Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 5 de octubre de 1982 la Junta de Galicia aprobó el Decreto 120/1982, por el que se crea el Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia, cuyo art. 2 dice literalmente: «El ámbito de actuación del Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia abarcará el territorio de la Comunidad Gallega. Su aplicación se extenderá también, en su caso, a los emigrantes y a las Comunidades Gallegas asentadas fuera de Galicia».

El Consejo de Ministros, en su reunión de 22 de diciembre de 1982, acordó dirigir a la Junta de Galicia requerimiento de incompetencia por considerar que el segundo inciso del art. 2 citado no se atiene al orden de competencia establecido, según resulta de los apartados 2.° y 3.° del art. 149.1 de la Constitución Española. Desatendido el requerimiento por Acuerdo de la Junta de Galicia de 7 de enero de 1983, el Consejo de Ministros acordó el día 16 de febrero de 1983 ordenar a la Abogacía del Estado ante el Tribunal Constitucional el planteamiento del conflicto positivo de competencias al amparo de los arts. 62 y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con expresa invocación del art. 161.2 de la Constitución.

2. En el escrito de formalización del conflicto, de 28 de febrero de 1983, el Abogado del Estado mantiene que las normas de competencia a aplicar al caso no son las relativas a la cultura, sino las que tienen por objeto la enseñanza, y afirma que la del bachillerato dirigida a la emigración española en el extranjero corresponde a la competencia del Estado a tenor de los apartados 2.°, 3.° y 30.° del art. 149.1 de la Constitución, relativos a emigración, a relaciones internacionales y a titulación académica y profesional y enseñanza. Mantiene que lo mismo ha de decirse en lo relativo a la emigración en el interior de España. El Abogado del Estado afirma también que el precepto litigioso rompe el principio de territorialidad que se contiene en el art. 37.1 del propio Estatuto de Autonomía de Galicia y que la competencia sustentada por la Junta de Galicia pretende una eficacia jurídica directa y originariamente referida a un ámbito que por extraterritorial resulta ajeno a sus competencias. La enseñanza a distancia, dice, es técnicamente inviable si no implica relaciones internacionales o interregionales para establecer la red de centros colaboradores que den soporte físico a la docencia.

Mantiene el Abogado del Estado, con invocación de los arts. 145.2 de la Constitución y 7 y 35.1 y 2 del Estatuto de Autonomía de Galicia, que la vía del convenio es la única mediante la cual será posible una cierta actuación extraterritorial por parte de los centros públicos dependientes de las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza a distancia. Afirma que la expresión «en su caso» que se utiliza en el precepto litigioso no obsta a la realidad del conflicto constitucional de competencia y que, en último término, la Sentencia del Tribunal Constitucional que declare la constitucionalidad del precepto siempre que se entienda referido a la previa existencia de un convenio que legitime la actuación extraterritorial del Instituto Gallego habrá resuelto el presente conflicto, porque la finalidad esencial del procedimiento es la declaración de la titularidad de la competencia controvertida.

Suplica que se dicte Sentencia en la que se declare que corresponde a la titularidad del Estado la competencia respecto a la enseñanza de bachillerato a distancia que exceda del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, con anulación, en su caso, del precepto objeto de conflicto. Con invocación del art. 161.2 de la Constitución solicita la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado.

3. Por medio de providencia de 3 de marzo de 1983 la Sección Primera de este Tribunal acordó tener por planteado el conflicto, comunicar al Presidente de la Junta de Galicia su iniciación a los efectos previstos en el art. 64.1 de la LOTC, suspender la vigencia del precepto, con comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, y publicar el planteamiento del conflicto y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Galicia».

4. Dicha publicación tuvo lugar en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 62, de 14 de marzo de 1983, y en el «Diario Oficial de Galicia» núm. 25, de 23 de marzo de 1983.

