Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de marzo de 2000, el representante de la Diputación General de Aragón, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el apartado vigésimo cuarto y, por conexión, los apartados decimoséptimo y cuadragésimo noveno del artículo único de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas.

El recurso delimita su objeto en la introducción, en la Ley de aguas, del denominado contrato de cesión de derechos al uso privativo de las aguas, figura que pretende flexibilizar el régimen concesional del agua para potenciar la eficiencia en el uso de este bien. Lo que se impugna concretamente son diversos preceptos de la Ley de aguas introducidos por la Ley impugnada: el art. 61 bis, que es el que introduce dicho contrato, y el art. 51.6, relativo a su vigencia temporal, y la disposición adicional octava, que establece un régimen excepcional para la resolución de los procedimientos que le afectan. En opinión del Letrado autonómico, tales preceptos vulneran los arts. 45, 105 y 132 CE y afectan a los intereses de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Tras citar el acuerdo del Consejo de Gobierno de interposición del recurso, el escrito del Letrado autonómico fundamenta la impugnación de la forma que se resume a continuación:

En primer lugar se excluye cualquier duda sobre la legitimación de la Diputación General de Aragón para interponer el recurso. Tras reproducir parcialmente las SSTC 84/1982 y 199/1987, se reconoce que la Comunidad de Aragón no tiene cuencas hidrográficas propias y que, como se señaló en la STC 227/1988, no puede por ello ejercer competencias legislativas o ejecutivas sobre la gestión de los recursos hídricos que se encuentren en su territorio pese a lo dispuesto en el art. 35.1.16 de su Estatuto de Autonomía. Como reconoció dicha Sentencia, sin embargo, ello no significa negar cualquier competencia autonómica sobre los recursos hídricos en la medida en que también constituyen el soporte físico de una pluralidad de actividades públicas o privadas. Entre éstas estarían, según el Letrado autonómico, las relativas a la agricultura o la industria, que precisan de abastecimiento de agua, así como otras que afectan a la pesca, los espacios naturales protegidos o el medio ambiente, ámbitos sobre los que la Comunidad de Aragón también ostenta competencias. Tales competencias constituirían el punto de conexión entre el interés de la Comunidad Autónoma y las normas estatales que se impugnan. Junto a ello, el Letrado autonómico señala la necesidad de tener en cuenta que los contratos de cesión de derechos de uso del agua pueden afectar a la planificación hidrológica de cuenca realizada con participación autonómica a través de las juntas de gobierno y los consejos del agua de los organismos de cuenca de los ríos Ebro, Tajo y Júcar. Finalmente, el interés autonómico para recurrir vendría acreditado por el propio contrato de cesión impugnado, que prevé la necesidad de un informe autonómico en el procedimiento de aprobación de contratos relativos a regadíos y usos agrarios.

En relación con el fondo de la cuestión, las alegaciones comienzan reconociendo que la cesión del derecho al uso privativo del agua no puede reputarse en sí misma contraria a la Constitución. Ello también habría sido reconocido en la STC 227/1988, aunque en esta Sentencia el carácter básico de la autorización administrativa para dicha cesión prevista en la Ley de aguas se habría vinculado a su destino. En opinión del recurrente lo mismo cabría decir respecto de la celebración de contratos de cesión del uso del agua, pues lo inconstitucional sería su concreta regulación que se reputa vulneradora no sólo de los principios proclamados en el art. 132 CE en torno al dominio público, sino también de lo dispuesto en los arts. 45.2 y 105 c) CE.

Tras una amplia referencia al régimen de intervención administrativa aplicable a las trasmisiones de concesiones destaca la preeminencia de la exigencia de autorización administrativa previa, preeminencia relacionada con las finalidades institucionales que se otorgan al dominio público. De esta forma, la exigencia o no de autorización en la transmisión de las concesiones demaniales viene determinada por la vinculación al destino concesional al que hacía referencia la STC 227/1988. Si el dominio público tiene una finalidad institucional y constitucionalmente protegida para “garantizar la gestión y utilización controlada de un recurso esencial” y “asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute” la intervención administrativa en la transmisión de las concesiones vendrá o no justificada en la medida en que sea necesaria para garantizar el destino concesional.

Entrando ya en el examen de la regulación de los contratos de cesión de derechos de uso, el Letrado autonómico señala que la misma está presidida por la idea de limitación tanto desde el punto de vista subjetivo como objetivo. Las limitaciones subjetivas se manifiestan respecto de las posibles partes del contrato, mientras que las objetivas se refieren al régimen de utilización de las aguas cuyo derecho de uso se adquiere. Tales límites, que, según el recurrente, responden a la necesidad de evitar movimientos especulativos en esta materia, no resultan sin embargo suficientes pues la reasignación de recursos hídricos que por el contrato se produce, no tiene límites territoriales, no opera sólo en situaciones excepcionales, ni conoce prácticamente limitaciones de signo temporal. En cuanto al contenido del contrato, estima que el cesionario queda equiparado al concesionario mientras que el control de la Administración pública en este tipo de actuaciones queda difuminado en cuanto que, aun afirmada la existencia de una autorización administrativa, ésta debe impartirse en unos plazos inusualmente reducidos en relación con los que son propios del régimen concesional y, además, en un sentido radicalmente opuesto a lo que sucede en éste, el silencio de la Administración es positivo y opera a favor del particular con la excepción de los contratos que deban tener aplicación entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca.

