Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Publicado el Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, sobre Ordenamiento General de Precedencias en el Estado, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña planteó ante este Tribunal conflicto positivo de competencia solicitando se declarase que no corresponde al Gobierno, sino a las Cortes Generales en lo que afecta a los arts. 10, 12, 16 y 17, y a la Comunidad Autónoma en los restantes preceptos, que lo son los arts. 2, apartado primero, 3, 5, apartado segundo, y 13 del referido Real Decreto.

En el escrito de promoción del conflicto se analiza la norma de que se trata, poniendo de relieve el alcance y trascendencia de la misma, para lo que se basa en el preámbulo del Real Decreto y en la materia a que el mismo se contrae, de lo que deduce que en realidad subyace una problemática de considerable envergadura, ya que ofrece una imagen comparativa de los diferentes cargos y entes públicos a través de los cuales se articula la convivencia democrática, imagen que debe corresponder exactamente con los principios y postulados proclamados en la Constitución, desprendiéndose de todo ello que las normas a que se alude tienen «sustancia constitucional», en tanto que descansan directamente en la arquitectura del Estado, de la que son una manifestación exterior.

Advierte seguidamente que el rango formal del Real Decreto es inadecuado, como causa de que sus disposiciones incurran en vicio de incompetencia, cuestión ésta que entiende puede suscitarse en un conflicto positivo de competencia, ya que así lo ha establecido este Tribunal en sus Sentencias de 28 de abril y 20 de mayo de 1983, puesto que sólo el órgano constitucionalmente titular de la potestad puede, a través de su explícita formulación, incidir válidamente en el régimen de las Comunidades Autónomas, siendo claro que por aplicación del art. 86.1 de la Constitución ni siquiera por Real Decreto-ley puede el Gobierno afectar a aquel régimen, lo que lógicamente comprende a lo relativo al protocolo, tanto más cuanto que el Real Decreto actual afecta también a los actos que organice la Generalidad, así como por incluir una definición de lo que se entiende por actos oficiales de carácter general a estos fines.

Pone de manifiesto que no se respeta la preeminencia que corresponde a los Presidentes de las Comunidades Autónomas, que vienen a representar en su conjunto a todos los poderes del Estado, lo que se desconoce en el Real Decreto que se cuestiona, observándose también la injerencia de esta disposición en el ámbito autonómico en otros varios planteamientos que detalla, de lo que deduce, como ya apuntamos, que los preceptos que puntualiza están viciados de incompetencia por carecer del rango normativo exigido con arreglo a la Ley fundamental.

Con abstracción de lo anterior, se señala también en el escrito inicial la concurrencia de vicios materiales de incompetencia, cuales son el del art. 2.1, por excluir toda intervención de las Comunidades Autónomas en la aplicación del reglamento de precedencias; el art. 3, en tanto que asume ilegítimamente la facultad de clasificar y calificar los actos que celebren las Comunidades Autónomas; el art. 5.2, no sólo por establecer un sistema de fuentes normativas reguladoras de los actos que organicen las Comunidades, sin excepción alguna, sino además por contener unas determinaciones sobre el respeto que haya de tenerse para con las tradiciones inveteradas del lugar, y, finalmente, el art. 13.3, que resulta inconciliable con la facultad de autogobierno y autoorganización que corresponde a la Generalidad de Cataluña.

Acompañó la documentación necesaria para acreditar la práctica, sin resultado positivo, del requerimiento de incompetencia, consecuencia del cual se insta el conflicto positivo de competencia, así como lo preciso para justificar la adopción del pertinente acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalidad con los fines antedichos.

2. A su vez, separadamente, el Gobierno vasco planteó conflicto positivo de competencia con motivo del propio Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, con la súplica de que se declare que la Comunidad Autónoma del País Vasco es competente para establecer el protocolo interno de autoridades, instituciones y corporaciones vascas, sin que la ordenación de las precedencias del Estado modifiquen el protocolo interno del País Vasco, y también que se adecuen los arts. 10 y 12 en lo referente al Presidente de la Comunidad Autónoma al carácter de representante ordinario del Estado, en los términos que se deducen del propio escrito.

