Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Con fecha 6 de diciembre de 1984 concluyó, en el Senado, la tramitación parlamentaria de la proposición de Ley orgánica, por la que se deroga el capítulo II del Título VI de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, reguladora del Tribunal Constitucional, siendo aprobado, sin modificaciones, el texto remitido por el Congreso de los Diputados.

El día 11 del mismo mes, don José María Ruiz Gallardón y 53 Diputados más, actuando de conformidad a lo dispuesto en el art. 79.1 de la Ley orgánica de este Tribunal, interpusieron recurso previo de inconstitucionalidad contra el mencionado texto. Los recurrentes pidieron la declaración de inconstitucionalidad de la totalidad de la proposición de Ley, solicitando, asimismo, con invocación del art. 88.1 de la LOTC, que por el Tribunal se recabase de las Cortes Generales el expediente de elaboración del texto impugnado.

2. La pretensión antedicha de los Diputados recurrentes se fundamentaba en las consideraciones que, resumidamente, siguen:

1.ª La aprobación por el Poder Legislativo de la proposición de Ley impugnada ha supuesto una violación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, recogido en el art. 9.3 de la Constitución, al concluir en una supresión del recurso previo de inconstitucionalidad que contraría el llamado «bloque de constitucionalidad» (art. 28 de la LOTC). De este modo, una mayoría política ocasional ha venido a contrariar lo dispuesto en el art. 1 de la Ley orgánica del propio Tribunal Constitucional (sometido sólo a la Constitución y a la presente Ley orgánica), quebrantando el acuerdo constitucional y propiciando una reforma encubierta de la Constitución, que habrá de privar a las minorías de sus garantías. Al mismo tiempo, esta misma decisión legislativa deja sin salvaguarda a todos los ciudadanos contra actos inconstitucionales irreparables, con lo que se viene, igualmente, a vulnerar la seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución).

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (específicamente, Sentencia núm. 27, de 20 de julio de 1981, así como Sentencia de 28 de enero de 1982), la interdicción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos se impone como límite también al legislador, pudiendo apreciar el propio Tribunal Constitucional el respeto a esta exigencia por las Cámaras, y sin que tal control quede limitado, como se dijo en la primera de las sentencias citadas, a la confrontación de la disposición legal controvertida con el precepto constitucional que se dice violado. La arbitrariedad puede derivarse de la conculcación del principio de igualdad (art. 14 de la Constitución), pero también se dará en otras hipótesis, como cuando el acto del legislativo sirve a un fin constitucionalmente ilícito o lesiona, desproporcionadamente, bienes constitucionalmente garantizados. En estos términos, arbitrariedad es una actuación contraria a la justicia, a la razón o a las leyes, dictada por la voluntad o por el capricho.

En el caso presente, ha de examinarse la finalidad pretendida por el autor de la disposición impugnada, por un legislador que no expresó, en rigor, sino la exclusiva decisión de la mayoría. Pues bien, aquella finalidad fue sólo la de impedir el obstruccionismo legislativo practicado, según la misma mayoría, por la minoría parlamentaria. Que esto es así, lo evidencia tanto la exposición de motivos de la proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario socialista como el texto de la Memoria que acompañó a esta iniciativa, e igualmente el tenor de las intervenciones del Portavoz socialista ante la Comisión Constitucional y el Pleno del Congreso de los Diputados. Sin embargo, la medida supresora del recurso previo no se compadece ni con la Constitución, ni con la finalidad misma perseguida por el legislador.

No se compadece con la Constitución, en primer lugar, porque, si bien es cierto que la previsión del recurso previo no era contenido necesario de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, una vez introducido en esta Ley tal recurso, el mismo pasa a integrarse en el bloque de la constitucionalidad, con la consecuencia de que el legislador no podrá afectarlo sino mediante medidas adecuadas al texto constitucional, adecuación que no se da, claramente, cuando lo que se persigue es evitar un pretendido obstruccionismo parlamentario. De otra parte, la medida tampoco es conforme a este mismo objetivo, porque, si lo que se busca es superar el obstruccionismo aludido, ello podría haberse alcanzado de otras maneras, sin merma de la garantía dispensada por el mismo recurso que se quiere suprimir. Así se deriva del examen de la discusión parlamentaria de la proposición ahora impugnada, en cuyo curso la oposición presentó diferentes enmiendas, tendentes a corregir la actual regulación del recurso, salvando su mantenimiento.

Ha de advertirse, de otra parte, que la inconstitucionalidad que se denuncia no deriva de la contradicción expresa de una disposición de la norma fundamental por parte de la proposición de Ley recurrida. Para apreciar aquella violación de la Constitución basta con constatar los efectos regresivos que tendría la entrada en vigor de este texto, no ya en cuanto a los derechos de las minorías parlamentarias, sino, lo que es más importante, en lo relativo a la protección y garantía del desarrollo legislativo de los derechos fundamentales y libertades públicas del Título I de la Constitución, regulables mediante Ley orgánica (art. 81.1 de la Constitución). Como es claro que hay más seguridad jurídica con el recurso previo que sin él, su supresión atentaría a los niveles alcanzados en la garantía de este principio reconocido por el artículo 9.3 de la norma fundamental.

