Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito que quedó registrado en este Tribunal el 4 de julio de 1984, el Abogado don Ramón Gorbs i Turbany, en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, plantea conflicto positivo de competencia respecto de la Orden de 28 de febrero de 1984, del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, que regula el procedimiento sobre concesiones de ayudas y subvenciones del Estado en materia de turismo, tras haber sido inatendido el correspondiente requerimiento de incompetencia dirigido al Consejo de Ministros, por Acuerdo adoptado en su reunión de 30 de mayo anterior.

2. Considera el Abogado del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que la mencionada Orden vulnera la competencia de dicha Comunidad Autónoma, por lo que solicita de este Tribunal que declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña, y ello en base a los siguientes fundamentos jurídicos.

A) El art. 148.1.12 de la Constitución prevé que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias respecto de la promoción y ordenación del turismo dentro de su ámbito territorial. En el período preautonómico, el Real Decreto 2115/1978, de 26 de julio, transfirió ya determinadas competencias en materia de turismo a la Generalidad de Cataluña, que quedaron consolidadas en virtud de la Disposición adicional sexta de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre. Por su parte, el art. 9.12 del propio Estatuto atribuye a la Generalidad, con carácter exclusivo, la competencia en materia de turismo, correspondiéndole, en mérito a lo establecido en el art. 25.2 del mismo texto las potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva, incluida la inspección, en relación con dicha materia. Aprobado el Estatuto, se dictó el Real Decreto 3168/1982, de 15 de octubre, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad en materia de turismo, señalándose en el primer párrafo del apartado A) de su Anexo que la competencia exclusiva de la Generalidad se ejercerá sin otras limitaciones que las facultades reservadas al Estado por la Constitución.

B) Uno de los aspectos esenciales de la función ejecutiva es la actividad administrativa de fomento, competencia ésta de la Generalidad de Cataluña en materia de turismo, que a través de la Orden ministerial ahora impugnada pretende arrogarse la Administración Central, bajo la cobertura formal de la Disposición adicional decimosexta de la Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, y del punto 5 del apartado B) del Anexo del Real Decreto 3168/1982, de traspaso de servicios antes citado. Aquella Disposición adicional faculta a los correspondientes Ministerios para establecer las normas reguladoras de la concesión de ayudas y subvenciones concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado que no tengan en los mismos asignación nominativa. El Real Decreto 3168/1982 dispone, en el punto mencionado, que las subvenciones que la Administración del Estado puede conceder a instituciones, entidades, empresas o agrupaciones de las mismas radicadas en Cataluña se tramitarán a través de la Generalidad, cuyo informe, caso de ser negativo, tendrá carácter vinculante.

Pero, arrancando de estas premisas, la Orden impugnada intenta retener competencias en favor de la Administración del Estado que ya no le corresponden, en cuanto que: 1) en el procedimiento establecido en aquélla para otorgar subvenciones o ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado carentes de asignación nominativa, la única intervención que se reconoce a la Comunidad Autónoma es la de emitir un informe que, caso de ser negativo, será vinculante; 2) en el caso de que las subvenciones y ayudas hayan sido asignadas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, la única intervención de la Comunidad Autónoma es el pago de las sumas correspondientes.

No niega con ello el Abogado de la Generalidad que la Administración del Estado pueda conceder subvenciones o ayudas económicas en materia de turismo a entidades, instituciones o empresas radicadas en Cataluña, posibilidad admitida por el Real Decreto 3168/1982, sino la pretensión monopolizadora de la actividad de fomento del sector turístico por parte del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, cuando la competencia ha sido asumida por Cataluña con carácter exclusivo.

En este sentido, la Orden de 28 de febrero de 1984 olvida que la norma 10.ª del Anexo III de la propia Ley 44/1983 obliga a la Administración a situar a disposición de las Comunidades Autónomas que deban administrar subvenciones o transferencias a favor de terceros los fondos correspondientes a su financiación. Por otra parte, esta obligación deriva del carácter exclusivo con que la Generalidad de Cataluña ha asumido la competencia en materia de turismo, pues, en caso contrario, resultaría vulnerado el art. 4 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas que, entre los principios rectores de la administración financiera de las mismas, consagra el de la suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias.

Por ello resulta ineludible, salvo que la autonomía financiera de la Comunidad quiera ser reducida a un enunciado carente de trascendencia, que las asignaciones en materia de turismo contenidas en los Presupuestos Generales del Estado sean transferidas a la Generalidad, para ser administradas y gestionadas por el Ejecutivo autonómico, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 15.5 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.

3. Por providencia de 5 de julio de 1984, la Sección Tercera del Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia formulada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña y dar traslado al Gobierno de la nación para que, en el plazo de veinte días aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes, así como dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Nacional para conocimiento del planteamiento del conflicto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma, y publicar su formalización en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».

4. Por escrito fechado el 13 de septiembre de 1984, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, se opuso a las pretensiones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, solicitando que se declare la titularidad estatal de la competencia controvertida, en base a las alegaciones que a continuación se exponen resumidamente.

La Generalidad de Cataluña reconoce que el carácter exclusivo de la competencia autonómica en materia de turismo no elimina la posibilidad de que la Administración estatal conceda ayudas o subvenciones en materia de turismo a entidades, instituciones o empresas radicadas en Cataluña y, por tanto, no discute su Consejo Ejecutivo la corrección del punto 5 del Anexo B del Real Decreto 3168/1982, de 15 de octubre. Sin embargo, considera el mismo que la Orden ministerial objeto del conflicto, al regular el procedimiento para el otorgamiento de las referidas subvenciones y ayudas estatales, revela el designio estatal de retener competencias que no le corresponden y monopolizar la promoción y fomento del turismo en el ámbito territorial de Cataluña. Esta consideración es inexacta, pues basta un simple examen de la norma impugnada para constatar que deja íntegramente a salvo la facultad autonómica de disposición sobre sus propios gastos públicos y que no olvida lo dispuesto en el Anexo III de la propia Ley 44/1983, de tal manera que el ámbito objetivo de aplicación de la Orden ministerial está acotado por el precepto legal habilitante (Disposición adicional decimosexta de dicha Ley), quedando íntegra la aplicación del Anexo III para los créditos presupuestarios afectados por los servicios transferidos.

Refiriéndose la Orden impugnada a subvenciones de titularidad estatal, con los límites señalados, no puede albergarse duda alguna sobre la titularidad estatal de la competencia para regular el procedimiento de concesión, máxime cuando dicha Orden recoge expresamente en sus arts. 3.1 y 7.2 las competencias de gestión que corresponden a la Comunidad Autónoma, incluyendo el informe obstativo o semiviculante a que se refiere el punto 5 del Anexo B al Real Decreto 3168/1982.

5. Por providencia de 28 de mayo actual, el Pleno acordó fijar la fecha de 2 de junio siguiente para deliberación y votación de la Sentencia.

1. El presente conflicto positivo de competencia se formula contra la Orden de 28 de febrero de 1984 del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, que regula el procedimiento para el otorgamiento de subvenciones y ayudas estatales en materia de turismo, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, que no tengan en los mismos asignación nominativa. La Orden se dicta en virtud de la autorización concedida al efecto por la Disposición adicional decimosexta de la Ley 44/19 83, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, y establece, en esencia, un procedimiento de concesión de las ayudas ajustado a criterios de publicidad, concurrencia y objetividad, que se concreta en la convocatoria y resolución de concursos públicos, salvo excepción justificada, a realizar por los órganos del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. El art. 3.1 de la Orden ministerial dispone que, cuando las instituciones, entidades o empresas solicitantes de las ayudas radiquen en el territorio de una Comunidad Autónoma, corresponderá a ésta tramitar los expedientes de las solicitudes recibidas y remitirlos a la Secretaría General de Turismo. En estos casos, según el art. 3.2, los expedientes habrán de ir acompañados, preceptivamente, del informe de la Comunidad Autónoma, que, caso de ser negativo, será vinculante. El art. 7.2 dispone que en los supuestos excepcionales de subrogación en los beneficios del concurso, la Secretaría General de Turismo puede autorizar la sustitución de los primitivos adjudicatarios, previo informe favorable de la Comunidad Autónoma correspondiente.

La representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña admite la posibilidad de que el Estado subvencione, en materia turística, a instituciones, entidades y empresas radicadas en su ámbito territorial, pero estima inconciliable con la competencia exclusiva en dicha materia, que atribuye a la Generalidad el art. 9.12 de su Estatuto de Autonomía, aparte de la pretensión monopolizadora del Estado en relación con la promoción del turismo que, a juicio de aquélla, se deduce de la Orden en conflicto, la reducida intervención que en la tramitación de dichas subvenciones estatales se reserva a la Comunidad Autónoma. Por el contrario, entiende que del carácter exclusivo de la competencia autonómica y del principio de suficiencia de recursos financieros de las Comunidades Autónomas, se deriva la obligación del Estado de poner a disposición de la Generalidad los fondos destinados a tales subvenciones, para que sea su Consejo Ejecutivo el que las distribuya, de acuerdo con el procedimiento que regule al efecto.

El Abogado del Estado, en cambio, rechaza que la Orden impugnada revele pretensión alguna por parte de la Administración estatal de monopolizar la promoción y fomento del turismo en Cataluña, pues en absoluto restringe o afecta a la facultad de la Generalidad de otorgar subvenciones y ayudas en materia turística a las instituciones, entidades y empresas radicadas en su ámbito territorial. Por otra parte, la forma de intervención de la Comunidad Autónoma en la tramitación de las subvenciones estatales, que la misma admite como válidas, respeta, en la Orden ministerial impugnada, lo dispuesto en el punto 5 del Anexo B del Real Decreto 3168/1982, conforme al cual corresponde a la Generalidad, en este supuesto, emitir un informe sobre las solicitudes de subvención o ayuda económica de las entidades, instituciones y empresas ubicadas en su territorio que, caso de ser negativo, tendrá carácter vinculante.

2. No corresponde, ciertamente, a este Tribunal examinar supuestos juicios de intenciones denunciados o rechazados por las partes en conflicto, por lo que no procede pronunciamiento alguno sobre la alegada pretensión monopolizadora de la Administración del Estado en relación con las ayudas económicas destinadas a la promoción del turismo, que en modo alguno se materializa en el texto de la Orden ministerial objeto de este conflicto, pues la misma no interfiere en modo alguno en la competencia de la Generalidad de Cataluña para fomentar las actividades turísticas en su territorio con cargo a sus propios recursos. Como dijimos en la STC 95/1986, fundamento jurídico 3.°, «si se aceptare que la potestad de gasto público habilita sin más al Estado para ejercer todas las competencias, incluso las de simple ejecución, en relación con las materias o sectores hacia los que decide destinar sus propios fondos, es evidente que ello conduciría en la práctica a una sensible alteración del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía». Pero también lo es que en el caso presente ni la Comunidad de Cataluña, ni ninguna otra con competencias sobre turismo, ha impugnado o discutido la partida presupuestaria contenida en la Disposición adicional decimosexta de la Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, sino tan sólo el procedimiento adoptado para su reparto.

La cuestión que ahora debemos resolver, pues, queda reducida a determinar si la Orden de 28 de febrero de 1984 en conflicto, en cuanto que regula un procedimiento para el otorgamiento de ciertas subvenciones y ayudas estatales en materia turística, de las que pueden beneficiarse entidades públicas y privadas radicadas en Cataluña, estableciendo, en tal caso, la exigencia de un informe de la Comunidad Autónoma, que sólo tiene carácter vinculante si es negativo, invade o no las competencias atribuidas a la Generalidad en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

3. Centrado así el objeto del proceso, es necesario partir de la atribución de competencia en materia de turismo que el art. 9.12 del Estatuto de Autonomía para Cataluña dispone en favor de la Generalidad. Pero, sin que sea preciso profundizar aquí en las características, alcance y, en su caso, límites de esta competencia estatutaria, lo cierto es que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad catalana acepta expresamente, en el escrito de planteamiento del conflicto, la posibilidad de que el Estado subvencione, con cargo a sus Presupuestos Generales, actividades turísticas de instituciones y empresas que radiquen en el territorio de Cataluña.

Las discrepancias de la parte proponente del conflicto con la Orden impugnada se limitan al modo en que tal intervención estatal se regula en la misma, pues entiende la representación de aquella parte que no corresponde a la Administración del Estado tramitar y resolver las solicitudes de subvención procedentes de entidades ubicadas en Cataluña, aun previo informe de los órganos de la Generalidad, vinculante en caso de ser negativo, sino que es obligado, en virtud de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, que sea ésta la que tramite y resuelva las solicitudes, limitándose la Administración estatal a poner a su disposición los fondos correspondientes, de acuerdo con lo previsto en el Anexo III de la misma Ley 44/1983 en relación con la gestión y control de los créditos afectados por los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas.

Este argumento nos obliga, como es evidente, a prestar atención a lo dispuesto en los Reales Decretos de transferencia, aprobados previo el correspondiente acuerdo en la Comisión Mixta, pues, si está claro que dichos Reales Decretos no pueden alterar la distribución de competencias establecida en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, si son medios idóneos para concretar las formas, modos y procedimiento para el ejercicio de las respectivas competencias estatales y autonómicas.

Por lo que atañe al presente caso, el punto 5 del Anexo B del Real Decreto 3168/1982, de 15 de octubre, establece que las subvenciones que la Administración Central del Estado pueda conceder a las instituciones, entidades o empresas del ámbito territorial de Cataluña se tramitarán a través de la Generalidad, cuyo informe, caso de ser negativo, será vinculante, de lo que se desprende que, respetando esta tramitación y, en su caso, el informe negativo referido, se reconoce a la Administración estatal la posibilidad de conceder subvenciones y ayudas en materia de turismo a aquellas entidades.

Resulta claro que la norma contenida en el Real Decreto 3168/1982 no quiebra los limites de las competencias del Estado y la Generalidad de Cataluña, que al aceptarla no hizo ilegítima dejación de sus competencias propias.

A esta norma se ajusta escrupulosamente la Orden impugnada, que, en definitiva, se limita a establecer el procedimiento mediante el cual el Estado, en su función de coordinación (art. 149.1.13), ha de distribuir unos recursos limitados incluidos globalmente en sus Presupuestos Generales entre los posibles solicitantes de todo el territorio nacional, respetando la competencia de la Generalidad tanto para excluir de esa distribución a aquellas empresas o actividades que no considera necesitadas o merecedoras de la ayuda, como para ponderar por medio de un informe no vinculante el mérito relativo de las que, estando situadas en su territorio, considera acreedoras a ella.

Todo ello conduce a la desestimación de las pretensiones deducidas por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en el presente conflicto, pues, cualquiera que sean las exigencias del principio de suficiencia de las haciendas autónomas, no puede este Tribunal disponer un sistema de otorgamiento de las aceptadas ayudas económicas estatales en materia turística, distinto al que las propias partes en conflicto validamente han acordado y figura en el correspondiente Real Decreto de transferencia de servicios.