no plantea mayores problemas. La propia Sentencia los priva de validez, y, precisamente por ello, la Administración se ha visto en la precisión de dictar nuevos actos sustitutorios de los anulados. Se concluye que las cuestiones relevantes para el presente recurso son dos: en qué consiste realmente la eficacia vinculante de la doctrina sentada en las Sentencias contencioso-administrativas en interés de ley [art. 102 b) 4 L.J.C.A.]; y qué hay que entender in concreto por motivación suficiente para estimar debidamente cumplida una Sentencia que condena in abstracto a dictar una "resolución motivada con relación a la evaluación de su actividad investigadora".

En cuanto a lo primero, alega el Abogado del Estado que, de acuerdo con el art. 102 b) 4 de la Ley Jurisdiccional de 1956, la Sentencia estimatoria de la casación en interés de ley ha de fijar en el fallo la doctrina legal. Por lo que hace a la segunda de las cuestiones señaladas, se alega que la Sentencia de 1994 condena abstractamente a la Administración a dictar una Resolución motivada, si bien la Sala sentenciadora ha cambiado su criterio sobre cuándo puede entenderse en concreto que una resolución de la Comisión Nacional Evaluadora está suficientemente motivada. Este cambio se basa, justamente, en la doctrina en interés de ley fijada por el Tribunal Supremo sobre este punto, que dice así: "Las decisiones de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora están suficientemente motivadas, aunque no manifiesten explícitamente las razones por las que valoran negativamente un período o períodos de investigación, cuando hacen suyas las puntuaciones asignadas por los Comités Asesores al valorar globalmente el conjunto de las aportaciones en cada uno de los criterios de evaluación" (STS de 5 de julio de 1996, fallo).

Para el Abogado del Estado, no puede decirse que se haya contradicho lo ejecutoriado. Tampoco puede tacharse de arbitraria o irrazonable la adopción del nuevo criterio de aceptabilidad de la motivación. No puede ser nunca arbitrario o irrazonable que una Sala acoja y aplique una doctrina fijada en interés de ley por el Tribunal Supremo, jurídicamente más correcta por hipótesis.

En definitiva, concluye el Abogado del Estado, no puede juzgarse inconstitucional que la abstracta condena a dictar resolución motivada sea concretada mediante criterios jurídicamente más correctos enunciados con posterioridad a dictarse la nueva resolución con la que pretende cumplirse la Sentencia. El Abogado del Estado interesa, en suma, la denegación del amparo pretendido.

10. La representación procesal del demandante de amparo presentó su escrito de alegaciones el 4 de diciembre de 1998. El alegato del actor se reduce a señalar que no obra en el expediente remitido por el Tribunal Superior de Justicia la Resolución de 27 de febrero de 1995 de la Secretaría de Estado de Universidades que la Sala estimó que no suponía la ejecución de la Sentencia de 1994. Sin embargo, sí obra en el expediente la Resolución, idéntica, de 6 de noviembre de 1996 con la que sí se tuvo por ejecutada aquella Sentencia firme.

11. El escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal se registró en el Tribunal el 10 de diciembre de 1998. Tras referir brevemente los hechos de que trae causa la demanda, así como los fundamentos de la pretensión que en ella se contiene, recuerda el Ministerio Público la doctrina general sentada por este Tribunal en relación con el derecho a la ejecución de Sentencias, compendiada en la STC 219/1994 y en el ATC 16/1996. Teniendo a la vista esa doctrina, procede el Ministerio Fiscal a examinar si la interpretación ofrecida por la Sala en el Auto impugnado es arbitraria o irrazonable. Y señala, en esa línea, que el órgano judicial ha acogido la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en un recurso de casación en interés de ley posterior a la Sentencia de cuya ejecución se trataba. De otro lado, se explica en el Auto recurrido que la nueva doctrina no se aplica retroactivamente, sino al tiempo de adoptar la decisión impuesta por la ejecución de la Sentencia.

Partiendo de estas circunstancias, el Ministerio Fiscal entiende que nos encontramos ante el ejercicio de una potestad jurisdiccional exclusiva del órgano que dictó la resolución de cuya ejecución se trata, llevada a cabo de forma razonable y no arbitraria. Si existió o no incongruencia entre los dos Autos dictados en ejecución no puede basarse en un concepto de retroactividad distinto del utilizado por la Sala que dictó la resolución a ejecutar, pues es ése un tema de legalidad ordinaria, en el que la discrepancia del actor con el órgano judicial no debe tener acceso al amparo.

