Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 6 de abril de 2004, el Procurador de los Tribunales don Francisco Javier Ruiz Martínez-Salas, en nombre y representación de don Salvador García Hernández, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia reseñada en el encabezamiento.

2. Los hechos en los que tiene su origen el presente recurso que resultan relevantes para su resolución son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El demandante de amparo formuló recurso de reposición el 27 de febrero de 1989 contra la decisión de la Diputación de Tarragona (comunicada por carta fechada el 31 de octubre de 1988) de imposición al recurrente del pago de precios públicos por la asistencia a su madre en una residencia de ancianos de Reus desde el mes de diciembre de 1988. La Diputación desestimó dicho recurso por Acuerdo de 5 de mayo de 1989, que no consta notificado al recurrente. Por otra parte, el demandante impugnó cada uno de los recibos mensuales que le giraba la Diputación por el referido concepto, siendo dictada Sentencia de 13 de mayo de 1998 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que estimó el recurso del demandante al considerar que no tiene la condición de sujeto obligado al pago, anulando las resoluciones impugnadas (correspondientes a los recibos mensuales de los años 1992, 1993 y 1994). Dicha Sentencia no afecta a las mensualidades de diciembre de 1988 a diciembre de 1991, que no fueron objeto del recurso allí resuelto.

b) Con fecha 9 de diciembre de 1997 el demandante de amparo interpuso recurso de reposición contra la diligencia de embargo por importe de 1.538.296 pesetas dictada en el procedimiento de apremio del expediente núm. 94/34092, incoado por la Diputación de Tarragona por falta de pago de las mensualidades de precio público de diciembre de 1988 a diciembre de 1991 por la asistencia a la madre del recurrente en la residencia de ancianos de Reus, diligencia que fue publicada en el “Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona” núm. 259, de 11 de noviembre de 1997.

c) El 20 de enero de 1998 el demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición presentado contra la referida diligencia de embargo. En su escrito de demanda interesaba la nulidad de dicha resolución presunta y de las dictadas anteriormente en el procedimiento de apremio, por ser improcedentes, a su juicio, las liquidaciones giradas por la Diputación, contra las que interpuso recurso de reposición cuya resolución no le fue notificada. La Diputación, invocando los arts. 94 de la Ley de procedimiento administrativo (LPA) de 1958 y 58 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) de 1956, opuso la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo.

Por Sentencia de 20 de febrero de 2004 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña desestimó el recurso contencioso-administrativo. Se razona en la Sentencia que el recurrente alega que, al notificársele las sucesivas liquidaciones a que la litis se contrae —a partir de 1989— presentó frente a cada una de las mismas los correspondientes recursos de reposición, acompañados de los pertinentes avales, por lo que entiende que son improcedentes los apremios y embargo acordados, aduciendo al efecto la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la STC 6/1986 en cuanto a los plazos procesales de impugnación de las resoluciones presuntas por silencio administrativo. Sin embargo, la Sala entiende que la aplicación de dicha doctrina al caso enjuiciado conduce justamente al rechazo de la pretensión del recurrente, pues en la misma “el Tribunal Constitucional ha considerado equiparable el transcurso del lapso de tiempo después del cual ha de estimarse denegada por silencio una pretensión o un recurso administrativo, a la notificación personal defectuosa que se mencionaba en el art. 79.4 de la Ley de procedimiento administrativo, bajo cuya vigencia se produjeron los hechos ahora enjuiciados.

Ello quiere decir que el día inicial para interponer el recurso contra el acto presuntamente denegado ha de entenderse prolongado por seis meses más, salvo que hubiese hecho la protesta formal a que se refiere este último precepto”. En definitiva, concluye la Sentencia, “la aplicación de la anterior doctrina al supuesto aquí examinado, que se contrae a liquidaciones giradas entre 1989 y 1992 —que en ningún caso consta fueran suspendidas por la Administración— recurridas en su momento en vía administrativa, sin que se dedujera recurso jurisdiccional hasta el día 20 de enero de 1998, sólo nos puede llevar a la conclusión de que el plazo legal había transcurrido con exceso, tras haber operado los efectos del silencio administrativo negativo, por todo lo cual deviene inexcusable la desestimación del presente recurso jurisdiccional”.

