Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El 20 de octubre de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, al que se acompañaba el testimonio íntegro del recurso contencioso-administrativo núm. 534- 2008 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Jaén y del rollo de apelación núm. 1549-2009, así como el Auto de 20 de septiembre de 2010 por el que se acordaba plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, que da nueva redacción al apartado 1 b) del art. 3 del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, ante su posible contradicción con el art. 122.1 CE en relación con el art. 81.1 y 2 CE y el art. 9.4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).

2. Los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

a) Por la Organización Impulsora de Discapacitados se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección Provincial de Jaén de la Tesorería General de la Seguridad Social, de fecha 17 de abril de 2008, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del mismo órgano de 18 de enero de 2008, que procedió a reconocer la baja de la recurrente en el régimen general de la Seguridad Social, con fecha de efecto de 17 de enero de 2008.

b) Correspondió el conocimiento del recurso contencioso administrativo al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Jaén, que lo desestimaría mediante Sentencia de 9 de junio de 2009, a su vez recurrida en apelación. El recurso de apelación, rollo núm. 1549- 2009, correspondió a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

c) Concluso para Sentencia el anterior procedimiento, la Sala acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, mediante providencia de 23 de junio de 2010, para que en el plazo común e improrrogable de diez días pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, que viene a dar nueva redacción al artículo 3.1 b) del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por posible vulneración del art. 122.1 CE en relación con el art. 81.1 y 2 CE y con el art. 9.4 y 5 LOPJ.

d) El Ministerio Fiscal, mediante escrito de 1 de julio de 2010, teniendo en cuenta el momento procesal en que se encontraban los autos, pendientes de dictar sentencia, que la norma que se trataba de cuestionar resultaba aplicable al procedimiento y que de la constitucionalidad o no de la misma dependía el sentido del fallo, señaló que existían motivos para proceder el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, máxime, añadía, “cuando en el presente caso se ha acreditado que el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJA, con sede en Sevilla en un caso idéntico al aquí planteado”.

e) Mediante escrito presentado el 5 de julio de 2010, la representación procesal de quien interpuso el recurso contencioso-administrativo consideró pertinente plantear la cuestión de inconstitucionalidad, al apreciar la posible inconstitucionalidad del precepto reseñado.

f) Por su parte, en escrito presentado el 12 de julio de 2010, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social defendió la no procedencia de la cuestión de inconstitucionalidad. En su escrito de alegaciones hacía notar que la delimitación de competencias entre el orden social y contencioso-administrativo de la jurisdicción ha presentado siempre numerosas zonas grises, campos de muy difícil delimitación que la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, intenta aclarar con la atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa tanto de la materia de la inscripción, altas y bajas, como de la recaudatoria a la que normalmente van unidas. A su juicio, esa opción legislativa no es contraria a la Constitución porque tiene perfecta cabida en el apartado 4 del art. 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al tratarse de actos de las Administraciones públicas sometidos al Derecho administrativo.

3. En el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el órgano judicial recuerda que según la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional la reserva de ley orgánica es únicamente aplicable a aquellas materias expresamente establecidas por la Constitución en sus arts. 81.1 y conexos, de manera que no se requiere rango de ley orgánica para toda norma atributiva de competencia jurisdiccional a los tribunales ordinarios. No obstante, estima que esta última declaración se “circunscribe a la interpretación conjunta de los arts. 24.2 y 81.1 de la CE”, por lo que cuando el problema se traslada a la interpretación del alcance del art. 122.1 CE, el criterio ha de ser diferente. Esto así, para el órgano promotor de la presente cuestión el problema se centra en determinar si el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona cumple una función meramente colaboradora o, por el contrario, excepciona y contradice el diseño previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 9.4 y 5). Y el órgano judicial entiende que, efectivamente, en esta ocasión se produce tal contradicción. A partir de ahí, el razonamiento del Auto se centra en explicar cómo los actos de encuadramiento en la Seguridad Social, a los que según el Auto se refiere el objeto del recurso, son materia propia de la Seguridad Social, para terminar concluyendo que el artículo cuestionado no acude a colaborar con la Ley Orgánica del Poder Judicial sino que rompe la coherencia y armonía del sistema diseñado en su art. 9.4 y 5.