Sobre lo dicho, tampoco la finalidad perseguida por esta proposición se muestra como constitucionalmente lícita, lo que acaso podría apreciarse si, para evitar las prácticas obstruccionistas señaladas, se hubiera optado por reformar, no por suprimir, el recurso. La decisión supresora viene, así, a ser equivalente a la que podría pretenderse adoptar mediante la derogación de determinados derechos, como el de manifestación, sólo porque pueda hacerse de ellos un empleo abusivo.

Por último, la proposición de Ley recurrida lesiona desproporcionadamente bienes constitucionalmente protegidos, como son los derechos y libertades susceptibles de regulación por unas leyes orgánicas que pudieran ser objeto del recurso que pretende abolirse. La desproporción en el daño viene dada, según ya se dijo, por el empleo de una medida excesiva, como es la derogatoria, cuando el propósito de la proposición bien pudo haberse alcanzado sin necesidad de llegar a la supresión que ahora se impugna.

2.ª La supresión del recurso previo supone, en segundo lugar, una minoración de las garantías que han de acompañar a las materias propias de las Leyes orgánicas frente a actos inconstitucionales irreversibles. La existencia de un recurso previo de inconstitucionalidad es, de este modo, una exigencia para la adecuada protección de los derechos, libertades e instituciones regulables por Ley orgánica, y en prevención de las situaciones irreversibles a que daría lugar la inmediata vigencia de disposiciones inconstitucionales en estos ámbitos. Por ello, la Ley que determina la supresión de este recurso incurre en violación indirecta de la Constitución al hacer desaparecer un instrumento de defensa de aquellos derechos e instituciones, y al posibilitar, por lo mismo, la eventual producción inmediata de efectos irreparables sobre unos y otras por parte de Leyes orgánicas que pudieran después ser declaradas contrarias a la norma fundamental. En definitiva, el recurso previo está al servicio de estos bienes constitucionales, razón por la cual su desaparición supondrá una merma en las garantías de que gozan en la actualidad dichos valores nucleares. Esta merma, reiterando lo dicho, lleva a la inconstitucionalidad de la norma derogatoria, que se considera porque cabe entender que la existencia de un recurso, a cuya interposición se ligan efectos suspensivos, es, en estas materias, una exigencia implícita en la misma Constitución. En ésta, la institución del recurso previo de inconstitucionalidad no podría ser objeto de supresión, sino habilitando un sistema sustitutorio de dicho 0procedimiento, que ofreciera iguales garantías para los derechos fundamentales y un control semejante de la regulación sobre las demás materias, objeto de regulación por Ley orgánica.

3.ª De otra parte, la supresión plena del recurso previo posibilita el fraude constitucional, consistente en reformar la Constitución al margen del procedimiento previsto en su art. 168. Esto es así porque, desaparecida la vía procesal que ahora se defiende, nada impediría a una mayoría cualificada adoptar leyes que, contrariando cualquiera de los preceptos constitucionales garantizados por aquella cláusula de rigidez, entrasen inmediatamente en vigor y rigieran hasta la posible resolución de un recurso ordinario de inconstitucionalidad. Desde este punto de vista, es el propio espíritu de la Constitución, dispensadora de garantías especiales a las materias regulables por Ley orgánica, el que requiere la subsistencia de una instancia como el Tribunal Constitucional, y de un recurso, como el que pretende derogarse, que impidan a radice tales posibles violaciones constitucionales.

4.ª La supresión de este recurso es contraria, también, a la necesaria independencia del Tribunal Constitucional. El art. 165 de la Constitución remite a «una Ley orgánica» la regulación del funcionamiento del Tribunal, del Estatuto de sus miembros y del procedimiento y condiciones para el ejercicio de acciones ante el mismo. Dicha Ley orgánica es hoy la 2/1979, de 3 de octubre, en cuyo art. 1 se dispone que el Tribunal Constitucional es «independiente de los demás órganos constitucionales», quedando sólo sometido «a la Constitución y a la presente Ley orgánica». Pues bien, la actual Ley orgánica reguladora del Tribunal es el parámetro capital para el cumplimiento de sus funciones propias, de tal modo que la referencia del señalado art. 1 a la «presente Ley orgánica» no puede entenderse dirigida a cualquier Ley aprobada con este carácter. Lejos de ello, la vigente Ley orgánica ostenta un valor supraordenado al resto del bloque de la constitucionalidad, situándose en el vértice de éste, o, en otras palabras, de forma interpuesta entre la propia Constitución y el bloque de la constitucionalidad. Sería una estrecha perspectiva formal la que sostuviera que esta Ley puede modificarse por otra, sin más exigencia que la de contar con la mayoría cualificada para ello. Frente a esta interpretación, ha de reaccionarse porque, de acogerse, habría también que dar por buena la posibilidad de reformar ad nauseam el Tribunal Constitucional, incluso aunque tal reforma conculcase las previsiones constitucionales más evidentes. Ha de concluirse, pues, con que, en nuestro sistema constitucional, el Tribunal Constitucional es el definido por «una Ley orgánica», que es «la presente Ley orgánica», a la que se refiere su propio art. 1. Esta conclusión, por lo demás, queda avalada por la doctrina establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de junio de 1984, que resolvió el recurso previo contra el Proyecto de Ley orgánica de Incompatibilidades de Diputados y Senadores, ya que en esta resolución también acogió el Tribunal una interpretación literal de la Constitución en un supuesto semejante en el que ésta se remite a una Ley determinada.

