Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El Gobierno de la Nación representado por el Abogado del Estado, el 29 de julio de 1981, formalizó conflicto constitucional positivo de competencia, frente al Decreto del Gobierno Vasco 39/1981, de 2 de marzo, sobre creación y organización del Registro de Convenios Colectivos de Trabajo, publicado en el «Boletín Oficial del País Vasco» de 2 de abril de 1981, por infringir el citado Decreto lo establecido en los arts. 149.1.7 de la Constitución y el 12.2 en relación con el art. 20.4 y disposición transitoria segunda, párrafo segundo, del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Realizando alegaciones sobre: antecedentes del conflicto; el Decreto objeto del mismo con examen de sus arts. 1 y 3, y los arts. 2, 4 y 5 y disposición final y transitoria del mismo Decreto; para terminar suplicando Sentencia, por la que:

a) Se declare que el Estado ostenta la titularidad de las competencias controvertidas en los artículos, disposición final y transitoria del Decreto citado, en los términos expuestos en el cuerpo del escrito.

b) En consecuencia se anule en su integridad el Decreto Vasco.

c) Y también se anulen cuantas disposiciones y medidas se hubieran adoptado por el Gobierno o Administración Vasca en cumplimiento, desarrollo y ejecución del Decreto, si es que tales medidas y disposiciones se hubieran adoptado.

Por otrosí, solicitó la suspensión en su integridad del Decreto referido, al haber invocado el Gobierno el art. 161.2 de la Constitución según se acredita documentalmente, procediendo a dar cumplimiento a dicha norma constitucional y a los arts. 62.2 y 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

2. Por providencia de 4 de agosto de 1981, se admitió a trámite el conflicto, teniéndolo por formalizado, señalando plazo para alegaciones por el Gobierno Vasco, comunicando a su Presidente aquella formalización en debida forma, y la suspensión de la vigencia del Decreto desde su fecha, con publicación y todo ello en el «Boletín Oficial del País Vasco» a medio de edicto, y anuncio del planteamiento del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado».

3. El Gobierno Vasco otorgó representación al Letrado don Pedro José Caballero Lasquibar, para que se personare y le defendiera en dicho conflicto, lo que realizó a medio de escrito de alegaciones, sobre: requisitos procesales, antecedentes, legislación anterior al Estatuto de Autonomía para el País Vasco, el art. 12.2 de dicho Estatuto, y el sentido del art. 20.4 del Estatuto.

Suplicando, finalmente, declarar, que el Decreto 39/1981, de 2 de marzo, es constitucional en todos sus términos, por estar promulgado en el legítimo ejercicio de las competencias, que están atribuídas en el art. 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en relación con el art. 149.1.7 de la Constitución, ordenando sea levantada la suspensión solicitada por el Gobierno.

4. El 29 de agosto de 1981, el Abogado don Pedro José Caballero Lasquibar, en nombre y representación del Gobierno Vasco, formalizó ante este Tribunal Constitucional, conflicto positivo de competencia respecto del Real Decreto 1040/1981, de 22 de mayo, sobre Registro y Depósito de Convenios Colectivos de Trabajo, por considerar que dicha disposición, emanada de un órgano del Estado, no respeta la distribución de competencias establecida en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía. En tal escrito hizo alegaciones sobre: antecedentes, requisitos procesales y fundamentos de derecho. Terminando suplicando en definitiva Sentencia, declarando la titularidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la competencia controvertida, y la derogación, en concordancia con las alegaciones presentadas, de los siguientes extremos del articulado del Real Decreto indicado:

a) Del art. 1. los números dos, tres y cuatro, así como el párrafo segundo del número uno.

b) Arts. 2, 3, 4, 6 y 9 en su totalidad; salvo que la disposición final quedara redactada del tenor siguiente: «El presente Real Decreto será de aplicación supletoria en aquellas Comunidades Autónomas que tuvieran asumidas competencias en materia de Convenios Colectivos, y siempre que les hubiere sido transferido el Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación, y entrará en vigor el mismo día de su publicación en el ''Boletín Oficial del Estado''.»

c) Derogar el párrafo primero del art. 5 o modificarlo, añadiendo el inciso final, «que no requiera publicación en el ''Boletín Oficial'' correspondiente».

d) Derogar el párrafo segundo del art. 5.

e) Derogar la disposición final segunda o modificarla en los términos señalados en el párrafo segundo precedente.

f) Derogar el art. 8, o modificarlo en el sentido de adicionar, «así como las correspondientes Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos de Autonomía».

Asimismo declarar la nulidad de las situaciones de hecho o derecho que pudieran crearse al amparo del citado Real Decreto y estuvieran viciadas de incompetencia.

Por otrosí, solicitó la acumulación de este conflicto al que lleva número 220/1981, promovido por el Gobierno sobre el Decreto 39/1981, de 2 de marzo, antes referido en estos antecedentes.

5. Por providencia de 1 de septiembre, se tuvo por planteado el nuevo conflicto y se dio traslado al Gobierno para alegaciones, con publicación del mismo en el «Boletín Oficial del Estado», y al Presidente del Tribunal Supremo. Sobre acumulación se determinó esperar a que se formalizaran las alegaciones indicadas.

6. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno, formuló las alegaciones sobre este nuevo conflicto, exponiendo: una cuestión preliminar, la inviabilidad de la redacción de la disposición final segunda del Real Decreto 1040/1981, de 22 de mayo, pretendida de adverso, pues el Gobierno Vasco carece de toda competencia en materia laboral, y, sobre los preceptos y partes de preceptos de dicho Real Decreto que son objeto de este conflicto. Para suplicar, que se dicte Sentencia, por la que:

a) Se declare que la titularidad de las competencias controvertidas corresponde al Estado.

b) Se declare que el Real Decreto 1040/1981 indicado sobre Registro y Depósito de Convenios Colectivos de Trabajo, es válido en su integridad, por ajustarse al orden de competencia establecido en la Constitución, en el Estatuto de Autonomía para el País Vasco y en las Leyes.