A mayor abundamiento, alega el Ministerio Público que de la documentación remitida se desprende que la Comisión Nacional Evaluadora sí motivó exhaustivamente su criterio, como se desprende del Informe de fecha 6 de noviembre de 1996, emitido en respuesta al requerimiento de la Sala efectuado por medio del Auto de 31 de enero de 1996. Ha desaparecido, pues, cualquier atisbo de quiebra del art. 24.1 de la Constitución. Y no se olvide, concluye el escrito de alegaciones, que la Ley Jurisdiccional permite tener por ejecutada una Sentencia por motivos jurídicos sobrevenidos, lo que supone que la repuesta razonada ofrecida por la Sala posee suficiente base legal. No ha existido, por tanto, vulneración de la tutela judicial efectiva por incongruencia, toda vez que la Sala ofrece una motivación razonada y razonable para su cambio de criterio, y entiende que la resolución dictada por ella misma debe tenerse por ejecutada en sus propios términos, extremo que le corresponde en exclusiva por aplicación del art. 117.3 de la Constitución. En consecuencia, el Ministerio Fiscal interesa la desestimación de la demanda de amparo.

12. Por providencia de 9 de abril de 1999 se señaló el día 12 del mismo mes y año para deliberación de la presente Sentencia, en que se inició el trámite, que ha finalizado en el día de la fecha.

1. La cuestión planteada en el presente procedimiento se contrae a determinar si, como sostiene el demandante de amparo, la resolución judicial impugnada ha vulnerado su derecho a la ejecución de lo decidido en una Sentencia firme. Sin embargo, y con carácter previo a la exposición de los términos de la cuestión de fondo, es preciso pronunciarse sobre la posible concurrencia de la causa de inadmisión puesta de manifiesto por el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, consistente en la falta de invocación del derecho supuestamente vulnerado [art. 50.1 a), en relación con el art. 44.1 c), ambos de la LOTC].

A juicio del Abogado del Estado, no se ha cumplido el requisito establecido en el art. 44.1 c) LOTC, siendo así que la invocación del derecho lesionado debió hacerse con ocasión del recurso de súplica interpuesto contra el Auto de 20 de mayo de 1997. En su opinión, son cosas distintas la simple reiteración de una pretensión ejecutiva y el planteamiento de un problema constitucional consistente en la lesión del art. 24 de la Constitución, y el demandante se limitó a dirigir una petición al órgano judicial para que no tuviera por ejecutada la Sentencia de 1994, pero no formuló una queja por vulneración de un derecho fundamental amparable.

La objeción opuesta por el Abogado del Estado no puede prosperar. Sin necesidad de abundar en la reiterada doctrina sentada por este Tribunal en relación con aquella causa de inadmisión, sí conviene recordar que el requisito de la previa invocación no constituye un mero formalismo teórico (SSTC 11/1982, 203/1987, 238/1991), sino que responde a la finalidad de otorgar a los órganos judiciales la posibilidad de restablecer el derecho fundamental conculcado (SSTC 75/1984, 176/1991, 37/1993), de manera que puede darse por cumplido si, no invocándose el derecho pretendidamente lesionado, el órgano judicial termina por examinar el problema constitucional que luego se suscite en vía de amparo (STC 185/1992). Se trata, en suma, de un requisito al servicio de la subsidiariedad del amparo constitucional (SSTC 164/1989, 176/1991) y cuya exigencia se ha verificado siempre en términos lo suficientemente flexibles como para tenerlo por satisfecho a poco que se haga evidente que el órgano judicial ha examinado la cuestión de constitucionalidad que finalmente se suscita ante nosotros o, al menos, ha tenido la ocasión de hacerlo como consecuencia de las indicaciones que con ese objeto le haya hecho quien finalmente se convierte en demandante de amparo.

