Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito registrado en este Tribunal el día 11 de noviembre de 2002 la Procuradora doña María Isabel Campillo García, en nombre y representación de la mercantil Aries Pultrusión, S.L., interpuso demanda de amparo constitucional contra la resolución judicial de que se hace mérito en el encabezamiento por entender que vulneraba el artículo 24.1 CE.

2. La demanda de amparo tiene su origen en los siguientes hechos:

a) La Dirección General de Trabajo, de la Consejería de Industria, Turismo, Trabajo y Comunicaciones del Gobierno de Cantabria, mediante Resolución de 9 de enero de 2001, impuso a la compañía Aries Pultrusión, S.L., una multa de 1.000.000 de pesetas como responsable de una infracción administrativa en materia de prevención de riesgos laborales. La entidad sancionada interpuso recurso de alzada ante la Consejería de Industria, Turismo, Trabajo y Comunicaciones del Gobierno de Cantabria, que lo desestimó en Resolución de 24 de abril de 2001. Dicha Resolución fue notificada a la recurrente con indicación de que agotaba la vía administrativa y que contra ella cabía recurso contencioso–administrativo en el plazo de dos meses ante la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria.

b) Dentro del plazo de dos meses Aries Pultrusión, S.L., interpuso recurso contencioso– administrativo, pero no ante la Sala indicada, sino ante el Juzgado de lo Contencioso– Administrativo núm. 2 de Santander. El recurso se tramitó normalmente, formulándose demanda que se presentó el 10 de octubre de 2001 y fue contestada por el Gobierno de Cantabria el 13 de noviembre del mismo año, alegándose como causa de inadmisibilidad que la competencia para conocer la causa correspondía a la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria; se practicó prueba y, tras los escritos de conclusiones de las partes, se declaró el procedimiento concluso para sentencia el 11 de febrero de 2002.

En providencia de 18 de febrero de 2002 se dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la posible falta de competencia del Juzgado para conocer del asunto, por tratarse de una sanción en materia de prevención de riesgos laborales no contemplada en el art. 8.2 b) de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. Evacuadas las alegaciones, el Juzgado dictó Auto el 6 de marzo de 2002 declarándose incompetente por corresponder la competencia a la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, y emplazó a las partes para que comparecieran ante dicha Sala. Este Auto fue recurrido en súplica por “Aries Pultrusión, SL”, recurso que fue desestimado en Auto de 16 de abril de 2002.

c) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en Auto de 12 de junio de 2002, declaró su competencia para el conocimiento del recurso contencioso-administrativo y acordó oír a las partes sobre la posible extemporaneidad del mismo.

Formuladas alegaciones por las partes la Sala dictó el primero de los Autos recurridos en amparo. En este Auto, de 30 de julio de 2002, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo promovido por Aries Pultrusión, S.L. por considerarlo extemporáneo, ya que las actuaciones le habían sido remitidas una vez transcurrido el plazo legal de dos meses. En el Auto se resalta que Aries Pultrusión, S.L., se apartó de una clara instrucción de recursos que se le hizo en la Resolución administrativa, interponiendo recurso ante un órgano funcionalmente incompetente, y que la legalidad aplicable es la referente a los plazos para interponer recurso contencioso administrativo y el art. 7.3 LJCA: “La declaración de incompetencia adoptará la forma de auto y deberá efectuarse antes de la sentencia, remitiéndose las actuaciones al órgano de la Jurisdicción que se estime competente para que ante él siga el curso del proceso”. El Auto expone a continuación la doctrina sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, con cita de la STC 78/1991, de 15 de abril, y defiende que tal derecho no resulta vulnerado cuando no haya una actuación correcta y diligente del recurrente. A continuación estima que en el presente caso no se ha producido una tal actuación, pues ha habido un apartamiento de la clara indicación del órgano judicial competente con una conducta consciente y deliberada, que ha supuesto que el acceso a la Sala se haya producido transcurrido el plazo de dos meses establecido en el art. 46 LJCA, por lo que debe declararse la inadmisibilidad del recurso.

d) Aires Pultrusión, S.L., formuló recurso de súplica por infracción del art. 7.3, en relación con el 46, LJCA, y con el art. 24.1 CE, por interpretación restrictiva del primero de los artículos citados al estimar que el proceso debe iniciarse nuevamente, obviando que se acudió al orden jurisdiccional correcto interponiendo el recurso en el plazo establecido en la ley, que no se buscaba ningún retraso —que no interesaba porque la sanción se abonó antes de recurrirla ante la jurisdicción— y que lo único que se pretendía era evitar el retraso que supondría un incidente de competencia al estimar que era competente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, acudiendo de buena fe ante el órgano que estimó competente. El recurso fue desestimado en el Auto de 25 de septiembre de 2002, que se remite a los fundamentos del Auto recurrido.