La vigente Ley orgánica, en suma, define un sistema de organización de la justicia constitucional, adoptado a partir de un acuerdo necesario entre las fuerzas políticas. Para variar esta Ley sería necesario que el sistema diseñado en ella no cumpliera los objetivos constitucionales, o que fuera contrario a la norma fundamental. Esta inconstitucionalidad no existe, como declaró ya el Tribunal en el Auto resolutorio del recurso de súplica interpuesto en el recurso contra la Ley orgánica de Elecciones Locales y, por ello, no existiendo razón objetiva que lo justifique, no está en el arbitrio del legislador ordinario modificar la Ley orgánica del Tribunal Constitucional.

5.ª Por último, ha de reconocerse que la facultad de suspensión se halla implícita en la caracterización constitucional del Tribunal. Así, frente a lo afirmado en la exposición de motivos de la Proposición de Ley cuestionada, en orden a la falta de fundamento constitucional del recurso previo, o a su «difícil encaje» en las previsiones del art. 91 de la norma fundamental, debe sostenerse que la posibilidad suspensiva que se considera es una competencia implícita y, desde luego, necesaria y conveniente para que el Tribunal pueda desarrollar las funciones que tiene constitucionalmente atribuidas.

Debe señalarse, en este sentido, que concurren en la previsión legal del recurso previo las notas doctrinalmente requeridas, desde la elaboración primera del Juez John Marshall, para identificar una competencia implícita en un órgano o institución. Así, la facultad de que se trata no sólo no está expresamente excluida por la Constitución, sino que su reconocimiento, respecto de las Leyes orgánicas, viene a extender a las decisiones del legislador la previsión de una posible suspensión, caso de recurso, que la Constitución (arts. 161.2 y 95.2), y la propia Ley orgánica (arts. 56, 64, 77 y 35 a 37) prevén para otros procedimientos constitucionales. De otra parte, no puede aceptarse lo afirmado en la exposición de motivos de la proposición, en el sentido de que la posibilidad de interponer un recurso previo interfiere o puede interferir la acción legislativa «en cualquier fase del procedimiento de creación normativa, lo que no permite la plena conformación de la voluntad del Organo Parlamentario». Frente a este aserto cabe señalar que el art. 79 de la LOTC establece diáfanamente el momento de interposición del recurso y que tal acción no incide negativamente tampoco en el ejercicio de la potestad legislativa de las Cortes (art. 66.2 de la Constitución), toda vez que, si el Tribunal apreciase un vicio en el texto a resultas del ejercicio de esta acción, no habría limitación alguna de la potestad legislativa, que no abarca la producción de normas inconstitucionales. Antes al contrario, como acreditan diferentes experiencias extranjeras, la previsión de un cauce de recurso previo a la promulgación de la Ley contribuye a clarificar la vida y el ordenamiento jurídico, evitando ulteriores revisiones traumáticas.

En definitiva, la necesidad de reconocer al Tribunal Constitucional la facultad de suspender inicialmente la entrada en vigor de determinados Proyectos de Ley viene impuesta por la plenitudo potestatis del Tribunal en su propia esfera. La función de «supremo intérprete de la Constitución», que corresponde a éste, según el art. 1 de su Ley orgánica, no puede verse mermada por el cercenamiento de las facultades de suspensión, no siendo defendible que tenga aquí menos potestades este órgano que cualquier Tribunal integrado en la jurisdicción ordinaria. Es cierto que, en el ámbito de su vigente Ley orgánica, no todos los supuestos de suspensión poseen el mismo fundamento, y que, de otra parte, la eficacia general que despliegan las leyes es rasgo que pertenece a su misma esencia. Pero también los actos administrativos gozan de una presunción de validez, por la que son inmediatamente ejecutivos, lo que no menoscaba la previsión de su suspensión por los órganos judiciales competentes en determinados casos. De la misma manera, el Tribunal Constitucional puede y debe acordar la suspensión de la eficacia de aquellas leyes que, recurridas de inconstitucionalidad, infrinjan, de forma notoria, la Constitución o puedan producir un perjuicio de imposible o difícil reparación a los derechos fundamentales y libertades públicas.

Sobre la base de la fundamentación que precede, suplican los recurrentes del Tribunal tenga por interpuesto el recurso, y dicte, en su día, Sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de la totalidad de la proposición de Ley, estableciendo, en su caso, los supuestos adecuados de suspensión de los textos definitivos de proyectos o proposiciones de Ley orgánica que fueren objeto de recurso de inconstitucionalidad.

3. Por providencia de 12 de diciembre, la Sección Tercera del Pleno acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79 de la LOTC y en las normas complementarias aprobadas el 14 de julio de 1982, tener por interpuesto el recurso, comunicándolo así al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno. Se acordó, asimismo, recabar del Presidente del Senado el envío del texto definitivo de la proposición de Ley orgánica recurrida, y del Presidente del Congreso de los Diputados la remisión del expediente de elaboración de la misma, y, singularmente, de los diarios de sesiones correspondientes a los días de debate y aprobación de la proposición impugnada.

4. En nueva providencia de 16 de enero, la Sección acordó tener por recibido del Senado el texto de la proposición de Ley orgánica contra la que se dirige el recurso, y dar vista del mismo a la parte recurrente, para que en el plazo de quince días precisase o completase la impugnación.

5. Por providencia de 6 de febrero, la Sección acordó tener por recibida la documentación remitida por el Congreso de los Diputados, así como admitir a trámite el recurso previo de inconstitucionalidad, una vez transcurrido el plazo señalado en la providencia de 16 de enero, sin que por la parte recurrente se hubiera utilizado la facultad de precisar o completar su recurso. Se acordó, asimismo, dar traslado del escrito inicial de interposición al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que en el plazo común de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones.