Por ello la representación procesal autonómica estima que, aun cuando quepa admitir la constitucionalidad en abstracto de los contratos de cesión del uso del agua, no cabe admitir la compatibilidad de la concreta regulación, pues la misma, dada la fugacidad de los plazos y el sentido positivo del silencio, contrario a la regla general establecida en el art. 43 de la Ley 30/1992, impide una real y efectiva intervención de la Administración en garantía del destino concesional e impide que se asegure el cumplimiento de las prescripciones constitucionales relativas al dominio público pues dicha regulación no supone otra cosa distinta que una nuda titularidad que no lleva implícita la posibilidad de ordenación de los usos del recurso y que está proscrita por el art. 132 CE tal como el mismo ha sido interpretado por la doctrina constitucional (STC 227/1988). Igualmente esta exigüidad de los plazos y el carácter positivo del silencio determina que la regulación establecida en la Ley haga imposible un control preventivo real y efectivo del respeto a los intereses medio ambientales (art. 45.2 CE), impiden también la adecuada participación de los terceros interesados exigida por el art. 105 c) CE y la posibilidad de una intervención real de la Comunidad Autónoma, que no puede hacer valer sus competencias en materia de agricultura, pesca, acuicultura o protección de los ecosistemas en que se desarrollan estas actividades del art. 35.1.12 y 17 de su Estatuto de Autonomía.

Por todo ello el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo único de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, en sus apartados vigésimo cuarto, en cuanto que introduce un nuevo artículo 61 bis en la Ley de aguas, decimoséptimo, en cuanto que introduce un nuevo apartado sexto en el art. 51 y cuadragésimo noveno, en cuanto a la expresión “excepto los previstos en el art. 61 bis” que contiene el punto primero de la nueva disposición adicional octava que introduce.

2. Por providencia de 28 de marzo de 2000 la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

3. El día 5 de abril de 2000 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara en el sentido de no personarse en el proceso ni formular alegaciones.

4. Las alegaciones presentadas por el Abogado del Estado en representación del Gobierno fueron registradas en este Tribunal el día 19 de abril de 2000.

Tras reproducir las disposiciones legales impugnadas indica que la actora centra su impugnación en determinados aspectos procedimentales de la regulación de los contratos de cesión de derechos de uso de aguas. Por ello entiende que han de quedar excluidas del recurso todas las disposiciones sobre las que nada se fundamenta en la demanda debiendo el mismo centrarse en el apartado 17 del artículo único de la Ley 57/1999, que introduce un nuevo apartado relativo a la duración de la cesión en el art. 51.6 de la Ley de aguas, en los apartados 2, sobre el procedimiento de concesión de la autorización, y 3, relativo a los criterios con los que la Administración ha de resolver la solicitud de autorización, y de la disposición adicional octava, en cuanto se refiere al silencio positivo en la concesión de las autorizaciones. De lo anterior deduce que no se ataca la constitucionalidad de estos contratos sino su procedimiento de autorización al entenderse que vacía hasta límites inconstitucionales la mínima intervención administrativa necesaria en relación con el demanio hidráulico.

En cuanto a la alegada vulneración del art. 132 CE estima que la afirmación de la demanda según la cual la Administración queda reducida al papel de nudo propietario no es admisible, pues el art. 132 CE, al establecer la reserva de ley en materia demanial, habilita al legislador para regular el dominio público hidráulico de la manera que entienda que es más beneficiosa para el interés general al que debe servir sin que la discrepancia con las decisiones del legislador vicie de inconstitucionalidad la norma. Así, afirma que la nueva regulación pretende dotar a este recurso de la mayor utilidad social posible sin dejación de la competencia de tutela que corresponde a la Administración como testimonian los requisitos exigidos para que pueda autorizarse una cesión del derecho de uso de aguas. A continuación sintetiza el régimen del contrato deduciendo del mismo que la regulación legal prevé estrictas condiciones que aseguren que la transmisión de derechos no produce efectos contrarios al interés general.

Respecto de los aspectos procedimentales indica que los únicos extremos sobre los que se alega son los contemplados en los apartados 2 y 3 del artículo único de la Ley 57/1999, los cuales, para el Abogado del Estado, combinan la necesaria agilidad con el mantenimiento del interés público inherente a toda concesión demanial. De ahí que el precepto legal establezca la necesaria autorización administrativa así como los criterios necesarios para resolver, mientras que la brevedad de los plazos, que considera, en todo caso, suficientes y razonables, obedece a la necesidad de que éste sea lo suficientemente ágil para adaptarse a las necesidades de utilización del agua. Además el régimen de silencio positivo no supone en este caso la adquisición de un derecho inamovible puesto que, de acuerdo con el carácter de la concesión como acto- condición, el incumplimiento de los requisitos del art. 61 bis faculta a la Administración para revocar la concesión.

Por lo que se refiere a la vulneración del art. 45.2 CE estima que la mayor o menor celeridad en la tramitación del procedimiento administrativo en nada afecta a la necesaria protección del medio ambiente, el cual es uno de los criterios a considerar para autorizar o denegar la cesión, aspirando la figura prevista a un uso racional del agua como bien escaso que se pretende no desaprovechar y utilizar allí donde sea más necesario. Finalmente, por lo que hace a la infracción del art. 105 c) CE estima que la alegación según la cual el silencio positivo es inconstitucional carece de fundamento pues es evidente que la Ley 30/1992 no es canon de constitucionalidad mientras que los plazos son suficientes para que la Administración pueda formar criterio, plazos cuya duración puede apoyarse en el art. 103 CE. En cuanto a la falta de previsión de audiencia del interesado señala que, al tratarse de un procedimiento especial, que ha de interpretarse armónicamente con las previsiones de la Ley 30/1992 en relación con esta cuestión mientras que lo que se prevé en el art. 61 bis es un trámite de audiencia expreso a quienes razonablemente puedan ostentar la condición de interesados, como son las comunidades de usuarios. Por último, en cuanto al impedimento del ejercicio de las competencias autonómicas, señala que nada supone que la Comunidad Autónoma pueda personarse en el procedimiento como de forma expresa se señala en el que será el caso más frecuente, la cesión de derechos referida a una concesión para regadíos y usos agrarios, mientras que, en el resto de casos, la participación autonómica queda garantizada con arreglo a las previsiones de los arts. 21.3 y 23 de la Ley de aguas, sin que, por otra parte, el otorgamiento de la autorización por el Estado impida la exigencia de cualquier otra autorización que deban dispensar las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias.

