Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 1 de agosto de 2006 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 5 de febrero de 2002, mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal una cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 9 y 10.1, y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos españoles, dado que dichas normas pudieran ser contrarias al artículo 31.3 CE.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en esencia, los siguientes:

a) La naviera Alisur, S.A, es propietaria de dos buques (“Yaiza” e “Isla de Arosa Tres”) que entre el 1 de enero de 1988 y el 30 de noviembre de 1989 cubrieron la línea de cabotaje entre los Puertos de Playa Blanca (Lanzarote) y Corralejo (Fuerteventura), utilización de los puertos que determinó que el Servicio de puertos de la provincia de Las Palmas, dependiente de la Dirección General de Obras Públicas (Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas) del Gobierno de Canarias, girara a la citada entidad varias liquidaciones (núms. 314/89 a 326/89; 337/89 a 340/89; 12/90 a 14/90; y 76/90 a 97/90) en concepto de tasas portuarias correspondientes a las tarifas G-1, G-2 y G-3, por un total de 53.561.764 pesetas (321.912,68 €). Las cuantías de las citadas tarifas fueron aprobadas por Orden Ministerial de 14 de febrero de 1986, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, modificada posteriormente por Orden de 3 de febrero de 1989 (que deroga la anterior).

b) Las anteriores liquidaciones fueron recurridas en reposición con fecha de 26 de octubre de 1990, interponiendo la entidad Alisur, S.A., contra su desestimación presunta una reclamación económico-administrativa (núm. 237/90/3), que fue desestimada por Resolución del Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias de fecha 27 de junio de 1997.

c) Interpuesto recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Santa Cruz de Tenerife), por Auto de 27 de abril de 1998 se declaró incompetente a favor de la sede de Las Palmas de Gran Canaria del mismo Tribunal. Admitido el recurso a trámite (núm. 1938-1998), y una vez conclusos los autos, mediante providencia de la Sala con fecha de 26 de octubre de 2001, de conformidad con el art. 35 LOTC y con suspensión del plazo para dictar sentencia, se acordó dar “audiencia a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, a fin de que dentro del plazo común e improrrogable de diez días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, ya que los artículos noveno y décimo, 1, así como la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, de Puertos y Faros, por los que, entre otros extremos, se autorizó al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo a establecer los máximos y mínimos de las tarifas, a la fijación y revisión de las mismas y a fijar las normas generales de su aplicación, con sujeción a la política financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno, pudieran estar en contradicción con el artículo 31.3 de la Constitución, a la luz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre”.

d) En el trámite de alegaciones conferido el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias suplicó a la Sala que resolviera la controversia jurídica planteada en el pleito principal sin cuestionar la constitucionalidad de los preceptos impugnados, con fundamento en dos motivos: en primer lugar, porque, conforme a la doctrina sentada en la STC 185/1995 (FFJJ 5 y 6), la reserva de ley del art. 31.3 CE es relativa, de manera que la cuantía de la prestación de carácter público puede ser determinada y actualizada por una norma reglamentaria siempre que la ley contenga los elementos esenciales que configuran dicha prestación, y, a su juicio, los elementos esenciales de las tarifas portuarias se contienen en los arts. 2 de Ley 18/1985 y 3 de la Ley 1/1966; en segundo lugar, porque, aun cuando se estimara que la Ley no regula los elementos esenciales de la prestación, de ello no cabría concluir que los preceptos legales cuestionados vulneran la Constitución, sino que el reglamento invade aspectos que están reservados a la ley, de manera que, en virtud del art. 6 LOPJ, el órgano judicial podría depurar el Ordenamiento mediante la simple inaplicación de la norma reglamentaria por vulnerar mandatos constitucionales. Por el contrario la representación procesal de la actora puso de manifiesto que el Tribunal debería estimar el recurso planteado sin necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, dado que la misma Sala, en un supuesto idéntico al presente, dictó la Sentencia núm. 985/2000, de 26 de junio, que declaró la nulidad de la Orden de 4 de marzo de 1991 por ser contraria al principio de reserva de ley en materia tributaria en virtud de la STC 185/1995. Finalmente el Fiscal manifestó la procedencia de plantear la cuestión al considerar que la Ley 18/1985 vulnera la reserva de ley del art. 31.3 CE, dado que, constituyendo las tarifas portuarias prestaciones patrimoniales de carácter público, y siendo la cuantía un elemento esencial de dichas prestaciones, frente a lo que exige la STC 185/1995, la norma cuestionada, sin establecer límite alguno, permite que el Ministerio establezca los máximos y los mínimos de las tarifas portuarias.