5. Mediante escrito de 7 de abril de 1983 el Abogado don Angel Fenor de la Maza y Cornide Quiroga, en representación de la Junta de Galicia, formuló oposición al conflicto planteado alegando que no son de aplicación al mismo los preceptos invocados por el Abogado del Estado en materia de emigración y relaciones internacionales, porque la enseñanza sólo incide en tales ámbitos, subsumiéndose entonces en los correspondientes títulos de competencia, cuando se pretenda la validez y eficacia de los títulos académicos o profesionales expedidos conforme a la Ley española o extranjera en territorio distinto del de la soberanía que los habilita, o bien, en los supuestos de enseñanzas impartidas por centros extranjeros en el territorio nacional o por instituciones nacionales radicadas en el extranjero, mientras que lo que establece el precepto en litigio no es otra cosa que la facultad de los emigrantes y comunidades gallegas residentes fuera de Galicia de acogerse a sus disposiciones o aplicación, sin que se contemple, ni expresa ni implícitamente la hipótesis de celebración de tratados o convenios con países extranjeros o con otras Comunidades Autónomas, ni la creación de centros o delegaciones fuera del territorio de Galicia. La circunstancia de que los usuarios del Instituto residan fuera de Galicia no supone eficacia jurídica directa y originariamente extraterritorial, ya que el acto de admisión del alumno tiene lugar en la propia Galicia y también en ella se constituye la relación entre éste y el centro de enseñanza. No es necesario, por tanto, convenio o tratado alguno, porque el precepto no pretende extraterritorialidad de ningún género. Por esas mismas razones no son de aplicación al caso los preceptos que atribuyen al Estado la competencia exclusiva de materia emigración y de relaciones internacionales.

Solicita que se declare que corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia la competencia en litigio.

6. Mediante Auto de 5 de agosto de 1983 el Pleno del Tribunal, tras oír a las partes, acordó mantener la suspensión acordada anteriormente, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 161.2 de la Constitución Española. Dicha ratificación se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 202, de 24 de agosto de 1983, y en el «Diario Oficial de Galicia» núm. 112, de 25 de agosto del mismo año.

7. Por providencia del Pleno de este Tribunal de 31 de octubre de 1985 se señaló el día 7 de noviembre de dicho año para deliberación y fallo.

1. El presente conflicto positivo de competencia se ha promovido por el Gobierno de la Nación por entender que el segundo inciso del art. 2 del Decreto 120/1982, de 5 de noviembre, de la Junta de Galicia, por el que se crea el Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia, no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Galicia (EAG) por cuanto invade competencias del Estado, el citado artículo dice:

«El ámbito de actuación del Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia abarcará el territorio de la Comunidad Gallega. Su aplicación se extenderá también, en su caso, a los emigrantes y a las Comunidades Gallegas asentadas fuera de Galicia».

Es sólo el último inciso el que impugna la representación del Gobierno, quien no pone en tela de juicio la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia para organizar la enseñanza a distancia del Bachillerato dentro de su territorio, pero rechaza ese inciso y por tanto la posibilidad de que esa enseñanza se dé fuera del territorio gallego. Entiende la representación del Gobierno que tal extensión invade las competencias exclusivas reservadas al Estado por la Constitución en su art. 149.1.2 (emigración), 3 (relaciones internaciones) y 30 (regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 24 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia). Estima también la representación del Gobierno que el inciso impugnado quebranta el principio de territorialidad que establece el EAG en su art. 37.2.

2. Para examinar la cuestión planteada conviene ante todo concretar en qué consiste la enseñanza a distancia. Esta modalidad de enseñanza, difundida en los últimos años, supone de un lado que no existe habitualmente la relación directa y personal entre profesor y alumno que caracteriza a la enseñanza tradicional, pero de otro lado que el centro docente no se limita a examinar a estudiantes que no han seguido los cursos y que han estudiado por su cuenta, como ocurría en la antigua enseñanza «libre», sino que ejerce una labor continuada y sistemática de ayuda y dirección por diversos medios como puede ser la correspondencia, las «cassettes», las clases por radio o televisión, los encuentros ocasionales, etc. Un rasgo característico que ofrecen hasta ahora las enseñanzas a distancia que en diversos niveles ha organizado el Estado es la creación de centros asociados o colaboradores que facilitan esa actividad de orientación y tutela sin el que no puede hablarse de una enseñanza a distancia en sentido estricto. Esos centros se prevén tanto a nivel universitario (Decreto 2310/1972, de 18 de agosto, que crea la Universidad Nacional de Educación a Distancia, y Decreto 3114/1974, de 24 de octubre); como de Bachillerato (Decreto 2408/1975, de 9 de octubre) y de Educación General Básica (Real Decreto 546/1979, de 20 de febrero). Resulta, por tanto, elemento común de la educación a distancia en nuestro sistema educativo la existencia de tales centros colaboradores.