3. Con fundamento en este itinerario procesal la recurrente presenta recurso de amparo ante este Tribunal contra los Autos dictados por la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria los días 30 de julio y 25 de septiembre de 2002. La recurrente alega en su demanda de amparo que las mencionadas resoluciones judiciales han vulnerado el art. 24.1 CE por impedirle el acceso a la tutela judicial declarando extemporáneo un recurso presentado en plazo. La demanda de amparo argumenta en la misma línea que el recurso de súplica referido. Destaca las dudas existentes sobre la competencia en estos casos (con cita de doctrina científica), que se tramitó el procedimiento hasta sentencia sin que el Juzgado planteara la cuestión de competencia; que el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto en plazo; y que la interpretación del art. 7.3 LJCA que se ha realizado es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva por restrictiva (y contraria a la doctrina de autores que cita). Argumenta también que la suya fue una actuación de buena fe, realizada para evitar las dilaciones que preveía por una errónea (que luego resultó que no lo era) indicación del órgano ante el cual se debía interponer el recurso judicial, encontrándose ahora con el perjuicio de que no se obtuvo la rápida respuesta que se quería y que, por añadidura, se le ha inadmitido el recurso. Por todo ello interesa se declare la nulidad de los Autos recurridos, restituyéndole en su derecho a la tutela judicial efectiva, y se acuerde la continuación del procedimiento en el momento en que se encontraba, esto es, en espera de sentencia.

4. La Sala Segunda, por providencia de 19 de febrero de 2004, admitió a trámite la demanda y, en aplicación del art. 51 LOTC, acordó dirigir atenta comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria a fin de que, en el plazo de diez días remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes; y emplazara a quienes hubiesen sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo, a los efectos de que en el plazo de diez días pudieran comparecer en el recurso de amparo y defender sus derechos.

5. Por providencia de la Sala Segunda, de 18 de marzo de 2004, se acordó tener por personado en el procedimiento al Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria y, conforme al art. 52.1 LOTC, dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días.

6. Con fecha 23 de marzo de 2004 presenta su escrito de alegaciones el Ministerio público, interesando la estimación del presente recurso de amparo. En su escrito el Fiscal recuerda la doctrina de este Tribunal sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en su aspecto de acceso a la Jurisdicción; doctrina que procede aplicar a la interpretación de los arts. 46 y 7.3 LJCA realizada en este caso por la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. En opinión del Ministerio Fiscal esta interpretación es rigorista, formalista y desproporcionada en relación con los fines que se quieren preservar y los intereses que se sacrifican. Considera que de tal interpretación resulta la negativa a una resolución de fondo, que es el contenido básico del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, por un error en la elección del órgano ante el que debe interponerse recurso contencioso-administrativo, ya que no se ha acreditado (conforme al propio contenido del Auto de 30 de julio de 2002) que la elección del órgano sea debida a mala fe o a móviles espurios.

Asimismo el Ministerio Fiscal considera que la interpretación que postula la Sala no es la que resulta naturalmente de la expresión “siga el curso del proceso” (art. 7.3 LJCA), ni la única posible, ni – desde luego – la mas favorable para la eficacia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ya que de la misma deriva la inadmisión del recurso y la falta de una resolución sobre el fondo. El fin que se pretende preservar no es la interdicción de maquinaciones procesales dolosas con fines ajenos al proceso, maquinaciones que en ningún momento se afirman, sino el apartamiento culposamente (así se estima en el Auto recurrido) erróneo de las indicaciones hechas por el órgano administrativo en la resolución que se recurre, finalidad que se estima de mucha menor importancia que el derecho fundamental que se ha postergado en su favor.

7. En fecha 22 de abril de 2004 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones presentado por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, quien muestra su conformidad y considera plenamente ajustado a derecho el Auto de la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de fecha 30 de julio de 2002, confirmado por el posterior de fecha 25 de septiembre del mismo año.

El Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria considera que el derecho a la tutela judicial efectiva que se entiende vulnerado por la recurrente debe cohonestarse con el derecho a la seguridad jurídica, con el respeto a la legalidad en materia de plazos procesales, siendo ésta además una materia de orden público indisponible para las partes intervinientes en el proceso, y finalmente con el respeto de los derechos de la otra parte interviniente en el proceso. Considera asimismo que el Auto objeto de recurso ha procedido a constatar los siguientes extremos: 1) la Administración estableció clara y correctamente el recurso procedente contra su Resolución y el órgano ante el cual se debía interponer el mismo; 2) la existencia de una negligencia no justificada legalmente a la hora de interponer el recurso. Y concluye que la Sala ha realizado una interpretación de las normas procesales que ha ponderado adecuadamente todos los derechos en juego.

8. Por providencia de 2 de junio de 2005 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 del mismo mes y año.

1. La presente demanda tiene por objeto el Auto dictado por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria con fecha 25 de septiembre de 2002, desestimatorio del recurso de súplica interpuesto frente al Auto de esa misma Sala de fecha 30 de julio de 2002, que acordó la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día frente a la Resolución de la Consejería de Industria, Turismo, Trabajo y Comunicaciones del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Como se expone detalladamente en los antecedentes la demandante de amparo alega en este proceso constitucional que el mencionado Auto vulnera su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por impedirle el acceso a la jurisdicción efectiva declarando extemporáneo un recurso presentado en plazo.

El Ministerio Fiscal, con base en las argumentaciones que han quedado sucintamente reproducidas en los antecedentes de esta Sentencia, postula la estimación de la demanda de amparo por considerar que los dos Autos dictados por la Sala de lo Contencioso– Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria los días 30 de julio y 25 de septiembre de 2002 han realizado una interpretación de las normas aplicables contraria a las exigencias del art. 24.1CE.

El Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria se opone a la concesión del amparo, considerando que no puede afirmarse que el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria resulte vulnerador del derecho a la tutela judicial efectiva de la demandante.

2. De modo previo a la consideración de la cuestión que se suscita en la demanda de amparo conviene recordar que el supuesto de hecho del presente asunto es semejante al de la STC 78/1991, de 15 de abril, en el que el demandante acudió a la Sala de lo Contencioso– Administrativo de una Audiencia Territorial en tanto que el órgano competente era la Sala de otra Audiencia, lo que le había sido indicado correctamente por la Administración al notificarle el acto impugnado. En el asunto objeto del presente recurso, sin embargo, el recurrente acudió a un Juzgado de lo Contencioso–Administrativo cuando el órgano competente era la Sala de ese orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia. Con todo, en el razonamiento que condujo a la estimación del amparo en la STC 78/1991 la circunstancia de que la incompetencia de la Sala a la que había acudido primeramente el demandante fuera territorial y no objetiva no tuvo trascendencia alguna; lo relevante fue que se consideró que las instrucciones sobre recursos que se hacen por las Administraciones al notificar sus actos no son indiscutibles, y que no cabe privar del beneficio que abría el art. 8.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) de 27 de diciembre de 1956 y que en la actualidad abre el art. 7.3 LJCA de 1998 —que establece que la declaración de incompetencia adoptará la forma de Auto y supondrá una remisión de las actuaciones al órgano de la jurisdicción que se estime competente para que ante él siga el curso del proceso— “al recurrente que, de buena fe, acude a interponer su recurso ante órgano distinto de aquel que se le designó como competente en la resolución frente a la que se alza, por más que dicha designación se demuestre después como acertada. Esta es ... la interpretación del precepto que imponen los principios de favorecimiento de la acción y de conservación de los actos procesales ... principios integrados en los derechos y garantías del art. 24.1 CE” (FJ 3).