7. Por nueva providencia de 8 de octubre de 1981, se concedió audiencia a las partes comparecidas para que alegaren lo procedente sobre la acumulación solicitada en el conflicto 220/1981. Presentando escrito las dos partes, en el sentido de que procedía la acumulación de los dos conflictos 220 y 230 del año 1981. Dictándose Auto de 19 de noviembre, acumulando ambos conflictos, y mandando continuar la tramitación conjunta y resolverse en la misma decisión.

8. Los motivos y alegaciones del escrito de formación del conflicto promovido por el Gobierno contra el Decreto del Gobierno Vasco 39/1981, de 2 de marzo, del escrito de alegaciones presentado por el Gobierno Vasco en relación con este conflicto, del escrito de formalización del conflicto promovido por el Gobierno Vasco contra el Real Decreto 1040/1981, de 22 de mayo, y del escrito de alegaciones formulado por el Gobierno en este conflicto, pueden sintetizarse en los puntos siguientes:

1.° Alcance de la facultad que el art. 12.2 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco reconoce a la Comunidad Autónoma para «organizar, dirigir y tutelar, con la alta inspección del Estado, los servicios de éste para la ejecución de la legislación laboral».

A) El Abogado del Estado impugna, en primer término, los arts. 1 y 3 del Decreto del Gobierno Vasco.

Argumenta que la potestad de organizar los servicios no abarca la potestad de normar o regular la organización. Las prescripciones normativas estatales mediante las que se opte por un determinado modelo de organización, vinculan el ejercicio de la potestad organizativa de la Administración autonómica encargada de la ejecución.

No obsta a ello que el art. 20.4 del Estatuto Vasco establezca que las funciones de ejecución en materias que no sean de competencia exclusiva comprende «en su caso» la (potestad) de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes.

Las palabras «en su caso» revelan que la norma estatal puede imponer un modelo de organización autonómica que no deje resquicios para que la Comunidad Autónoma dicte reglamentación alguna sobre tal organización. Corrobora esta conclusión el hecho de que el art. 12.2 del Estatuto Vasco se refiere a los servicios de éste (del Estado), indicando que el Estado no se desentiende de ellos, aún después de su asunción por la Comunidad Autónoma.

La legislación laboral se atribuye al Estado de forma exclusiva (artículo 149.1.7 de la Constitución -C. E.-) y las Comunidades Autónomas sólo pueden asumir competencia de simple ejecución, lo que faculta a la legislación estatal para regular la organización administrativa, vinculando, incluso absolutamente, la potestad organizativa de la Comunidad Autónoma. Además el Decreto en conflicto se presenta como desarrollo del Estatuto de los Trabajadores, cuando el desarrollo normativo del mismo corresponde al Gobierno.

Los arts. 1 y 3 del Decreto constituyen normas de organización y suponen la opción por un modelo que consiste en crear en Vitoria un Registro Central de Convenios Colectivos y unas Secciones del Registro a cargo del Secretario General de cada organización territorial.

B) El Gobierno Vasco mantiene que, en materia laboral la Administración General del Estado tiene la competencia legislativa y la Administración autónoma la competencia de ejecución de la legislación laboral. Así se infiere de una interpretación de los preceptos en liza. Subraya que el art. 12.2 del Estatuto Vasco señala como finalidad de las facultades autónomas la de «procurar que las condiciones de trabajo se adecuen al nivel del desarrollo y progreso social, promoviendo la cualificación de los trabajadores y su formación integral». De admitirse que la Administración autónoma carece radicalmente de competencia para dictar cualquier tipo de normas en materia laboral se estaría imposibilitando a la Comunidad Autónoma el cumplimiento de sus obligaciones.

El Estatuto de Autonomía atribuye también a la Comunidad las competencias para regular la «organización, régimen y funcionamiento de los instrumentos de autogobierno dentro de las normas del presente Estatuto». Las facultades de ejecución a la Comunidad Autónoma por el art. 149.1.7 de la C. E. y por el art. 12.2 del Estatuto de Autonomía y, como tales, excluyen a la Administración Central, salvo en lo que se refiere a la «alta inspección» que el Estado se reserva. La creación de esta alta inspección carecería, por otra parte, de sentido si el Gobierno Vasco careciera de facultades normativas.

No puede negarse al Gobierno Vasco la potestad organizativa mediante una interpretación restrictiva de la expresión «en su caso» que motiva el art. 12.2 del Estatuto.

Aquél ha de tener la capacidad normativa necesaria para dar cumplimiento a cuantas obligaciones le impone la Constitución y el Estatuto de Autonomía, sin que contradigan estas facultades ni el art. 97 ni el 149.1.7 de la C. E., ni los compromisos que en materia estadística tiene contraídos el Gobierno en determinados convenios internacionales, porque el Real Decreto 2362/1980, de 4 de noviembre, al transferir a la Comunidad Autónoma del País Vasco las funciones del Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación salva la coordinación y transmisión recíproca de datos necesarios para el adecuado funcionamiento del Instituto.

El Departamento de Trabajo del Gobierno Vasco y sus Delegaciones Territoriales son «la entidad laboral competente» a que se refiere el art. 90 del Estatuto de los Trabajadores, lo que habilita a aquél para organizar adecuadamente el registro y depósito de Convenios Colectivos de Trabajo.