3. El recurrente en amparo alega que la Sentencia impugnada ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en la vertiente de acceso a la justicia. Sostiene el recurrente que la respuesta judicial equivale a negarle una respuesta sobre el fondo del asunto (improcedencia de reclamar el pago de precios públicos a quien no es sujeto responsable) mediante una interpretación arbitraria e irrazonable de las reglas del silencio administrativo, institución ésta que, como tiene reiteradamente declarado la doctrina del Tribunal Constitucional (se citan las SSTC 6/1986, 204/1987, 180/1991, 86/1998, 71/2001, 188/2003 y 220/2003), no puede interpretarse de modo que favorezca a la Administración que incumple su obligación legal de resolver expresamente. Lo que significa en el presente caso que, al no haberse notificado al recurrente resolución expresa ni en relación con su inicial recurso de reposición de 27 de febrero de 1989, ni en relación con su posterior recurso de reposición de 9 de diciembre de 1997, no puede entenderse extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado el 9 de diciembre de 1997 contra la diligencia de embargo por impago de las mensualidades de precio público de diciembre de 1988 a diciembre de 1991.

Por todo ello suplica el recurrente que se le otorgue el amparo, declarando la nulidad de la Sentencia impugnada y ordenando la retroacción de actuaciones para que la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña proceda a dictar nueva Sentencia en la que se resuelva sobre el fondo de la pretensión deducida de anulación de las liquidaciones y devolución de las cantidades embargadas.

4. Por providencia de 19 de julio de 2006 la Sección Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para que en el plazo de diez días remitiese testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 244-1998, interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, que ya aparece personado, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en el presente proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de la demanda de amparo presentada.

5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de septiembre de 2006 se personó en este proceso constitucional el Procurador de los Tribunales don Antonio Sorribes Calle, en nombre y representación de Base, organismo autónomo de gestión de ingresos locales de la Diputación Provincial de Tarragona (en adelante Base), asistido por el Letrado-Jefe de los Servicios Jurídicos de la Diputación de Tarragona, don Pere-Joan Torrent Ribert.

6. Mediante diligencia de ordenación de 30 de noviembre de 2006 el Secretario de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal acordó tener por personado y parte al Procurador de los Tribunales don Antonio Sorribes Calle, en nombre y representación de Base, y dar vista de las actuaciones recibidas al Ministerio Fiscal y a los Procuradores del demandante de amparo y de Base para que presenten alegaciones por plazo común de veinte días, conforme al art. 52.1 LOTC.

7. El Procurador de los Tribunales don Francisco Javier Ruiz Martínez-Salas, en nombre y representación del demandante de amparo, presentó su escrito de alegaciones el día 8 de enero de 2007, reiterando, en esencia, los argumentos expuestos en su demanda de amparo, conforme a los cuales la Sentencia recurrida vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su dimensión de acceso a la jurisdicción, por fundarse en una interpretación de la institución del silencio administrativo desautorizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

8. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones con fecha 9 de enero de 2007. Señala el Fiscal que para resolver la queja del recurrente ha de traerse a colación la doctrina sentada por este Tribunal respecto del denominado silencio administrativo negativo (cita las SSTC 6/1986, 204/1987, 179/2003, 188/2003, 200/2003, y 14/2006, por todas), conforme a la cual el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver. Por ello, si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues no debe olvidarse que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado.