6. En escrito de 25 de febrero formuló sus alegaciones el Abogado del Estado, que pueden resumirse como sigue:

a) En cuanto al primer motivo del recurso, en el que se denuncia la violación del art. 9.3 de la Constitución, se echa en falta no ya una justificación, sino incluso cualquier conexión clara con los principios sancionados en dicho precepto constitucional. Esta carencia se hace evidente en los pasajes del escrito de los recurrentes, en donde se alude a la no necesidad de la previa constatación de la conculcación de un precepto constitucional concreto para concluir en la ilegitimidad de la norma, planteamiento éste que muestra cómo las invocaciones de normas constitucionales tienen en el recurso un mero valor retórico, con olvido de lo dispuesto en el art. 27.1 de la LOTC. El recurso. por lo tanto, parte aquí de una premisa inexacta, como es la de pretender el enjuiciamiento de una norma o proyecto de norma en función de criterios de nueva oportunidad, o de vagas referencias a principios de justicia.

Se sostiene, también, en este primer motivo que la inconstitucionalidad puede producirse cuando el legislador haga un uso indebido de sus facultades discrecionales (desviación de poder). Este traslado, sin matices, de las reglas reguladoras de la acción del Ejecutivo, a la desenvuelta por los órganos legislativos, no es aceptable; el primero queda sujeto positivamente a la Ley, mientras que el segundo sólo lo está a la Constitución, y, por ello, cualquier afirmación de arbitrariedad o de desviación de poder ha de fundarse, forzosamente, en alguna regla o principio constitucional. La inconstitucionalidad de la Ley sólo puede deberse a una contradicción entre textos positivos, con la consecuencia de que la arbitrariedad o desviación de poder del legislador ha de desembocar en la lesión específica de algún precepto constitucional. Por lo demás, la demanda reprocha al Proyecto el que, persiguiendo como fin el impedir el obstruccionismo parlamentario, no haya arbitrado para ello otros medios correctores de menor alcance que la supresión del recurso previo. Ahora bien, ni cabe reconocer como fines del texto otros distintos a los enunciados en su preámbulo, ni, en todo caso, aquel fin se reputa inconstitucional en la demanda, basa aquí sólo en un juicio valorativo sobre la oportunidad de la medida.

De otra parte, la demanda viene a reconocer en la LOTC un efecto de petrificación o congelación de toda posible innovación legislativa, entendiendo que ello habría de afectar a la supremacía del llamado «bloque de la constitucionalidad». Sin embargo, como admiten los recurrentes, el recurso previo fue obra del legislador orgánico, siendo una alternativa posible en la regulación de las competencias del Tribunal Constitucional, y pudiendo aquel legislador modificar, con los mismos requisitos, sus opciones iniciales, frente a lo que no pueden oponer los recurrentes sino estimaciones extrajurídicas. desde las que se enjuicia la oportunidad, meramente, de la reforma.

b) El motivo segundo del recurso es simple prolongación de lo expuesto ya en el primero, tratándose ahora de razonar que la supresión del recurso previo supone una minoración de las garantías que han de acompañar a las materias propias de Leyes orgánicas. Este argumento, sin embargo, podría aplicarse a cualquier norma o acto jurídico que pudiera, eventualmente, ser invalidado, tras de su adopción, sin que por ello haya de postularse que la eficacia de todos los actos o disposiciones jurídicas quede condicionada a su impugnación, ni que ésta opere, por lo tanto, un efecto suspensivo automático.

El argumento de que con la nueva regulación se produce una reducción de garantías esconde un juicio valorativo de oportunidad, que descansa en la idea de que las garantías jurídicas están mejor representadas, siempre por la legislación vigente que por cualquiera otra que pretenda sustituirla. La garantía querida por la Constitución en protección del sistema de derechos fundamentales viene dada, propiciando la mayor fijeza y estabilidad de estas normas, por la mayoría cualificada requerida para la aprobación de las Leyes orgánicas. El pretender una rigidez absoluta para éstas, suponiendo la necesidad de una reforma constitucional para su modificación, es doblemente inexacto: contraría lo establecido en el art. 81.2 de la Constitución, que permite la modificación de estas Leyes, con una mayoría absoluta del Congreso, y sitúa, además, a la LOTC al mismo nivel de la Constitución, yuxtaponiendo un «añadido», ajeno a toda determinación del constituyente, lo que es una forma de desfigurar y desnaturalizar el texto de la Constitución, al negarle una absoluta preeminencia en la jerarquía de fuentes.

c) Por lo dicho, no es aceptable lo argüido en el tercer motivo de la demanda, donde se pretende que la existencia de un recurso previo resulta de la Constitución misma, de donde la supresión de aquél supondría una reforma de ésta.

La demanda no identifica aquí semejante previsión constitucional, debiendo advertirse, además, que «reforma constitucional» no es expresión que pueda emplearse para calificar cualquier modificación normativa que se estime de importancia, habiendo de ceñirse su empleo para referirse a cuanto dispone el título X de la Constitución, que claramente regula la modificación del enunciado positivo de los preceptos que contiene el propio texto constitucional.