El término «servicios de éste» (del Estado) que emplea el art. 12.2 del Estatuto no puede llevar a entender que todos los servicios, en materia laboral, son servicios de la Administración Central del Estado, pues la utilización del término Estado en la Constitución se hace con distintos significados, y no siempre se presenta como contrapuesta a Comunidad Autónoma.

El Real Decreto de 7 de septiembre de 1979 dice, además, que se entenderán transferidos, con carácter definitivo, a la entrada en vigor del Estatuto, las competencias y recursos ya traspasados para esa fecha al Consejo General Vasco.

A su vez, el Gobierno Vasco impugna el art. 1 del Real Decreto de 22 de mayo de 1981, a excepción del apartado primero, al organizar un servicio en la Comunidad Autónoma atribuido por el Estatuto de los Trabajadores a la autoridad laboral competente.

C) El Abogado del Estado, en el escrito de alegaciones presentados en el conflicto instado por el Gobierno Vasco, insiste en los anteriores argumentos. Afirma, en cuanto al art. 1 del Real Decreto, que desarrolla el Estatuto de los Trabajadores, desarrollando la competencia normativa exclusiva del Estado en materia laboral.

2.° Contradicción entre el Real Decreto de 22 de mayo de 1981 y el Decreto del Gobierno Vasco de 2 de marzo de 1981.

A) Según el Abogado del Estado existe una contradicción entre los arts. 1 y 3 del Decreto del Gobierno Vasco y el Real Decreto de 22 de mayo. Este, en su art. 1.1, equipara orgánicamente los Registros Autonómicos de Convenios con los de las Delegaciones Provinciales de Trabajo y ello impide que las Comunidades Autónomas puedan reproducir en su ordenamiento el esquema registro central-registros territoriales.

B) El Gobierno Vasco pone de relieve que el Decreto de la Comunidad Autónoma es anterior al estatal, por lo que mal puede haber contradicción. La organización del Registro está fundada en la estructura de la Comunidad Autónoma Vasca, dividida en territorios históricos, y no es reproducción de la estatal.

Las competencias que ejercita la Comunidad Autónoma en su propio ámbito competencial son siempre exclusivas, por lo que la relación entre el derecho estatal y el autonómico es de supletoriedad (art. 149.3 de la C. E.) y no puede existir contradicción.

Por las mismas razones, el Gobierno Vasco impugna la disposición final segunda del Real Decreto 1040/1981, que establece que el mismo «será de aplicación en todo el territorio nacional».

C) El Abogado del Estado replica que la redacción de la disposición adicional segunda alternativamente pretendida por la representación del Gobierno Vasco, en la que se da aplicación supletoria al Real Decreto con respecto a determinadas Comunidades Autónomas, vulnera el orden de competencias establecido en la Constitución, ya que la Comunidad Autónoma carece de competencia normativa en materia laboral.

La existencia de contradicción entre ambos Decretos, por lo demás, se señala a mayor abundamiento, para reforzar la falta de competencia del Gobierno Vasco.

3.° Existencia o no de preceptos en el Real Decreto del Gobierno Vasco que exceden del ámbito organizativo interno.

A) Según el Abogado del Estado, el Decreto impugnado contiene, en sus arts. 2, 4 y 5 no ya normas de organización ni de procedimiento, sino normas que pueden influir directamente en la esfera jurídica de los ciudadanos, al plasmar los actos inscribibles (art. 2), establecer el régimen de publicidad formal (art. 4) y concretar el contenido mínimo de la inscripción (art. 5).

El adjetivo «internos», que califica en el art. 20.4 del Estatuto Vasco a «reglamentos de organización» sirve para excluir a radice que tales reglamentos internos pueden servir para la producción de normas generales, que pueden incidir en la esfera de intereses de los ciudadanos. Aun admitiendo, a efectos dialécticos, que los arts. 1 y 3 del Decreto pudieran salvarse a título de reglamento interno de organización, los arts. 2, 4 y 5 serían nulos de raíz por invadir la competencia exclusiva del Estado de establecer normas en materia laboral, excediendo de lo dispuesto en los arts. 12.2 y 20.4 del Estatuto Vasco.

La redacción de la disposición transitoria primera viene a confirmar que el Decreto pretende introducir una innovación normativa.

B) La Comunidad Autónoma rebate la anterior argumentación distinguiendo, con la doctrina administrativa tradicional, entre reglamentos normativos o reglamentos ad extra y reglamentos administrativos, llamados también de organización o ad intra. Estos últimos son de carácter orgánico y pueden abarcar relaciones de supremacía especial que constituyen posiciones que no derivan del título general que relaciona al poder público y a los súbditos, sino de un título especial de supremacía. El Decreto de 2 de marzo de 1981 se mueve en este marco de los reglamentos organizativos, pues se limita a organizar el Registro y a regular la específica relación «supremacía especial» de los ciudadanos afectados en relación al mismo.

El Registro no es creado por el Decreto del Gobierno Vasco, sino por el Estatuto de los Trabajadores, que se remite en materia de Convenios Colectivos a «la autoridad laboral competente».

En consonancia con estos argumentos, el Gobierno Vasco impugna los arts. 2, 3, 4, 6 y 9 del Real Decreto de 22 de mayo de 1981, a excepción de todo lo que se refiera a la inscripción de convenios, acuerdos interprofesionales o acuerdos sobre materias concretas cuyo ámbito de aplicación abarque en todo el Estado. La incompetencia no sería tal si se hiciera la salvedad de la aplicación supletoria.

C) El Abogado del Estado replica insistiendo en sus argumentos, y añadiendo que el concepto de «reglamentos internos de organización de los servicios» no tienen la misma extensión que el de «reglamentos administrativos» o el de relaciones especiales de poder-sujeción. Reglamento interno de organización es un concepto más restringido que el de «reglamento administrativo», porque le está vedada toda incidencia en la esfera jurídica de un ciudadano, aunque sea un administrado especial.