La aplicación de esta doctrina al presente asunto debe conducir al otorgamiento del amparo solicitado —sostiene el Fiscal— porque la extemporaneidad apreciada en la Sentencia impugnada del recurso contencioso-administrativo deducido contra un acto presunto que la Sala considera como consentido, por transcurso del plazo establecido, se fundamenta en una interpretación irrazonable y desproporcionada que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

En efecto, si bien el objeto inmediato del recurso contencioso-administrativo del demandante era el acto de publicación en el BOP de Tarragona de la diligencia de embargo practicada en virtud del impago de las liquidaciones giradas al recurrente por la prestación del servicio de asistencia a su madre en una residencia de ancianos, es lo cierto que el objeto del recurso se extendía también a la impugnación de la liquidación inicial correspondiente al mes de diciembre de 1988, recurrida en reposición por el demandante el 27 de febrero de 1989, y que, si bien el recurso de reposición fue desestimado por Resolución de 5 de mayo de 1989, dicha resolución no fue notificada al recurrente, quien tampoco obtuvo respuesta expresa a las impugnaciones que siguieron de las liquidaciones hasta el mes de diciembre de 1991, de suerte que sólo llegó a tener noticia de los procedimientos de apremio incoados por la Diputación de Tarragona como consecuencia de los impagos de las sucesivas liquidaciones cuando fue publicado en el BOP de Tarragona el anuncio con el importe de la cantidad que se correspondía con la suma total que era objeto del embargo decretado por la Diputación de Tarragona.

Por todo ello el Ministerio Fiscal interesa que otorguemos el amparo solicitado, por vulneración del art. 24.1 CE, anulando la Sentencia impugnada, con retroacción de actuaciones para que la Sala dicte una nueva en la que resuelva el recurso contencioso-administrativo con plenitud de jurisdicción, pero con respeto al derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente.

9. El Procurador de los Tribunales don Antonio Sorribes Calle, en nombre y representación de Base, presentó su escrito de alegaciones con fecha 9 de enero de 2007, interesando que se deniegue el amparo, al no existir en la Sentencia impugnada la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que aduce el demandante, puesto que ha aplicado los efectos del silencio administrativo negativo al caso enjuiciado sin incurrir en arbitrariedad, irrazonabilidad ni error patente.

10. Por providencia de 22 de marzo de 2007 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.

1. Se sostiene en la demanda de amparo que la Sentencia impugnada ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, por haber desestimado por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente en amparo contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición que había presentado el 9 de diciembre de 1997 contra la diligencia de embargo dictada por la Diputación de Tarragona por impago de las mensualidades de precio público de diciembre de 1988 a diciembre de 1991, publicada en el “Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona” de 11 de noviembre de 1997. El Ministerio Fiscal apoya la pretensión del demandante de amparo, en tanto que la Diputación de Tarragona considera que no ha existido la alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

Conviene precisar que, si bien la Sentencia impugnada contiene un fallo formalmente desestimatorio del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente, lo cierto es que tal fallo equivale en realidad a un pronunciamiento de inadmisibilidad que cierra el acceso del demandante al enjuiciamiento jurisdiccional de la inactividad administrativa en punto a su solicitud de reintegro de las cantidades que le fueron embargadas por la Diputación de Tarragona por falta de pago de las mensualidades de precio público de diciembre de 1988 a diciembre de 1991 (por un concepto cuya improcedencia había declarado la propia Sala en una Sentencia precedente respecto de otros periodos reclamados por el recurrente). En efecto, la Sala no entra en el fondo de la cuestión planteada por el demandante al entender, acogiendo las alegaciones de la Administración pública demandada, que el recurso contencioso- administrativo fue interpuesto fuera del plazo legalmente establecido, tras haberse producido los efectos del silencio administrativo negativo.