A ello ha de añadirse que de la propia Constitución se desprende el que la figura del recurso previo contra leyes es, cuando menos, una singularísima excepción a los propios principios básicos sobre los que se diseñan las competencias del Tribunal Constitucional. Ello es así, en primer lugar, porque el ámbito del recurso de inconstitucionalidad se identifica en la Constitución misma respecto de leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley [art. 161.1 a)], sin aludir para nada a proyectos o proposiciones, interpretación que se refuerza tanto por el tenor del segundo párrafo del citado art. 161.1 a), como por lo dispuesto en el art. 164 de la misma Constitución. En el mismo sentido ha de decirse que, siendo la eficacia suspensiva de los recursos contra normas y actos jurídicos una excepción a la regla de su vigencia inmediata, el constituyente lo ha dispuesto así expresamente (art. 161.2) cuando ha querido recoger tal criterio excepcional. Por último, cabe destacar la diferencia entre los arts. 78 y 79 de la LOTC, puesto que mientras la figura del control previo de inconstitucionalidad tiene un apoyo positivo en el art. 95.2 de la Constitución, no ocurre lo mismo con el art. 79. Así, si se interpreta el art. 95 de la Constitución como instituyente de una modalidad de control previo, es claro que el silencio de la Constitución sobre la misma modalidad, referida a Leyes orgánicas y Estatutos de autonomía es expresivo de lo improcedente de la tesis de la demanda.

d) La supuesta imposibilidad de modificar la LOTC -argumentada en el cuarto Fundamento de la demanda- no puede aceptarse en los términos expuestos por los recurrentes. La sumisión del Tribunal «sólo a la Constitución y a la presente Ley orgánica» debe entenderse como alusiva, ciertamente, a una específica vinculación del propio Tribunal a los preceptos de la Ley que, concretamente, regula su actuación, pero está sobre todo en función del párrafo que precede a este enunciado de la LOTC, estableciendo así la independencia del Tribunal, respecto de los demás órganos constitucionales del Estado, lo que excluye, por ejemplo, que en cualquier otra Ley distinta de la orgánica, que aquí se considera, puedan establecerse normas reguladoras de la actividad del Tribunal o del Estatuto de sus miembros. La alusión a «la presente Ley orgánica», contra lo aducido por los recurrentes, se refiere sólo al título de la Ley, y no al contenido normativo de cada uno de sus preceptos, no siendo reveladora, por lo tanto, de propósito alguno de inmutabilidad, ni de la elevación de sus preceptos al rango de disposiciones constitucionales. No son, por ello, aceptables las hipótesis apuntadas en la demanda acerca de los riesgos de que por vía de modificación de su Ley reguladora pudiera consumarse, sin remedio, una violación constitucional. Precisamente porque el Tribunal está sujeto, ante todo, a la primacía de la Constitución, cualquier reforma de la Ley orgánica que implicase tal vulneración de la norma fundamental habría de ser remediada por el Tribunal mismo, lo que demuestra que la garantía de la independencia de este órgano está en la propia Constitución, y no, como dice la demanda, en el predominio de una mayoría determinada.

e) Se dice en la demanda que la facultad de suspender la aplicación de las leyes recurridas es una competencia «implícita» del Tribunal. Esta afirmación no configura, ante todo, un motivo de impugnación, consistiendo sólo en una invitación al Tribunal dirigida a considerar vigente la norma reformada, aun después de su explícita derogación. En estos términos, el alegato es incongruente con la pretensión hecha valer en la demanda, porque el «poder implícito de suspender» sólo será compatible con la desestimación del propio recurso.

De otra parte, la teoría de los poderes implícitos -desarrollada sobre todo en los EE.UU. en el ámbito de la distribución de competencias entre la Federación y los Estados y aplicada también en el Derecho continental europeo- tiene su espacio propio en el terreno de la ordenación de competencias territoriales (y así ha sido aplicado por las Sentencias del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1981 y de 22 de julio de 1982, entre otras), pero, al margen de este ámbito, su operatividad es muy dudosa y, desde luego, difícilmente concebible en la actuación de los poderes rigurosamente sujetos al principio de legalidad, como el Ejecutivo y el Judicial. En todo caso, es plenamente improcedente pretender aplicar este principio al presente supuesto, porque la competencia principal a cuyo servicio estaría la «implícita» -la declaración de conformidad o disconformidad a la Constitución- no se ve perjudicada por la ausencia de un mecanismo suspensivo.

Tampoco son pertinentes los argumentos aducidos en pro de esta conclusión y a partir del texto de la propia Constitución. Así, el art. 163 de ésta prohíbe para las cuestiones de inconstitucionalidad toda clase de efectos suspensivos, pero el efecto de esta norma es limitar la posibilidad de que el planteamiento de una cuestión pueda implicar la inaplicación de la ley cuestionada en otros ámbitos diferentes al proceso en que se plantea. Se trata de un trámite fundamentalmente dirigido frente al legislador orgánico y que, en tal sentido, no tolera una interpretación directa a sensu contrario de los demás tipos de proceso constitucional. Las demás argumentaciones de la demanda en este punto se presentan, en fin, como juicios de mera oportunidad, tendentes a justificar la «necesidad y conveniencia» de la facultad de suspensión. Frente a ello, ha de decirse que la eficaz sujeción del Tribunal Constitucional a su Ley orgánica le impediría, bajo la invocación de estos principios, acordar decisiones de suspensión de leyes contra una prohibición terminante. En todo caso, la discusión de esta cuestión es, incluso, ajena a este proceso, presuponiendo la propia desestimación del presente recurso.