4.° Obligaciones impuestas a la Comunidad Autónoma por el Real Decreto de 22 de mayo de 1981.

A) La Comunidad Autónoma impugna el art. 5.2 del Real Decreto por establecer una obligación que no deriva de la Alta Inspección y que desconoce, con violación del principio de autonomía, la eficacia de la publicación en el «Boletín Oficial de la Comunidad».

Por la misma razón impugna la obligación que se establece en el art. 5.1 de remitir «copias de todo asiento practicado en los respectivos Registros». En todo caso, sólo podrá establecerse como obligación la comunicación de asientos que no requieran publicación oficial.

B) Según el Abogado del Estado, la Comunidad Autónoma al efectuar la impugnación de estos preceptos, no discute competencial alguna. La obligación de remitir los «Boletines Oficiales» se explica como un deber de colaboración dimanante del general deber de colaboración, auxilio recíproco y buena fe entre autoridades estatales y autonómicas, sin que se desconozcan el efecto de publicidad oficial que además está territorialmente limitado a la Comunidad Autónoma.

El deber de mandar copia de los asientos se justifica por razones de coordinación, colaboración y centralización de información estadística en el Registro Central, a efectos de verificación, que puede conexionarse con la competencia de alta inspección que el Estado tiene reservadas en el art. 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

5.° Reserva de competencias estatales.

A) El Gobierno Vasco impugna el art. 8 del Real Decreto, fundándose en que, si fuera necesaria la mención que contiene de las atribuciones del Instituto Nacional de Estadística, de igual modo debería hacerse reserva de la competencia de estadística de la Comunidad Autónoma, con rango de exclusiva.

B) El Abogado del Estado responde, que ninguna norma ni principio jurídico imponen al autor de Reglamentos que deba salvar expresamente las competencias de todos los otros órganos o entes que puedan tener relación en la materia, pues basta con que no exista lesión positiva de la competencia ajena.

9. Por providencia de 22 de abril de 1982 el Pleno señaló para la deliberación y votación de los conflictos acumulados el día 29 siguiente, las que se llevaron a debido efecto.

1. Para determinar si una materia es de la competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma, o si existe un régimen de concurrencia, resulta en principio decisorio, el texto del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, a través del cual, se produce la asunción de competencias. Si el examen del Estatuto correspondiente revela que la materia de que se trate no está incluida en el mismo, no cabe duda que la competencia será estatal, pues así lo dice expresamente el art. 149.3 de la Constitución. Esta afirmación, sin embargo, no debe llevar a la idea de que, una vez promulgado el Estatuto de Autonomía, es el texto de éste el que únicamente debe ser tenido en cuenta para realizar la labor interpretativa que exige la delimitación competencial. Si se procediese así, se estaría desconociendo el principio de supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art. 147.1 de la Constitución). Ello supone, entre otras posibles consecuencias, que el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución y que, por ello, los marcos competenciales que la Constitución establece no agotan su virtualidad en el momento de aprobación del Estatuto de Autonomía, sino que continuarán siendo preceptos operativos en el momento de realizar la interpretación de los preceptos de éste a través de los cuales se realiza la asunción de competencias por la Comunidad Autónoma. Así lo reconoce implícitamente la Abogacía del Estado y la representación de la Comunidad Autónoma, pues, al tratar de delimitar las competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma en materia laboral, ambas representaciones combinan la cita de los preceptos estatutarios con la invocación expresa del art. 149.1.7 de la Constitución. Por ello, y dado que esta cuestión constituye el punto central de la controversia, parece oportuno indagar en primer lugar, el sentido de esta última disposición.

2. El art. 149.1.7 de la Constitución establece que «el Estado tiene competencia exclusiva en las siguientes materias: ... 7.° Legislación Laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». Como ya dijimos en la Sentencia de 5 de noviembre de 1981 (publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 10 de noviembre de 1981), «la expresión "legislación laboral" utilizada en el art. 149.1.7 de la Constitución Española (y en términos equivalentes en el art. 11.2 del Estatuto de Cataluña) ofrece, ciertamente, más de una interpretación, pues junto a la propugnada por el Gobierno y que se sintetiza en comprender en el concepto toda norma escrita, cabe la otra restringida que hace referencia a las Leyes en un sentido de norma escrita que emana de quienes ostentan el poder legislativo y también de aquellas que por excepción, o por delegación, tienen fuerza de Ley formal». En aquella ocasión, aún reconociendo el carácter trascendente de la cuestión que planteábamos, soslayamos darle respuesta, pues ésta no era indispensable para la solución del conflicto que a la sazón nos ocupaba, ya que el Real Decreto que había dado lugar al conflicto era un acto que aplicaba a una situación que puede poner en grave crisis servicios esenciales para la comunidad, una medida excepcional que tiene en la norma (el art. 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977) su cobertura inmediata y cuya finalidad no fue -ni pudo serlo- integrar el ordenamiento jurídico definiendo por vía reglamentaria «servicios esenciales» y «garantías precisas» para el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, sino la de componer, dentro del marco legal, los intereses de sus trabajadores y los intereses comunitarios.

En los dos conflictos acumulados que se examinan, por el contrario, la defensa del Estado y la de la Comunidad Autónoma están de acuerdo en que las disposiciones que han dado origen a los mismos (tanto el Decreto de Gobierno Vasco 39/1981, de 2 de marzo, como el Real Decreto 1040/1981, de 22 de mayo) representan el ejercicio de facultades normativas en materia laboral, cualquiera que sea el ámbito, organizativo o no, en que se desenvuelvan y, por ende, deben ser consideradas como disposiciones de naturaleza reglamentaria y, efectivamente, la simple lectura de tales disposiciones confirma que su propósito es la regulación del Registro de Convenios Colectivos de Trabajo con caracteres de generalidad, permanencia, indeterminación temporal e inserción en el ordenamiento jurídico y que está ausente de su contenido cualquier elemento que pueda autorizar a atribuirles una significación de mero acto de concreción y aplicación de medidas legales en relación con situaciones determinadas.