3. Mediante Auto con fecha de 5 de febrero de 2002, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad “respecto de los artículos noveno y décimo, 1, y de la Disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, por la que se modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos, por si dichos preceptos pudieran infringir el artículo 31.3 de la Constitución Española”. En la fundamentación jurídica del Auto se razona, en esencia, en los siguientes términos:

a) Comienza la Sala cuestionante justificando en qué medida la decisión del proceso contencioso-administrativo núm. 1938-1998 depende de la validez de los arts. 9 y 10.1, así como de la disposición transitoria de la Ley 18/1985. A este respecto, pone de manifiesto el Auto de planteamiento que la decisión del citado proceso contencioso- administrativo, que tiene como objeto la conformidad o disconformidad a Derecho de las liquidaciones de tarifas portuarias que le fueron giradas a la mercantil Alisur, S.A., por la utilización por buques de su titularidad, durante 1988 y 1989, de los Puertos de Playa Blanca (Lanzarote) y Corralejo (Fuerteventura), depende de la validez de los preceptos constitucionales cuya constitucionalidad se cuestiona. A este respecto señala la Sala que tales liquidaciones se ampararon, algunas, en la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de febrero de 1986 y, otras, en la Orden del mismo Ministerio de 3 de febrero de 1989, ambas reguladoras de las tarifas por servicios generales y específicos en los dependientes de la Administración del Estado. Y tales Órdenes Ministeriales establecen los límites máximos y mínimos de la cuantía de las tarifas portuarias con apoyo, además de en el Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre, sobre política económico-financiera del sistema portuario dependiente de la Administración del Estado, en los arts. 9 y 10.1, así como en la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, por la que se modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos; Ley 18/1985 que era la vigente en los períodos a que corresponden las liquidaciones impugnadas, antes de su derogación por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante.

En efecto, conforme al art. 9 de la Ley 18/1985, las “tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política económico-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno, y a la normativa general y objetivos anuales de gestión que, en ejecución de esa política, se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo”, debiendo establecer dicho Departamento “los límites máximos y mínimos de las tarifas correspondientes”. Por su parte, el art. 10.1, letra a), de la misma Ley señala que, dentro de los límites previstos en el citado artículo 9, en los puertos gestionados por Juntas de Puertos y por la Comisión Administrativa de Grupos de Puertos, corresponderá la fijación y revisión de las tarifas y cánones “al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, previa propuesta de dichos organismos, excepto en las tarifas E-tres y E-cuatro, en las que éstos serán competentes para su aprobación”. Y la disposición transitoria de la misma norma legal dispone que “el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, determinará la política económico-financiera y de tarifas de los puertos a cargo de organismos o entidades dependientes de la Administración Central”, debiendo fijar el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo “las normas generales de aplicación de las mismas”.

Pues bien, a juicio de la Sala, es evidente que de los preceptos parcialmente transcritos se infiere la existencia de “una amplia deslegalización y hasta indeterminación normativa, calificable sin duda como degradación normativa extrema, del régimen jurídico de las tarifas en cuestión” que, conforme a la doctrina sentada en la STC 185/1995, de 14 de diciembre, pudiera resultar contraria a la reserva de ley establecida en los arts. 31.3 y 133, ambos de la CE, dado que, con arreglo a dicha Sentencia, las tarifas portuarias reguladas en la Ley 18/1995 podrían ser calificadas, no sólo como prestaciones unilateral y coactivamente impuestas (prestaciones patrimoniales de carácter público), sino también como tasas.

b) Reconoce seguidamente la Sala que, tal y como señala la parte actora, por Sentencia núm. 985/2000, de 26 de febrero, recaída en un recurso contencioso-administrativo interpuesto por otra entidad en relación también con tasas o tarifas portuarias por la utilización de los mismos puertos de Corralejo y Playa Blanca, se estimó el recurso, declarando la nulidad de la Orden de 4 de marzo de 1991 reguladora de dichas tarifas, sin plantear previamente cuestión de inconstitucionalidad. Sin embargo entiende la Sala que ello, ni le autoriza a adoptar en el presente caso la misma resolución, ni permite afirmar que el supuesto resuelto en dicha Sentencia coincida exactamente con el ahora planteado, dado que ambos supuestos difieren en los períodos temporales a que correspondieron las respectivas liquidaciones, en la Orden u Órdenes a cuyo amparo se giraron dichas liquidaciones, en el marco normativo y competencial en que aquellas Órdenes fueron dictadas y, en fin, en los términos en que los procesos fueron entablados. A ello hay que añadir que, mediante Auto de 27 de diciembre de 1994, la misma Sala, en el recurso contencioso-administrativo núm. 41-1993, interpuesto por otra entidad contra liquidaciones del canon por concesiones administrativas en los Puertos de la Luz y de Las Palmas, giradas también bajo la vigencia de la Ley 18/1985, planteó cuestión de inconstitucionalidad (núm. 249-1995), “pendiente de resolución” (sic), respecto del art. 9 y la disposición transitoria de dicha Ley 18/1985, así como respecto del art. 26 de la Ley 8/1989, de tasas y precios públicos, en la redacción entonces vigente. Y que, resueltas posteriormente por STC 185/1995 las dudas de inconstitucionalidad planteadas, entre otros, en relación con el último de los preceptos citados, subsisten las relativas a los mencionados preceptos de la Ley 18/1985.

c) Seguidamente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias da por reproducidos los razonamientos expuestos en el fundamento jurídico tercero del citado Auto de 27 de diciembre de 1994 acerca de la posible infracción por los preceptos legales cuestionados de los arts. 31.3 y 133, ambos de la CE, razonamientos que se fundaron en la doctrina hasta entonces establecida por el Tribunal Constitucional en relación con el alcance y exigencias del principio de legalidad y la reserva de ley en materia tributaria o de prestaciones patrimoniales de carácter público en general. En el citado Auto, partiendo de que los citados arts. 31.3 y 133 CE formulan el principio de reserva de ley, no sólo en materia tributaria, sino, más genéricamente, en relación con cualesquiera “prestaciones personales o patrimoniales de carácter público”, la Sala comenzaba por recordar que el Tribunal Constitucional viene afirmando la “flexibilidad de la reserva de ley en materia tributaria”, de manera que dicha reserva hay que entenderla referida únicamente a “los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria”, concretamente, la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (con cita de las SSTC 6/1983, FJ 4; 179/1985, FJ 3; 19/1987, FJ 4; y 221/1992, FJ 7). Sin embargo, pese al carácter flexible de la reserva de ley tributaria, entendía la Sala que con la remisión que los preceptos legales cuestionados hacen a la potestad reglamentaria del Gobierno e incluso a simples decisiones ministeriales para la fijación de la cuantía del canon, tasa o precio público de que allí se trataba, el legislador no se había atenido a las exigencias mínimas de dicha reserva legal, tal y como han sido precisadas por el propio Tribunal Constitucional en algunas de sus decisiones.

En este sentido, recordaba la Sala que, en el ámbito de las corporaciones locales, la STC 179/1985 puso de manifiesto en su fundamento jurídico 4 que la remisión en blanco que la Ley impugnada hacía “a los acuerdos de los Ayuntamientos, en lo referente a la fijación del tipo de gravamen a aplicar” era contraria a la reserva de ley tributaria, dado que, siendo elementos esenciales en el ingreso tributario de que se trataba “el tipo o porcentaje aplicable y la base sobre la que haya de aplicarse”, si bien se determinaba la base, no ocurría lo mismo con el tipo, “con lo que habrán de ser los Ayuntamientos, que carecen —a diferencia de las Comunidades Autónomas— de potestad legislativa, los que habrán de fijar por sí dicho porcentaje con total y absoluta discrecionalidad y sin estar condicionados por límite legal alguno, dado que los preceptos indicados no establecen ningún criterio al que aquéllos hayan de ajustarse, ni tampoco siquiera los límites máximo y mínimo entre los que deba quedar comprendido tal porcentaje”. Doctrina esta que fue reiterada por las SSTC 19/1987 y 221/1992, la primera de las cuales subrayó en su fundamento jurídico 4 que el ámbito objetivo reservado a la Ley no queda garantizado “mediante una mera cláusula legal habilitante en favor de la plena autodeterminación del régimen de sus tributos por las Corporaciones Locales”. Pues bien, entendía la Sala que si las consideraciones expuestas son aplicables a las corporaciones locales, pese a que la Constitución les atribuye potestad tributaria (art. 133.2 CE) y les reconoce autonomía (arts. 137 y 140 CE), con mayor razón resultaban aplicables al Gobierno del Estado, y más aún a cualquiera de sus Ministerios, órganos estatales no dotados constitucionalmente ni de potestad tributaria, ni de autonomía financiera.

En la misma línea recordaba la Sala que, esta vez en el ámbito de las Comunidades Autónomas, concretamente en relación con un canon o tarifa creado por el Parlamento Vasco cuya fijación —al igual que sucedería con el canon portuario cuestionado— se atribuía a un reglamento aprobado por el Gobierno Vasco a propuesta del Departamento de Transportes, Comunicaciones y Asuntos Marítimos, previa consulta al Consejo General del Centro de Contratación de Cargas, la STC 37/1981 concluyó en su fundamento jurídico 4 que la Ley impugnada, en tanto que se limitaba “a hacer una remisión en blanco al correspondiente reglamento”, no respetaba la reserva de ley tributaria, dado que dicha habilitación constituía “una deslegalización, una simple transferencia al Gobierno de la atribución del Parlamento Vasco para crear tributos (y entre ellos tasas) de acuerdo con la Constitución y las Leyes”, y la “Constitución exige que el establecimiento de tributos se haga precisamente con arreglo a la Ley, lo que implica la necesidad de que sea el propio Parlamento Vasco el que determine los elementos esenciales del tributo, siquiera con la flexibilidad que una tasa de este género requiere, de manera que, aunque su establecimiento concreto quede remitido a una disposición reglamentaria, ésta haya de producirse dentro de los límites fijados por el legislador”.

Constatada la existencia de esta doctrina del Tribunal Constitucional en relación con ingresos de las corporaciones locales y las Comunidades Autónomas, la Sala no advertía razón alguna para que no debiera aplicarse, mutatis mutandis, a un canon, tarifa o precio público estatal, en el que hasta la fijación de los “límites máximos y mínimos” y el establecimiento de las “normas generales” parecen dejarse al arbitrio ministerial, sobre todo si se tiene en cuenta que la potestad tributaria originaria “corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley” (art. 133.1 CE), siendo las Cortes Generales —y no el Gobierno, ni ninguno de los Ministros— quienes “ejercen la potestad legislativa del Estado” (art. 66.2 CE). Sin que, a juicio de la Sala, según se desprende de la referida STC 37/1981, debiera obstar a la aplicación de dicha doctrina la circunstancia de que, a partir de la Ley 8/1989, el canon por concesión administrativa de que se trataba fuera susceptible de ser calificado como “precio público” (figura de contornos jurídicos imprecisos que no aparece mencionada expresamente en la Constitución) y no como “tasa” y, por tanto, como un auténtico tributo, pues en caso contrario bastaría con alterar, más o menos caprichosamente, la denominación de cualquiera de los ingresos públicos considerados hasta ese momento como tributarios para, a partir de entonces, sustraerlo a las exigencias constitucionales como, por ejemplo, la reserva de ley tributaria. Sin que, además —concluía—, debiera olvidarse que, cualquiera que fuera la naturaleza, tributaria o no, del canon de que allí se trataba —antes tasa, entonces precio público—, el mismo seguía sin duda perteneciendo a la categoría de las “prestaciones patrimoniales de carácter público” a que expresamente se refiere el art. 31.3 CE.

Finalmente, tras la remisión a los razonamientos del Auto de 27 de diciembre de 1994 que acaba de sintetizarse, la Sala subraya la necesidad de tener en cuenta la doctrina sentada en la STC 185/1995 en relación con las exigencias del principio de legalidad en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público, habida cuenta, a la luz de la citada doctrina, “del carácter demanial de los bienes —los puertos— por cuya utilización se giraron las liquidaciones impugnadas en el presente proceso, así como de la posición de monopolio que al respecto ocupa el sector público, y de la consiguiente coactividad de las prestaciones devengadas por aquella utilización”.

4. Por providencia con fecha de 27 de marzo de 2007 la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, con publicación de la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial de Estado” (lo que se llevó a efecto en el BOE núm. 93, de 18 de abril de 2007).

5. Por escrito registrado el 18 de abril de 2007 el Presidente del Senado comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Posteriormente, y por escrito registrado en este Tribunal el día 23 de abril siguiente, se recibió otra comunicación del Presidente del Congreso por el que se comunicaba a este Tribunal que dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.

6. El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en este Tribunal el día 23 de abril de 2007, en el que interesa se dicte sentencia limitada exclusivamente a los artículos 9 y 10.1 a), y disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, al reconocer que la doctrina constitucional sentada en las SSTC 63/2003, 102/2005 y 121/2005 no le deja ningún margen para defender la constitucionalidad de los preceptos citados, habida cuenta que las razones acogidas en esas Sentencias para declarar inconstitucionales y nulos el art. 9 y disposición transitoria de la Ley 18/1985 (en cuanto referidos a los cánones portuarios) y el art. 70.1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos y marina mercante, tanto en su redacción original como en la dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, valen también ahora para las partes de los preceptos que se cuestionan en el presente proceso constitucional, en cuanto se ocupan de tarifas portuarias por servicios generales.

A este respecto señala el Abogado del Estado que la STC 63/2003 declaró la inconstitucionalidad del art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos, y su nulidad, pero sólo en cuanto resultaba aplicable a las concesiones administrativas por ocupación del dominio público. En efecto, el fundamento jurídico 9 de la citada Sentencia precisaba, que aun cuando el art. 9 y la transitoria de la Ley 18/1985 “regulan el sistema de fijación tanto de las tarifas por sus servicios generales y específicos como de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas”, sin embargo, la cuestión planteada “se refiere únicamente a estos últimos, de suerte que la declaración de inconstitucionalidad se proyecta sobre los preceptos cuestionados sólo en cuanto se refieren a los cánones por concesiones administrativas”. Pues bien, si el Auto de planteamiento de la cuestión cuestiona el art. 9 y la disposición transitoria justamente en cuanto se refieren a las tarifas portuarias por servicios generales y específicos, puesto que en el proceso a quo se recurría una liquidación por tarifas G-1, G-2 y G-3, por lo que, estrictamente considerada, la relevancia únicamente alcanza a la referencia que el art. 9 contiene a las tarifas G (servicios generales), pero ha de dejar fuera las tarifas E (servicios específicos). Igualmente, y respecto de la disposición transitoria cuestionada, sólo puede considerarse claramente relevante el inciso segundo (“asimismo, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo fijará las normas generales de aplicación de las mismas [tarifas], de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la esta Ley”). Sin embargo, el art. 10.1 a) de la Ley 18/1985 —continúa el Abogado del Estado— carece de relevancia para el proceso a quo, en primer lugar, respecto de su inciso final, limitado a las tarifas E-3 y E-4. Y, en segundo lugar, aunque nos ciñéramos a las tarifas por servicios generales, el precepto se limita a identificar a los organismos competentes para proponer su fijación y revisión, pues el único pasaje relevante es la frase del comienzo (“Dentro de los límites previstos en el artículo anterior”).

En consecuencia la cuestión debe entenderse limitada a la referencia a las tarifas portuarias por servicios generales contenidas en el artículo 9, al inciso segundo de la disposición transitoria (“asimismo, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo fijará las normas generales de aplicación de las mismas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la esta Ley”) y a la expresión primera del art. 10.1 a) (“Dentro de los límites previstos en el artículo anterior”) de la Ley 18/1985.

7. Por escrito registrado en este Tribunal el día 7 de mayo de 2007 el Fiscal General del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido solicitando se dictara Sentencia estimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad, con declaración de la inconstitucionalidad de los arts. 9 y 10.1 a), y de la disposición transitoria, de la Ley 18/1995, para aquellos supuestos de tarifas por servicios. Tras precisar los antecedentes en el planteamiento de la cuestión y concretar que el proceso a quo se impugnaron unas liquidaciones de tarifas por el atraque y desatraque de unos buques en unos puertos públicos, destaca el Ministerio público que este Tribunal Constitucional ha resuelto la cuestión núm. 249-1995, planteada por el mismo órgano judicial, en STC 63/2003, de 27 de marzo, en la que se acordaba la inconstitucionalidad del art. 9 y disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio. Así, puesto que existe una gran coincidencia entre la cuestión ahora planteada y lo resuelto por la STC 63/2003, señala el Fiscal que se va a limitar a exponer las razones por las que considera aplicable al presente asunto lo declarado en aquella Sentencia, con una especial referencia a la inconstitucionalidad del art. 10.1 a), ahora también planteada.

Arranca el Fiscal General del Estado analizando la doctrina recogida en la STC 185/1995 (que resolvió el recurso de inconstitucionalidad que cuestionaba parte del articulado de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, depurando el concepto de precio público de su art. 24 y equiparando en su tratamiento tributario a las tasas con algunos conceptos que el legislador quería dotar de una nueva naturaleza, al denominarlos precios públicos), para llegar a la conclusión de que las tarifas a satisfacer por esos derechos náuticos —que se definen como G-1, G-2 y G- 3—, gozan de la misma naturaleza que los cánones (esto es, de prestaciones patrimoniales de carácter público) cuya impugnación dio lugar a la declaración de inconstitucionalidad del art. 9 y disposición transitoria de la Ley 18/1985 y, por tanto, deben tener el mismo tratamiento legal. Así, si tales tarifas no pueden calificarse como precios públicos, sino como prestaciones de carácter público de naturaleza tributaria, de conformidad con la STC 63/2003, aunque la reserva de ley es más flexible respecto de éstas que con relación a los tributos, teniendo gran amplitud la llamada regulación delegación, hasta el punto incluso de permitirse la fijación de su quantum por medio de reglamento, sin embargo no cabe que la delegación sea tan libérrima que vacíe de contenido el requisito de la legalidad, al no fijarse en la ley ni siquiera los criterios idóneos para que la autoridad delegada pueda fijar el quantum. De esta manera la STC 63/2003 considera que, dado que el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985 no fijan ningún criterio (ni un máximo en su cuantía), tan amplia delegación viola la reserva legal. Ahora bien, aunque el art. 9 se refiere a “cánones” y “tarifas” y la STC 63/2003 limitó los efectos de su declaración de inconstitucionalidad a aquéllos (puesto que la cuestión se planteó en un supuesto que afectaba al canon por ocupación de bienes demaniales), ningún óbice existe en este momento para que la declaración de inconstitucionalidad abarque también a las “tarifas”, que comparten la misma naturaleza tributaria que los cánones.

Y por lo que se refiere a la declaración de inconstitucionalidad del art. 10.1 a) de la Ley 18/1985 concluye el Fiscal General del Estado que, puesto que se trata de una mera atribución de distintas funciones a diversos organismos administrativos, esa atribución debe actuar dentro de los límites para la fijación y revisión de tarifas y, puesto que son prácticamente inexistentes, el contenido de este precepto adolece del mismo defecto –o exceso en la delegación reglamentaria- y, en su consecuencia, debe también declararse inconstitucional.

8. Mediante providencia con fecha de 24 de febrero de 2009 el Pleno de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 c) LOTC —en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo—, deferir a la Sala Segunda, a la que por un turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento de la presente cuestión.

9. Por providencia de 23 de abril de 2009, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.

1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias cuestiona en este proceso la constitucionalidad los arts. 9 y 10.1 a), así como de la disposición transitoria, de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos españoles, por entender que infringe el art 31.3 CE. A su juicio, la remisión en blanco que efectúan estas normas a los reglamentos del Gobierno y a las decisiones ministeriales para la fijación de la cuantía de las tarifas G-1, G-2 y G-3 vulnera el principio de reserva de ley recogido en aquella disposición constitucional, tal y como dicho principio ha sido interpretado por este Tribunal en la STC 185/1995, de 14 de diciembre, y en otros pronunciamientos que, aun cuando dictados en relación con tributos, cánones o tarifas de las corporaciones locales y de las Comunidades Autónomas, expresan una doctrina que también debe entenderse aplicable mutatis mutandis a los ingresos públicos de carácter estatal.

Tanto el Fiscal General del Estado como el Abogado del Estado interesan la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados, de conformidad con la doctrina sentada en las SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, 63/2003, de 27 de marzo, 102/2005, de 20 de abril, y 121/2005, de 10 de mayo, aunque este último entiende que dicha declaración debe limitarse exclusivamente a la referencia a las tarifas portuarias por servicios generales contenidas en el artículo 9, al inciso segundo de la disposición transitoria (“asimismo, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo fijará las normas generales de aplicación de las mismas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la esta Ley”) y a la expresión primera del art. 10.1 a) (“Dentro de los límites previstos en el artículo anterior”), preceptos todos ellos de la citada norma legal.

