Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 10 de mayo de 1982, funcionarios del Ministerio de Cultura procedieron a levantar acta de inspección núm. 031008, por el concepto de cinematografía, en una sala de exhibición de Barcelona, por entender infringido el art. 2 de la Ley 3/1980, de 10 de enero, de regulación de cuotas de pantalla y distribución cinematográfica, en relación con el art. 2 del Real Decreto 1864/1980, de 11 de julio, por el que se dictan normas de desarrollo de dicha Ley.

Se hizo constar en dicha acta que la Empresa propietaria de la sala exhibidora de películas cinematográficas disponía, de acuerdo con lo establecido en la Orden ministerial de 22 de octubre de 1952, modificada por la de 29 de noviembre de 1956, de un plazo de siete días hábiles para presentar escrito de descargo ante el Director General de Cultura.

2. Mediante escrito dirigido al Presidente del Gobierno de la Nación de fecha 5 de julio de 1982, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña planteó requerimiento de incompetencia, de acuerdo con lo establecido en el art. 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), en el que se solicitaba la anulación del acta referida.

3. Transcurrido el término legal que para la contestación del requerimiento indicado establece el art. 63.4 de la LOTC sin que el Gobierno de la Nación hubiera adoptado resolución expresa de la que tuviera noticia la Generalidad de Cataluña, el Consejo Ejecutivo de ésta formalizó el conflicto ante este Tribunal el día 1 de septiembre de 1982.

4. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña entiende que el acta mencionada vulnera la competencia de la Comunidad Autónoma catalana y, en consecuencia, solicita de este Tribunal que dicte Sentencia por la que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y se anule la meritada acta y cuantos actos se hayan dictado como consecuencia de la misma.

Los argumentos en los que el Consejo Ejecutivo apoya su pretensión pueden sintetizarse de este modo:

A) De acuerdo con los arts. 148.1.17 y 19 y 149.2 de la Constitución, el art. 9.31 del Estatuto de Autonomía de Cataluña otorga a la Generalidad competencias exclusivas en materia de espectáculos y, asimismo, el apartado 4 del último precepto citado le atribuye competencias con idéntica amplitud en lo concerniente a cultura.

Por lo tanto, en los ámbitos materiales que corresponden a los conceptos de espectáculos y cultura, la Generalidad, en base a sus competencias exclusivas, ostenta la potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva, incluida la inspección, a tenor de lo dispuesto en el art. 25 del Estatuto de Autonomía.

B) Mediante el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, se traspasaron a la Generalidad determinados servicios hasta entonces en manos del Ministerio de Cultura, precisando dicha disposición explícitamente que la transferencia abarcaba las funciones y servicios en materia de cinematografía, sin otras excepciones que las relacionadas en los ámbitos estatal e internacional y el Fondo de Protección a la cinematografía. Bien entendido que las funciones y servicios que se reservan al Estado en el indicado Real Decreto no tenían ninguna incidencia en la materia objeto del conflicto.

Por otro lado, el traspaso de servicios de la Administración del Estado a la Generalidad tiene una doble transcendencia, ya que, por una parte, se atribuyen los medios e instrumentos necesarios para ejercer la competencia y, de otra, desapodera a la Administración estatal para intervenir, desde el momento de la transferencia, en el ámbito material y territorial de la Comunidad Autónoma. El traspaso implica una solución de continuidad en la acción administrativa del Estado, así como, explícitamente, reconoce el hecho de que unos sectores de la realidad quedan al margen de su posibilidad de intervención.

C) Aunque el acta de inspección que motiva la formalización del conflicto de competencias no puede merecer otra calificación que la de acto de iniciación, y, en todo caso, de trámite, de un expediente administrativo instruido de acuerdo con el procedimiento que ha de culminar con resolución, dado que tal actuación inspectora ha sido practicada por funcionarios de la Administración estatal y en el ámbito de la Comunidad Autónoma catalana, es evidente que ha existido una violación de las competencias exclusivas de la Generalidad y, en consecuencia, de las funciones que tiene conferidas en virtud del Real Decreto 1010/1981.

D) Si bien es cierto que hasta el momento ni el Parlamento de Cataluña ha legislado ni el Gobierno de la Generalidad ha ejercido la potestad reglamentaria en el campo de la exhibición cinematográfica y, por lo tanto, habrá de aplicarse a la Comunidad de forma supletoria (art. 149.3 de la C.E. y disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía), las Leyes y Reglamentos estatales que regulan actualmente la referida materia, ello no implica, sin embargo, que el principio de supletoriedad se extienda al terreno de la organización administrativa o al ejercicio de la función ejecutiva que se atribuyen con la vigencia del Estatuto o, si se prefiere, con el traspaso de los servicios, de forma exclusiva a la Generalidad y, en todo caso, la efectividad de las transferencias conlleva la pérdida por parte de la Administración estatal de las funciones de ejecución singular, incluida la inspección, en el territorio de Cataluña.

E) Por todo ello, no corresponde a los órganos y servicios de la Administración del Estado la realización de un acto de inspección, ni la instrucción y resolución de un expediente sancionador, sobre una materia en la que tiene competencia exclusiva la Generalidad y, en relación con la cual, han sido traspasados los servicios y funciones inherentes a aquélla sin ningún condicionamiento que pueda incidir en el tema planteado.

En consecuencia, el inicio de la inspección, la instrucción del expediente y su resolución es competencia autonómica, con lo que la iniciación por funcionarios dependientes del Ministerio de Cultura del acta de referencia cercena y limita competencias estatutarias.