Es menester, pues, que en esta ocasión, tratemos de sentar criterios que puedan servir para efectuar el deslinde entre los conceptos de «legislación» y de «ejecución» que utiliza el art. 149.1.7 de la Constitución, para determinar en qué medida el ejercicio de la potestad reglamentaria puede considerarse incluido total o parcialmente en el primero (y, por lo tanto, de competencia exclusiva del Estado) o, por el contrario, considerarle incluido en el segundo (y, con ello, son de posible asunción por los Estatutos de Autonomía). Ha de advertirse que las soluciones a que se llegue, han de obtenerse con la finalidad de determinar el alcance de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco, a partir de la interpretación de los arts. 12, párrafo segundo, y 20, párrafo cuarto, del Estatuto Vasco, preceptos en torno a los cuales se circunscribe el objeto del presente recurso y que han de constituir el elemento determinante para su resolución. Las soluciones a que así se llegue habrán de utilizarse para la interpretación de los correspondientes preceptos del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

3. Ante todo, es menester huir de interpretaciones meramente literales, pues tanto los conceptos de «legislación» como de «ejecución» son lo suficientemente amplios para que deba rechazarse la interpretación que asimila sin más, legislación al conjunto de normas escritas con fuerza o valor de Ley, y la interpretación que asimila «ejecución» al conjunto de actos concretos de ejecución relativos a una determinada materia.

En este contexto -y a salvo la reserva de ley (arts. 35.2, 37.1 y 53.1 de la Constitución)- no puede desconocerse el carácter que la moderna doctrina atribuye a la potestad reglamentaria como una técnica de colaboración de la Administración con el poder legislativo, como un instrumento de participación de la Administración en la ordenación de la sociedad, que relativiza la distinción entre los productos normativos de la Administración con mero valor reglamentario y los que adquieren fuerza de Ley y acentúan, por el contrario, el elemento de la delegación legislativa que habilita a la Administración para ejercer facultades normativas.

La distinción entre Ley y Reglamento acentúa los perfiles en el terreno de eficacia y de los instrumentos de control, pero pierde importancia cuando se contempla desde la perspectiva de la regulación unitaria de una materia, que es la que tiene presente el constituyente al reservar al Estado la legislación laboral, pues desde esta perspectiva, si no siempre, es evidente que en muchas ocasiones aparecen en íntima colaboración la Ley y el Reglamento, dependiendo el ámbito objetivo de cada uno de estos instrumentos de la mayor o menor pormenorización del texto legal y de la mayor o menor amplitud de la habilitación implícitamente concedida para su desarrollo reglamentario. En todo caso resulta cierto, que la materia cuya ordenación jurídica el legislador encomienda al reglamento puede en cualquier momento ser regulada por aquél, pues en nuestro ordenamiento no se reconoce el principio de reserva reglamentaria.

4. Este aspecto de colaboración entre la Ley y el Reglamento en la ordenación de una materia, sin embargo, sólo adquiere verdadera virtualidad en relación con aquellos reglamentos en los que se acentúa la idea de ejecución o desarrollo de la Ley, y al propio tiempo, la exigencia de una más específica habilitación legal. Existe en nuestro derecho una tradición jurídica que dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la Administración con rango inferior a una Ley, y aun reconociendo que en todos ellos se actúa el ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio, destaca como «reglamentos ejecutivos» aquellos que están directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquellos «cuyo cometido es desenvolver una Ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una Ley». Pero, junto a éstos, existen los reglamentos de organización que, todo lo más alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario por integrarse éstos de una u otra forma en la organización administrativa, pero no los derechos y obligaciones de éstos en aspectos básicos o con carácter general. Sin tratar la cuestión de si dichos reglamentos tienen verdaderamente carácter independiente, cuestión que aquí no es necesario resolver, hay que admitir que los mismos no aparecen necesariamente como complementarios de la Ley.

5. Estas consideraciones nos mueven a sostener que cuando la Constitución emplea el término «legislación laboral» y la atribuye a la competencia estatal incluye también en el término los reglamentos tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquellos que aparecen como desarrollo de la Ley y, por ende, como complementarios de la misma, pues si ello no fuera así, se frustraría la finalidad del precepto constitucional de mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia, que sólo mediante una colaboración entre Ley y Reglamento (o mediante una hipertrofia inconveniente desde el punto de vista de política legislativa) del instrumento legal, puede lograrse. Mientras que, por el contrario, no aparecen necesariamente incluidos dentro del concepto de legislación los reglamentos que carecen de significación desde el citado punto de vista por referirse a los aspectos organizativos. Y que, finalmente dentro de éstos debe incluirse los que afectan a la mera estructuración interna de la organización administrativa.