5. La Presidenta del Senado, mediante escrito registrado el día 25 de abril de 2000, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso ofreciendo su colaboración.

6. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 23 de octubre de 2001, el Letrado de la Diputación General de Aragón, en la representación que legalmente ostenta, promueve recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 67 a 72 y, por conexión, contra el art. 53.6 y la disposición adicional sexta del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprueba el texto refundido de la Ley de aguas. Los motivos del recurso son los mismos que se han sintetizado en el antecedente 1. Mediante otrosí solicita la acumulación del recurso al tramitado con el núm. 1403- 2000 en razón a la identidad de regulaciones de ambos recursos.

7. Por Providencia de 30 de octubre de 2001 la Sección Tercera del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso así como dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes. También se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

8. El Abogado del Estado se personó en proceso por escrito registrado el día 8 de noviembre de 2001 en el que solicitaba una prórroga en el plazo inicialmente concedido para formular alegaciones, prórroga de ocho días que la fue concedida por providencia de la Sección Tercera de fecha 14 de noviembre de 2001.

9. El día 16 de noviembre de 2001 la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara en el sentido de no personarse en el proceso ni formular alegaciones.

10. La Presidenta del Senado, mediante escrito registrado el día 27 de noviembre de 2001, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración.

11. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones por escrito registrado el día 30 de noviembre de 2001.

Señala, en primer lugar, la identidad del recurso con el interpuesto contra diversos apartados del artículo único de la Ley 46/1999 así como la falta de concordancia entre los preceptos formalmente impugnados (todos los relativos al contrato de cesión de derechos al uso privativo de las aguas) y aquellos contra los que se dirigen los reproches de inconstitucionalidad. Esta falta de argumentación, que estima contraria a la doctrina constitucional, conlleva la desestimación del recurso en lo que respeta a los preceptos cuya inconstitucionalidad no se fundamenta debidamente. Por ello entiende que el recurso se limita a los apartados 1, 2 y 3 del art. 68 del texto refundido, al ser éstos los que regulan el procedimiento de concesión de las correspondientes autorizaciones así como los plazos para su resolución expresa o por silencio y, por conexión, han de entenderse impugnados la disposición adicional sexta, apartado 1 en cuanto deja expresamente a salvo los plazos establecidos en el art. 68 y los arts. 72 y 53.6.

En cuanto a la impugnación del art. 68 por vulneración del art. 105 c) CE, señala respecto al apartado 1, que la omisión de un trámite específico no significa que no se garantice la audiencia de los interesados. Por el contrario ésta es claramente la finalidad que la inspira con la puesta en conocimiento de los mismos a los organismos de cuenca y las comunidades de usuarios. Además recalca que no es necesario que el texto refundido conceda expresamente este trámite de audiencia pues el mismo se encuentra reconocido en las normas generales sobre procedimiento administrativo sin que, por otra parte, el texto refundido haya pretendido realizar una regulación completa del procedimiento administrativo aplicable en estos supuestos, en los que, en todo caso, la protección de los intereses de terceros es una preocupación evidente. Por lo que respecta a los apartados 2 y 3 destaca el carácter relativo de la supuesta brevedad de los plazos si se tiene en cuenta que el establecido por la Ley 30/1992 como duración máxima es de tres meses. Además indica que la brevedad del plazo para decidir es lógica si se tiene en cuenta que la necesidad de utilizar el agua que justifica esta figura suele derivar de circunstancias imprevisibles, tales como las meteorológicas, así como los mandatos de eficacia derivados del art. 103 CE y el hecho de que, dada su regulación, la valoración administrativa que se ha de realizar es necesariamente de menor entidad y complejidad que la que exige el otorgamiento de una concesión ex novo pues el contrato se celebra entre quienes ya son concesionarios o titulares de derechos al uso privativo de las aguas.

En cuanto a la vulneración del art. 35.1.12 del Estatuto de Autonomía de Aragón que se achaca al art. 68.2, señala que la misma no tiene carácter sustantivo pues se alega la inconstitucionalidad de la norma asociando el precepto estatutario a la vulneración de los arts. 45, 105 y 132 CE siendo el plazo de diez días para la emisión de informes el previsto con carácter general en el art. 83.2 de la Ley 30/1992. En relación a este mismo apartado 2 del art. 68, el Abogado del Estado indica que el establecimiento del silencio positivo no puede ser considerado contrario al carácter básico de la Ley 30/1992 pues dicha ley no es canon de constitucionalidad en este caso siendo que, conforme al art. 43.2 de la misma, el silencio positivo es la regla general.

Por lo que respecta a la lesión del art. 45.2 CE estima que la misma no se produce por cuanto la regulación únicamente se dirige a facilitar la celebración de un contrato concebido para garantizar el mejor uso de un recurso escaso como es el agua y cuya regulación general se encuentra presidida por un principio básico, la protección del medio ambiente, pues la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza son principios rectores de la gestión en materia de aguas. Tampoco el silencio positivo conlleva aquí la producción de un acto declarativo de derechos de carácter inamovible puesto que, de acuerdo con la naturaleza de la concesión como acto-condición el incumplimiento de algunos de los requisitos establecidos en los arts. 67 a 72 faculta, a la Administración para declarar la caducidad de la concesión.

Finalmente, por lo que hace a la infracción del art. 132 CE, señala que la STC 227/1988 señaló que la existencia de concesiones demaniales a perpetuidad es contraria a los principios de inembargabilidad e imprescriptibilidad del dominio público pero resulta forzado trasladar estas conclusiones al presente caso pues no se establece una duración ilimitada de la cesión y se prevé la caducidad de la misma en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos. El Abogado del Estado estima que no se produce una situación que dé lugar a lo que se denomina nuda propiedad sobre el dominio público por la mera existencia de plazos de uno o dos meses para resolver so pena de silencio administrativo positivo así como por la existencia de unos límites temporales y territoriales que no son los que el recurrente considera adecuados. En definitiva entiende que lo que subyace en el recurso interpuesto es el desacuerdo de la Comunidad recurrente con la regulación específica aprobada por el legislador estatal, discrepancia respetable pero insuficiente para fundar un recurso de inconstitucionalidad ya que el art. 132 CE concede al legislador un amplio margen para regular el dominio público hidráulico de la manera que entienda más beneficiosa para servir el interés general pues si los elementos fundamentales del dominio público son la titularidad administrativa del bien y su afectación al fin público nada hay en la regulación de la Ley impugnada que contravenga esos requisitos.

Mediante otrosí manifiesta que, visto el art. 83 LOTC y la solicitud de la parte demandante, no tiene nada que objetar a que este recurso de inconstitucionalidad se acumule al tramitado con el núm. 1403-2000, pues, efectivamente, existe la conexión objetiva que se requiere para ello.

12. El Pleno del Tribunal Constitucional acordó en el ATC 214/2006, de 4 de julio, acumular el recurso de inconstitucionalidad núm. 5493-2001 al recurso núm. 1403-2000.

13. Por providencia de 28 de septiembre de 2011, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 28 de septiembre de 2011.

1. En el presente proceso constitucional hemos de resolver los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno de Aragón en relación con el denominado contrato de cesión de derechos de uso de agua, introducido por el artículo único de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas y posteriormente regulado en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de aguas. El régimen de dicho contrato ha sido objeto de modificaciones posteriores en los Reales Decretos-leyes 15/2005, de 18 de diciembre, 9/2006, de 15 de septiembre y 14/2009, de 4 de diciembre, si bien las mismas no afectan a los extremos que se controvierten en el presente proceso.

Antes de entrar en el enjuiciamiento del fondo del asunto hemos de estudiar previamente dos cuestiones. La primera de ellas es la relativa a la subsistencia del recurso tramitado con el núm. 1403-2000, deducido contra el apartado vigésimo cuarto y, por conexión, contra los apartados decimoséptimo y cuadragésimo noveno, del artículo único de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, preceptos todos ellos derogados por la disposición derogatoria única, apartado 2 del texto refundido de la Ley de aguas. A este respecto nuestra doctrina general en relación con los recursos cuyo contenido no es esencialmente competencial, como puede decirse que sucede en el citado recurso, dispone que por lo común la derogación extinguirá el objeto del proceso (por todas, STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 3). Junto a ello, debe constatarse que los artículos de la Ley 46/1999 objeto de impugnación, han sido derogados y sustituidos por ciertos preceptos del texto refundido de la Ley de aguas que son objeto del recurso de inconstitucionalidad tramitado con el núm. 5493-2001, de modo que la controversia en relación con los artículos recurridos de la Ley 46/1999 se traslada prácticamente en sus propios términos a las impugnaciones que son objeto del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón contra los arts. 67 a 72 del texto refundido de la Ley de aguas. A resultas del razonamiento anterior hay que concluir que ha desaparecido de forma sobrevenida el objeto del recurso de inconstitucionalidad deducido contra el artículo único de la Ley 46/1999.

La segunda de las cuestiones que hemos de examinar tiene con ver con la delimitación precisa del objeto del recurso interpuesto contra el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de aguas. En efecto, pese a que el Letrado autonómico promueve formalmente recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 67 a 72 y, por conexión, el art. 53.6 y la disposición adicional sexta de la referida norma, hemos de convenir en lo alegado por el Abogado del Estado en el sentido de apreciar que han de quedar excluidas del presente recurso las disposiciones sobre cuya inconstitucionalidad nada se fundamenta en la demanda pues, conforme a nuestra doctrina (por todas, STC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 3), “la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, no siendo admisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente”. En tal sentido, el propio recurrente reconoce que no cuestiona la existencia misma de los contratos de cesión de derechos de uso del agua sino solamente parte de su regulación legal por entenderla contraria a los arts. 45, 105 c) y 132 CE.

Por todo ello el recurso de inconstitucionalidad interpuesto ha de entenderse limitado, sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, a aquellos aspectos del régimen legal del mencionado contrato respecto a los que la demanda presenta el adecuado contenido argumentativo o, lo que es lo mismo, a lo dispuesto en los tres primeros apartados del art. 68, al ser éstos los preceptos que regulan el procedimiento de concesión de las correspondientes autorizaciones administrativas del contrato de cesión así como los plazos para su resolución, extremos en los que el recurrente centra los reproches de inconstitucionalidad que aduce. Por conexión con los anteriores también han de entenderse impugnados la disposición adicional sexta, apartado 1 en cuanto deja expresamente a salvo los plazos del art. 68 y el art. 53.6, que hace referencia al período de vigencia de los contratos de cesión de derechos de uso del agua.

2. Así delimitado el objeto del presente proceso resulta que las quejas formuladas por el Gobierno de Aragón se refieren fundamentalmente a lo dispuesto en los tres primeros apartados del art. 68 del Real Decreto Legislativo 1/2001, precepto que dispone lo siguiente:

“Artículo 68. Formalización, autorización y registro del contrato de cesión

1. Los contratos de cesión deberán ser formalizados por escrito y puestos en conocimiento del Organismo de cuenca y de las comunidades de usuarios a las que pertenezcan el cedente y el cesionario mediante el traslado de la copia del contrato, en el plazo de quince días desde su firma. En el caso de cesiones entre usuarios de agua para riego, deberá constar en el contrato la identificación expresa de los predios que el cedente renuncia a regar o se compromete a regar con menos dotación durante la vigencia del contrato, así como la de los predios que regará el adquirente con el caudal cedido.

2. Se entenderán autorizados, sin que hasta entonces produzcan efectos entre las partes, en el plazo de un mes a contar desde la notificación efectuada al Organismo de cuenca, si éste no formula oposición cuando se trate de cesiones entre miembros de la misma comunidad de usuarios, y en el plazo de dos meses en el resto de los casos. Cuando la cesión de derechos se refiera a una concesión para regadíos y usos agrarios, el Organismo de cuenca dará traslado de la copia del contrato a la correspondiente Comunidad Autónoma y al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, para que emitan informe previo en el ámbito de sus respectivas competencias en el plazo de diez días.

3. El Organismo de cuenca podrá no autorizar la cesión de derechos de uso del agua, mediante resolución motivada, dictada y notificada en el plazo señalado, si la misma afecta negativamente al régimen de explotación de los recursos en la cuenca, a los derechos de terceros, a los caudales medioambientales, al estado o conservación de los ecosistemas acuáticos o si incumple algunos de los requisitos señalados en la presente sección, sin que ello dé lugar a derecho a indemnización alguna por parte de los afectados. También podrá ejercer en ese plazo un derecho de adquisición preferente del aprovechamiento de los caudales a ceder, rescatando los caudales de todo uso privativo.

4. Los Organismos de cuenca inscribirán los contratos de cesión de derechos de uso del agua en el Registro de Aguas al que se refiere el artículo 80, en la forma que se determine reglamentariamente. Posteriormente, podrán inscribirse, además, en el Registro de la Propiedad, en los folios abiertos a las concesiones administrativas afectadas.

5. Las competencias de la Administración hidráulica a las que se refiere la presente sección serán ejecutadas en las cuencas intracomunitarias por la Administración hidráulica de la correspondiente Comunidad Autónoma.”

Como ya se ha dejado expuesto en los antecedentes, el Letrado autonómico reprocha al régimen establecido en este precepto, así como, por conexión, al art. 53.6 y la disposición adicional sexta, en tanto que hacen referencia al mencionado contrato, que la exigüidad de los plazos previstos unido al carácter positivo del silencio, en sí mismo vulnerador del art. 149.1.18 CE, determinan que no se garantice un control real y efectivo del respeto a los intereses medioambientales (art. 45.2 CE) impidiendo tanto la intervención de los terceros interesados que exige el art. 105 c) CE como la posibilidad de una intervención real de la Comunidad Autónoma en garantía de sus competencias, vulnerando así por todo ello las previsiones constitucionales relativas al dominio público establecidas en el art. 132 CE. Examinaremos a continuación los anteriores reproches siguiendo el orden de exposición que parece deducirse del escrito presentado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón.

3. El primer reproche formulado es el que hace referencia a la brevedad de los plazos de la autorización administrativa así como a la ausencia de referencia alguna a la intervención de terceros en dicho proceso autorizatorio, aspectos ambos que, derivados de lo dispuesto en el art. 68.2, se reputan vulneradores de los arts. 45.2 y 105 c) CE y de las competencias autonómicas en materia de agricultura.

Comenzando el examen de las quejas planteadas procede que descartemos en primer lugar la vulneración del art. 45.2 CE pues conforme a su carácter informador y como señala nuestra doctrina (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 2) es el legislador quien ha de determinar las técnicas apropiadas para llevar a cabo la plasmación de ese principio rector en el que la protección del medio ambiente consiste. Así pues, correspondiendo al legislador precisar el grado de intervención pública requerido para la consecución del mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la utilización racional del medio ambiente, éste ha establecido expresamente que uno de los principios rectores de la gestión en materia de aguas ha de ser el de conservación y protección del medio ambiente (al respecto art. 14.3 del texto refundido de la Ley de aguas), afirmando el carácter demanial del bien a fin de asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 11). En tal sentido, el art. 59 del texto refundido de la Ley de aguas consagra la regla general de sometimiento de los usos privativos al régimen concesional, el cual ha de tener como fin velar por la utilización racional del recurso hídrico y proteger el medio ambiente. Dicho régimen concesional y la intervención pública que el mismo implica no se ve alterado de forma significativa por la regulación que se controvierte en este proceso ya que la propia regulación sustantiva del contrato de cesión establece una serie de condiciones tendentes a asegurar esta misma finalidad de utilización racional del recurso hídrico en la línea señalada por el art. 45.2 CE. Así, importa destacar que, además de no poder extenderse a un período de tiempo superior al de la concesión, ha de realizarse entre concesionarios o titulares de derechos de uso privativo en los términos de la legislación de aguas, esto es, entre personas que, conforme a dicha legislación de aguas, ya disponen de un título habilitante para poder disfrutar de un uso privativo de las aguas, disfrute que evidentemente está sujeto a las previsiones del texto refundido de la Ley de aguas, en particular sus arts. 92 y ss., en materia de protección del dominio público hidráulico y calidad de las aguas. Asimismo se encuentra sometida a una triple limitación pues la cesión solamente puede llevarse a cabo entre titulares de derechos de igual o mayor rango según el orden de preferencia establecido en el plan hidrológico de cuenca o en su defecto en la misma Ley de aguas, estando expresamente prohibido tanto la cesión de agua de usos no consuntivos a usos consuntivos como un caudal superior al concedido.

Esas mismas condiciones contribuyen a explicar los concretos plazos establecidos por el legislador, los cuales pueden ser también justificados en atención tanto a la finalidad perseguida por el propio contrato de cesión para potenciar la eficiencia en el empleo de un recurso escaso e irregularmente distribuido como, en segundo término, a las situaciones concretas que justifiquen su celebración, dada la necesidad de que los intercambios de este recurso natural se produzcan en un tiempo útil flexibilizando el régimen concesional para promover su adaptación a las necesidades cambiantes y, ocasionalmente, extraordinarias de los recursos hidráulicos. Además, la crítica a la brevedad de los plazos establecidos por el legislador parte de la premisa de que la Administración hidráulica no va a hacer uso de sus potestades para asegurar el carácter demanial de los recursos hídricos y, por tanto, la ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, premisa que no se desprende como un efecto inevitable de lo establecido en la norma que ahora se controvierte. Es innegable que la mayor brevedad de los plazos obliga a la Administración a mostrarse particularmente diligente en su papel de garante del interés público pero ya hemos apreciado que la regulación legal se funda en razones legítimas sin que tampoco desapodere a la Administración, la cual está en todo caso obligada a servir con eficacia los intereses generales por imperativo del art. 103.1 CE, de sus facultades de intervención sino que, por el contrario, le obliga a una actuación expresa y rápida sobre la cesión de caudales que previamente se le habrá solicitado a fin de ejercer las indeclinables funciones de tutela y policía que ostenta sobre el dominio público hidráulico.

4. Tampoco la falta de referencia a la audiencia de terceros interesados puede estimarse vulneradora del art. 105 c) CE, precepto constitucional que garantiza el derecho de audiencia de los mismos pues, sin perjuicio de señalar que no hay previsión alguna que contradiga expresamente al citado precepto constitucional, con lo que se trataría de una posible inconstitucionalidad por omisión, lo cierto es que no cabe interpretar el silencio de la norma como sinónimo de exclusión pues la regulación legal que se cuestiona en nada obsta a la aplicación de las previsiones al respecto contenidas en la regulación general en materia de procedimiento administrativo (al respecto, arts. 79 y 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común). Igualmente la eventual intervención de terceros se contempla, siquiera implícitamente, tanto en el supuesto de falta de autorización del contrato por el organismo de cuenca en el caso de que exista peligro de lesionar los derechos de terceros (art. 68.3 del texto refundido de la Ley de aguas) como en las alegaciones que pueden formular ante el organismo de cuenca las comunidades de usuarios en los términos del art. 344.2 del Reglamento del dominio público hidráulico, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo.

También debemos descartar la alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia de agricultura, reconocidas ahora en el art. 71.17 del Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, alegato que, por lo demás, se presenta desprovisto de carga argumentativa alguna. El propio recurrente no ha cuestionado que la competencia para autorizar dichos contratos corresponda al organismo de cuenca, el cual será un órgano estatal mientras que, por otro lado, el plazo de diez días al que hace referencia el art. 68.2 no viene sino a recoger el plazo general para la evacuación de informes establecido en la legislación de procedimiento administrativo (art. 83.2 de la Ley 30/1992).

5. Procede ahora que nos pronunciemos sobre los reproches dirigidos al régimen del silencio administrativo positivo que se establece en el art. 68.2 y, por conexión, en la disposición adicional sexta.

En primer lugar hemos de señalar que el examen de las quejas denunciadas ha de partir de la previa constatación de que no pueden constituir canon de enjuiciamiento de la disposición cuestionada las previsiones que, sobre esa misma materia, contiene lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, pues es claro que el examen de constitucionalidad del inciso impugnado ha de realizarse únicamente tomando como parámetro lo que al respecto disponen los preceptos constitucionales con los que el mismo guarda relación, en este caso el art. 149.1.18 CE, citado por el recurrente en su alegato.

En lo que a esto último respecta debemos recordar también que nuestra doctrina ha admitido la existencia de previsiones procedimentales específicas ratione materiae, vinculadas al concreto régimen sustantivo de la materia de que se trate [STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c) y doctrina allí citada], de forma que el legislador estatal puede establecer la regla de silencio administrativo que considere más adecuada a la regulación sustantiva que pretende establecer. Tal técnica se integra en el procedimiento administrativo encaminado a la producción de actos, en lo que aquí atañe al modo de una autorización concedida por la Administración que tiene como presupuesto la previa adquisición del uso privativo sobre las aguas, con la consiguiente intervención administrativa constitutiva de dicho uso conforme al principio general de adquisición por concesión que inspira el texto refundido de la Ley de aguas. En este caso, dados los condicionantes legislativamente establecidos para la celebración de este tipo de contratos a los que ya hemos hecho referencia, el legislador ha optado por establecer un régimen de silencio positivo para el otorgamiento de estas autorizaciones, las cuales, como es obvio, no están exentas del control que es propio de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por otra parte el silencio administrativo no ha de ser la forma normal o usual de terminación del procedimiento pues ello supondría desconocer el deber legal que pesa sobre la Administración de resolver, en todo caso y de manera expresa, las solicitudes formuladas por los administrados, sino que viene a reforzar la ya aludida obligación impuesta a la Administración en el sentido de agilizar su funcionamiento y evitar la falta de diligencia en la resolución de los asuntos a ella encomendados.