5. La Sección del Pleno acordó por providencia que, previamente al trámite del art. 64.1 de la LOTC, se oyese, por plazo común de diez días al Consejo Ejecutivo de la Generalidad y al Gobierno, para que, a efectos de admisión, alegaran lo que estimaran procedente respecto a si el conflicto se promueve en relación con resoluciones o actos comprendidos en los arts. 61.1 y 63.2 de la LOTC.

6. Cumpliendo el trámite acabado de indicar, el Abogado del Estado solicitó se dictara Auto, por el que se declarara inadmisible el conflicto por no reunir el acto frente al que se promovía los caracteres que resultan de los arts. 61.1 y 63.2 y concordantes de la LOTC.

El Abogado de la Generalidad solicitó por el contrario la admisión a trámite del conflicto.

7. El Pleno del Tribunal, por Auto de 21 de diciembre de 1982, acordó admitir a trámite el conflicto y, en su virtud, dar traslado al Gobierno para que aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes, así como dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo correspondiente a la misma, por si ante ella estuviera impugnada o se impugnara la referida acta de inspección, en cuyo caso debería suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la LOTC.

8. El Abogado del Estado, por escrito de 5 de enero de 1983, evacuó el trámite de alegaciones, suplicando que se declarase no haber lugar a entrar a resolver el fondo del asunto por haber sido mal planteado el conflicto, al haberse dirigido contra un acto legalmente inidóneo e inepto para la promoción del mismo, con arreglo a los arts. 61.1 y concordantes de la LOTC, y, subsidiariamente, declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde al Estado y que, por tanto, es válida el acta levantada por la Inspección del Ministerio de Cultura, de fecha 10 de mayo de 1982.

Los argumentos en los que la representación del Gobierno de la Nación basa sus pretensiones se resumen así:

A) Aunque el Auto de este Tribunal de 21 de diciembre de 1982 admite a trámite el conflicto, dista de proclamar que el acto que la determina reúna la idoneidad y aptitud precisa para ser objeto del proceso presente. Lo que el Auto aplica es el principio pro actione para no admitir a limine, pero se reserva decidir sobre este punto -la idoneidad y la aptitud del acta de inspección para ser soporte objetivo del conflicto- en la Sentencia, a la vista de «la necesaria controversia de fondo de las partes» y de «la aportación de las pruebas necesarias para la declaración final del Tribunal». Por ello, la admisión a trámite se acuerda sin perjuicio de «la libre y definitiva valoración de la cuestión planteada y debatida que debe realizar este Tribunal» al dictar la Sentencia.

B) Según se desprende del expediente incoado mediante el acta origen del conflicto, las alegaciones de la representación del «Cine Bosque, Sociedad Anónima», de Barcelona, fueron prestadas ante la Dirección Provincial del Ministerio el 19 de mayo de 1982 y, como en ellas puede verse, se aduce la incompetencia de la Inspección del Ministerio de Cultura, según información que el alegante dice haber recibido de los Servicios del Departamento de Cultura y Medios de Comunicación de la Generalidad.

Del informe del Director provincial de Barcelona de 25 de mayo de 1982 se desprende, igualmente, que se dieron instrucciones a los Inspectores para suspender el levantamiento de actas «por el indicado motivo» (proyección de «noticia de Catalunya» y cobertura de cuota de pantalla de la misma), que se mantuvieron contactos entre el Director provincial y autoridades autonómicas, que las actuaciones inspectoras pretendían evitar «un vacío en la acción administrativa» y que se ha facilitado a la Generalidad «copia de todas las actuaciones (inspectoras) llevadas a cabo en esta provincia».

Aparte de estos antecedentes, es de notar también que parece, que ni se ha dictado resolución en el citado expediente sancionando al encartado, ni se ha sobreseído. El expediente parece, pues, estar paralizado.

C) A la vista de todo ello, se da por reproducido cuanto se expuso en el escrito de alegaciones al incidente de admisión cuya conclusión era que, en la interpretación razonable de la LOTC, resultaba que el objeto idóneo del conflicto -aparte de disposiciones normativas reglamentarias- sólo pueden serlo las «resoluciones» (o actos definitivos o resolutorios de un expediente), y los actos de trámite que, aun no formalmente resolutorios, se les equiparen funcionalmente, en cuanto gocen de una competencia; amén de que unos y otros provengan de «la autoridad» (art. 63.1 de la LOTC) o, en todo caso, de quien «ocupe una posición destacada en la organización administrativa, cuyas declaraciones imputadas a la organización de que forma parte tengan carácter decisivo».

D) Completando dichas consideraciones añade igual parte las siguientes:

a) Hay suficientes argumentos en el texto de la LOTC para sostener que en los conflictos positivos de competencia rige una regla similar a la que ha sido tradicional en nuestro contencioso-administrativo, a saber, que no todo acto puede ser objeto del proceso sino sólo los que reúnan ciertas características (actos resolutorios y los de trámite que funcionalmente se les asimilen). Confirma esta tesis que el art. 62.2 LOTC habla de «disposición, resolución o acto cuya imputación estuviese pendiente ante cualquier Tribunal» (contencioso-administrativo), lo que da a entender que la LOTC propende a identificar el objeto del contencioso-administrativo con el del conflicto. Conclusión que se refuerza con la lectura de la sección primera del capítulo II del Título V de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales de 14 de junio de 1933, que contenía una regulación de dichos conflictos positivos de competencia cimentada en bases totalmente diferentes de la LOTC, pues en la Ley de 1933 ni un sólo precepto se dedicaba a delimitar el objeto del conflicto, mientras que la LOTC lo efectúa de modo cuidadoso y reiterado (normalmente con la expresión «disposición, resolución o acto») y lo hace con el fin de connotar que no todo acto puede servir para trabar el conflicto.