Esta interpretación, tradicional en nuestro Derecho constitucional (artículo 20.2 de la Constitución de la II República y los arts. 6.1 de los Estatutos de Cataluña y del País Vasco, de 1932 y 1936) cuentan hoy con el apoyo de los Estatutos de Autonomía hasta la fecha promulgados. El Estatuto de Autonomía de Cataluña prevé en su art. 25 que, «en el caso de las materias señaladas en el art. 11 de este Estatuto, o con el mismo carácter en otros preceptos del mismo su ejercicio deberá sujetarse a las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado». En el art. 37.3 del Estatuto de Autonomía de Galicia se dice que, «las competencias de ejecución de la Comunidad Autónoma llevan implícitas la correspondiente potestad reglamentaria, la administración y la inspección. En los supuestos previstos en los arts. 28 y 29 de este Estatuto, o en otros preceptos del mismo, con análogo carácter, el ejercicio de esas potestades de la Comunidad Autónoma se realizarán de conformidad con las normas reglamentarias de carácter general que, en desarrollo de su legislación, dicte el Estado». Sin perjuicio de las matizaciones a que pueden conducir los términos utilizados en uno u otro Estatuto y de que, evidentemente, su interpretación no tiene por qué ser la misma, se advierte, cómo en aquellas materias cuya legislación corresponde al Estado y la ejecución a la Comunidad Autónoma, se admite la facultad de aquél a dictar reglamentos de desarrollo legislativo vinculantes para la Comunidad Autónoma, y, sin embargo, no se cierra totalmente el camino a la potestad reglamentaria de ésta.

6. El Estatuto de Autonomía para el País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, contiene, en esta materia, mayores precisiones terminológicas. En primer lugar, el art. 12 estatuye que «corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la ejecución de la legislación del Estado en las materias siguientes: ... 2. Legislación Laboral asumiendo las facultades y competencias que en este terreno ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales; también la facultad de organizar, dirigir y tutelar, con la alta inspección del Estado, los servicios de éste para la ejecución de la legislación laboral, procurando que las condiciones de trabajo se adecuen al nivel de desarrollo y progreso social promoviendo la cualificación de los trabajadores y su formación integral». Por su parte, el art. 20.4 establece: «la función de ejecución que este Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco en aquellas materias que no sean de su competencia exclusiva, corresponde a la potestad de administración, así como, en su caso, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes».

Estos dos preceptos contemplan idénticos supuestos (aunque con diferente extensión uno y otro) y de ahí que deban ser interpretados armónicamente. La Abogacía del Estado subraya la expresión «organizar los servicios» que emplea el art. 12 y, que, a su juicio, no abarca la potestad de normar o regular la organización, e insiste, además, en que el precepto se refiere a los servicios «de éste», del Estado, lo que indicaría que el Estado no se desentiende de dichos servicios y que la referencia a la organización excluye la potestad de normar la organización. Esta interpretación, sin embargo, no puede prosperar, pues, frente a la amplitud e indefinición del término «organizar» que emplea el art. 12 del Estatuto, resulta decisiva la mayor concreción del art. 20.4 que alude expresamente a la facultad de dictar reglamentos internos de organización de los servicos. Asimismo, la expresión «de éste» no puede tener un significado decisivo, pues enlaza con la idea de que todo servicio en materia laboral habrá de estar relacionado con una norma estatal que, al menos, implícitamente, prevea su existencia, supuesto que al Estado corresponde con carácter exclusivo la legislación laboral, entendida en el sentido a que antes hemos hecho referencia. Pero esta expresión no puede impedir que la potestad de organizar el servicio, cuya necesidad dimane de una norma estatal, corresponda a la Comunidad Autónoma, siempre que se trate como dice el art. 20.4 de los «servicios correspondientes», es decir, de los que exija la ejecución de la legislación estatal, y de ahí la expresión «de éste».

La interpretación debe centrarse, por ello, en el art. 20.4 del Estatuto. La expresión «en su caso», a la que subordina la potestad de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes, utilizada en el precepto, ha de ser entendida en el sentido de atribuir la concreta competencia reglamentaria de organización del servicio a la Comunidad Autónoma.

El art. 20.4 del Estatuto Vasco al atribuir a la Comunidad Autónoma la potestad de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes en relación con las materias que no sean de la competencia exclusiva de la misma, permite confirmar la interpretación del término legislación que anteriormente se ha efectuado, puesto que la inclusión de este tipo de reglamentos implícitamente conlleva la exclusión de los reglamentos cuya normativa afecte a la situación o derechos de los administrados. La competencia para dictar éstos, en consecuencia, según la delimitación competencial que efectúa el Estatuto, corresponde al Estado. Existe, en este sentido, una correlación entre el art. 12 párrafo segundo del Estatuto Vasco, dictado en desarrollo del art. 149.1.7 de la Constitución, que atribuye a la Comunidad Autónoma la facultad de organizar, dirigir y tutelar con la Alta Inspección del Estado, los servicios de éste para la ejecución de la legislación laboral, con las precisiones que en el propio precepto se hacen, y el art. 20 párrafo cuarto del propio Estatuto, el cual, precisando el contenido y alcance de las competencias organizativas asumidas, en este supuesto referidas con carácter genérico a todos los casos en que éstas no sean exclusiva, determina que los términos organizar, dirigir y tutelar del art. 12 párrafo segundo, no comprenden en materia reglamentaria más que la facultad de dictar reglamentos internos de organización.

7. El Decreto 39/1981, de 2 de marzo, del Gobierno Vasco sobre creación y organización del Registro de Convenios Colectivos de Trabajo se presenta externamente como un reglamento de organización. No obsta a ello el que en su preámbulo se cite los arts. 89 y 90 del Estatuto de los Trabajadores, pues tales preceptos se limitan a prever la existencia de un Registro de Convenios Colectivos, y ello no es suficiente, según lo que anteriormente se ha razonado, para que el Reglamento que se limita a establecer su organización haya de considerarse como un Reglamento ejecutivo, de desarrollo o complementario de la Ley, y no como un Reglamento meramente organizativo. Resulta, pues, evidente que todo Reglamento de organización halla su fundamento último en una norma legal o constitucional, sin perder por ello naturaleza propia.