3. Las consideraciones anteriores son necesarias para precisar el alcance del inciso impugnado. El representante de la Junta de Galicia, en efecto, afirma que ni en dicho inciso ni en ningún otro precepto del Decreto se establece la posible creación de centros asociados o colaboradores fuera de Galicia, ni se alude a la eventual celebración de convenios con entidades que puedan desempeñar esa función. La referencia a los emigrantes y a las Comunidades Gallegas fuera de Galicia ha de entenderse sólo como el reconocimiento de que los individuos pertenecientes a esas categorías pueden seguir las enseñanzas correspondientes del Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia, de forma que tanto la admisión del alumno como la relación entre éste y el centro de enseñanza y la emisión del correspondiente título se constituye dentro del territorio gallego, por lo que no aparece ninguna pretensión de extraterritorialidad que justifique la invocación de los preceptos constitucionales y estatutarios a que alude la representación del Gobierno. La Junta, al dictar el Decreto aquí contemplado, se limitó, en suma, a ejercer las competencias que en materia educativa y para su territorio le confiere la Constitución y el EAG, especialmente la competencia «plena» que en dicha materia le atribuye el art. 31 del EAG.

4. Esa interpretación del alcance del inciso impugnado dejaría a salvo las competencias estatales que cita la representación del Gobierno. Que los residentes fuera de Galicia que reúnan las condiciones requeridas, entre las que no se encuentran, por cierto, las de ostentar la condición política de gallego, se matriculen uti singuli en el Instituto Gallego y sigan esas enseñanzas sin que fuera de Galicia dicho Instituto ejerza actividad pública alguna no vulnera el art, 149.1.3, pues no se establece relación internacional de ninguna clase, ni el 149.1.2, pues no se puede decir que esas actividades sean consubstanciales a la condición de emigrante ni incidan en ella, ni el art. 149.1.30, que no hace referencia a la cuestión, o las disposiciones básicas que el Estado haya dictado en su virtud, ni quebrantan el principio de territorialidad reconocido en el art. 37.1 del EAG, pues no existe ejercicio de poder político fuera de Galicia. Sin embargo, es lo cierto que, como se ha dicho, la educación a distancia ha requerido hasta ahora la organización o habilitación de centros colaboradores. Al no hacerse ninguna precisión al respecto en el Decreto de la Junta cuando extiende la aplicación del Bachillerato a Distancia a residentes fuera de Galicia, ni al autorizar a la Consellería de Educación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución del Decreto (disposición final primera), o a establecer los oportunos convenios con corporaciones, instituciones o entidades que pudieran colaborar para el mejor funcionamiento y proyección educativa y cultural del Instituto (disposición final segunda), y al referirse incluso a «emigrantes» y «comunidades gallegas» fuera de Galicia, es decir, a grupos sociales y no a individuos contemplados como tales, parece razonable interpretar ese inciso como un precepto que permite a la Junta organizar una educación a distancia inspirado en el mismo sistema que existe en el resto de las instituciones análogas del Estado. Por ello y desde este punto de vista, conviene examinar los puntos básicos de impugnación suscitada por el representante del Gobierno.