En este mismo orden de cosas, procede señalar que el hecho de que la interposición del recurso contencioso-administrativo ante un órgano incompetente no pudiera suponer su inadmisión en la sentencia, ya había sido objeto de pronunciamiento por este Tribunal, en la Sentencia 22/1985, de 15 de febrero, que consideró derogada por la Constitución española la previsión del art. 82 a) LJCA de 1956 que permitía tal forma de inadmisión. Es cierto que en el presente caso el Auto de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria no inadmite el recurso contencioso–administrativo en Sentencia por considerarse incompetente, sino que lo hace en Auto por considerar su interposición extemporánea. No lo es menos, sin embargo, que la consecuencia práctica será la misma: la falta de examen de fondo de las pretensiones de la parte recurrente, y que tal consecuencia es prácticamente inevitable cuando se interponga el recurso ante un órgano judicial incompetente. Sólo la interposición del recurso en los primeros días del plazo de dos meses del art. 46 LJCA, la inmediata apreciación de oficio por el órgano judicial de su falta de competencia, y la tramitación sin dilación alguna del incidente para declararla, que comprende la audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días, podría permitir que se produjera la remisión de las actuaciones al órgano competente y la personación ante él del recurrente dentro del plazo de dos meses desde la notificación de la resolución administrativa. En cualquier otro caso la declaración de incompetencia se producirá previsiblemente más allá de dicho plazo, con la posible consecuencia de que se aprecie la extemporaneidad y se declare la inadmisibilidad del recurso. Así sucedió en el caso objeto del presente recurso, en el que el órgano incompetente declaró su falta de competencia, una vez tramitado el proceso en su totalidad, dentro del plazo para dictar Sentencia.

En definitiva, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, el art. 7.3 LJCA hace posible la reorientación del recurso interpuesto ante órgano incompetente hacia el que ostente la competencia, y en tal sentido expresa un principio de favorecimiento de la acción y de conservación de los actos procesales que resulta inherente, desde luego, al derecho enunciado en el art. 24.1 CE.

3. Aunque lo dicho ya conduciría a la estimación de la demanda, es también oportuno, siguiendo de nuevo la doctrina de este Tribunal, tener en cuenta, en este caso, la conducta procesal del recurrente que actuó en contra de la instrucción de recursos hecha por la Administración. Así lo hizo el Tribunal al fundamentar su fallo en las dos Sentencias mencionadas, razonando que “tan cierto como que los Tribunales han de propiciar y admitir el expediente del art. 8.3 [actual 7.3] es que sobre los recurrentes pesa la carga de la diligencia procesal consistente en atender, para seguirla o para discutirla razonadamente, la instrucción de recursos que ha de hacer la Administración, instrucción que no se da sólo en favor del interés individual de quien pueda recurrir, sino que está al servicio, también, del interés institucional en la correcta iniciación y tramitación de los procesos. Este último interés, y la confianza que en terceras personas la propia instrucción haya creado, pueden quedar injustamente lesionados si los recurrentes hacen caso omiso sin razón discernible o un uso fraudulento de la indicación que sobre el órgano judicial competente haya hecho la Administración, y a los Tribunales corresponderá, en tal supuesto, extraer las consecuencias debidas de tal posible comportamiento no diligente o de otro modo irregular, examinadas todas las circunstancias que concurran en el caso” (STC 78/1991, de 15 de abril, FJ 3).

Pues bien, ha de señalarse que el Auto de inadmisión de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria no se limita a apreciar mecánicamente que la remisión de las actuaciones desde el Juzgado de lo Contencioso– Administrativo se produjo una vez expirado el plazo legal de dos meses. Haciéndose eco expresamente del fundamento jurídico 3 de la STC 78/1991, recién trascrito, constata que la resolución administrativa recurrida realizó “una clara y correcta instrucción de recursos remitiendo al recurrente ante esta Sala, indicación que debió ser seguida por la representación de aquél. En tales circunstancias queda evidenciada una actuación procesalmente negligente del administrado, cuyas negativas consecuencias debe soportar quien por razones que se desconocen y que no han sido en ningún momento alegadas o esgrimidas en el trámite que esta Sala le ha concedido a estos efectos, que pudiera [sic] podido arrojar alguna luz acerca de las razones que han motivado tan inidónea interposición del recurso contencioso- administrativo, ha acudido de forma extemporánea a esta Sala, transcurrido el plazo legal de dos meses”.

También ha de constatarse que entre los documentos presentados por la entidad recurrente en amparo no aparecen las alegaciones que formuló ante la Sala de lo Contencioso–Administrativo antes de que ésta dictara el Auto de inadmisión, pero sí que consta su recurso de súplica contra dicho Auto, en el que indicó que la causa de la interposición del recurso ante el órgano incompetente fue “la confusa determinación de los ámbitos competenciales establecidos en la Ley de la Jurisdicción, que ... está generando innumerables conflictos”; que “actos como los aquí impugnados, sanciones en materia de seguridad y salud, están siendo juzgados en otras comunidades por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo”; que creyó aplicable el art. 8.3 LJCA por tratarse de impugnar “un acto administrativo de la Comunidad Autónoma que no procedía del Consejo de Gobierno de cuantía inferior a 10.000.000 de pesetas”; y que actuó con absoluta buena fe, previo desembolso de la sanción impugnada. Alegó igualmente que si el Juzgado incompetente hubiera declarado diligentemente su falta de competencia habría podido personarse en tiempo ante la Sala.

Sin duda el hecho de que la demandante había satisfecho el importe de la sanción impugnada (como lo demuestra el que pidiera en su demanda contencioso-administrativa que se condenara a la Administración a su devolución) evidencia que no tenía interés alguno en demorar una resolución de fondo, interés que sólo sería apreciable si se tratase de obtener y prolongar la suspensión de la ejecución del acto impugnado; por otra parte la demandante había acudido a un órgano jurisdiccional con sede en el territorio de la Comunidad Autónoma a cuya Administración demandaba, lo que permite excluir que pretendiera dificultar la adecuada defensa de ésta buscando un fuero lejos del alcance de sus servicios jurídicos. Como se dice en el fundamento jurídico 6 de la STC 22/1985, “normalmente quien acude al recurso contencioso-administrativo intenta eliminar con la mayor rapidez posible del mundo del derecho un acto del poder que considera antijurídico. Si yerra al dirigirse al órgano competente, su error alargará inevitablemente el tiempo necesario para que el Juez restaure el orden jurídico que él estima violentado y, en consecuencia, si fue negligente o contumaz, lo fue contra su interés”.

4. Así las cosas la cuestión que se plantea es si resulta o no proporcionado que el indudable error de la demandante, pero sin la concurrencia de mala fe ni de intencionalidad dilatoria, conduzca a la inadmisibilidad del recurso, pese a la clara dicción del art. 7.3 LJCA, que establece que la declaración de incompetencia supone la remisión de las actuaciones al órgano competente para que ante él siga el curso del proceso, lo que con referencia al art. 8.3 LJCA de 1956 fue interpretado en la STC 78/1991 (FJ 4) como expresivo de una regla necesaria que ha de aplicarse en todo caso y no sólo en los de información incorrecta al recurrente en fase de instrucción de recursos. “La no indicación de un plazo para interponer ex novo el recurso y, por el contrario, la expresión ‘para que siga’ el curso de los Autos —sigue diciendo el FJ 4 de la STC 78/1991—, permiten interpretar que el plazo dentro del cual se interpuso el recurso ante la Sala que se declara incompetente es el que rige la temporaneidad de la interposición. Esta es, si no la única interpretación posible del citado art. 8.3, si la más conveniente para la más amplia intelección del derecho a la tutela judicial. Esencial para el respeto a este derecho fundamental es una interpretación de las normas que rigen el acceso a los Tribunales del modo más favorable para la acción (principio pro actione) y no de tal manera que la obtención de una resolución sobre el fondo (que debe entenderse como el modo normal de finalización de un proceso y de cumplimiento de la tutela judicial) sea dificultada u obstaculizada con interpretaciones rigoristas o indebidamente restrictivas de aquellas normas procesales”.

Esto es precisamente lo ocurrido en el presente caso. El error del demandante al recurrir ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no pudo determinar la extemporaneidad apreciada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria interpretando el artículo 46 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa sin ponerlo en conexión debidamente con el art. 7.3 en su dicción literal. Una tal interpretación de esta norma, como señaló la STC 78/1991, ha llevado a la Sala a hacerle decir lo que evidentemente no dice. Y esta interpretación, lejos de ser la más favorable al ejercicio del derecho fundamental del art. 24.1 CE, ha supuesto un impedimento indebido para obtener la tutela judicial (FJ 4). La Sala debió seguir el curso de las actuaciones sin cuestionarse el cumplimiento del plazo de interposición, que fue respetado por el recurrente al presentar su demanda errónea, pero temporáneamente, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santander. Al no hacerlo así vulneró el derecho a la tutela judicial de la demandante de amparo, por lo que la Sentencia impugnada debe ser anulada y el amparo otorgado.