2. Este Tribunal tiene reiteradamente señalado que el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos supuestos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales “que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver” [por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4; 3/2001, de 15 de enero, FJ 7; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5; y 186/2006, de 19 de junio, FJ 3). Por ello, este Tribunal tiene declarado que resultan contrarios al art. 24.1 CE los pronunciamientos judiciales de inadmisión por extemporaneidad fundamentados en que se considere la existencia de una resolución administrativa expresa dictada fuera de plazo sólo como un acto confirmatorio de lo ya resuelto de manera consentida y firme por silencio administrativo, en tanto que supone una interpretación irrazonable deducir del comportamiento pasivo de quien recurre, derivado de la propia inactividad de la Administración, un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado (por todas, SSTC 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5; 321/2006, de 20 de noviembre, FJ 2).

3. Más concretamente debemos precisar que la cuestión suscitada en el presente asunto es sustancialmente idéntica a la resuelta en las citadas SSTC 188/2003, de 15 de diciembre, y 220/2003, de 15 de diciembre (relativas a liquidaciones tributarias recurridas en tiempo y forma en la vía administrativa sin haber obtenido una primera respuesta expresa a tales recursos; y en que, ello no obstante, años después, la Administración requirió en apremio el pago de tales liquidaciones por no haber impugnado en tiempo y forma el silencio administrativo negativo), cuya doctrina resulta plenamente aplicable al caso que ahora nos ocupa.

Así, en efecto, en la STC 220/2003, FJ 4, advertíamos que “si bien es cierto que la previsión del art. 58.2 LJCA 1956 puesta en relación con la del art. 94 LPA 1958 puede dar lugar, desde el plano de la estricta legalidad, a diferentes y variadas interpretaciones, también lo es que los órganos judiciales, asumiendo como correcta la práctica del Ayuntamiento demandado de comunicar al interesado en el primer acto del procedimiento de gestión tributaria toda la sucesión de recursos que durante el mismo pueden tener cabida, han ido a elegir la interpretación de la normativa aplicable menos respetuosa para la efectividad del derecho fundamental en juego, sin tener en cuenta ninguno de ellos que existe, en todo caso, la obligación legal para la Administración de resolver expresamente las peticiones o recursos de los ciudadanos y, en consecuencia, el derecho de éstos a recibir una respuesta expresa a sus peticiones y recursos. Pues bien, en situaciones como la que ahora se somete a nuestra consideración ya hemos tenido la oportunidad de apuntar que cuando “existe una notificación de un acto de ejecución contra el que el interesado ha interpuesto los recursos pertinentes en el plazo establecido por la Ley”, hay que entender que este acto expreso de ejecución “implica al mismo tiempo una reiteración del acto resolutorio del que trae causa, que no puede entenderse consentido y, en consecuencia, reabre los plazos legales de impugnación también de dicho acto resolutorio” (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 5; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 5), lo que implica que el requerimiento administrativo de pago efectuado por el Ayuntamiento demandado habilitaría a la hoy demandante de amparo no sólo a impugnar a aquél por los vicios que puedan serle imputables, sino también la liquidación de la que trae causa, tanto por motivos formales como materiales. En efecto, conforme a nuestra doctrina constitucional —recientemente aplicada en la STC 188/2003, de 27 de octubre— en los casos en los que la Administración, soslayando su deber legal de resolver de forma expresa el recurso presentado por un obligado tributario, dicta actos dirigidos a la recaudación de la deuda impugnada, bien mediante la emisión y notificación de la correspondiente providencia de apremio (como sucedió en el supuesto analizado en las SSTC 204/1987 y 188/2003), bien mediante el requerimiento de pago de la deuda impugnada (como ocurre en el presente caso), debe entenderse que el nuevo acto expreso de recaudación implica, además, una desestimación del recurso administrativo previamente interpuesto, pudiendo accionar el obligado tributario, en consecuencia, no sólo contra este nuevo acto de gestión tributaria, sino también contra aquél del que trae causa.