En resumen, que el presente conflicto hubiera estado bien planteado con base en la Ley de 1933, pues la Generalidad sostiene que la «priva» de la facultad de inspección cinematográfica que el Inspector dependiente de la Delegación Provincial se «arroga»; pero no lo está con arreglo a la LOTC, pues una interpretación razonable de la misma excluye que el acta levantada sea un acto objetivamente idóneo para plantear el conflicto.

b) Por esta razón no cabe sostener que, según lo que resulta de la interpretación razonable de la LOTC, el acta represente por sí sola una injerencia en las competencias de la Generalidad, suficiente para legitimar el planteamiento del conflicto. Al contrario, dicha «injerencia» sólo se produce con la afirmación de competencia implicada en la resolución del expediente sancionador o con un acto de trámite que quepa asimilar funcionalmente a la resolución, v. gr. sobreseimiento del expediente por no existir hecho sancionable y, en general, todo acto que ponga fin al expediente o haga expresamente imposible su continuación por razones que no sean la declinación de competencia en la Generalidad. Interpretación que facilita la composición «interpartes» de las controversias competenciales, evitando la sobrecarga del Tribunal, mediante el planteamiento de conflictos sobre actos de trámite.

E) Si a pesar de lo expuesto el Tribunal entrara en el fondo del conflicto, ha de tenerse en cuenta que la Generalidad era incompetente ratione temporis, por no haber asumido efectivamente en la fecha en que se levantó el acta los servicios de inspección cinematográfica, lo que sólo hizo en virtud del art. 1 del Decreto del Consejo Ejecutivo 139/1982, de 4 de junio (actualmente recurrido en vía contencioso-administrativa por el Estado); y, además, que la Generalidad carece de competencia de inspección cinematográfica a los efectos de la Ley 3/1980, de 10 de enero, competencia que sigue correspondiendo al Ministerio de Cultura (argumento ex art. 6.1, párrafo final de dicha Ley).

F) En efecto, el 1 de junio de 1981 se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, de traspaso de servicios en materia de libro y bibliotecas, cinematografía, música, teatro y otros; en la relación de personal transferido (número 2) no figura ningún funcionario de la Inspección General del Ministerio de Cultura. El 11 de junio de 1982 el «Diario Oficial de la Generalidad» publica el Decreto 139/1982, de 4 de junio, cuyo art. 1.1 dice así: «El Departamento de Cultura de Mitjans de Comunicació ejercerá la inspección de cinematografía, teatro y otros espectáculos».

Esto es: Aunque fuera cierto que los apartados 4 y 31 del art. 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuyeran a la Generalidad competencias inspectoras en las materias a que se refiere la Ley 3/1981, de 10 de enero -como de adverso se presente-, lo cierto es que el 10 de mayo de 1982 fecha en que se levantó el acta objeto del conflicto aún no había asumido efectivamente dicha Comunidad funciones inspectoras en materia cinematográfica, lo que tuvo lugar sólo el 12 de junio de 1982, día siguiente de la publicación del Decreto 139/1982 -disposición final 1.ª; Decreto que, por lo demás, ha sido recurrido en vía contencioso-administrativa por la representación del Estado.

Consiguientemente, al no estar asumida efectivamente por la Generalidad la inspección cinematográfica el 10 de mayo de 1982, el principio de continuidad de la acción administrativa (bien constitucionalmente protegido como derivación clara de los principios constitucionales del carácter servicial de los intereses generales de que está investida la Administración, de eficacia y de coordinación: art. 103.1 de la C.E.) exigía que siguiera actuando la inspección estatal, como, por otra parte, pone de relieve el informe del Director provincial de Educación y Cultura antes aludido, debiendo también notarse el exquisito respeto de la Dirección Provincial que ha cuidado siempre de remitir copia de las actuaciones inspectoras al Departamento competente de la Generalidad (en actuación del todo conforme con la doctrina del fundamento 14 de la Sentencia de este Tribunal núm. 18/1982, de 4 de mayo).

G) La pretensión de la parte actora, consistente en que se declara una titularidad competencial relativa a una función inspectora respecto a un momento temporal en que tal función aún no había sido efectivamente asumida en cuanto a su ejercicio, no sólo no es congruente con los principios de buena fe y recíproca lealtad que deben informar las relaciones entre el Estado Central y los componentes de un Estado compuesto -en cuanto cuando pretendería quebrar la buena marcha de la acción administrativa-, sino que es un caso de verdadera y propia incompetencia ratione temporis en cuanto al ejercicio de la competencia.

Reiterando un símil ya utilizado por la Abogacía del Estado en otras ocasiones, y partiendo de la distinción entre titulus y exercitium en materia de competencia, la asunción estatutaria de una competencia proporciona el título para su ejercicio efectivo; pero este titulus debe integrarse con un modus, sea la transferencia de medios, sea la asunción efectiva del ejercicio de potestades. Sin la concurrencia de titulus y modus no puede prosperar una pretensión conflictual cual la presente. Admitiendo a efectos dialécticos la tesis de la actora, no se puede negar que el 10 de mayo de 1982 la Generalidad podría tener el titulus en los apartados 4 y 31 del art. 9 del Estatuto de Cataluña, pero faltaba el modus, que, dado que el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, no operó ninguna transferencia de estos servicios de inspección, sólo pudo venir dado, en el mejor de los casos, por el recurrido Decreto del Consejo Ejecutivo 139/1982, de 4 de junio. La falta de modus el 10 de mayo de 1982 hacía a la Generalidad incompetente ratione temporis para el ejercicio de la función inspectora cinematográfica.