El Registro a que se refieren los arts. 89 y 90 del Estatuto de los Trabajadores, aun cuando puede tener aspectos estrictamente internos (conocimiento por la Administración de datos relativos a la negociación colectiva, racionalización y organización de la actividad administrativa, a través del establecimiento de una forma adecuada para el tratamiento de estos datos), resulta evidente que presenta aspectos propios de los Registros establecidos para facilitar la actividad de la Administración en orden a la delimitación y control de actividades privadas y las relaciones externas a la Administración. Excedería obviamente de los límites de esta resolución tratar de precisar la eficacia y virtualidad del citado Registro, por lo demás no todavía agotadoramente esclarecida por la doctrina, pero sí pueden destacarse, como aspectos aislados, aunque bien significativos, el papel que el citado Registro desempeña en orden a facilitar a la Administración el ejercicio de la potestad sancionadora en relación con quienes incumplan los deberes que la Ley les impone en referencia con la negociación colectiva (art. 69.1 y 2 del Estatuto de los Trabajadores), o la virtualidad que el mismo despliega para hacer posible que la Administración laboral se dirija de oficio a la jurisdicción laboral, si estima que el Convenio conculca la legalidad vigente o lesiona gravemente el interés de terceros (art. 90.2 y 5 del Estatuto de los Trabajadores), lo que de por sí es suficiente para poner en relieve su carácter relacionado con el ejercicio de las funciones de la autoridad laboral en relación con el control del ejercicio del derecho constitucional a la negociación colectiva. Pero, además, la inscripción en el Registro constituye un presupuesto de la publicación del convenio colectivo aprobado en el periódico oficial, y permite, a su vez, importantes efectos externos sobre la existencia de una negociación colectiva en vías de iniciación o de desarrollo y de la existencia de un convenio aprobado eventualmente susceptible de impugnación ante la Jurisdicción laboral. De ello resulta, que los efectos de publicidad del Registro de Convenios Colectivos excede de lo organizativo interno, pues sirve para poner en conocimiento de los posibles interesados, la existencia de hechos o actos relacionados con la negociación colectiva que les permiten tomar iniciativas ante otros particulares, ante la propia Autoridad laboral o ante los propios Organos Jurisdiccionales competentes, para la utilización de su derecho a la negociación colectiva o para oponerse al perjuicio de su interés por el ejercicio de este derecho por terceros.

8. Esta descripción, forzosamente abstracta, permite concluir que, con arreglo a las consideraciones que se han efectuado en los puntos anteriores, los aspectos de organización del Registro que no afectan a dichos efectos externos, en el sentido de no suponer una ampliación o restricción de los mismos, o que no suponga una ampliación o restricción de las posibilidades de acceso al Registro (puesto que ello indirectamente generará una ampliación o extensión de sus efectos jurídicos), no puede decirse que afecten a los derechos de los administrados, particularmente a su derecho a la negociación colectiva (o a oponerse al ejercicio de ese derecho por otros) y debe considerarse inmerso en el concepto de reglamento interno de organización. En cambio, aquellos aspectos de la regulación que impongan la ampliación o restricción del Registro, corresponden al ámbito competencial del Estado, por cuanto se comprende en la reserva que a su favor hacen el art. 149.1.7 de la Constitución, entendiendo también, como hemos dicho, que bajo el concepto de legislación, se incluyen los reglamentos de desarrollo legislativo.

9. La aplicación de los anteriores razonamientos permite concluir, que los arts. 1 y 3 del Decreto 39/1981 del Gobierno Vasco, en cuanto se limitan a la creación del Registro, y a la fijación de su sede, a establecer su dependencia orgánica (art. 1 ) y a crear secciones territoriales fijando su jefatura y su competencia (art. 3) pertenecen al ámbito de lo organizativo, y por ende, no se ha excedido el Gobierno Vasco de su competencia al comprenderlas en el texto sobre creación y organización del Registro de los Convenios Colectivos de Trabajo.

El art. 2 alude a los hechos inscribibles y, por tanto, a materia de la competencia exclusiva del Estado. Sin embargo, en la medida en que la expresión «se inscribirán los hechos concernientes a la negociación colectiva de trabajo y a aquellos otros que determine la Ley» es susceptible de ser entendida como una remisión a la normativa estatal, no puede decirse que rebase las competencias del País Vasco, siempre que el precepto se interprete en el sentido de que efectúa la remisión indicada y de que esta remisión no sólo lo es a la Ley estatal en sentido estricto, sino a la legislación estatal en su conjunto, comprendiendo en el concepto los reglamentos dictados por el Estado.

10. El art. 4 establece el carácter público del Registro y añade que la publicación se realizará mediante examen del Libro-Registro en el mismo lugar y por certificación de los asientos cuyo conocimiento se solicite. El precepto se limita pues a regular el régimen de publicidad formal del Registro, y por ende, al no rebasar el aspecto formal meramente organizativo, propio del principio de publicidad formal, el art. 4 debe considerarse como dictado en el uso de sus competencias por la Comunidad Autónoma.

11. El art. 5 alude a las circunstancias que deben contener los asientos de inscripción de los convenios y de los acuerdos de adhesión a un convenio en vigor. Sin perjuicio del concepto técnico que pueda merecer el contenido de este precepto, tanto desde la perspectiva de los hechos con acceso al Registro como de la regulación del régimen de los asientos, que carece de sentido enjuiciar aquí, ha de notarse, que en el indicado art. 5, junto a aspectos formales acerca del modo de llevar el Registro, se regula materia vinculada a la mayor o menor amplitud de las posibilidades de acceso y de los efectos que la inscripción ha de producir. En este aspecto, debe afirmarse, que la determinación de los objetos de inscripción y los datos con eficacia externa que deben contener los asientos, corresponde al ámbito de la competencia normativa del Estado, y se impone, respecto de la misma, una regulación uniforme.