Se exponen en dicho escrito como antecedentes la publicación del Real Decreto que lo motiva, así como la formulación del oportuno requerimiento de incompetencia, que fue rechazado por escrito que cursó la Presidencia del Gobierno del Estado, lo que ha obligado a este planteamiento jurisdiccional del conflicto. Se detallan asimismo los requisitos procesales de tal conflicto, estimando que concurren todos y cada uno de ellos, y fundamenta su pretensión en ser inadmisible lo dispuesto en el art. 5.2 que establece que en el caso de ser organizados los actos por las Comunidades Autónomas, el protocolo se determinará prelativamente de acuerdo con el propio Real Decreto, y tan sólo en segundo lugar por la normativa propia y por la tradición o la costumbre, con lo que se impide que la ordenación de las instituciones, autoridades o corporaciones de las Comunidades Autónomas sea la que éstas establezcan, dado el carácter imperativo del antes citado art. 5.2, lo que equivale a una violación del art. 10.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Se refiere también a los arts. 10 y 12 en lo que hace alusión al lugar que deben ocupar los Presidentes de las Comunidades Autónomas, porque, sin entrar a discutir si es o no acertada la ordenación global que realizan dichos artículos, no es ajeno al orden de competencias el tratamiento institucional que se da a dichos Presidentes, la posición de los cuales puede extraerse tanto del art. 152 de la Constitución, según el cual el Presidente del Gobierno de las Comunidades Autónomas es nombrado por el Rey y le corresponde la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquéllas, doble representación que se recoge también en el art. 33 del Estatuto vasco. Pone de relieve que los ex Presidentes de Gobierno ocupan una posición no institucional, sino histórica, sin ostentar ninguna representación de órganos del Estado ni de las Comunidades Autónomas, faltándose por ello al respeto que hayan de merecer quienes representan al Estado. Mayor reproche merece el art. 12, afectante tanto a los actos organizados por el Estado como a los que lo son por las Comunidades Autónomas.

Se acompañó al escrito de promoción del conflicto la documentación precisa referente a los acuerdos que lo posibilitan, así como a la práctica del previo requerimiento y de su resultado.

3. Mediante sendas providencias de 14 de diciembre de 1983 se tuvieron por planteados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por el Gobierno vasco los conflictos positivos de competencia precedentemente relacionados, dándose traslado al Gobierno de la Nación y comunicándose a la Presidencia del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, publicándose también en el «Boletín Oficial del Estado», «Boletín Oficial del País Vasco» y «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña», mediante edictos, la incoación del conflicto, todo ello a los efectos legales pertinentes.

4. A solicitud de la Abogacía del Estado, el Tribunal, mediante Auto de 2 de febrero del año actual, acordó la acumulación de ambos conflictos positivos de competencia, para su tramitación conjunta y resolución en una sola sentencia.

5. El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, formuló escrito de alegaciones, en el que suplica se declare que la titularidad de la competencia controvertida en estos conflictos corresponde al Estado, desestimando las pretensiones anulatorias contenidas en los mismos, solicitud que ampara en las alegaciones que consigna, principiando por un estudio del planteamiento general de los conflictos, con resumen de los puntos en los que se fundamentan los conflictos, tanto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña como por el Gobierno vasco, para determinar acto seguido que la competencia para fijar la precedencia relativa entre las corporaciones, instituciones y autoridades del Estado y las de las Comunidades Autónomas corresponde al Estado, pues así se decidió en la Sentencia de este Tribunal de 22 de junio de 1982, recaída en el conflicto positivo de competencia, a la sazón promovido por el Gobierno de la Nación frente al Decreto de 2 de julio de 1981 del Departamento adjunto a la Presidencia de la Generalidad, estableciendo normas de protocolo y ceremonial en el ámbito de la Generalidad de Cataluña, y ello porque la Comunidad no ha asumido expresamente competencia alguna en esta materia, siendo claro que para establecer la precedencia relativa entre los órganos y autoridades de la Comunidad y los del Estado corresponde con carácter general a éste, de lo que resulta que en el caso actual el Estado lo único que ha hecho es ejercitar una competencia que constitucionalmente le corresponde, de acuerdo con el art. 149.3 de la Constitución, todo ello sin perjuicio de la competencia de ambas Comunidades Autónomas para fijar la precedencia de sus propias autoridades y órganos cuando no concurran a los actos autoridades y órganos estatales, careciendo de sentido el reconocimiento de la competencia del Estado para fijar la ordenación de los actos oficiales en casos de concurrencia de autoridades y órganos estatales y autonómicos y, a renglón seguido, limitar el ejercicio de dicha competencia a fijar la prelación que han de guardar entre sí exclusivamente las autoridades y órganos estatales, dejando a las Comunidades señalar el orden de los suyos.