4. Mediante providencia de 15 de diciembre de 2010, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad, deferir a la Sala Primera su resolución, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se acordó comunicar la admisión al órgano judicial proponente a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permaneciera suspendido el proceso judicial hasta que se resolviera la cuestión de inconstitucionalidad. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que tuvo lugar en el “BOE” núm. 311, de 23 de diciembre de 2010.

5. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 23 de diciembre de 2010, comunica que la Mesa de la Cámara ha acordado su personación en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos de lo previsto en el art. 88.1 LOTC.

6. El 10 de enero de 2011 presentó escrito de alegaciones el Abogado del Estado. Razona en primer lugar, en relación con el objeto de la cuestión, la necesaria inadmisión parcial de la misma, puesto que al ser el objeto del proceso contencioso-administrativo a quo un acto administrativo determinante de la cancelación de la inscripción de una empresa en el código cuenta cotización, solo sería relevante para la decisión de ese proceso la expresión “inscripción de empresas” contenida en el art. 23 de la Ley 52/2003. En consecuencia, a su criterio, el objeto de la cuestión debe entenderse reducido a las palabras “inscripción de empresas”, siendo inadmisible por irrelevante la cuestión respecto del resto del art. 3.1 b) de la Ley de procedimiento laboral (LPL), en la redacción que le diera el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre.

No obstante lo anterior, el Abogado del Estado, subsidiariamente, analiza la inconstitucionalidad de la totalidad del art. 3.1 b) LPL. Al ser el objeto de la cuestión suscitada el mismo que fue abordado en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663-2006, las alegaciones son similares.

Así, afirma que en este supuesto nos encontramos ante una cuestión de inconstitucionalidad mediata o indirecta, porque el art. 122.1 CE habría sido violado, a juzgar por la duda planteada por la Sección proponente, en la medida en que el precepto legal cuestionado quebranta directamente los apartados 4 y 5 del art. 9 LOPJ, apartados en los que el legislador orgánico ha plasmado el deslinde entre los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social. A juicio del Abogado del Estado, esa violación no se ha producido, ya que el legislador procesal ordinario no se habría extralimitado en la función de colaborar con la Ley Orgánica del Poder Judicial que, basada en los arts. 117.3 CE y 9.1 LOPJ, le reconoce la doctrina constitucional, entre otras en las SSTC 224/1993, FJ 3, o 254/1994, FJ 5. Añade seguidamente que la nueva redacción dada al art. 3.1 b) LPL plasma el esfuerzo del legislador ordinario para deslindar de manera más clara los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social, deslinde que constituye un problema recurrente y persistente en los últimos decenios, hasta el punto de haber sido calificado como “patología endémica”, puesto que la gestión de la Seguridad Social está confiada a una organización administrativa que dicta actos administrativos y utiliza las técnicas de ejecución forzosa típicas de cualquier ramo de la Administración.

Dicho de otro modo, la Abogacía del Estado cree que el conflicto de competencias entre órdenes jurisdiccionales tiene una clara raíz: la presencia de un acto administrativo que atrae la aplicación de la cláusula general de los arts. 9.4 LOPJ y 1.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) pero que puede pertenecer a materia atribuida a otro orden jurisdiccional, como, por ejemplo, la materia de Seguridad Social que se integra dentro de la “rama social del Derecho”. En este caso, lo que hace el art. 3.1 b) LPL es dejar la gestión de prestaciones dentro del orden social, como núcleo de la materia de Seguridad Social, y expandir el alcance de la relación de cotización para incluir en ella los actos administrativos de incorporación o encuadramiento, y entre ellos, el de inscripción empresarial. No obstante, al no ser la finalidad del proceso constitucional que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad debatir la mayor corrección técnica o el superior acierto del precepto cuestionado en la distribución de esferas entre el orden jurisdiccional social y el orden contencioso-administrativo, no se puede por menos que afirmar -concluye- que el art. 3.1 b) LPL es conforme con el art. 9.4 LOPJ, ya que el precepto cuestionado excluye del conocimiento de los Tribunales del orden social algo que es propio de los Tribunales contencioso administrativos, a saber, el control de legalidad de resoluciones y actos administrativos, entendiendo que la resolución que cancela una inscripción empresarial en un régimen de la Seguridad Social es acto de la Administración pública sujeto al Derecho administrativo, pues provoca el cese de la obligación de cotizar e incide en la relación de cobertura o aseguramiento de la que se derivan derechos para los trabajadores.

A pesar de lo dicho, el Abogado del Estado afirma que sería plausible sostener que la impugnación judicial de una parte de los actos administrativos incluidos ahora en el art. 3.1 b) LPL podía también conceptuarse como “pretensión promovida en la rama social del Derecho” a título de “reclamación en materia de Seguridad Social”, que son la palabras empleadas por el art. 9.5 LOPJ para delimitar el dominio propio del orden social. Con esta afirmación el Abogado del Estado viene a sostener que, si son posibles varias opciones de delimitación, todas ellas constitucionales, resulta igualmente legítimo que el legislador procesal ordinario pueda variarlas o cambiarlas atendiendo a diversos objetivos e intereses constitucionales como la mayor seguridad jurídica, descargar de asuntos al orden jurisdiccional más congestionado u otros objetivos similares.

7. Mediante escrito presentado en este Tribunal el 11 de enero de 2011 por doña Gloria Guadaño Segovia, Letrada de la Administración de la Seguridad Social, se persona en el procedimiento la Tesorería General de la Seguridad Social, que presentó las correspondientes alegaciones el día de 28 de enero de 2011. En la línea de lo expuesto por el Abogado del Estado, la Letrada de la Seguridad Social afirma que “la delimitación de competencias entre el orden social y contencioso-administrativo de la jurisdicción ha presentado siempre numerosas zonas grises o campos en los que la incidencia compartida de normas administrativas y sociales ha hecho muy dificultosa la delimitación de competencias entre uno y otro orden”, verificándose que no existe “un principio teórico que, con precisión y coherencia, delimite el respectivo ámbito de la jurisdicción social y contencioso-administrativa ante la presencia de la Administración Pública en las relaciones laborales o de la Seguridad Social, que puede responder a su posición de empleadora o al ejercicio de típicas potestades administrativas”.

A juicio de la representación procesal de la tesorería general de la Seguridad Social, debe ser la ley ordinaria, cuya aplicación abre el art. 9.1 LOPJ, la que determine en la práctica qué materias concretas deben residenciarse en el orden jurisdiccional social y en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. En ese sentido, a su juicio, la reforma introducida por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, intentó acabar con los problemas competenciales introduciendo claridad en la materia, habiendo optado el legislador por la atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa de la materia de inscripción, altas y bajas, y de la recaudatoria a la que normalmente van unidas, cosa que el escrito de alegaciones no considera contrario a la Constitución (arts. 81.1 y 122) porque tiene perfecta cabida en el apartado 4 del art. 9 LOPJ, al tratarse de actos de las Administraciones públicas sometidos al Derecho administrativo.

8. Por último, mediante escrito presentado el 8 de febrero de 2011, el Fiscal General de Estado interesa la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, en la línea de lo ya manifestado en las alegaciones presentadas en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663-2006 (STC 121/2011, de 7 de julio, antecedente 5).

Partiendo de la doctrina sentada en la STC 224/1993, de 1 de julio, el Fiscal expone que, sin perjuicio de que la definición de cada uno de los órdenes jurisdiccionales corresponde efectuarla al legislador orgánico, cabe que el legislador ordinario concrete las materias específicas objeto del conocimiento de los diferentes órdenes jurisdiccionales, produciéndose, de este modo, una colaboración entre ambas formas normativas -ley orgánica y ley ordinaria- que no obsta a la reserva establecida en el art. 122.1 CE, por lo que resulta constitucionalmente lícita. A esta idea principal, el Fiscal añade otra adicional: que la validez de la norma con rango de ley ordinaria está supeditada a que no contradiga el diseño de los distintos órdenes jurisdiccionales que se establece en el art. 9 LOPJ; por tanto, si el precepto cuestionado es esencial para delimitar la competencia objetiva del orden laboral, entonces se tratará de una norma de determinación genérica que afectará a la constitución de los diversos órdenes jurisdiccionales; si, por el contrario, no afecta a ese núcleo competencial y sí a la concreción o especificación de lo general, entonces nada impedirá su aprobación por ley ordinaria.

Hechas tales afirmaciones, no comparte el Fiscal General del Estado la conclusión a la que llega el órgano judicial proponente, por tres razones:

a) En primer lugar, la propia naturaleza de la materia sobre la que versa el precepto -la Seguridad Social-. Si bien está íntimamente ligada a la materia laboral, ya que el nacimiento de la relación entre el asegurado y la entidad surge con supeditación al contrato de trabajo, sin embargo, el hecho de que se trate una institución de Derecho público y se refiera a una actividad -el aseguramiento- reglada y obligatoria, sin que le quepa al particular ni tan siquiera elegir la entidad aseguradora, le confiere condición administrativa.

b) En segundo lugar, porque dentro de las distintas relaciones que nacen del aseguramiento obligatorio algunas inciden más en el aspecto administrativo (como la constitución de la relación del asegurado con la entidad, que se establece desde la primera situación de alta, única en toda su vida laboral), mientras que los derechos a las prestaciones tienen más que ver con la situación y vigencia de los contratos laborales, por lo que su dependencia del contrato es mayor y, por ende, más marcada su naturaleza social o laboral.

c) Por último, porque lo que se cuestiona es una norma de modificación de una regla, negativa, sobre la competencia del orden social. Una regla que ya existía, con la misma función delimitadora acerca de lo que debía someterse a los órganos contencioso-administrativos y a los órganos laborales; lo único que ha llevado a cabo la reforma es una concreción y mayor definición de lo excluido del ámbito social. Es decir, justo lo que la jurisprudencia constitucional admite como de posible desarrollo mediante ley ordinaria. Puesto que la constitucionalidad de la norma anterior a la reforma nunca fue cuestionada, no se entiende que se haga ahora, cuando lo ocurrido es que se ha aquilatado más el ámbito de concreción.

9. Mediante providencia de 22 de septiembre de 2011 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes y año.

1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, planteó cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, que da nueva redacción al apartado 1 b) del art. 3 del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, precepto que dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social no conocerán “de las resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de capacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social. Asimismo, quedan excluidas de su conocimiento las resoluciones en materia de gestión recaudatoria dictadas por su respectiva entidad gestora en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social, así como las relativas a las actas de liquidación y de infracción”.

2. El planteamiento de la duda de constitucionalidad es realizada por el órgano judicial proponente en términos idénticos a los utilizados en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663-2006, resuelta en sentido desestimatorio, en aquellos aspectos considerados dignos de admisión, mediante la STC 121/2011, de 7 de julio. No obstante, a pesar de tratarse de un idéntico planteamiento, en este caso el precepto es determinante a la hora de resolver el proceso a quo en lo que se refiere a la “inscripción de empresas”, y no en cambio, como en el supuesto resuelto en la STC 121/2011, en lo referente a las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social.

Coincidiendo con esta apreciación, el Abogado del Estado estima que no todo el precepto cuestionado es relevante para la decisión del proceso contencioso- administrativo del que trae causa, sino sólo la expresión “inscripción de empresas”. Tal objeción merece una respuesta previa, “sin que exista ningún óbice para que tal pronunciamiento se realice en este momento procesal puesto que el control de la adecuada formulación del juicio de relevancia no tiene carácter preclusivo y se trata de una cuestión de orden público procesal” (STC 121/2011, de 7 de julio, FJ 2). Pues bien, la Sección proponente acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la totalidad del art. 23 de la Ley 52/2003, pero el objeto del proceso contencioso-administrativo a quo es, como ya hemos dicho, la impugnación del acto administrativo determinante de la cancelación de la inscripción de una empresa del código cuenta cotización, razón por la cual la solicitud de inadmisión parcial formulada por el Abogado del Estado debe ser acogida, del mismo modo que lo fue, mutatis mutandis, en relación con la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663- 2006. Por ello, nuestro examen debe ceñirse al fragmento del precepto cuestionado que excluye del orden jurisdiccional social el conocimiento de las resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas en la Seguridad Social.

3. Partiendo de la doctrina fijada en la STC 224/1993, de 1 de julio, como se hacía en la STC 121/2011, ha de recordarse que el control de constitucionalidad del Tribunal respecto de las leyes ordinarias que atribuyan a determinado orden jurisdiccional el conocimiento de ciertos asuntos, integrando así los genéricos enunciados de la Ley Orgánica del Poder Judicial, radica en la “verificación del grado de acomodo de esa ley ordinaria a las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que, como propias de la reserva reforzada instituida por la Constitución, resultan indisponibles para el legislador ordinario y gozan frente al mismo de la fuerza pasiva característica de las leyes orgánicas (art. 81.2 CE), de modo que la ley ordinaria no puede excepcionar frontalmente o contradecir el diseño que de los distintos órdenes jurisdiccionales haya establecido la Ley Orgánica del Poder Judicial” (STC 121/2011, FJ 4).

Dentro de este ámbito de actuación, el Tribunal ha dicho que el precepto legal cuestionado contribuye a concretar la genérica delimitación de competencias entre el orden jurisdiccional social y el orden jurisdiccional contencioso-administrativo efectuada por el art. 9.4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), “constituyendo precisamente un supuesto de colaboración entre la ley orgánica y la ley ordinaria considerada constitucionalmente lícita en nuestra STC 224/1993, de 1 de julio. Colaboración que podemos apreciar, en el presente supuesto, no sólo como lícita sino incluso necesaria, en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE, habida cuenta de la concurrencia que se produce, en la concreta materia de que aquí se trata, entre los órdenes contencioso-administrativo y social. Ante la situación de confusión creada por las indecisas soluciones jurisprudenciales a la hora de resolver las fricciones existentes, el legislador ordinario, sin violentar el esquema general del art. 9 LOPJ, configura una exclusión específica y expresa” (STC 121/2011, FJ 7). Así, y trasladado aquí el razonamiento realizado en la STC 121/2011 respecto de las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social, diremos que la decisión del legislador de hacer prevalecer, a efectos de la necesaria delimitación de ambos órdenes jurisdiccionales, la dimensión administrativa del acto de inscripción de empresas en la Seguridad Social “no constituye motivo de inconstitucionalidad ni puede calificarse de arbitraria, pues lo que se advierte más bien es que el criterio acogido, tanto en lo relativo a los actos de encuadramiento como al resto de las materias a las que el precepto legal se refiere, no ha sido otro que el de extender el ámbito del orden contencioso- administrativo al conocimiento de todas aquellas actuaciones gestoras de la Seguridad Social relacionadas con la percepción y recaudación de las cotizaciones y demás recursos financieros; y, por el contrario, atribuir al orden social el conocimiento de los actos de gestión de las prestaciones de la Seguridad Social, esto es, de su acción protectora” (STC 121/2011, FJ 7).

Por tanto, y en el mismo sentido en que resolviéramos la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663-2006, hemos de concluir que la regla competencial enjuiciada no contradice el diseño establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial, al no poder colegirse de los genéricos enunciados de ésta un encuadramiento inequívoco de las reclamaciones contra resoluciones y actos administrativos de inscripción de empresas en la Seguridad Social en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo o en el social.