H) Las anteriores consideraciones replantean además el tema del objeto de este conflicto, al limitarse este acta de inspección iniciadora del expediente, lo que impide razonar que la vinculación competencial pueda extenderse a todo el procedimiento sancionador -al acto sancionador aún no dictado y que debería serlo tras la publicación del Decreto 139/1982-. De modo que una de dos: Si el acta de inspección puede constituir legítimamente objeto de este conflicto, no cabe examinar si la Generalidad es o no competente para resolver el expediente sancionador y, en cuanto al levantamiento del acta en sí, la Comunidad Autónoma era incompetente ratione temporis; y, si el verdadero objeto del conflicto sólo puede ser el acto resolutorio del expediente sancionador (o acto de trámite que se identifique funcionalmente) entonces el conflicto está mal planteado por tener un objeto inidóneo legalmente (el acta), sin que haya términos hábiles en la LOTC para que este Tribunal pueda subsanar el aludido defecto de planteamiento, sólo imputable a la actora.

I) Según el art. 6.1, último párrafo, de la Ley 3/1980, de 10 de enero, «la competencia para la imposición de estas sanciones (las conminadas por infracciones en materia de cuotas de pantalla, objeto de la Ley) corresponde al Ministerio de Cultura».

Es claro que si tal Ministerio tiene competencia, según la Ley, para imponer tales sanciones la tiene inherente -y a falta de toda disposición en contrario- para tramitar los expedientes de sanción y para incoarlos de oficio mediante el levantamiento de acta por la Inspección. Esto es lo que ha hecho el actuario en el acta objeto del presente conflicto.

No cabe redargüir que lo dispuesto en el art. 6.1, último párrafo, de la Ley 3/1980, debe entenderse con la tácita restricción de que ello sea así, salvo en cuanto a aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido tal competencia en virtud de su Estatuto de Autonomía (v. gr. art. 9.4 y 31 del Estatuto de Cataluña). Puede demostrarse, en efecto, que dicha competencia no reputarse estatutariamente asumida, ni se ha incluido entre las que el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, relaciona como atinentes a los servicios transferibles. Por el contrario, tal competencia se enlaza a la noción «relaciones en el ámbito estatal en materia de cinematografía» (anexo B.1 del Real Decreto citado), que dicho Real Decreto reserva al Estado.

J) La Ley 3/1980 regula un punto clave de la ordenación de la cinematografía española en su conjunto (especialmente, respecto a la industria cinematográfica): La llamada «cuota de pantalla» y la distribución cinematográfica que opera tanto respecto a largometrajes como a cortometrajes (art. 2). Fácilmente puede estimarse que este tipo de ordenación es de ámbito estatal (nacional) ex propia natura que no consiente fragmentación porque mira al cine español en su totalidad o conjunto, ya que es el condicionamiento esencial de la producción cinematográfica e incluso del comercio de importación de cintas extranjeras. Supuesto que las competencias de los arts. 9.4 y 31 del Estatuto se entienden asumidas «para la gestión de (1)... interés» de la Comunidad Autónoma (art. 137 de la C.E.) y referidas al territorio de Cataluña (art. 25.1 del Estatuto), es claro que el contenido de la Ley 3/1980, excede del ámbito de interés de la Comunidad Autónoma y entra en el de las «relaciones estatales» (expresión del Real Decreto 1010/1981). Fundamento constitucionalmente específico de la competencia estatal para llevar a cabo esta ordenación lo proporcionan no sólo el art. 149.1.27 de la C.E. (pues la Ley 3/1980 contiene normas para un medio de comunicación social de la importancia de la cinematografía) y el art. 149.2 de la C. E. (deber y atribución del Estado de facilitar la comunicación cultural intercomunitaria mediante la protección del cine español), sino que incluso cabría invocar las competencias estatales de los apartados 10 y 13 (este último en relación con el art. 12.1 del Estatuto de Cataluña), del art. 149.1 de la C.E., por cuanto que la Ley 3/1980 repercute decisivamente en el comercio exterior cinematográfico (art. 3.1 del Real Decreto 1864/1980, de 19 de julio), y en la ordenación de la industria española cinematográfica como un todo. Además, la «cuota de pantalla» está íntimamente relacionada con el Fondo de Protección cinematográfica.

K) Podría reargüirse que lo expuesto justifica la competencia estatal para regular las materias de la Ley 3/1980, pero no la retención de la facultad sancionadora -de carácter ejecutivo- y, por inherencia, de la inspectora a dicho efecto, en manos del Estado (Ministerio de Cultura). Pero la objeción no es atendible, porque las licencias de doblaje se conceden a las «Empresas distribuidoras» que actúan en todo el mercado español (y, en muchas ocasiones, son asimismo propietarias de salas de exhibición en el territorio de Comunidades Autonómicas); porque, asimismo, existen cadenas exhibidoras que exceden del ámbito de una Comunidad Autónoma, y, finalmente, porque la propia técnica empleada en los apartados b) y c) del art. 3 de la Ley 3/1980, evidencia el carácter supracomunitario. Todas estas circunstancias, amén de las generales ya expuestas, evidencian una justificación suficiente de la constitucionalidad del último párrafo del art. 3 de la Ley 3/1980, entendido en sus propios términos, la Ley 3/1980 ordena «relaciones estatales» en materia cinematográfica y esta misma ordenación, por su propia naturaleza, postula la retención estatal de potestades sancionadoras (y las inherentes de inspección) como medio de garantizar la efectividad de una ordenación cinematográfica que excede de la esfera propia de las Comunidades Autonómicas.

9. Por providencia de 17 de octubre de 1985, se señaló el día 24 del mismo mes y año, para la deliberación y votación del presente conflicto, en el que se llevó a efecto la deliberación.