Llama la atención, sin embargo, que ante el incumplimiento por parte de la corporación local demandada de su obligación legal de resolver expresamente el recurso interpuesto y ante su cuidada diligencia para declarar la firmeza de una liquidación, que en modo alguno fue consentida por la parte actora, los órganos judiciales hayan adoptado —como se ha dicho— de entre las varias interpretaciones posibles, la menos favorable a la efectividad del derecho fundamental en juego, esto es, aquélla que prima la inactividad administrativa convirtiendo lo que conforme a la legalidad vigente era una obligación para la Administración —la de resolver expresamente (art. 94.3 LPA 1958)— en una opción, y en una obligación del ciudadano lo que conforme a la misma legalidad era un derecho —someter el conocimiento de la cuestión controvertida a los Tribunales sin necesidad de esperar a una resolución expresa una vez superado un determinado período de inactividad administrativa (art. 94.2 LPA 1958)”.

4. En el caso que nos ocupa el órgano judicial ha declarado extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante el 20 de enero de 1998 contra la desestimación presunta por silencio del recurso de reposición presentado el 9 de diciembre de 1997 contra la diligencia de embargo publicada en el “Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona” el 11 de noviembre de 1997, dictada en el procedimiento de apremio incoado por la Diputación de Tarragona por falta de pago de las mensualidades de precio público reclamadas al demandante por el periodo de diciembre de 1988 a diciembre de 1991.

Como quedó expuesto en los antecedentes de la presente Sentencia, dicho procedimiento de apremio trae causa de la decisión de la Diputación de Tarragona (comunicada por carta fechada el 31 de octubre de 1988) de exigir al recurrente del pago de precios públicos por la asistencia a su madre en una residencia de ancianos desde el mes de diciembre de 1988, decisión contra la que aquél formuló recurso de reposición el 27 de febrero de 1989, desestimado por Acuerdo de la Diputación de 5 de mayo de 1989, si bien dicho Acuerdo no consta notificado al recurrente, lo que equivale, a los efectos que nos ocupan, a la falta de respuesta expresa al mismo. Por otra parte, la Diputación no resolvió sobre el recurso de reposición presentado por el recurrente el 9 de diciembre de 1997 contra la diligencia de embargo publicada en el “Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona” el 11 de noviembre de 1997.

Siendo esto así, es claro que la declaración de extemporaneidad del recurso contencioso- administrativo que se contiene en la Sentencia impugnada no puede considerarse como una respuesta respetuosa del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, pues, de acuerdo con la doctrina expuesta en las citadas SSTC 188/2003, FJ 5, y 220/2003, FJ 4, al haber incumplido la Diputación de Tarragona su deber de resolver de forma expresa el recurso de reposición formulado contra el acto de imposición del pago del precio público, hay que entender que ese acto expreso de ejecución que es la diligencia de embargo, contra la que también ha reaccionado el recurrente (incumpliendo de nuevo la Administración su obligación de resolver), implica al mismo tiempo una desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el acto inicial del que trae causa, que no puede entenderse consentido y, en consecuencia, reabre los plazos legales de impugnación también de dicho acto, lo que determina que la diligencia de embargo dictada y publicada por la Diputación de Tarragona habilita al recurrente no sólo a impugnar dicha diligencia por los vicios que pudieran serle imputables, sino también la reclamación inicial de precios públicos de la que trae causa, tanto por motivos formales como materiales.

En consecuencia, habiendo optado la Sala, de entre las varias opciones interpretativas que la normativa aplicable admitía, por la menos favorable al ejercicio de la acción, esto es, por la única que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, en orden a la obtención de una resolución sobre el fondo de la pretensión sometida a la consideración del órgano judicial, no cabe sino estimar el presente recurso de amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente, pues el incumplimiento por parte de la corporación local de su obligación legal de resolver de forma expresa los recursos de reposición interpuestos (arts. 94.3 LPA y 42 LPC), ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia inactividad, por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver expresamente y de notificar con todos los requisitos legales (por todas, STC 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4).

Procede, por tanto, otorgar el amparo solicitado, con los efectos de anulación de la Sentencia impugnada, acordando la retroacción de actuaciones para que se dicte otra Sentencia respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido