Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 16 de diciembre de 2004, doña Carmen García Rubio, procuradora de los Tribunales y de don Rafael Perea Cordero, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones que figuran en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) A raíz de un festejo taurino (festival benéfico con picadores) en que el demandante, banderillero, obstaculizó el arrastre de uno de los novillos con el fin de que el público insistiera en la petición de trofeos, la Delegación de Gobierno de la Junta de Andalucía inició, por Acuerdo de fecha 20 de junio de 2001, expediente sancionador que dio lugar a que se le impusiera una sanción de 601,01 euros, por resolución de 27 de marzo de 2002.

Los intentos de notificación del acuerdo de iniciación del expediente, que se realizaron en el antiguo domicilio del demandante, sito en C/San Wenceslao 1, de Madrid, resultaron infructuosos, por lo que se recurrió a la notificación edictal mediante exposición en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de Madrid y publicación en los correspondientes BOJA; e igual suerte siguieron la propuesta de resolución y la resolución sancionadora. La sanción no fue recurrida en alzada ni abonada, lo que dio lugar al dictado de ulteriores providencias de apremio y embargo previa expedición, en fecha 20 de diciembre de 2002, de certificación de descubierto.

Frente a las citadas resoluciones el recurrente instó, ex art. 102 LPC, revisión administrativa, sobre la base de que no tuvo conocimiento del procedimiento sancionador, con la consiguiente indefensión, habida cuenta de que ninguna resolución le había sido notificada en su domicilio en aquel momento, sito en la C/Granada 12, 5º B de Madrid, habiendo tenido noticia del procedimiento sancionador sólo tras comunicarle su entidad bancaria las órdenes de embargo.

Dicha solicitud de nulidad fue inadmitida a trámite, en fecha 29 de octubre de 2003, “por carecer manifiestamente de fundamento”, al amparo del art. 102.3 LPC, según la Administración, resolución ésta que sí fue notificada al recurrente en el domicilio que a la fecha constaba como actual en el Registro de Profesionales Taurinos. En la misma se indicaba expresamente (FJ 2) que “las notificaciones se han hecho a nombre del denunciado y al domicilio que él mismo había declarado al Registro de la Comisión Nacional de Asuntos Taurinos (Ministerio del Interior)”. Sigue razonando la resolución de inadmisión que la obligación de comunicar cambios de domicilio al precitado registro correspondía al demandado, y que “el cambio oficial de domicilio se produjo el día 25 de abril de 2003, fecha relativamente reciente y muy posterior a la tramitación del expediente” (sic). Así pues, la inadmisión se basa en el cumplimiento de las reglas contempladas en los arts. 58 a 61 LPC, tanto respecto a la notificación de las distintas fases del expediente sancionador como de la providencia de apremio ante la imposibilidad de notificación en domicilio.

b) Contra la inadmisión de la solicitud de nulidad el recurrente interpuso, mediante escrito de fecha 13 de enero de 2004, demanda contencioso-administrativa ante los Juzgados de Madrid, planteándose de oficio cuestión de competencia territorial que fue resuelta en el sentido de estimarse incompetentes los Juzgados de Madrid. Tras optar por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Granada, se personó ante los mismos el 10 de marzo de 2004. Con fecha 9 de julio del mismo año, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Granada dictó sentencia desestimatoria.

Consta en autos certificado del Registro General de Profesionales Taurinos, que el actor acompañó como documento núm. 7 a la demanda contencioso-administrativa, del siguiente tenor:

“[Q]ue según los datos que obran en el Registro General de Profesionales Taurino, D. Rafael Perea Cordero solicitó su inscripción como Banderillero de Toros en los mismos en enero de 1994, dando como dirección la de calle San Wenceslao nº 1, de Madrid. Con posterioridad, el 10 de mayo de 1994, comunicó un cambio de domicilio, adjuntando fotocopias del Documento nacional de Identidad, en la calle Granada nº 12-5º B. Móstoles (Madrid), código postal 28935. Por último, y con fecha 21 de abril de 2003, indicó su nuevo domicilio, el que está registrado desde esa fecha, en la Ronda Buganvilla del Rey, 77. 28023 Madrid”.

Instada aclaración, el órgano jurisdiccional la desestima, por Auto de 10 de noviembre de 2004, sobre la base de que, si bien es cierto el error en los domicilios (“con ser ello cierto”, señala dicho Auto), la resolución sancionadora no se podía considerar recurrida en plazo, ya que la demanda tuvo entrada en la sede judicial de Granada, una vez transcurrido el plazo de dos meses previstos en el art. 46 LJCA, lo que determinaba que “la sentencia no podría entrar en cuestiones de fondo del procedimiento recurrido (corrección o no de las notificaciones del procedimiento recurrido) sino sólo sobre las cuestiones que la sentencia claramente explica”.

3. En la demanda de amparo, el recurrente denuncia indefensión por imposibilidad de ejercitar sus derechos de audiencia, defensa y contradicción ante la Administración como consecuencia de la falta de notificación del procedimiento sancionador seguido por la Delegación del Gobierno y posteriormente, ante la jurisdicción, como consecuencia de error del juzgador, tanto en la apreciación del certificado del Registro de Profesionales Taurinos como ulteriormente, al apreciar extemporaneidad en la presentación de la demanda contencioso-administrativa no obstante admitir, en el Auto que resolvió la aclaración de Sentencia, la existencia del precitado error en la valoración de aquel esencial documento. En este sentido pone de manifiesto, además, que el razonamiento sobre la extemporaneidad de la demanda contencioso-administrativa, en su caso, debiera haberse vertido y producido sus efectos en sentencia, al tratarse de una decisión referida a la propia admisibilidad del recurso contencioso-administrativo. La demanda invoca la aplicación al derecho administrativo sancionador de las garantías del art. 24.2 CE, con cita de doctrina constitucional, considerando vulnerados los derechos a la defensa, a ser informado de la acusación, a la presunción de inocencia y a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, como consecuencia de la falta de notificación de las fases de tramitación, resolución y ejecución del procedimiento. La demanda concluye interesando sentencia estimatoria que anule tanto las resoluciones judiciales mencionadas como la totalidad del expediente administrativo sancionador GR-52-ET.

4. Mediante providencia de 19 de diciembre de 2007, la Sala Segunda de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, y en cumplimiento de lo preceptuado por el art. 51 LOTC, interesar del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Granada el emplazamiento de quienes fueron parte en el procedimiento, con excepción de la parte demandante, ya personada, para comparecencia en el plazo de diez días en el proceso constitucional, sin ser necesaria la remisión de las actuaciones o testimonio de las mismas, por obrar ya en la Sala, al haber sido precisas a efectos de resolver sobre la admisión.

5. Por diligencia de ordenación de fecha 29 de febrero de 2008, se tuvo por personado y parte al Letrado de la Junta de Andalucía, dando vista de las actuaciones a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días para la presentación en su caso de alegaciones, conforme determina el art. 52.1 LOTC.

6. En escrito registrado el 14 de abril de 2008, la procuradora de los Tribunales doña Carmen García Rubio, en nombre del demandante, presentó escrito de alegaciones en similares términos a los de la demanda de amparo.

7. Por escrito registrado el 16 de mayo de 2008, el Letrado de la Junta de Andalucía interesa, como pretensión principal, la inadmisión del recurso de amparo por falta de agotamiento de la vía judicial y, subsidiariamente, la desestimación del amparo. Respecto a la pretensión principal de inadmisión, se basa la falta de agotamiento, dado que el demandante habría acudido a un instrumento procesal inidóneo para la satisfacción de sus pretensiones —el recurso de aclaración efectivamente utilizado—, en lugar del incidente de nulidad de actuaciones que, según el Letrado autonómico, sería el adecuado para corregir en su caso la lesión, tal y como se deriva de la configuración del mismo, ex art. 241 LOPJ. Subsidiariamente interesa la desestimación del recurso por entender que la indefensión originada en la vía administrativa sólo tendría relevancia constitucional cuando la causa que la hubiera provocado impida u obstaculice el acceso a la tutela judicial, cercenando al interesado la posibilidad de utilizar los medios de impugnación legalmente prevenidos, imposibilidad que no se da en el presente supuesto, al no haber existido indefensión material, con independencia del sentido de las resoluciones judiciales. Por último, defiende el Letrado de la Junta de Andalucía la adecuación a derecho de la notificación edictal, ya que el domicilio que le constaba a la Administración, actuante de oficio, era aquel al que se dirigieron las notificaciones.

8. El Fiscal formuló sus alegaciones en escrito presentado el 10 de junio de 2008 en el Registro General de este Tribunal. En el mismo se pronuncia a favor de la estimación del recurso y el otorgamiento del amparo partiendo de la doctrina constitucional al respecto, tras constatar: la actuación diligente del recurrente en la comunicación de los cambios de domicilio a la administración; la falta de diligencia de ésta al ignorar, teniéndolo a su disposición, el verdadero domicilio del expedientado; la efectiva tramitación, resolución y actuaciones de ejecución sin procedimiento contradictorio alguno; y, en fin, la causación de indefensión tanto en vía administrativa como ante la jurisdicción, que no la reparó.

9. Por providencia de 5 de febrero de 2009, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 9 del mismo mes y año.

1. Se dirige la presente demanda de amparo contra las resoluciones dictadas en el procedimiento sancionador que culminaron con la imposición al recurrente, por Resolución de la Delegación del Gobierno en Andalucía, de 27 de marzo de 2002, de sanción pecuniaria, así como contra la Sentencia de 9 de julio de 2004, desestimatoria de recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la inadmisión de la solicitud de revisión, y el posterior Auto de 10 de noviembre de 2004, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Granada, desestimatorio de aclaración.

El demandante denuncia la vulneración del derecho de defensa como consecuencia de que la tramitación y resolución del procedimiento administrativo sancionador se realizaron sin que se le notificara resolución alguna por causas ajenas a su voluntad —error de la Administración al consultar su domicilio en el Registro General de Profesionales Taurinos. Respecto de las resoluciones judiciales, denuncia vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, ya que no subsanaron el error de la Administración e incurrieron en otro posterior al razonar sobre la extemporaneidad en la presentación del recurso contencioso-administrativo. Dichas pretensiones son sustancialmente compartidas por el Ministerio Fiscal.

Por su parte, el Letrado de la Junta de Andalucía interesa, a título principal, la inadmisión de la demanda de amparo, por apreciar falta de agotamiento de la vía judicial al no haber acudido el recurrente al incidente de nulidad de actuaciones; y, con carácter subsidiario, la desestimación del recurso, al haber existido notificación edictal del procedimiento sancionador, sin que quepa apreciar indefensión, ya que el demandante tuvo efectivo acceso a los recursos.

2. Con carácter previo al examen del tema de fondo del recurso, se hace necesario resolver sobre la pretensión de inadmisión que el Letrado de la Junta de Andalucía sustenta en una falta de agotamiento de la vía judicial previa, que se derivaría del hecho de que el demandante habría acudido a un instrumento procesal inidóneo para la satisfacción de sus pretensiones —el recurso de aclaración efectivamente utilizado—, en lugar de interponer el incidente de nulidad de actuaciones del art. 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) que, según el Letrado autonómico, sería el idóneo para corregir, en su caso, la lesión denunciada.

Pues bien, es lo cierto que el órgano judicial no inadmitió la solicitud de aclaración, sino que contestó a las pretensiones de la parte, y en casos similares hemos entendido que “la respuesta que el recurrente podría obtener —y la que, de hecho, obtuvo— sería muy similar (por no decir idéntica) a la que habría recibido de haber promovido el incidente de nulidad de actuaciones del entonces vigente art. 240.3 LOPJ (actualmente, art. 241, tras la modificación introducida en la Ley Orgánica del Poder Judicial por la Ley Orgánica 19/2003), [por lo que] no se puede cuestionar que el actor haya agotado la vía judicial previa, pues, en definitiva, se ha conseguido lo pretendido a través de la exigencia del art. 44.1 a) LOTC, dirigida a salvaguardar el carácter subsidiario del recurso de amparo” (por todas, STC 174/2004, de 18 de octubre, FJ 2, sobre supuesto de solicitud de subsanación de sentencia por apreciar vicio de incongruencia omisiva en lugar de utilizar la nulidad de actuaciones del art. 240.3 LOPJ entonces vigente).