En el presente caso, el examen de las actuaciones judiciales revela que la lesión de derecho fundamental denunciada ahora en amparo no pudo pasarle desapercibida al Tribunal Superior de Justicia desde un primer momento. Así, consta en aquéllas que el recurrente hizo invocación expresa, entre otros, del art. 24 de la Constitución en su escrito de 17 de diciembre de 1996, por el que interesó de la Sala la ejecución de la Sentencia firme, considerando insuficiente la verificada por medio de las Resoluciones de 27 de febrero de 1995 y 6 de noviembre de 1996. Concretamente, y al folio 143, puede leerse que el demandante califica la conducta de la Administración como "de desacato a esta Sala, así como de una burla a la Justicia y a los derechos del administrado por cuanto no se somete a un mandato judicial, vulnerando en consecuencia los artículos 24, 103 y 118 de la Constitución Española". La referencia al art. 24 puede considerarse, ciertamente, lacónica en exceso; sin embargo, tampoco eran necesarias mayores precisiones, toda vez que la misma Sala, en su Auto de 31 de enero de 1996, había encuadrado claramente la cuestión debatida en el ámbito del derecho fundamental a la ejecución de sentencia, como se demuestra con la lectura de su primer fundamento jurídico y la copiosa doctrina constitucional allí citada. En consecuencia, era evidente que no le había pasado inadvertida al órgano judicial la dimensión constitucional del litigio, en todo momento centrado alrededor de aquel derecho fundamental. En estas circunstancias, es obvio que ha quedado perfectamente salvaguardada la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo, pues la Sala a quo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la realidad de una lesión que no puede entenderse suscitada aquí per saltum. Ciertamente, en el recurso de súplica dirigido contra el Auto de 20 de mayo de 1997 no se hizo expresa invocación del art. 24; pero no es menos cierto que, con arreglo a doctrina reiterada y uniforme, nunca se ha exigido la cita concreta y numérica del precepto constitucional en cuestión, sino simplemente que el problema constitucional haya quedado acotado en términos que permitan a los órganos judiciales pronunciarse sobre el mismo (SSTC 17/1982, 10/1986, 219/1991, entre otras muchas). Tal acotamiento es ya perceptible en el Auto de 31 de enero de 1996; y en el recurso de súplica, bien que sin mención expresa de aquel precepto constitucional, el demandante no hizo sino abundar en la idea de que no se había dado debida ejecución a la Sentencia firme.

2. Despejada la duda de procedibilidad suscitada por el Abogado del Estado, procede ya examinar la cuestión de fondo. Al objeto de delimitarla en sus exactos términos, hemos de recordar que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Sentencia el día 30 de junio de 1994, estimatoria de un recurso promovido contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 15 de julio de 1992, confirmatoria del Acuerdo de la Comisión Nacional de Evaluación de la Actividad Investigadora, de 1 de marzo de 1991, por el que se estimaron negativamente diversos tramos sometidos por el recurrente a evaluación. En el fallo de dicha Sentencia se reconocía, en lo que ahora importa, "como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a obtener de la Administración una resolución motivada con relación a la evaluación de su actividad investigadora". La Administración, en cumplimiento de aquella Sentencia, dictó nueva Resolución, de igual contenido que la anulada por la Sala y con levísimas alteraciones formales. Por Auto de 31 de enero de 1996, la Sala tuvo por no ejecutado aquel fallo y acordó la ejecución de la Sentencia "de conformidad con los criterios fijados en el segundo fundamento jurídico de esta resolución", esto es, requiriendo a la Administración "al objeto de que proceda de forma pormenorizada, con relación a todos y cada uno de los méritos aportados, a emitir un informe motivado sobre su evaluación". La Administración dictó nueva Resolución, en los mismos términos, sin embargo, que la anterior. Ello no obstante, la Sala, mediante Auto de 20 de mayo de 1997, acordó que estaba cumplida la repetida Sentencia. Para la Sala, era obligado tener en cuenta que el Tribunal Supremo, por Sentencia de 5 de julio de 1996, dictada en recurso de casación en interés de ley, había alterado sustancialmente los criterios de motivación exigibles a los Acuerdos de la Comisión Nacional de Evaluación, en el sentido de considerarlos suficientemente motivados si hacían suyas las puntuaciones asignadas por los Comités Asesores al valorar globalmente el conjunto de las aportaciones; aplicando el nuevo criterio, la Sala tuvo por ejecutada la Sentencia. Dicho Auto fue confirmado, en súplica, por nuevo Auto de 19 de junio de 1997.

Lo que aquí se plantea es, en definitiva, si con el Auto de 20 de mayo de 1997 se ha vulnerado el derecho del actor a la ejecución de la Sentencia de 30 de junio de 1994, que la Sala consideró no ejecutada hasta que, haciendo suya la doctrina sentada en 1996 por el Tribunal Supremo, concluyó por estimar suficiente, a los fines de la ejecución, una resolución administrativa idéntica a otra previamente rechazada por inmotivada.