2. Antes de abordar el examen de las posibles infracciones constitucionales que se suscitan en el Auto de planteamiento de la cuestión es necesario determinar con precisión el objeto de tal análisis. A este respecto, debemos subrayar, en primer lugar, que los arts. 9 y 10.1, y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, cuestionados por la Sala, regulan el sistema de fijación tanto de las “tarifas” por servicios generales y específicos como de los “cánones por concesiones y autorizaciones administrativas”. Sin embargo, como expresa el propio Auto de planteamiento de la cuestión y se deduce de las actuaciones, a la demandante en el proceso contencioso-administrativo del que deriva la presente cuestión se le aplicaron únicamente las “tarifas” G-1, G-2 y G-3, razón por la cual, en virtud de lo dispuesto en el art. 35.1 LOTC, nuestro pronunciamiento va a contraerse únicamente a la regulación que de las citadas tarifas pueda contenerse en los preceptos cuestionados, en cuanto se refieran a los “servicios generales” (tarifas G) a los que hace referencia la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos españoles, quedando excluidas de nuestro conocimiento —como señala el Abogado del Estado— las tarifas por “servicios específicos” (tarifas E).

En segundo lugar debe precisarse también que, aun cuando en el Auto de 5 de febrero de 2002 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias acuerda plantear la presente cuestión en relación con el artículo “décimo, 1” —sin mayor especificación— de la Ley 18/1985, debe entenderse —como también señala el Abogado del Estado— que la cuestión se suscita exclusivamente respecto de la letra a) de dicho precepto, no sólo porque ésta es la única letra que se reproduce en el fundamento jurídico primero del Auto, sino también porque la letra b) del citado art. 10.1 regula la competencia para la fijación y revisión de las tarifas y cánones en los puertos gestionados en régimen de estatuto de autonomía y éste no es el caso de los puertos cuya utilización dio lugar a la liquidación de las tarifas impugnadas en el proceso a quo.

En tercer lugar hay que señalar también que, como advierte el Auto de planteamiento, la misma Sala suscitó en su día, mediante Auto de 27 de diciembre de 1994, otra cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, cuestión que ha sido resuelta por la STC 63/2003, de 27 de marzo, que declaró la inconstitucionalidad de dichas normas. Ahora bien, pese a dicha declaración de inconstitucionalidad no debe concluirse que se ha producido una desaparición sobrevenida del objeto del presente proceso constitucional, habida cuenta que corresponde ahora a este Tribunal contrastar con el art. 31.3 CE la regulación que dichos preceptos contienen en relación con las tarifas por “servicios generales”, así como con la doctrina recogida en la citada STC 63/2003, que declaró la inconstitucionalidad del art. 9 y de la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, “sólo en cuanto resulta[n] aplicable[s] a las concesiones administrativas por ocupación del dominio público”.

Y, en fin, también hay que advertir que, durante el curso de las actuaciones de las que deriva la presente cuestión, los preceptos mencionados fueron derogados por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, cuyo art. 70.1 y 2 fue declarado inconstitucional por la STC 102/2005, de 20 de abril (en su redacción originaria) y por la STC 121/2005, de 10 de mayo (en la redacción que le dio la Ley 62/1997, de 26 de diciembre), habiendo sido esa norma legal finalmente derogada por la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general. Pues bien, es necesario recordar que, conforme a reiterada doctrina de este Tribunal Constitucional, en las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, resulte o no aplicable en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2; 125/2003, de 19 de junio, FJ 2; y 102/2005, de 20 de abril, FJ 2). Y a la luz de la citada jurisprudencia hay que concluir que el presente proceso no ha perdido su objeto, dado que los preceptos cuestionados, a pesar de los cambios normativos que se han producido con posterioridad en la materia, resultan aplicables en el proceso contencioso-administrativo en cuyo seno se ha suscitado la presente cuestión de inconstitucionalidad.

3. Entrando ya en el fondo del asunto, en la medida en que el órgano judicial considera que los arts. 9 y 10.1 a), y la disposición transitoria, de la Ley 18/1985, de 1 de julio, vulneran el principio de reserva de ley porque permiten que se cuantifiquen por Orden Ministerial lo que constituyen verdaderas “prestaciones patrimoniales de carácter público”, es preciso dilucidar antes de nada cuál es la naturaleza de las “tarifas” por servicios generales enjuiciadas para comprobar si, como afirma la Sala proponente de la cuestión, le es aplicable el art. 31.3 CE. Y, a este respecto, hay que hacer dos precisiones previas: de un lado, que el art. 7 de la Ley 1/1966, de 28 de enero, clasifica los servicios prestados por los organismos portuarios “en generales y específicos”, incluyendo entre los primeros los relativos a la “[e] ntrada y estancia de barcos en el puerto” [apartado primero, letra A)], la “[u]tilización de atraques” [apartado segundo, letra A)], el “[e]mbarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros” [apartado tercero, letra A)], los “[s] ervicios a la pesca marítima” [apartado cuarto, letra A)] y la “[u]tilización de de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías” [apartado quinto, letra A)]; y, entre los segundos, “[l]os prestados con los elementos y maquinaria que constituyen el equipo mecánico de manipulación y transporte” [apartado primero, letra B)], “[l]os prestados en forma de utilización de superficie, edificios y locales de cualquier clase” [apartado segundo, letra B)], “[l]os suministros de productos de energía” [apartado tercero, letra B)], “[l]os prestados con los elementos, instalaciones y servicios existentes destinados a la reparación y conservación de embarcaciones” [apartado cuarto, letra B)], “[o]tros servicios prestados habitualmente por los organismos portuarios y especificados en las tarifas de cada puerto” [apartado quinto, letra B)] y “[c]ualesquiera otros servicios eventuales de su competencia no enumerados anteriormente y no comprendidos entre los servicios generales que se soliciten por los interesados” [apartado sexto, letra B)]. Y, de otro lado, que, como señalamos en los antecedentes de hecho de esta Sentencia, a la entidad recurrente en el proceso contencioso-administrativo del que deriva la presente cuestión de inconstitucionalidad se le giraron varias liquidaciones en concepto de la tarifa G-1, por la “entrada y estancia” de barcos, que comprende “la utilización de las instalaciones de señales marítimas y balizamiento, canales de acceso, esclusas y puentes móviles, obras de abrigo y zonas de fondeo” (art. 8 de la Ley 1/1966); tarifa G-2, por el “atraque” de los barcos, que comprende “la utilización de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa” (art. 8 de la Ley 1/1966); y tarifa G-3 o de “Mercancías y pasajeros”, que comprende “la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía” (en la redacción dada por el art. 2 de la Ley 18/1985).