Expone seguidamente el Abogado del Estado que no existe reserva de ley para regular la precedencia relativa, en el estudio de cuya cuestión se suscita la duda de si la misma puede o no plantearse en esta vía de conflicto, sin que sea suficiente para hallar respuesta la cita de las Sentencias de este Tribunal de 28 de abril de 1983 y la de 20 de marzo del mismo año, ya que tales Sentencias se refieren a supuestos de fijación de bases de una materia por parte del Estado, planteamiento que no conviene al supuesto presente; muestra también su disconformidad con la alegación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad según la cual la insuficiencia del rango deriva del texto del art. 86.1 de la Constitución, y ello, en el sentir de la Abogacía del Estado, porque ninguna reserva de ley existe respecto de esta materia en la Constitución y además por cuanto resulta contrario al espíritu y la letra de la Constitución dotar al precitado artículo de la extensión que se le atribuye.

Incluye asimismo una referencia a los preceptos concretos respecto de los que se plantean los presentes conflictos, y de tal modo, en cuanto al art. 2.1, estima que la competencia para fijar la prelación relativa, en caso de concurrencia de autoridades y órganos de distinto orden, es del Estado, por carecer en absoluto de ella las Comunidades Autónomas; en cuanto al art. 3, afirma el Abogado del Estado que al clasificar los actos, tanto del Estado cuanto de los demás entes territoriales, no afecta a la competencia autonómica autoorganizativa, referido siempre a los actos en que exista concurrencia estatal y autonómica; por lo que se refiere al art. 5.2, señala que en los casos de concurrencia la prelación de fuentes ha de ser fijada por el Estado; en cuanto a los arts. 10 y 12, arguye que sería vaciar de contenido la competencia estatal si se le priva de fijar la posición de las concretas autoridades y órganos autonómicos en los actos oficiales; en lo atinente al art. 13.3, señala el Abogado del Estado que es lógico que la precedencia interna entre los miembros del Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas en los casos de concurrencia se determine por la propia Comunidad en virtud de su competencia autoorganizativa, pero se invadiría competencia estatal caso de aceptarse la tesis de las Comunidades recurrentes; finalmente, por lo que importa al art. 16, reitera lo expuesto al tratar de los artículos 10 y 12.

A modo de conclusión, expone la Abogacía del Estado que el Real Decreto impugnado, al fijar la precedencia relativa entre autoridades y órganos estatales y autonómicos, no afecta al ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas catalana y vasca, sin que el rango de la norma haya de ser el de ley formal, todo ello con independencia del pleno reconocimiento de las competencias autonómicas para, en uso de sus facultades autoorganizatorias, ordenar sus propias autoridades y órganos en actos por ellas organizados y a los que no concurran otros del Estado.

6. Por providencia de 15 de enero corriente, se señaló el día 24 del mismo mes para deliberación y votación de esta Sentencia, fecha en que tuvo lugar.

1. Aprobado por Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto («Boletín Oficial del Estado» del 8), el Reglamento de Ordenación General de Precedencias en el Estado, se suscita conflicto positivo de competencia por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, que inicia sus alegaciones con una serie de consideraciones en orden a lo que significa realmente, aun bajo el «modesto ropaje» de un Real Decreto, la ordenación de ciertos aspectos del protocolo de los actos oficiales, así como el alcance constitucional de la materia, y en tal sentido destaca que esa disposición ya expresa en su preámbulo la necesidad de acomodar la regulación de las precedencias a la nueva estructura constitucional, normativa con alcance supraterritorial, poniendo de relieve tal ordenación la jerarquía que a cada uno corresponde en el seno de la Comunidad política, con articulación de la imagen política y administrativa de la Nación -de nuevo según aquel preámbulo- para concluir en este punto el Consejo Ejecutivo afirmando que, en definitiva, las normas de que se trata tienen «sustancia constitucional» en tanto que descansan directamente en la arquitectura del Estado, de las que son una manifestación exterior, por decirlo de algún modo, uno de sus símbolos.