En conclusión, por todo lo expuesto este motivo de impugnación ha de ser desestimado.

6. Resta por examinar el alegato del recurrente según el cual la brevedad de los plazos establecidos, acompañado, entre otras cuestiones, del establecimiento de un régimen de silencio administrativo positivo resultaría contrario a la garantía institucional del dominio público hidráulico que se deriva del art. 132 CE por cuanto se estaría reduciendo la necesaria tutela administrativa que ha de existir sobre este tipo de bienes a una mera titularidad incompatible con el referido precepto constitucional. Dicha queja se formula respecto a los arts. 53.6, 68.2 y 3 y disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley de aguas.

A fin de responderla hemos de partir de lo dispuesto en el art. 132.2 CE cuando señala que “son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Este precepto constitucional, al tiempo que excluye de la titularidad privada algunos géneros de bienes, permite al legislador declarar la demanialidad de otros. No impone, por tanto, el carácter demanial de las aguas sino que habilita, en todo lo no contemplado por el mismo, un amplio margen para el diseño del dominio público hidráulico hasta el punto de que la propia demanialización de esta categoría de bienes es una opción del legislador.

Así, como señala la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 21 c), recogiendo la doctrina de la STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14, “el art. 132.2 de la Constitución ofrece una clara pauta interpretativa para determinar los tipos de bienes que al legislador estatal corresponde en todo caso demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales, incluyéndolos en el dominio público estatal … [N]o es casual, como lo demuestran también los antecedentes parlamentarios, que la Constitución haya incorporado directamente al dominio público estatal en el art. 132.2 determinados tipos de bienes que, como la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial, etc., constituyen categorías o géneros enteros definidos por sus características físicas o naturales homogéneas. La Constitución ha dispuesto así que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio 'natural' formen parte del dominio público del Estado. Sin embargo, con un criterio flexible, no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de bienes que, asimismo en virtud de sus caracteres naturales, pueden integrarse en el demanio estatal ('en todo caso'. reza el art. 132.2), pero sí ha querido explícitamente reservar a la ley, y precisamente a la ley estatal, la potestad de completar esa enumeración. Así se desprende, por lo demás, del inciso inicial de este art. 132.2: 'Son de dominio público estatal los que determine la ley...'. Tanto el verbo utilizado -'son', en vez de la expresión 'pueden ser'-, como la misma reserva absoluta de ley indican a las claras que la Constitución se está refiriendo no a bienes específicos o singularmente identificados, que pueden ser o no de dominio público en virtud de una afectación singular, sino a tipos o categorías genéricas de bienes definidos según sus características naturales homogéneas. En caso contrario, resultaría difícilmente explicable la reserva absoluta a la voluntad del legislador estatal que el precepto establece, pues no es imaginable que la afectación de un bien singular al dominio público requiera en todo caso la aprobación de una ley, asimismo singular, sino que normalmente deberá bastar el correspondiente acto administrativo adoptado en virtud de una genérica habilitación legal. En cambio, cuando se trata de categorías completas de bienes formados por la naturaleza, a semejanza de los que en el propio precepto constitucional se declaran de dominio público, el art. 132.2 exige la demanialización por ley y sólo por ley del Estado. Al tiempo, y por lo que aquí interesa, viene a señalar que, en tales supuestos, los bienes demanializados se integran necesariamente en el dominio público estatal.”

Por tanto, se constata que la Constitución española no determina expresamente que las aguas continentales formen parte del dominio público estatal, por lo que, de acuerdo con la previsión de que la demanialización de otros bienes la puede realizar la Ley, el texto refundido de la Ley de aguas considera públicas todas las aguas (con la salvedad de las subterráneas o procedentes de manantiales que sean objeto de derechos dominicales preexistentes cuyos titulares hayan optado por no transformarlos en concesiones) de modo que sólo pueden ser objeto de aprovechamiento mediante las oportunas concesiones otorgadas por la administración hidráulica. En tal sentido, el art. 2 del texto refundido de la Ley de aguas declara dominio público del Estado, entre otros bienes, a las aguas continentales, tanto superficiales como subterráneas renovables, y a los acuíferos imponiendo una única calificación jurídica para todos los recursos hídricos como bien de dominio público estatal salvo las contadas excepciones previstas en la propia legislación de aguas. Igualmente el artículo 52 del texto refundido de la Ley de aguas señala que el derecho al uso privativo del domino público, sea o no consuntivo, se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa y ya hemos mencionado que el artículo 59 establece que todo uso privativo de las aguas requiere, como regla general, concesión administrativa.

Todo ello es conforme con la doctrina que acabamos de exponer según la cual corresponde al legislador estatal demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales concurrentes, tipos o categorías genéricas de bienes definidos según sus características naturales homogéneas. Siendo así que por prescripción constitucional, de acuerdo con la doctrina reproducida, corresponde al legislador estatal acordar o no la declaración de demanialidad de las aguas continentales, también ha de corresponderle, como corolario de esa facultad, la escala de la demanialización, esto es, la determinación de su extensión, efectos y límites de la manera que entienda más beneficiosa para el interés general al que este tipo de bienes han de servir. Así pues, constituyendo la demanialización una opción del legislador estatal ésta puede perseguir distintos fines (STC 227/1988, FJ 14) constitucionalmente legítimos vinculados en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias, como, por ejemplo, la que garantiza el art. 45 CE, o bien a la defensa y utilización racional de la riqueza del país, en cuanto que subordinada al interés general (art. 128.1 CE).

7. De este modo la declaración del agua como bien de dominio público constituye una opción legislativa destinada a garantizar una protección efectiva del citado recurso natural promoviendo condiciones que garanticen que su uso se realice siempre de conformidad con su destino público. El carácter demanial que por ley corresponde a las aguas continentales no excluye la posibilidad de que se otorguen, sobre algunos de sus caudales, usos o aprovechamientos privativos, por lo que, en principio, no es de apreciar imposibilidad en que puedan ser objeto de contrato los derechos reales administrativos al uso privativo de esos concretos caudales a los que ese uso privativo vaya referido. Nada impide, desde la perspectiva estricta de su legitimidad constitucional, que en la configuración del uso de un bien de dominio público por un privado se module con mayor o menor intensidad la intervención de la Administración pues, en principio, entra dentro de la libertad de configuración normativa que corresponde al legislador determinar la manera de velar por su utilización racional siempre que satisfaga la finalidad constitucional que le ha llevado a establecer el carácter demanial de las aguas y el destino público de las mismas.

En este caso es posible apreciar que dicho destino público, vinculado a la finalidad de promover un uso racional y eficiente del agua, no es puesto en cuestión. En efecto, sin perjuicio de señalar que, como el propio demandante ha indicado, también las concesiones de aguas vienen siendo objeto del tráfico jurídico en virtud de su transmisión y modificación en la condiciones previstas por la legislación de aguas y con los consiguientes efectos desde el punto de vista tanto de la flexibilización del régimen concesional como de la reasignación de los caudales concedidos, lo cierto es que no hay aquí alteración del carácter demanial de los recursos hídricos en la medida en que el objeto del contrato no es el agua en sí misma considerada, la cual, en su condición de bien demanial, estaría excluida del tráfico jurídico ordinario. Lo que la regulación que se cuestiona considera transmisible es un derecho individual sobre un aprovechamiento privativo, título habilitante para el uso privativo de un bien de dominio público que, reconocido u otorgado en las condiciones previstas por la Ley, es un presupuesto de hecho y de derecho esencial para la celebración del contrato. Ello pone de manifiesto que los bienes demaniales a los que podría referirse este tipo de contrato han de ser necesariamente aquellos objeto de un aprovechamiento privativo distinto del común o general de forma que la afectación al citado uso ya se ha producido con anterioridad a la celebración del contrato y sin que ello haya supuesto apropiación privada del bien pues la misma está excluida en el caso de un recurso esencial como el agua “dado el carácter de recurso unitario e integrante de un mismo ciclo (hidrológico) que, indudablemente, tiene y que la propia Ley de aguas impugnada le reconoce” (STC 227/1988, FJ 14). Estamos así ante un mecanismo de reasignación o redistribución del aprovechamiento hidráulico previamente concedido sin que con ello se altere la naturaleza jurídica de las aguas ni se atribuyan más facultades que las ya derivadas del título jurídico en virtud del cual las aguas eran objeto de aprovechamiento singular.

Por ello no puede ser acogida la denunciada infracción del art. 132 CE fundamentada en que la regulación de este tipo de contrato sería contraria al marco legislativo estatal que califica a las aguas como bien extra commercium. Ya hemos estimado que con la regulación cuestionada no se afecta a la naturaleza pública de las aguas pues al referirse el contrato cuestionado a la redistribución de caudales que ya han sido concedidos lo que, con la transferencia regulada de un uso previamente otorgado, se incorpora al tráfico jurídico privado no es el bien demanial en sí mismo considerado sino el derecho de utilización que sobre el mismo se ostentaba, guardando directa relación con las condiciones que ya hemos examinado y que la regulación legal impone a los beneficiarios del contrato. Todos ellos ostentaban ya un título habilitante para el uso privativo del agua y, en cuanto tales, se encuentran sometidos a las limitaciones subjetivas, temporales y territoriales al efecto establecidas por el legislador.

Por todo ello, teniendo en cuenta que la incorporación de determinadas categorías de bienes al dominio público estatal persigue asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, tampoco desde esa perspectiva puede entenderse que la concreta regulación que venimos examinando ponga en riesgo las referidas finalidades pues se configura como un instrumento de reasignación y flexibilización de caudales derivados de los derechos de uso privativo de las aguas a fin de lograr una más racional distribución de los recursos sin crear nuevas demandas hídricas. Así, correspondiendo al Estado definir legislativamente el dominio público estatal y establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran (STC 46/2007, de 1 de marzo, FJ 12), determinar cuál sea el grado de intervención en relación con el uso de los bienes demaniales y la forma en la que ésta se produzca es algo que corresponde precisar al legislador estatal, que, por mandato constitucional, viene obligado a establecer su régimen jurídico y, singularmente, las correspondientes potestades administrativas para su conservación y vigilancia, régimen que, por la razones ya expuestas, no puede apreciarse contradicho o puesto en duda por una regulación como la que se controvierte en el presente proceso, argumento que, sin perjuicio de lo dicho en relación con la delimitación del objeto del mismo, podría aplicarse al análisis del resto de preceptos alegados en el recurso, y respecto de los cuales el recurrente no ha desarrollado una argumentación plena.

En conclusión, la denunciada vulneración del art. 132 CE por los arts. 53.6, 68.2 y 3 y disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley de aguas, ha de ser desestimada.