En el presente supuesto, la propia constatación de la naturaleza, contenido y extensión de la respuesta judicial vertida en el Auto de aclaración, pone de manifiesto la posibilidad que asistió al órgano jurisdiccional de subsanar efectivamente —por medio del Auto de aclaración— la vulneración constitucional, lo que abona la aplicación plena de la precitada doctrina. Y ello, por cuanto es el propio juzgador quien responde específicamente a la pretensión referida al error sobre el domicilio a efectos de notificaciones, reconociendo su existencia para después esgrimir, ex novo, la inadmisión del recurso por extemporaneidad.

3. Nos encontramos, en el presente recurso, ante un amparo de los denominados mixtos, habida cuenta de la concurrencia de lesiones, producidas en las vías administrativa y judicial con carácter autónomo, ya que no existe homogeneidad jurídica entre el defecto de notificación imputado a la Administración y el error que, al apreciar la extemporaneidad, se atribuye a la jurisdicción. Por tanto no puede acogerse la alegación del Letrado de la Junta de Andalucía sobre la inexistencia de indefensión material en la vía administrativa como consecuencia del efectivo acceso del demandante a la vía contencioso-administrativa.

Teniendo en cuenta las concretas lesiones denunciadas se examinará, en primer lugar, la extemporaneidad que el juzgador atribuye, en el Auto de aclaración, a la presentación de la demanda contencioso-administrativa por cuanto, de concluir la conformidad a Derecho de dicha declaración judicial, no procedería proseguir el examen del resto de lesiones denunciadas, ya que, al margen de nuestro juicio sobre las mismas, las resoluciones cuestionadas habrían devenido inatacables como consecuencia de la inactividad del actor.

A este respecto, el juzgador de instancia concluye la firmeza de la resolución administrativa impugnada ante la jurisdicción contenciosa —la inadmisión a trámite de solicitud de revisión, ex art. 102.3 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC)— del hecho, que afirma, de que la demanda contencioso-administrativa se presentó fuera de plazo. Pues bien, aunque la resolución administrativa impugnada se notificó al recurrente el 13 de noviembre de 2003 y la demanda contencioso-administrativa no se recibió en el Juzgado Decano de Granada, hasta el 10 de marzo de 2004, es lo cierto que el plazo transcurrido no responde al comportamiento del actor. En efecto, el recurrente presentó la demanda el 13 de enero de 2004 ante los Juzgados del orden contencioso-administrativo de Madrid en donde estaba domiciliado, es decir, reaccionó dentro del plazo de dos meses previsto en el art. 46 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El hecho de que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 27 de Madrid, al que correspondió el conocimiento del asunto, acordara plantear de oficio cuestión de competencia territorial, que no fue resuelta hasta el Auto de 6 de febrero de 2004, en el sentido de considerar que la competencia territorial correspondía a los Juzgados de igual clase de Granada, no puede tener como consecuencia que sea la fecha en que la demanda tuvo entrada en el Juzgado Decano de Granada la determinante para decidir sobre la temporaneidad de la demanda.

4. Una vez rechazada que la demanda contencioso-administrativa fuera extemporánea, procede que analicemos el resto de los motivos de amparo invocados. En cuanto a las denunciadas vulneraciones en el ámbito administrativo del art. 24.2 CE, es indiscutida la aplicación, a los actos y resoluciones de Derecho administrativo sancionador, de los principios sustantivos derivados de dicho precepto constitucional. En relación con este extremo hay que recordar que: “[E]ste Tribunal ha venido [estableciendo] desde la STC 18/1981, de 8 de junio (FJ 2), hasta hoy, por todas STC 243/2007, de 10 de diciembre, la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, y también hemos proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE; no mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24.2 CE. Sin ánimo de exhaustividad, cabe citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba (por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero, FJ 5, y 272/2006, de 25 de septiembre, FJ 2)” (STC 70/2008, de 23 de junio, FJ 4).