1. Es necesario decidir con carácter previo, la cuestión planteada por el Abogado del Estado, al solicitar en primer lugar que no se entre a resolver sobre el fondo del conflicto de competencia, por plantearse sobre un acto que es inidóneo e inepto para ser objeto del mismo, puesto que su resolución permitirá o no decidir el tema principalmente debatido, habiendo quedado imprejuzgada dicha alegación primaria, por su expresa voluntad, en el Auto de 21 de diciembre de 1982, que admitió a trámite el proceso constitucional.

2. El Abogado del Estado, en síntesis, hace derivar esa falta de aptitud o idoneidad del acta de inspección cinematográfica de 10 de mayo de 1982, para poder actuar como presupuesto generador del presente conflicto, en las alegaciones de que es un mero acto inicial de un expediente o procedimiento administrativo de mero trámite, que por proceder de un inspector dependiente del Ministerio de Cultura actuando en materia cinematográfica -cuotas de pantalla- no proviene de un «órgano» o «autoridad» administrativa como exigen los arts. 61.1 y 63.1 de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC), dejando de constituir una injerencia, por ausencia de relevancia y consistencia suficiente para evidenciar una controversia competencial, como podría suceder, positivamente, si se hubiera decidido el archivo, el sobreseimiento o la sanción en el expediente, que aun siendo actos de trámite se equipararían a las resoluciones o actos decisorios dado su importante contenido, al poner fin al procedimiento haciendo imposible su continuación, equiparando así, a efectos de la posibilidad de plantear el conflicto, los supuestos de recurribilidad de los actos administrativos separadamente del fondo del proceso, que regulan los arts. 37.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y el 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), pero impidiéndolo para los demás actos de trámite de menor contenido, por lo que en definitiva se asimila el conflicto de competencias al proceso administrativo a tales efectos, de no poder ser planteado ante la presencia de simples actos de trámite.

3. Los arts. 61, 62 y 63 de la LOTC, básicos en la regulación de los conflictos positivos de competencias, que pueden surgir entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas o entre dos de estas Comunidades, exigen claramente que se trate de «disposiciones, resoluciones y actos», que no respeten el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía, o en las Leyes correspondientes.

El contenido de la expresión «actos» ha de entenderse como comprensiva de los actos administrativos, procedentes del ejercicio no reglamentario de las potestades o facultades que le están atribuidas a la Administración Pública, y cuyo vario contenido es evidente, aunque una de sus más trascendentales manifestaciones doctrinales diferencie los «actos resolutorios» que ponen fin a los procedimientos administrativos, de los «actos de trámite» que instrumentan el procedimiento, al ordenar sus fases previas de diferente condición, pero necesarias todas ellas para hacer viable la resolución definitiva, pudiendo unos y otros originar conflictos de competencias al no existir ningún limite expreso que restrinja dicho concepto y que rebaje su alcance natural, ni tampoco razón alguna para distinguir dentro de los actos de simple trámite, los que sean de trámite cualificado de los que no tengan tal condición.

Lo esencial a efecto de la posibilidad de utilizar la vía constitucional del conflicto de competencias, no es la naturaleza del acto que se discuta en el mismo, sino que se encuentra en la afirmación por un ente de poseer una competencia, que se atribuye por acto de autoridad propia constitucional y estatutariamente prohibida, frente a otro ente al que se le niega poseerla y ejercitándola de manera real por medio de hechos concretos de invasión de competencia, de forma tal, que desde el aspecto relativo al quantum del poder político efectivamente manifestado, representen una lesión de los intereses concretos de la parte cuya titularidad se puso en cuestión, y que se encuentra constitucionalmente garantizada al ente público que promovió el proceso, haciendo necesaria la defensa del interés ofendido lesivamente para ser tutelado por este Tribunal Constitucional, encargado de decidir tales conflictos.

4. Como reconoce el Abogado del Estado, el acta del funcionario del Ministerio de Cultura es una constatación de hechos, pero además representa un acto formal de iniciación de un procedimiento sancionador de acuerdo con la normativa vigente en la materia cinematográfica, constituida por el Decreto de 4 de agosto de 1952 y la Orden de 22 de octubre de igual año -arts. 2 y 5.1-, parcialmente modificada por otra Orden de 29 de noviembre de 1956, toda vez que según estas disposiciones, las referidas actas de inspección levantadas en el ejercicio de la denominada «policía cinematográfica» indudablemente constituyen actos de iniciación del procedimiento sancionador; sin necesitarse, por consiguiente, que exista un acuerdo distinto de otro órgano para iniciar el procedimiento, que la mera formalización del acto por el que tiene la facultad de originarla, hipótesis que excepciona el procedimiento general ordinario administrativo de los arts. 67 y 68, y el especial procedimiento sancionador del art. 134 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en los que la instancia o denuncia de un particular o de un funcionario, y la propuesta del superior, o la moción razonada de órgano subordinado, no inician formalmente el procedimiento administrativo correspondiente, puesto que siempre requieren que su nacimiento se efectúe por acuerdo del órgano competente.

Por consiguiente, dicha iniciación del procedimiento sancionador por el acta del Inspector supone indudablemente y en principio, por su mismo contenido y alcance, la afirmación de poseer competencia propia el Estado para crearla y resolver el expediente por la actuación de sus órganos, pues como es sabido el Estado opera a través de sus órganos y éstos a medio de la actuación de los funcionarios que los integran -art. 40.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo-. Por otra parte, en este caso, el Estado no ha contestado al requerimiento que en virtud de lo dispuesto en el art. 63 de la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional le formuló la Comunidad Autónoma catalana, y su silencio tiene significación de rechazo por establecerlo así el punto cuarto de dicha norma. En consecuencia, ejercida por el Estado la función inspectora y estimando la indicada Comunidad Autónoma que le correspondía la titularidad de la misma, existe base suficiente para la formalización del conflicto positivo de competencia, lo que sucedió mediante la formulación del correspondiente requerimiento al Estado, y al ser éste rechazado, sigue existiendo apoyo básico suficiente para el planteamiento del conflicto ante este Tribunal Constitucional.