Una vez identificado el presupuesto de hecho que justifica el abono de las tarifas G-1, G-2 y G-3 reclamadas a la parte actora en el proceso a quo [al amparo de las Órdenes del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de febrero de 1986, sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado (BOE núm. 46, de 22 de febrero) y de 3 de febrero de 1989, sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado (BOE núm. 38, de 14 de febrero)], de conformidad con la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre el régimen financiero de los puertos, en la redacción que le dio la Ley 18/1985, de 1 de julio, debemos subrayar que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal (SSTC 102/2005, de 20 de abril, FJ 5; y 121/2005, de 10 de mayo, FJ 7), las “tarifas” por servicios generales reguladas por las Órdenes Ministeriales de 14 de febrero de 1986 y de 3 de febrero de 1989 son verdaderas prestaciones patrimoniales de carácter público sujetas al art. 31.3 CE, dado que, con independencia de que tanto dichas Órdenes como las Leyes 1/1966 y 18/1985 califiquen como “servicios” todos los presupuestos de hecho que determinan su devengo, lo cierto es que las tarifas G-1, G-2 y G-3 se exigen, bien efectivamente por servicios que se prestan en régimen de monopolio, bien por la utilización u ocupación de los bienes o instalaciones portuarias. En efecto, como señalamos en la citada STC 102/2005, de 20 de abril, FJ 5, entre los servicios que se encuentran monopolizados por la Administración se incluyen indudablemente, en primer lugar, los de “señalización marítima” —y ahora debemos añadir también los de “balizamiento”— (tarifa G-1), servicios prestados por cada autoridad portuaria mediante instalaciones fijas de ayudas destinadas “a mejorar la seguridad de la navegación por el mar litoral español” (art. 91.1 de la actual Ley 48/2003), que pertenecen al dominio público portuario [arts. 4.10 de la Ley 22/1988, de 18 de julio, de costas, y 93.1 e) de la actual Ley 48/2003] “e implican, además, el ejercicio de funciones públicas”. En segundo lugar, los llamados “servicios generales de policía” (tarifa G-3), que “suponen asimismo, el ejercicio de autoridad”. Y, en tercer lugar, también se encuentran monopolizados “en la medida en que implican el uso del dominio público portuario”, la “utilización de las aguas del puerto” y “dársenas” (tarifa G-3); el uso de “canales de acceso”, las “esclusas” y las “obras de abrigo” (tarifa G-1); la utilización de las “zonas de fondeo” (tarifa G-1); la “utilización de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa” (tarifa G-2); la utilización de los “accesos terrestres”, “vías de circulación”, “estaciones marítimas” y “zonas de manipulación” (tarifa G-3). Y, en fin, la misma conclusión debe alcanzarse ahora también en relación con la utilización de los “puentes móviles” (tarifa G-1), que encajarían dentro de aquellas otras “‘instalaciones fijas de los puertos’ que forman parte integrante del dominio público portuario estatal [arts. 14.1 de la Ley 27/1992 y 93.1 e) de la Ley 48/2003;” STC 102/2005, de 20 de abril, FJ 5].

Debe considerarse, entonces, que los “servicios portuarios” cuya utilización dan lugar a las tarifas G-1, G-2 y G-3 implican, bien la prestación de servicios o realización de actividades en los que existe un monopolio de derecho a favor del Estado y respecto de los cuales “los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos o constituir necesariamente la obligación de pago de la prestación” [STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3 c)], bien la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes del dominio público portuario, que al ser de titularidad del Estado generan “una situación que puede considerarse de monopolio, ya que si un particular quiere acceder a la utilización o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos” [STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 4 a)]. En consecuencia, las tarifas G-1, G-2 y G-3 constituyen “prestaciones patrimoniales de carácter público”, “de naturaleza tributaria” y, como tales, quedan sometidas al principio de reserva de ley que para la materia establece el art. 31.3 CE [SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 4 a); 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 16; y 102/2005, de 20 de abril, FJ 5].

4. Señalado lo anterior, debe aclararse a renglón seguido que la circunstancia de que las tarifas enjuiciadas constituyan prestaciones de carácter público de naturaleza tributaria respecto de las que la ley permite que normas reglamentarias fijen su cuantía no vulnera por sí mismo el principio de reserva de ley y, por tanto, no implica por sí misma inconstitucionalidad alguna, pues la Norma Suprema únicamente resultará vulnerada en la medida —y sólo en la medida— en que la regulación que de las citadas tarifas contiene la Ley 18/1985 no respete las exigencias derivadas de la reserva de ley establecida en los arts. 31.3 y 133.1 CE (STC 102/2005, de 20 de abril, FJ 7; y, en el mismo sentido, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 16; y 63/2003, de 27 de marzo, FJ 6).