En cierta manera, el Gobierno vasco también recurrente discurre en esa misma línea, poniendo de relieve el alcance constitucional del tema desde el punto en que la posición institucional de los Presidentes de las Comunidades Autónomas puede extraerse del tratamiento dado por la Constitución y los diversos Estatutos, en concreto del art. 152 de aquélla y del art. 33 del Estatuto vasco, en cuanto el nombramiento ha de realizarse por el Rey, correspondiéndole la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla, tesis de la que también participa el Consejo Ejecutivo de la Generalidad.

En realidad no hay inconveniente en aceptar las consideraciones que anteceden, en el sentido de que nos hallamos frente a una materia, cual la de la ordenación de las precedencias de los cargos y entes públicos en los actos oficiales, que en algún aspecto excede de lo que pudiera denominarse vida social, o simple protocolo, y que merece una cuidadosa atención en tanto en cuanto afecta desde luego a la imagen, a la representación externa de autoridades y entes entre sí y ante los ciudadanos todos, y, en el fondo al establecimiento de una adecuada jerarquización que en lo visible físicamente puede mostrarse ni más ni menos que por el lugar en que cada uno de aquellos deba situarse cuando ocurra con otros. Y, de acuerdo también, que a la hora de establecer la repetida ordenación no se podrá prescindir de los mandatos de la Constitución, afirmación por demás obvia, bien que ello deba ser reconducido a sus justos e insalvables límites, esto es, a todos y cada uno de los supuestos -y a ninguno más- en que aquel texto contenga norma que imponga, o de la que se infiera, que la ordenación ha de realizarse de un modo concreto y preciso, o de que aquella jerarquización -dicho esto en un sentido ciertamente amplio- no permita opción alguna.

Pero no podemos olvidar que aquí y ahora nos hallamos en el campo previsto para los conflictos de competencia, esto es, que a lo que en principio debemos atender no es a si la ordenación establecida en el Real Decreto 2099/1983 es constitucionalmente correcta, sino en cuanto a la realidad o no y, en su caso, al alcance de la competencia que tuviera asignada el Gobierno de la Nación para dictar una disposición de la índole de la cuestionada.

2. Se aduce prioritariamente el inadecuado rango formal del Real Decreto causa determinante de que incurra en vicio de incompetencia, frente a cuya alegación arguye el Abogado del Estado, en nombre y representación del Gobierno de la Nación, que es improcedente el planteamiento de tal tema en una cuestión de la naturaleza de la presente, extremo ya apuntado por la misma parte que promueve el conflicto, quien formula esa pregunta, y la responde en sentido afirmativo, con apoyo en el contenido de las Sentencias de este Tribunal de fechas 28 de abril y 20 de mayo de 1983, solución rechazada por el Abogado del Estado, quien señala que las invocadas resoluciones se refieren a supuestos de fijación de bases de una materia por parte del Estado, por lo que su doctrina no es de aplicación al caso que se suscita.

Se aludió en aquellos casos a la posibilidad de hacer valer por este cauce pretensiones basadas en la insuficiencia de rango de la disposición, supuesto completamente distinto del actual, en el que el órgano central del Estado, exactamente el Gobierno de la Nación, mediante un Real Decreto, utilizando una competencia que estima le corresponde, estatuye una serie de precisiones en una materia concreta, para su observancia y cumplimiento, sin necesidad de desarrollo ulterior alguno. Siendo preciso además reflejar que de la doctrina de las Sentencias antes invocadas, lejos de desprenderse o de ofrecerse soluciones únicas no necesitadas de más precisiones, se señala la necesidad de matizaciones y análisis de las posibles situaciones que la realidad ofrezca, ante una de las cuales nos hallamos sin duda ahora, siendo claro que cualquier infracción relativa a la forma de ejercicio o al órgano que ejerce la competencia, no puede ser, sin más, materia del conflicto, y sí tan sólo -aparte lo dicho con relación a las bases- cuando se reduzcan las garantías constitucionalmente establecidas para la protección de las competencias autonómicas, o bien cuando algún precepto con rango constitucional haya previsto que el concreto ejercicio de la competencia estatal de que se trate sea realizada por un preciso y específico órgano. Nada de ello sucede en el caso que se resuelve debido a no existir norma alguna de la índole de las que acabamos de aludir, y a que la competencia, en este tema de la ordenación de precedencias, no puede atribuirse más que al Estado, según lo tiene ya definido este Tribunal, a lo que más adelante habremos de referirnos.

3. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.3 de la Constitución, la Generalidad tiene las competencias que haya asumido en el Estatuto de Autonomía, pues como indica expresamente ese precepto, la competencia sobre las materias que no se hayan asumido en los Estatutos corresponde al Estado. Pues bien, el estudio del Estatuto de Cataluña permite afirmar que la Comunidad no ha asumido expresamente competencia alguna en orden a la fijación de la precedencia relativa de que aquí se trata. Las competencias que le atribuye el art. 9.1 y 3 del Estatuto para la organización de sus instituciones de autogobierno y en relación a las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las especialidades de la organización de la Generalidad, no implican asunción alguna en este punto, pues el objeto del conflicto no es determinar si la Generalidad puede fijar la precedencia entre sus órganos y autoridades, sino si puede establecer la precedencia relativa entre éstos y los del Estado. La conclusión inicial por tanto ha de ser que esta competencia, con carácter general, corresponde al Estado. Solución que es lógica, pues concebido también el Estado en la Constitución como una institución compleja, del que forman parte las Comunidades Autónomas, resulta necesario convenir que la regulación de la precedencia de las autoridades y órganos de distinto orden en los actos oficiales ha de corresponder a los órganos generales o centrales del Estado.

Acabamos de transcribir, literalmente, la parte que aquí importa de la Sentencia dictada por este Tribunal con fecha 22 de junio de 1982, en el conflicto positivo de competencia núm. 391/1981, de acuerdo con cuya doctrina y pronunciamientos, válidos en el caso actual tanto respecto de Cataluña como del País Vasco, habrá ahora que reconocer y admitir que el punto sustancial referente a situar la competencia en el Estado o en las Comunidades Autónomas, fue resuelto en esa anotada Sentencia.

4. A pesar de lo expuesto cabe todavía argüir que incluso aceptada la competencia estatal en la materia, con respecto de la doctrina contenida en las Sentencias de este Tribunal a que nos hemos referido, al ejercer tal competencia mediante el Real Decreto 2099/1983, se ha vulnerado la normativa constitucional, particularmente en cuanto al contenido en los arts. 2, apartado primero, 3, 5, apartado segundo, y 13, según las alegaciones del Consejo Ejecutivo de la generalidad, y el art. 5, apartado segundo, por lo que atañe Gobierno vasco, ya que en esa preceptiva el Gobierno de la Nación se ha inmiscuido en competencias ajenas disciplinando aspectos a los que no alcanzan los razonamientos y menos los pronunciamientos de aquella Sentencia, desde el punto en que se encomienda a la Jefatura de Protocolo del Estado la aplicación de las normas del Ordenamiento general de precedencias, se clasifican los actos oficiales, se atiende a la precedencia en los actos oficiales de carácter general organizados por las Comunidades Autónomas o por la Administración Local y se expresa que la precedencia interna entre los miembros del Consejo del Gobierno de las Comunidades Autónomas se determinará por la propia Comunidad.

A ello debe oponerse que del detenido examen de la repetida Sentencia de 22 de junio de 1982 se colige que lo que en ella se razona como argumento esencial y del que dimanan los que le subsiguen, es igualmente predicable en cuanto a los puntos que acabamos de reflejar en el párrafo precedente, ya que lo aceptado en aquel fallo no es esencialmente otra cosa que, inexistente norma estatutaria competencial en esta materia, se proclama la del Estado, con carácter general, para establecer la precedencia relativa entre los órganos y autoridades de las Comunidades Autónomas y los del Estado, y a ello, y nada más que a ello, atienden los preceptos supuestamente invasores de competencias ajenas, mas por si cupiera alguna duda al respecto, bastará para disiparla con reflejar en este instante, y dejar constancia igualmente en la parte dispositiva de esta Sentencia, del criterio del Gobierno de la Nación exteriorizado al responder al requerimiento, y por el Abogado del Estado en su escrito de oposición, expresivo éste del «pleno reconocimiento de las competencias autonómicas para en uso de sus facultades autoorganizatorias -arts. 9.1 y 3 del EC, y 10.2 y 6 del EV- ordenar sus propias autoridades y órganos en actos por ella organizados y a los que no concurren otros del Estado».

Paralelamente cabe decir que la disposición que contiene el art. 2, apartado primero, del Real Decreto sobre aplicación por la Jefatura de Protocolo del Estado de las normas del Ordenamiento general de precedencias, no alcanza a los actos a que acabamos de referirnos.