3. Expuesto en otros términos, la duda que se ha de resolver es si la doctrina legal establecida por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 5 de julio de 1996 puede aplicarse para enjuiciar el grado de motivación alcanzado por una resolución administrativa a cuyo través se pretende dar ejecución al fallo de 30 de junio de 1994. En contra de esa posibilidad juega la circunstancia de que la propia Sala -en su Auto de 31 de enero de 1996- sentó los criterios con arreglo a los cuales debía motivarse la nueva resolución a dictar por la Administración. Tales criterios, distintos de los luego fijados por el Tribunal Supremo, no han sido respetados en las distintas resoluciones dictadas para la ejecución de la Sentencia. Entender ahora que los mismos pueden ser sustituidos por los que ha fijado el Tribunal Supremo supondría tanto como modificar un fallo definitivo y firme, para cuya ejecución, además, la Sala ha establecido criterios específicos y detallados. El amparo debe, pues, prosperar.

Nada puede oponerse, desde luego, a la posibilidad de que un Tribunal modifique una línea interpretativa y de aplicación de la ley mediante la sola asunción de un criterio contrario establecido por un órgano judicial superior. La cuestión que la presente demanda plantea es, sin embargo, distinta: si, decidido por un Tribunal cómo debe ejecutarse una Sentencia firme, su criterio puede ser sustituido por el sentado con posterioridad por el Tribunal Supremo, no con ocasión de un caso en el que se resuelva, precisamente, a propósito de una ejecución de Sentencia, sino en relación con el contenido que han de tener las Sentencias de fondo dictadas en supuestos equiparables. Aceptar esta última posibilidad supondría atribuir a la doctrina legal establecida en los recursos en interés de ley una eficacia retroactiva frente a la que ni siquiera podría oponerse la fuerza de cosa juzgada [art. 102 b) 4 L.J.C.A.]. Ha de repararse, además, en la circunstancia de que la nueva doctrina del Tribunal Supremo sólo puede ser aplicada al supuesto que estamos enjuiciando por la simple razón de que la Administración ha demorado indebidamente el cumplimiento de lo acordado por el Tribunal Superior de Justicia.

4. El órgano judicial ha conculcado, en consecuencia, el derecho del recurrente a la ejecución de una Sentencia firme. Y lo ha hecho en términos tales que han llegado al extremo de suponer la alteración misma de lo definitivamente juzgado, pues no sólo ha invalidado lo decidido en el primero de los Autos dictados en el incidente de ejecución, sino que ha alterado e invalidado la propia Sentencia cuya ejecución se pretende. La Sala, en efecto, estimó el recurso contencioso-administrativo por entender que la Resolución impugnada carecía de motivación. La Administración vino obligada, en consecuencia, a dictar nueva resolución suficientemente motivada con arreglo a los criterios sentados en la Sentencia. La nueva Resolución administrativa se motivó con arreglo a los mismos cánones que la Sentencia había declarado insuficientes, y así lo apreció la Sala mediante Auto. Dictada nueva Resolución, idéntica a la anterior, la Sala tiene por ejecutada la Sentencia; el motivo es conocido: el Tribunal Supremo ha sentado nuevos criterios sobre la materia, con arreglo a los cuales la resolución administrativa estaría suficientemente motivada.

En estas circunstancias es meridiano que la Sala no ha privado al actor, simplemente, de su derecho a la ejecución de una Sentencia firme en sus propios términos. Ha alterado, en fase de ejecución, el contenido mismo de la Sentencia firme. En ésta se dejó dicho cómo debía motivarse la resolución administrativa. En trámite de ejecución podrá discutirse si la Administración cumple o no con las directrices impuestas en la Sentencia firme; lo que no cabe es discutir de nuevo si esas directrices pueden ser sustituidas por otras nuevas, ya rechazadas, precisamente, en el pronunciamiento firme sobre el fondo. En otras palabras: la Sala ha decretado que la resolución impugnada debe tener un contenido determinado, excluyéndose, por tanto, otros contenidos posibles. A la hora de ejecutar esa decisión pueden surgir discrepancias entre las partes a propósito de si la nueva resolución administrativa se ajusta al contenido señalado como debido por el órgano judicial, y éste sólo podrá tener por ejecutada su Sentencia si el contenido de la resolución es aquél y no cualquier otro. Nunca podría, en definitiva, dar por bueno un contenido distinto, ni siquiera con el argumento de que el Tribunal Supremo admite, en pronunciamientos sobre el fondo - aunque sea como el único posible y con expresa exclusión del contenido señalado como debido por el órgano judicial- cualquier contenido imaginable.

La ejecución de la Sentencia de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 30 de junio de 1994 ha de realizarse, por consiguiente, con arreglo al criterio establecido por la propia Sala en su Auto de 31 de enero de 1996.