Sobre esa base conviene iniciar el examen de la infracción constitucional denunciada señalando que ningún obstáculo constitucional existe para que los arts. 9 y 10.1 a), y la disposición transitoria, todos ellos de la Ley 18/1985, se remitan a normas dictadas por el Gobierno, o incluso a Órdenes Ministeriales, para la fijación de la cuantía de las tarifas por servicios generales y específicos, siempre y cuando, claro está, las citadas disposiciones legales establezcan los criterios idóneos para circunscribir la decisión de los órganos que han de fijar el quantum de dichas tarifas, desterrándose así una actuación libre de éstos, no sometida a límites. Y, a este respecto podemos afirmar, tal y como afirmamos en las SSTC 63/2003, de 27 de marzo, FJ 7; y 102/2005, de 20 de abril, FJ 7, en relación con los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas, que ni el art. 9 ni la disposición transitoria de la Ley 18/1985 contienen, tal y como exigen los arts. 31.3 y 133.1 CE, los criterios idóneos para cuantificar las prestaciones tributarias que establecen de forma que garanticen una decisión suficientemente predeterminada; conclusión ésta que debemos ahora extender también al art. 10.1 a) de la citada Ley 18/1985.

En efecto, conforme al art. 9 de la Ley 18/1985, las “tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política económico-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno, y a la normativa general y objetivos anuales de gestión que, en ejecución de esa política, se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo”, debiendo establecer dicho departamento “los límites máximos y mínimos de las tarifas correspondientes”. Por su parte, el art. 10.1 a) de la misma Ley establece que en los puertos gestionados por Juntas de Puertos y por la Comisión Administrativa de Grupos de Puertos, dentro “de los límites previstos en el artículo anterior, corresponderá la fijación y revisión de las tarifas y cánones” al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Y, finalmente, la disposición transitoria de la misma Ley dispone que “el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, determinará la política económico-financiera y de tarifas de los puertos a cargo de organismos o entidades dependientes de la Administración Central”, debiendo fijar el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo “las normas generales de aplicación de las mismas”.

Pues bien, tal y como señalamos en las STC 63/2003 y 102/2005 en relación con los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas, como puede constatarse, las normas cuestionadas no establecen ningún límite máximo —implícito o explícito— a la cuantía de las tarifas por servicios generales y específicos, pues no pasan de señalar que tal cuantía se fijará, actualizará y revisará con sujeción a la “política económico financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno” y a la “normativa general y objetivos anuales” que se establezcan por un Ministerio, de manera que se deja a la entera libertad de los citados órganos la fijación de lo que, como venimos diciendo, constituye sin ninguna duda uno de los elementos esenciales del recurso financiero enjuiciado: el quantum de la prestación. Y resulta, sin embargo, que “la determinación en la ley de un límite máximo de la prestación de carácter público, o de los criterios para fijarlo, es absolutamente necesaria para respetar el principio de reserva de ley; lo que no aparece en los preceptos cuestionados, que con la referencia a la ‘política económico-financiera y de tarifas portuarias determinada por el Gobierno’, de una parte, y ‘a la normativa general y objetivos anuales’ establecidos por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de otra, trazan un ámbito de cuantificación que deja un amplísimo margen de libertad a los mencionados órganos del poder ejecutivo, lo que implica una habilitación tan indeterminada que desborda los límites que para la colaboración reglamentaria derivan de las exigencias de la reserva de ley establecida en los arts. 31.3 y 133.1 CE, siendo procedente, por tanto, la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados —art. 39.1 LOTC” (STC 63/2003, de 27 de mayo, FJ 7; y en sentido similar, SSTC 102/2005, de 20 de abril, FJ 7; y 121/2005, de 10 de mayo, FJ 9).

5. Procede, en consecuencia, declarar inconstitucionales y nulos los arts. 9 y 10.1 a), así como la disposición transitoria, todos ellos de la Ley 18/1985, de 1 de julio, por la que se modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos españoles, en la medida que se aplican a prestaciones patrimoniales de carácter público. Es necesario, sin embargo, precisar el alcance concreto que debería atribuirse a esta declaración. Los arts. 9 y 10.1 a), así como la disposición transitoria, todos ellos de la Ley 18/1985, regulan el sistema de fijación tanto de las tarifas por sus servicios generales y específicos como de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas. El citado art. 9 y la disposición transitoria fueron declarados inconstitucionales por la STC 63/2003, de 27 de marzo, “sólo en cuanto se refieren a los cánones por concesiones administrativas y no establecen, en relación con los mismos, criterios que circunscriban la decisión de los órganos administrativos que, conforme a dichos preceptos, deben fijar el quantum de la prestación” (FJ 8). Ahora, por idénticas razones, debe declararse la inconstitucionalidad de dichos preceptos, de la Ley 18/1985, así como la del art. 10.1 a) de la misma Ley, pero sólo en cuanto se refieren a las tarifas de los puertos por “servicios generales”.