Sin embargo, esto no comporta una declaración que arrastre la nulidad del art. 5. Este precepto es susceptible de ser entendido como meramente accesorio e instrumental en relación con una norma cuyo objeto es la organización del Registro y, por ende, como un precepto cuyo contenido se refiere exclusivamente al aspecto formal de los asientos. Así permite afirmarlo el hecho de que, las menciones que en el referido artículo se contienen, se desprenden directamente del contenido y funciones que al Registro atribuye el Estatuto de los Trabajadores y coincide sustancialmente, por ello, con el contenido que a los asientos asigna el Real Decreto 1040/1981, salvo el núm. 7 («cualquier otra incidencia u observaciones que deban constar a juicio de la autoridad encargada del Registro»), que deba entenderse como una cláusula residual para recoger menciones no previstas en el precepto que establezca la legislación estatal en la materia, y en ningún caso como habilitación a la autoridad administrativa para que discrecionalmente pueda hacer constar en los asientos extremos no previstos en la normativa estatal. En este sentido, el art. 5 debe entenderse dictado dentro de las competencias del País Vasco, siempre que se interprete como un precepto de trascendencia meramente organizativa, cuya única función es la de regular el aspecto formal de los asientos, pero no el contenido material de los mismos, que es de la competencia exclusiva del Estado, por lo que aquél tendrá carácter subordinado a la normativa estatal.

Obviamente, estos razonamientos suponen que no puede oponerse objeción alguna a la transitoria primera en cuanto se interprete de conformidad con lo que acaba de declararse.

Por lo que se refiere a la disposición final y a la transitoria segunda, cuanto se ha dicho anteriormente comporta que ninguna objeción pueda oponerse a las mismas.

12. Los razonamientos efectuados en anteriores apartados son suficientes para resolver gran parte de las objeciones que se oponen por la representación de la Comunidad Autónoma al Real Decreto 1040/1981, de 22 de mayo, en el conflicto de competencia acumulado. El art. 1 no organiza el Registro de la Comunidad Autónoma, sino que se limita a prever la existencia y a establecer reglas generales sobre necesidad de visados de libros, depósito de convenios en el IMAC y carácter público del Registro que, bien reproducen los términos del Estatuto de los Trabajadores, o bien sientan normas sobre publicidad y garantía del Registro que condicionan la eficacia externa.

13. Los arts. 2, 3, 4, 6 y 9 son impugnados genéricamente «a excepción de todo aquello que haga relación a la inscripción de convenios, acuerdos interprofesionales o acuerdos sobre materias concretas cuyo ámbito de aplicación abarque a todo el Estado», propugnándose que se interpreten en el sentido de que son de aplicación supletoria. Tales preceptos, sin embargo, hacen referencia a los actos inscribibles (art. 2), contenido de los asientos (arts. 3 y 4), documentación que debe presentarse para el Registro ante la autoridad laboral (art. 6) y régimen de impugnaciones (art. 9), materias cuya mera enumeración pone de relieve que se refieren a aspectos de relevancia externa relacionados con el acceso o los efectos jurídicos del Registro, lo que determina que la referida normativa deba ser considerada como dictada por el Estado en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de legislación laboral.

14. El art. 5.2 impone a las autoridades laborales de las Comunidades Autónomas la obligación de enviar tres ejemplares del «Boletín» o «Boletines Oficiales de la Comunidad Autónoma» en que aparezca publicado el texto de los Convenios, adhesiones a los mismos, variaciones salariales, y cualquiera otros documentos inscribibles, conforme al art. 2.

La representación de la Comunidad Autónoma afirma que esta obligación no deriva de la Alta Inspección que corresponde al Estado, según el art. 12.2 del Estatuto en relación con la facultad de la Comunidad de organizar, dirigir y tutelar los servicios de éste para la ejecución de la Legislación laboral, y desconoce la eficacia de la publicación en el «Boletín Oficial de la Comunidad».

Como alega la Abogacía del Estado, la obligación de remitir los «Boletines Oficiales» se explica como un deber de colaboración dimanante del general deber de auxilio recíproco entre Autoridades estatales y autónomas. Este deber, que no es menester justificar en preceptos concretos, se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución, aunque no es ocioso recordar que el principio de coordinación, en relación con las Comunidades Autónomas se eleva por la norma fundamental a la consideración de uno de los principios de actuación (arts. 103.1 y 152).

En el caso examinado, no puede pretenderse que la obligación de remitir los «Boletines» signifique desconocer el efecto de publicidad de éstos, que, cualquiera que sea su ámbito o intensidad, en nada queda disminuido por el hecho de que la remisión de los «Boletines» en los que consten los datos de interés para la Administración laboral se facilite por la Administración de la Comunidad Autónoma, obviando con ello una labor de búsqueda innecesaria y expuesta a errores u omisiones.

Los mismos razonamientos pueden hacerse para justificar el precepto contenido en el art. 5.1 del Real Decreto de 22 de mayo de 1981. La obligación que establece de comunicar copias de todo asiento practicado en los respectivos Registros, se solicita por la Comunidad Autónoma que se restrinja a los que no requieran publicidad oficial, lo que no aparece como justificado si se contempla desde la perspectiva del deber de colaboración antes apuntado.

15. En relación, finalmente, con la impugnación del art. 8 resultan plenamente acertados los razonamientos de la Abogacía del Estado, pues resulta evidente que la mención o reserva que en el mismo se hace de las competencias del Instituto Nacional de Estadística, plenamente justificada y amparada en el art. 149.1.31 de la Constitución, no puede suponer ni supone en absoluto merma de las competencias estadísticas de la Comunidad Autónoma.