Respecto de la posibilidad de que la notificación edictal de las distintas resoluciones administrativas —productoras, según la parte, de indefensión—, pudiera considerarse bastante, hemos dicho que “el ejercicio del derecho de defensa en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disponer de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa, previa a la toma de decisión; y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes, así como de alegar lo que a su derecho convenga. Ahora bien, con arreglo a nuestra propia jurisprudencia han de concurrir los siguientes requisitos para que revista relevancia constitucional la falta de emplazamiento personal en un expediente sancionador: en primer lugar, que el no emplazado tenga un derecho subjetivo o interés legítimo que pueda verse afectado por la resolución que se adopte; en segundo lugar, que el no emplazado personalmente haya padecido una situación de indefensión a pesar de haber mantenido una actitud diligente; y, por último, que el interesado pueda ser identificado a partir de los datos que obren en el expediente (SSTC 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; y 145/2004, de 13 de septiembre, FJ 4). El problema, por tanto, debe concretarse en enjuiciar si la falta de notificación de los acuerdos de inicio de los expedientes sancionadores y de las respectivas propuestas de resolución ha ocasionado indefensión material constitucionalmente relevante al recurrente, por haber impedido su defensa, imponiéndose de plano las sanciones administrativas referidas anteriormente” (STC 70/2008, FJ 5).

5. Impuesta la sanción pecuniaria examinada en el supuesto presente hasta llegar al embargo sin la intervención del actor, queda por constatar si, de acuerdo con la doctrina expuesta, se le ha causado una efectiva imposibilidad de defensa, como consecuencia de acción u omisión administrativa.

Pues bien obra en autos, como documento núm. 7 de los aportados con la demanda contencioso-administrativa, certificación del Registro General de Profesionales Taurinos, donde consta expresamente que el recurrente “el 10 de mayo de 1994, comunicó un cambio de domicilio, adjuntando fotocopias del Documento Nacional de Identidad, en la calle Granada núm. 12 -5º B”. Dicho domicilio es el que figura en el precitado Registro como domicilio habitual del recurrente entre el 10 de mayo de 1994 y el 21 de abril de 2003, con lo que, habiéndose librado todas las notificaciones del expediente sancionador y apremio al domicilio sito en C/San Wenceslao 1, de Madrid, es claro que el recurrente sufrió una indefensión proscrita por el art. 24.1 CE. Afirmación que no resulta contradicha por el hecho de que la resolución administrativa inadmitiendo la revisión de oficio, ex art. 102 LPC, fuera efectivamente notificada en el domicilio correcto, habida cuenta de que dicha resolución en modo alguno procede a reparar la vulneración ni a oír al recurrente sobre las causas de oposición a la sanción.

Por tanto, la inadmisión de la resolución de revisión se basó en datos erróneos, cuales son que el domicilio de notificaciones era el correcto —lo que en dichas fechas era acreditadamente incierto— y que sólo hubo una comunicación de cambio de domicilio al Registro de la Comisión Nacional de Asuntos Taurinos, de 21 de abril de 2003, cuando lo que constaba en el mismo, tal y como se plasma en la reseñada certificación, eran dos comunicaciones de cambio del domicilio inicial (el que consta en la inscripción realizada en enero de 1994). Hay, así, un primer cambio en fecha 10 de mayo de 1994 (ignorado por la Administración, y durante cuya vigencia se producen los defectos de notificación) y un segundo, producido el 21 de abril de 2003, no afectando este último —que es el que toma en consideración erróneamente la resolución que inadmitió la solicitud de revisión— a la falta de notificación del expediente sancionador que da lugar a la presente queja de amparo.

En segundo lugar, la indefensión sufrida es constitucionalmente relevante, en tanto que resulta incontrovertido que determinó la firmeza administrativa del acto sancionador —por no recurrido— y el dictado de la providencia de apremio, sin conocimiento del recurrente.

Finalmente, la indefensión es directamente imputable a la Administración que ignoró los sucesivos cambios de domicilio comunicados por el actor al registro de profesionales taurinos, notificando en un domicilio antiguo y acudiendo después a la vía edictal, en detrimento del derecho de defensa del demandante. Por otra parte, alegada dicha circunstancia ante la jurisdicción, la Sentencia de 9 de julio de 2004 rechazó la alegación de “la falta de notificación del procedimiento sancionador en forma”, apreciando la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, en el Auto de aclaración de 10 de noviembre de 2004.

6. A la vista de lo que antecede procede la estimación del recurso de amparo, acordando la nulidad de las resoluciones judiciales, así como la retroacción de las actuaciones administrativas, al momento inmediatamente anterior al de la notificación al recurrente del acuerdo de inicio del expediente sancionador.