5. La impugnación fundamental del Gobierno se basa en que la creación o habilitación de centros colaboradores fuera de Galicia quebranta el principio de territorialidad establecido en el art. 37.1 del EAG que dispone que «las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia se entienden referidas a su territorio», lo que resulta evidente en cuanto esa creación o habilitación, realizada normalmente por medio de convenios, significa un ejercicio del poder público fuera del territorio gallego. Conviene distinguir, sin embargo, las dos hipótesis que manejan las partes en conflicto. Si se tratase de centros colaboradores o habilitados fuera de España, su creación o habilitación,requeriría una relación entre la Comunidad Gallega y un Poder Público extranjero, lo que vulneraría de manera abierta la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, reconocida en el art. 149.1.3 de la Constitución. Corresponde, pues, al Estado la titularidad exclusiva para la creación y habilitación en el extranjero de centros colaboradores de instituciones públicas de educación a distancia. Ello no excluye, naturalmente, posibles acuerdos de colaboración del Estado con las Comunidades Autónomas para que órganos de éstas utilicen, en su caso, las facilidades e instalaciones así creadas o habilitadas, teniendo en cuenta también las peculiaridades lingüísticas y culturales de los diversos pueblos de España, reconocidas expresamente en la Constitución en sus arts. 3.3 y 149.2, en el último de los cuales el término «cultura» comprende, sin duda, las peculiaridades culturales presentes en el Estado. En el caso de Galicia esta colaboración está, además, amparada por los arts. 7 (reconocimiento de la galleguidad de las Comunidades Gallegas asentadas fuera de Galicia y posibilidad de que la Comunidad Autónoma solicite del Estado que celebre los oportunos tratados y convenios con los Estados en que existan tales Comunidades) y 32 (fomento de los valores culturales del pueblo gallego). La conveniencia de la cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado, ya señalada en anteriores Sentencias de este Tribunal Constitucional, es plenamente aplicable a este caso.

6. Por lo que se refiere a la posible creación o habilitación de centros colaboradores en territorio nacional, pero fuera de Galicia, la situación es más compleja. Ciertamente, y por las razones expuestas, la Comunidad Autónoma Gallega tampoco podría por sí crear o habilitar centros colaboradores, pero si podría procurar la celebración de convenios con las autoridades competentes en la materia para aquella creación o habilitación. Lo que ocurre es que esas autoridades no serán siempre las del Estado, pues la competencia correspondiente pertenecerá en unos casos al Estado y en otros, a las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias al respecto en su ámbito territorial. En el primer caso, los convenios se realizarán, naturalmente, entre la Comunidad Autónoma Gallega y el Estado; en el segundo caso, entre la Comunidad Autónoma Gallega y aquella en cuyo territorio se hayan de llevar a cabo la creación o habilitación de centros cooperadores u otra actividad de carácter público. En este caso, previsto con carácter general en el art. 35.1 y 2 del EAG, habrá de respetarse lo dispuesto en el art. 145.2 de la Constitución.

Las consideraciones anteriores hacen superfluo examinar el alcance del título competencial relativo a la emigración, que establece el art. 149.1.2 de la Constitución, pues la atribución de competencias debatida en este conflicto ha quedado suficientemente esclarecida sin necesidad de acudir a dicho título.

No resulta, por tanto, necesario analizar si la referencia a la emigración contenida en el citado precepto constitucional se refiere exclusivamente a la emigración exterior o comprende también los interiores, como pretende el representante del Gobierno, ni tampoco se requiere para la solución dilucidar cuál es el contenido de la competencia sobre emigración y, especialmente, en qué medida comprende la asistencia educativa.

7. Queda por determinar el contenido del fallo. En cuanto a la declaración de la titularidad de la competencia controvertida que impone en los conflictos positivos de competencia el art. 66 de la LOTC, de todo lo expuesto resulta que esa competencia es la relativa a la aplicación de las enseñanzas del Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia a personas residentes fuera de Galicia. En cuanto esa aplicación supone un ejercicio de poder público fuera del territorio comunitario, no correspondiente a Galicia, debiendo declararse a favor del Estado cuando se aplica fuera de España o en territorio español, salvo que se aplique en el territorio de Comunidades Autónomas que tengan reconocida competencia en la materia, en cuyo caso corresponde a éstas. Por lo que se refiere a la posibilidad de anular, en su caso, la resolución, disposición o acto que originaron el conflicto en cuanto estuvieran viciados de nulidad, no parece necesario declarar tal nulidad.

En efecto, el inciso del art. 2 del Decreto impugnado establece la aplicación de las enseñanzas del Bachillerato Gallego a Distancia fuera de Galicia «en su caso», por lo que cabe una interpretación de este inciso, sugerida por la representación del Gobierno, en el sentido de que esa expresión significa cuando así proceda conforme al orden competencial establecido en la Constitución y en el EAG, con lo que el precepto no vulnera tal orden competencial y no procede declarar su nulidad.