5. El Abogado del Estado reconoce al inspector del Ministerio de Cultura la condición de funcionario y niega que pueda ser considerado como autoridad, según exige, a su juicio, el art. 63.1 de la LOTC, por lo que en definitiva no le reconoce facultades para invadir con su actuación competencias de la Comunidad Autónoma.

La utilización del término «autoridad» en el art. 63.1 de la LOTC y no en las demás normas reguladoras del conflicto de competencias positivo, no significa que los actos para originar la interferencia competencial deban emanar, necesariamente, y en todo caso, de funcionarios con capacidad de mando o decisión, es decir, con imperium, por mantener una posición destacada en la organización administrativa, ya que dicho concepto, como admite el propio Abogado del Estado, es harto impreciso en nuestro ordenamiento jurídico, pese a su relevante significación jurídico-penal, cuya definición en el art. 119 del Código punitivo reducida «a los efectos penales» no es trasladable a los otros campos del Derecho, cual el Administrativo, en el que el concepto de autoridad no se opone al de funcionario, dependiendo en definitiva su calificación del propio contenido de la misión ejercitada, actuando dentro del círculo de sus atribuciones, y el inspector que levantó el acta tenía como cometido el de constatar hechos y el de iniciar el procedimiento sancionador, que tramitaría como inspector hasta emitir la propuesta de resolución, lo que representa estar encuadrado dentro del concepto de autoridad administrativa, particularmente a los efectos de entenderse como miembro de un órgano, que en la realización de su misión, propia de las facultades sancionadoras de la Administración, invadió competencias traspasadas, con actuación destacada y trascendente por su mismo cometido. Todo ello, en la interpretación del art. 63.1 de la LOTC, más favorable para la tesis del Abogado del Estado, pues una interpretación literal y sistemática del precepto, en relación con el 61.1 de la misma Ley Orgánica, conduciría a entender que el acto origen del conflicto ha de emanar de «la autoridad de otra Comunidad Autónoma o del Estado», es decir, que debe tratarse de un acto en el que se actúe con sujeción al derecho público en el ejercicio de potestades.

6. El representante del Gobierno de la Nación, en oposición al de la Generalidad de Cataluña, equipara los conflictos de competencias a los supuestos de irrecurribilidad de los actos administrativos separadamente del fondo del asunto, y los distancia de los denominados conflictos jurisdiccionales, con la finalidad de conseguir alcanzar la inadmisión del presente conflicto, por entender existe una falta de objeto.

El conflicto positivo de competencias es un proceso constitucional singular y específico del que debe conocer este Tribunal en exclusiva, para dirimir la titularidad de las competencias que dos entes pretenden poseer uno frente a otro, por lo que su especial naturaleza lo hace ajeno a la equiparación propuesta por el Abogado del Estado, con el proceso contencioso-administrativo en la determinación de los actos recurridos en el mismo, que tienen otras finalidades distintas; por lo demás, es improcedente la aplicación de la analogía con los denominados conflictos jurisdiccionales, dado que el conflicto constitucional se rige específicamente por la Ley Orgánica de este Tribunal.

7. En conclusión de todo lo expuesto ha de estimarse, al rechazarse todas las alegaciones de inadmisión del representante del Gobierno de la Nación, que el acta de inspección objeto del conflicto es idónea y apta por su condición y alcance, para integrar el presupuesto que puede generar el mismo, y a su vez, para poder la Comunidad Autónoma catalana debatir si la iniciación del procedimiento administrativo de sanción por un órgano del Estado supuso el ejercicio de competencias cinematográficas a ella transferidas, debiéndose por tanto examinar los temas de fondo debatidos en el proceso.

8. El Abogado del Estado alega la incompetencia ratione temporis de la Generalidad para ejercitar la función de inspección cinematográfica, porque a pesar de tener atribuida por el art. 9, puntos 4 y 31, del Estatuto de Autonomía catalán la titularidad de la competencia cinematográfica, por estar la competencia incluida en las competencias de «cultura» y «espectáculos» y de haberse dictado el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, traspasando funciones y servicios y medios personales y materiales en relación a la cinematografía, no figuraba en el personal traspasado en el anexo 2.° funcionarios de la Inspección del Estado, faltándole por ello asumir la competencia relativa a la Inspección, en el momento de levantarse el acta objeto del conflicto el 10 de mayo de 1982, lo que se realizó con posterioridad al dictar el Consejo Ejecutivo de la Generalidad el Decreto 139/1982, de 4 de junio, al crear y asumir la inspección cinematográfica, por lo que la virtualidad del principio de continuidad de la acción administrativa, derivado del art. 103 de la Constitución, exigía al Estado evitar el vacío inspector para corregir infracciones en materia de cuotas de pantalla, actuando a través de su propia Inspección, con arreglo a los principios de buena fe y de recíproca lealtad.

9. Es doctrina muy reiterada de este Tribunal expuesta entre otras en las Sentencias núms. 25, 76, 87, 88 y 113/1983, la de que la «titularidad de las competencias corresponde a las Comunidades Autónomas por obra de la Ley Orgánica por medio de la que se aprobó el Estatuto de Autonomía, que actúa ope legis o ipso iuris haciendo disponible su ejercicio por ellas, sin que exista una suerte de vacatio en las competencias atribuidas por los Estatutos, y una regla de entrada en vigor diferida de las mismas, a medida que los acuerdos de las Comisiones mixtas lo fueran permitiendo, que sólo traspasen medios materiales o personales ... y que esa atribución ipso iuris de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato ... aunque el traspaso de servicios pueda ser condición de pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas, cuando según su naturaleza sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado, mientras los servicios no sean transferidos».

La aplicación de esa doctrina al supuesto de examen, produce el efecto de considerar transferida y asumida la competencia cinematográfica a la Generalidad desde la vigencia del Estatuto de Autonomía catalán de 18 de diciembre de 1979, poseyendo aquélla la posibilidad de ejercicio inmediato de los servicios transferidos por el Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, en materia de inspección desde la vigencia de esta disposición, sin que a ello sea óbice la no transferencia real del personal inspector, al no constar en el anexo 2.°, pues no resulta totalmente necesario para ejercer la competencia por su posible sustitución, y por referirse sólo la doctrina de este Tribunal al traspaso de los servicios como exigencia precisa y no al personal para permitir la acción subsidiaria y supletoria del Estado a través de sus órganos, en el ejercicio de las competencias no desarrolladas por la Comunidad Autónoma, evitando vacíos de actividad.

Por todo ello es evidente, que aunque asumida la competencia cinematográfica por dicho Estatuto en 18 de diciembre de 1979, pudo sin embargo el Estado seguirla ejerciendo provisionalmente, en relación con la inspección -por resultar ésta necesaria e imprescindible- hasta tanto se llevara a cabo la transferencia de las funciones y servicios, y como ésta transferencia se realizó por el citado Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, desde ese momento carecía el Estado de la facultad de poder ejercer supletoriamente la competencia traspasada, ni siquiera con carácter provisional, por concurrir todas las condiciones necesarias para su ejercicio por la Generalidad según la doctrina expuesta de este Tribunal.

La creación por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad del personal al servicio de la inspección cinematográfica por el Decreto 139/1982, de 4 de junio, al no haber de hecho transferido el suyo el Estado, determinó que durante el tiempo transcurrido entre ambas disposiciones -el Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, y el acabado de citar- fuera la Generalidad titular única de la competencia en toda su amplitud, y que el Estado no pudiera ejercerla ni aun provisionalmente, según ha quedado precisado, porque toda transferencia de competencia determina un desapoderamiento del Estado al transmitirla, que no puede seguir ejercitando las funciones que antes le pertenecían, y a su vez, un recíproco apoderamiento del ente recipendiario -la Generalidad- para su pleno ejercicio como titular nuevo de ella.

Pudo sin embargo la Generalidad para solucionar los problemas derivados del ejercicio inmediato de la competencia inspectora, si no estaba en condiciones de poder efectuarla, haber solicitado, facultativamente, la colaboración del Estado para realizar con funcionarios de éste la misión que tenía atribuida, y pudo también el Estado requerir a la Comunidad Autónoma para que ejerciera su competencia, en el caso de falta de desempeño de la misma, de acuerdo con la doctrina establecida por la Sentencia de este Tribunal de 5 de agosto de 1983 («Boletín Oficial del Estado» de 18 de dicho mes), pero lo que no resulta posible aceptar es que el Estado, que carecía de competencias para ello, siguiera ejerciendo las competencias de que se había desprendido y que le resultaban en este sentido ajenas, al margen del alcance material que pudiera tener, en su caso, la no realización por la Generalidad de la competencia asumida, pues en definitiva no resulta posible establecer interpretaciones extensivas de la doctrina de este Tribunal antes expuesta, ya de por sí excepcional, contribuyendo a proteger interferencias indebidas en el cuadro de las atribuciones de las Comunidades Autónomas.

Todo lo que conduce a la necesidad de declarar que la competencia debatida correspondía, en principio, en su ejecución a la Generalidad de Cataluña, y que no existía para ésta la incompetencia ratione temporis a fin de ejercer la actividad inspectora, como alegaba el Abogado del Estado.

10. En su alegación tercera el Abogado del Estado reclama la competencia controvertida para el ente que representa, porque el art. 6.1, último párrafo, de la Ley 3/1980, de 10 de enero, reguladora de las cuotas de pantalla y la distribución cinematográfica, concede competencia al Ministerio de Cultura para imponer sanciones por incumplimiento del régimen de dichas cuotas, extendiéndose por inherencia la misma competencia para incoar y tramitar expedientes derivados de las actas de inspección, máxime cuando se enlaza con la noción de «relaciones en el ámbito estatal en materia cinematográfica», que queda fuera del traspaso de competencias realizado en dicho campo por el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, según el anexo B.1, por estimar pertenecer a dichas relaciones estatales en su ordenación las cuotas de pantalla, dada su naturaleza que no permite fragmentación por exceder del ámbito de intereses de las Comunidades Autónomas, y apoyarse también dicha ordenación general en las competencias al Estado reconocidas en los artículos de la Constitución: 149.1.27.° sobre medios de comunicación social; 149.2 en orden a facilitar la relación cultural intercomunitaria, y el 149.1.10.° y 13.° referidas al comercio exterior y a la ordenación de la industria cinematográfica; estimando en definitiva justificada suficientemente la constitucionalidad del referido art. 6.1 de la Ley 3/1980, y la retención estatal de facultades sancionadoras y las inherentes de inspección, como medio para garantizar la efectividad de la ordenación cinematográfica por encima de la esfera propia de las Comunidades Autónomas.

11. Para decidir la cuestión de fondo planteada debe partirse de la precisa determinación de la competencia debatida, exclusivamente referida a si la Inspección que formalizara actas de infracción por presunta lesión de la reglamentación estatal sobre cuotas de pantalla cinematográfica, incoando y tramitando expedientes sancionadores, había de ser la de la Generalidad de Cataluña o la del Estado central, entes que reclaman para sí, respectivamente, la titularidad de esa competencia tratándose indudablemente de una competencia ejecutiva; para lo cual se hace preciso examinar los títulos invocados en relación a la materia cinematográfica y su extensión, que son para el Estado los indicados en el fundamento anterior, y para la Generalidad los derivados de la invocación por su representante de poseer competencia exclusiva en materias de fomento de cultura -art. 148.1.17.° de la C.E. y art. 9.4 del Estatuto de Autonomía catalán-; la adecuada utilización del ocio -art. 148.1.19.° de la C.E.-, y espectáculos -art. 9.31 del propio Estatuto-.

12. Este Tribunal, en Sentencia núm. 48/1984, de 5 de abril, referida a la competencia de la cinematografía, partió de la necesidad de indagar la regla que debía prevalecer entre las varias alegadas, para lo cual era preciso atender a la razón o fin de la norma atributiva de competencia y al contenido del precepto cuestionado, fijando la atención en lo que es la calificación de películas y en los objetivos a que sirve, porque éste era el tema del conflicto; y luego de rechazar el vincular la cinematografía a los «medios de comunicación social» como incluida en la expresión «y en general todos los medios de comunicación social» -art. 149.1.27.° de la C.E.-, estimó que la materia referida a las películas de arte y ensayo con desgravaciones fiscales eran competencia de la Administración del Estado, sin cerrar el camino al fomento de la Generalidad, por estar incluida en el título de «cultura» a que se refieren el art. 149.2, en relación con el 148.1.17.°, de la C.E., y por tratarse de una competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, no en el sentido de reparto competencia vertical, sino de concurrencia de competencias ordenadas a la preservación y estímulo de los valores culturales propios de cuerpo social desde la instancia pública correspondiente; y a su vez, tal resolución entendió, en el caso concreto, y en lo referente a las películas denominadas «X» o pornográficas, que actuaba para ellas el límite a las libertades ideológicas y de pensamiento que establece el art. 20.4 de la Constitución, no tomando por ello en consideración el alegado título de «espectáculos» -art. 9.31 del Estatuto de Cataluña-, que, sin embargo, estimaba podía operar en otros supuestos diferentes de atribución de la titularidad de la competencia cinematográfica.

En definitiva, que dicha Sentencia excluyó pudiera ser título competencial en materia cinematográfica los medios de comunicación social; refirió su encaje en la competencia concurrente de cultura, para los supuestos en que la materia de las películas supusiera una exaltación de ella por su indudable relevancia cultural; y prescindió para los casos específicos que examinaba, utilizar el título competencial del «espectáculo», que admitía como posible para otros supuestos, porque no era posible apoyarse en él, por operar el más prevalente de «cultura» para las películas de arte y ensayo, y actuar los límites fijados en el art. 20.4 de la C.E. en relación a la libertad de ideas y pensamientos, para las películas pornográficas.

13. La Ley 3/1980 regula las cuotas de pantalla y distribución cinematográfica, asegurando la proyección de películas españolas en determinados días para incrementar su número y calidad, a cuyo fin condiciona la obtención de licencias de doblaje de películas extranjeras, al rodaje, adquisición de derechos de explotación, estrenos o consecución de ciertos ingresos de películas españolas.

Dicho contenido no permite encajar la competencia en el título de «cultura», por no poder detectarse las notas que la caracterizan en su singular contenido según antes quedó expuesto, tratándose en este supuesto de la cinematografía considerada como una manifestación general de «espectáculos», que por regla general le resulta propia, al tender a la distracción o entretenimiento de las personas a través del fomento del cine español que se trata de proteger, y la competencia del espectáculo la asumió la Generalidad de Cataluña desde la vigencia del art. 9.31 del Estatuto de Autonomía de 18 de diciembre de 1979, por lo que es indudable, que la competencia meramente ejecutiva discutida, para formular el acta de inspección cinematográfica y tramitar el expediente sancionador por posible infracción de la legislación sobre cuotas de pantalla, corresponde a dicha Generalidad, por lo que los títulos asumidos y alegados por el Estado que pudieran tener una eventual incidencia lateral en la actividad cinematográfica, no pueden llegar a desvirtuar la competencia perteneciente a dicha Comunidad Autónoma, como sucede con las competencias relativas al comercio exterior y la de las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» de los apartados 10 y 13 del art. 149.1 de la Ley fundamental, que están, por su específico contenido, fuera del supuesto contemplado, sin que por lo demás se manifieste que la competencia ejecutiva debatida tenga que dervirtuarse por poder existir una relación de ámbito estatal, en atención al especial contenido de la competencia ejecutiva objeto del conflicto.

Por otro lado, la Ley 3/1980 citada no puede aplicarse más que en orden a las competencias que el Estado posea como titular de ellas, y como las competencias de las Comunidades Autónomas sólo surgen o emanan de la Constitución o del Estatuto de Autonomía, es evidente que reconocida la competencia en materia de cinematografía a la Generalidad de Cataluña en el sentido expuesto de espectáculo para el caso concreto, dicha competencia ejecutiva le corresponde como propia, sin que la referida Ley 3/1980 pueda desposeerla de ella, al regular sólo las competencias que pertenecen a la Administración del Estado, sin interferencia alguna de las que pertenecen a la Comunidad catalana.

14. En conclusión de todo lo expuesto, resulta procedente declarar que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña, con la determinación de anular el acta de inspección cinematográfica, y de cuantos actos hayan sido dictados como consecuencia de la misma, que fue originada por funcionarios del Ministerio de Cultura sin tener competencia para ello.