Por lo dicho, solicita el Abogado del Estado la desestimación del recurso, declarándose la conformidad a la Constitución de la proposición de Ley objeto del mismo.

7. Por providencia de 28 de febrero, la Sección acordó dar vista a las partes de la documentación recibida del Congreso de los Diputados para que en el plazo común de diez días expusieran lo que estimasen procedente respecto de dicha documentación.

8. En escrito de 14 de marzo evacuó sus alegaciones el Comisionado de la parte recurrente en los términos que siguen:

a) De la documentación recibida del Congreso se deduce con toda evidencia la finalidad pretendida por el Grupo Parlamentario Socialista al presentar la proposición de Ley impugnada. Con todo, ha de denunciarse una vez más por los recurrentes la práctica viciosa y rechazable de que el Gobierno o, en este caso, el Grupo Parlamentario Socialista no remitan al Tribunal los antecedentes que han servido de base para la elaboración del Proyecto o Proposición, lo que permitiría un mejor enjuiciamiento de su constitucionalidad. Ello es tanto más importante en el presente caso por cuanto se trata de apreciar la arbitrariedad del legislador, para lo que es conveniente conocer toda la documentación relativa a la elaboración del texto con anterioridad a su presentación parlamentaria, documentación que ha de solicitarse en este momento.

b) De otra parte, la fundamentación del motivo segundo del recurso se ha visto también plenamente confirmada por la documentación remitida por el Congreso. Se aprecia, así, cómo los Diputados del Grupo Parlamentario Popular hicieron presente en el debate los peligros que implicaba para la tutela de los derechos y libertades recogidos en el capítulo segundo del Título I de la Constitución la supresión del recurso previo. Estas hipotéticas consecuencias negativas deben tenerse ahora en cuenta por parte del Tribunal, así como las que afectarían también a los Estatutos de Autonomía y al Régimen Electoral General, materias éstas igualmente reservadas por la Constitución a la Ley orgánica.

c) Por último, la acusación de obstruccionismo formulada por la mayoría frente al empleo del recurso previo por parte de la oposición ha de ser desvirtuada, teniendo en cuenta que han sido ocho los recursos de este carácter interpuestos por el Grupo Popular del Congreso y del Senado frente a un total de veintitrés Leyes orgánicas no recurridas y promulgadas durante la presente legislatura. Queda así contrariada la imputación de abuso que se manifiesta en algunos pasajes de la discusión parlamentaria.

9. Por escrito de 12 de marzo, el Abogado del Estado manifestó, respecto de la documentación recibida del Congreso de los Diputados, no tener nada que añadir a sus precedentes alegaciones.

10. La Sección Tercera, en providencia de 20 de marzo, acordó incorporar a los autos los escritos de las partes presentados en cumplimiento de la audiencia concedida por providencia de 28 de febrero, así como denegar la petición formulada en el escrito del Comisionado señor Ruiz Gallardón en relación con los posibles antecedentes de la proposición de Ley impugnada por cuanto los mismos, de existir, no forman parte de la documentación que recoge la tramitación de la proposición de Ley.

Por providencia de 10 de abril, la misma Sección Tercera declaró conclusas las actuaciones.

11. Por providencia de 16 de mayo se señaló para deliberación y fallo el día 23 del mismo mes.

1. El presente recurso se apoya en cinco motivos distintos, aunque conexos entre sí, que resumimos en el punto segundo de los antecedentes, y a los cuales el Abogado del Estado ha dado respuesta también separada (punto sexto de los antecedentes). Respetando esta estructura, analizaremos en este punto el primero de los motivos aducidos para sostener la inconstitucionalidad de la Ley, consagrando a continuación uno a cada uno de los restantes.

El primero de los motivos, el de que el Proyecto de Ley implica una violación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el art. 9.3 C.E., se apoya en la idea fundamental de que la interdicción de la arbitrariedad, que obliga también al legislador, se produce no sólo cuando se viola el principio de igualdad, sino también, aun sin violación de ese principio ni de ningún otro precepto concreto de la Constitución, cuando el fin perseguido por la Ley es constitucionalmente ilícito, o constitucionalmente inadecuado, o cuando hay una desproporción entre el fin que se persigue y los medios establecidos para alcanzarlo.

A partir de esta idea se postula la inconstitucionalidad del Proyecto por entender que el fin que con él se persigue es constitucionalmente inadecuado, ilícito y servido además con medios desproporcionados.

Este razonamiento no puede ser aceptado ni en su punto de partida, ni en su consecuencia.

Como es evidente, la noción de la arbitrariedad no puede ser utilizada por la jurisdicción constitucional sin introducir muchas correcciones y matizaciones en la construcción que de ella ha hecho la doctrina del Derecho Administrativo, pues no es la misma la situación en la que el legislador se encuentra respecto de la Constitución, que aquella en la que se halla el Gobierno, como titular del poder reglamentario, en relación con la Ley. No es necesario, sin embargo, entrar aquí en el análisis de este problema, pues aun aceptando, a meros efectos dialécticos, que la arbitrariedad sea predicable de las leyes cuando se dan en éstas las circunstancias que el recurrente señala, el Proyecto aquí impugnado sólo sería constitucionalmente ilegítimo por su arbitrariedad si su finalidad y los medios con los que la sirve adoleciesen realmente de los defectos que el recurrente les imputa. Nos limitaremos, por tanto, al análisis de estas imputaciones.

El fin perseguido por el Proyecto es, según el recurrente, que apoya su aserto en párrafos de la Exposición de Motivos de la Proposición de Ley que lo originó y en manifestaciones hechas en el curso de los debates parlamentarios, el de «impedir el obstruccionismo parlamentario que, según la mayoría, practica la minoría». Es este el fin del que se predica la inadecuación constitucional y la ilicitud (o ausencia de licitud).

Prescindiendo de analizar la compleja cuestión de si la finalidad de las leyes que el Juez constitucional ha de tomar en consideración para apreciar su validez es la finalidad mediata (la que el recurrente, con alguna imprecisión en el empleo de los conceptos, define en los términos antes referidos) o sólo la inmediata (en este caso, la supresión de un determinado instrumento procesal) y sin cuestionar tampoco la exactitud de su afirmación en cuanto a cuál sea, en este caso, la finalidad mediatamente perseguida por la Ley, la verdad es que la argumentación con la que el recurrente intenta hacer derivar de tal finalidad la inconstitucionalidad del Proyecto impugnado, dista mucho de ser convincente.

Reprocha en efecto a esta finalidad, en primer lugar, su falta de adecuación constitucional. Es claro, sin embargo, que tal falta de adecuación sólo puede ser la conclusión del silogismo, nunca su premisa. El recurrente, que no la hace derivar de la vulneración de ningún precepto concreto del texto constitucional, la defiende con el argumento de que aunque el legislador pudo no haber creado nunca el recurso previo, una vez introducida tal figura en nuestro ordenamiento, se ha incorporado al bloque de la constitucionalidad y sólo puede ser afectada por medidas que resulten adecuadas al texto constitucional «y es claro que tal adecuación no existe cuando la razón de la supresión del recurso previo es para evitar un pretendido obstruccionismo parlamentario». Prescindiendo, una vez más, del análisis de una noción compleja, la de «bloque de la constitucionalidad» que hace referencia a un conjunto de disposiciones utilizables como parámetro de la legitimidad constitucional de las leyes, pero no a contenidos normativos concretos que no puedan ser modificados de acuerdo con el procedimiento previsto según la naturaleza de cada disposición, es evidente que el razonamiento se hace aquí circular y carente, por tanto, de poder suasorio, pues la afirmación a demostrar (la de la llamada «inadecuación constitucional» de la finalidad perseguida por la ley) se ofrece como consecuencia lógica de esa afirmación.

La ilicitud constitucional de la finalidad legal es, en opinión del recurrente, consecuencia de la desproporción existente entre la misma y los medios arbitrados para conseguirla, que, en su opinión, se hubiera conseguido también, con menor sacrificio de las garantías constitucionales que el recurso previo implica, si, al suprimirlo, se hubiera otorgado a este Tribunal la posibilidad de suspender la vigencia de las leyes impugnadas o, manteniéndolo, se le hubiera atribuido carácter sumario. Es evidente, sin embargo, que esta desproporción de los medios empleados por el legislador para alcanzar el fin que se le atribuye es, en los términos en que el recurrente la ofrece, resultado de un juicio político, en cuyo mérito este Tribunal no puede entrar. La desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo sólo puede dar lugar a un enjuiciamiento por este Tribunal cuando esa falta de proporción implica un sacrificio excesivo e innecesario de derechos que la Constitución garantiza. Como ello no es así, el argumento no permite sostener, ni la ilicitud del Proyecto, ni, como también el recurrente pretende, su falta de «adecuación constitucional».

La desproporción de los medios utilizados para lograr la supuesta finalidad de «impedir el obstruccionismo parlamentario» da lugar a un último argumento dentro de este primer motivo: el de que al eliminar el recurso previo se lesiona un «bien constitucionalmente protegido», noción que en el contexto parece hacer referencia al conjunto de garantías con que la Constitución rodea a los derechos fundamentales. Como este argumento es también el núcleo del segundo de los motivos de la impugnación, lo analizaremos en el siguiente fundamento.

2. El segundo motivo con el que se pretende argumentar la inconstitucionalidad del Proyecto de Ley es el de que, siendo «la existencia de un recurso previo con efectos suspensivos contra Proyectos o Proposiciones de Leyes orgánicas una exigencia implícita de la necesaria garantía de constitucionalidad de las materias propias de las Ley es orgánicas» su supresión es una «violación indirecta de la Constitución». La «exigencia implícita» de la que todo el argumento pende sería, a su vez, una implicación necesaria del mayor valor que la Constitución atribuye a los derechos fundamentales.

El punto de partida del razonamiento, el «mayor valor» de los derechos fundamentales, resulta, sin duda, correcto, pero no así la deducción que a partir de él se construye. El lugar privilegiado que en la economía general de nuestra Constitución ocupan los derechos fundamentales y libertades públicas que en ella se consagran, está fuera de toda duda. De ello resulta no sólo la inconstitucionalidad de todos aquellos actos del poder, cualquiera que sea su naturaleza y rango, que los lesionen, sino también la necesidad, tantas veces proclamada por este Tribunal, de interpretar la Ley en la forma más favorable a la maximalización de su contenido. De este «mayor valor» no cabe deducir, sin embargo, la «exigencia constitucional implícita» de una institución que, como la del recurso previo, no está destinada a asegurar la protección judicial de los ciudadanos que se sientan efectivamente lesionados en sus derechos fundamentales, sino a resolver en esta jurisdicción las diferencias existentes entre órganos constitucionales (o partes de ellos) en cuanto a la interpretación de los preceptos constitucionales, ampliando así, no contra la Constitución, pero sí al margen de ella, el ámbito del recurso de inconstitucionalidad que ésta [arts. 161.1 a) y 162.1 a)] instauró. Si, como hemos declarado (Sentencia 42/1982, fundamento 3) la consagración constitucional de un derecho no es bastante para crear por sí misma recursos inexistentes, tampoco «el mayor valor» de los derechos fundamentales en su conjunto permite considerar implícitas en la Constitución instituciones de garantía que ésta explícitamente no ha creado.

3. Como tercer motivo de su impugnación de la Ley orgánica que suprime el recurso previo de inconstitucionalidad contra Estatutos de Autonomía y Leyes orgánicas, esgrimen los recurrentes la consideración de que tal supresión «posibilita el fraude constitucional consistente en proceder a la reforma de nuestro primer Cuerpo legal sin necesidad de ajustarse a los trámites exigidos en el art. 168 de la Constitución Española».

Tal argumento, de ser generalizado y llevado a su extremo lógico, obligaría a extender el ámbito del recurso previo, para hacer impugnable en esta vía no sólo todas las leyes (fuesen orgánicas o no), sino incluso cualquier acto del poder, de manera que quedase en suspenso, hasta nuestra decisión, la vigencia de las normas o la ejecutoriedad de los actos acerca de cuya adecuación constitucional un actor cualificado tuviese dudas, pues es evidente que cualquier norma y aun un simple acto pueden ser utilizados como instrumento para modificar el régimen de los poderes, o incluso el ámbito de los derechos. Igualmente evidente es, sin embargo, que los actos o las normas que emanan de poderes legítimos disfrutan de una presunción de legitimidad, que si bien puede ser cuestionada por quien entienda sus derechos vulnerados por aquéllos o éstas (y en el caso de las leyes, también por aquellos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad), obliga a considerar como excepcional la posibilidad de suspender su vigencia o ejecutoriedad. Esta presunción es, además, tanto más enérgica cuanto más directa es la conexión del órgano con la voluntad popular y llega por eso a su grado máximo en el caso del legislador, que lo es, precisamente, por ser el representante de tal voluntad. Como el legislador está vinculado por la Constitución la constatación de que la Ley la ha infringido destruye la presunción y priva de todo valor a la Ley, pero mientras tal constatación no se haya producido, toda suspensión de la eficacia de la Ley, como contraria a dicha presunción, ha de ser considerada excepcional, lo que naturalmente impide ver en ella una consecuencia necesaria general o generalizable de la primacía de la Constitución.

4. El cuarto motivo de impugnación es el de que la supresión del recurso previo es contraria a la necesaria independencia del Tribunal Constitucional. La contradicción vendría, aparentemente, de una parte, del hecho de que la supresión del recurso previo dejaría a este Tribunal inerme ante una futura reforma de su propia estructura; de otra, de la ilegitimidad de una modificación de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional que no viene impuesta por la consideración de que el sistema por ella establecido no cumple los objetivos constitucionales, o es, simplemente, inconstitucional. Ninguna de estas alegaciones puede ser aceptada. Si esa hipotética reforma futura de la estructura del Tribunal Constitucional fuera concorde con la Constitución, no podría este mismo Tribunal oponerse a ella; si no lo fuera, no podría considerarla legítima.

De otra parte, es también claro que, sea cual sea el lugar que la Ley orgánica de este Tribunal ocupa en el llamado bloque de la constitucionalidad, su contenido es disponible para el legislador y que, en consecuencia, dentro del respeto a las normas constitucionales y a la independencia y función del Tribunal, puede introducir en ella los cambios o modificaciones que entienda oportunos, sin que haya de limitarse a aquellos indispensables para evitar la inconstitucionalidad o asegurar el cumplimiento de los objetivos constitucionales.

5. En último lugar, niegan los recurrentes la constitucionalidad de la Ley por considerar que «la facultad de suspensión está implícita en la caracterización constitucional del Tribunal», de tal modo que dicha facultad no sería sino un «poder implícito» del mismo.

No es necesario entrar a discutir la aplicabilidad de la doctrina de los poderes implícitos en nuestro sistema constitucional, en general, y, dentro de él, en las relaciones interorgánicas, en particular; pues, como es evidente, este argumento, sea cual fuere su valor intrínseco, no permite extraer ninguna conclusión a favor o en contra del recurso previo de inconstitucionalidad. Este no otorga al Tribunal Constitucional facultad alguna para suspender las leyes por la buena y simple razón de que no tiene por objeto leyes, sino proyectos de ley aprobados ya por las Cortes, pero no sancionados ni promulgados. El Tribunal no puede suspenderlos porque no están en vigor, lo que explica que respecto de ellos tampoco se le otorgue la facultad de levantar o mantener la suspensión automáticamente producida, como en otros casos ocurre. Pero aunque, efectivamente, la actual regulación del recurso previo de inconstitucionalidad otorgase a este Tribunal la facultad de suspender leyes, si tal facultad hubiera de entenderse implícita en su propia naturaleza constitucional, es claro que la supresión del recurso en nada le afectaría y que, por consiguiente, es imposible extraer de ella consecuencia alguna respecto de la licitud o ilicitud constitucional de tal supresión.