Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Con fecha 9 de abril de 1986 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal una comunicación del Presidente de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, por la que se participaba el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, acordada por esa Sala en Auto de 21 de febrero de 1986 y adoptada en el recurso núm. 586/85. Recurso seguido por el procedimiento de urgencia previsto en la Ley 62/1978, a instancias de don Vicente Albeza Limiñana y otros, contra la desestimación (primero por silencio y después expresa) de la Dirección General de Gastos de Personal del Ministerio de Hacienda de 29 de abril de 1985, por la que se denegaba a los recurrentes el reconocimiento de los beneficios que determina el art. 2 del Título I de la citada Ley 37/1984. Los recurrentes, todos ellos Cabos Especialistas del Arma de Aviación de la República e ingresados con posterioridad al 18 de julio de 1936, y con carácter de profesionales al término de la Guerra Civil, pretendían ser pasados a la situación legal de militares retirados con todos los derechos y obligaciones inherentes a la misma. Dicha solicitud a la audiencia se fundamentaba en la prohibición de discriminación entre los españoles que el art. 14 de la Constitución establece en la incompatibilidad de este mandato con la Ley 37/1984, que, en su Título II, reconoce unos derechos pasivos a los militares que hubieran obtenido el grado de, al menos, suboficial durante el período comprendido entre el 18 de julio de 1936 y el 1 de abril de 1939, regulación que excluye a los recurrentes del goce de unos derechos que además cabe calificar de inferiores respecto de los militares profesionales integrados con anterioridad. De igual modo, se interesaba de la Audiencia el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar Sentencia (como el art. 35.2 LOTC prescribe), se solicitó de las partes que alegaran lo que les pareciera oportuno acerca de la conveniencia del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, manifestándose favorables tanto los recurrentes como el Ministerio Fiscal y oponiéndose la Abogacía del Estado.

Por medio de Auto de 21 de febrero de 1986 la audiencia acordó el planteamiento de la cuestión en relación con los arts. 1, 2, 4, 5 de la Ley 37/1984, por contradecir los arts. 1.1, 9 y 14 de la Constitución. En sus fundamentos jurídicos, la Sala reproducía sustancialmente los argumentos ya formulados en su anterior Auto de 3 de mayo de 1985 por el que se suscitó otra cuestión análoga contra la misma Ley y en otro Auto de remisión también de 21 de febrero de 1986 para la cuestión de inconstitucionalidad núm. 389/86; básicamente se sostenía que la normativa cuestionada debía ser entendida en el marco de la legislación general sobre amnistía y que ésta, de acuerdo con la doctrina establecida por este Tribunal en sus SSTC 28/1982 y 63/1983.(y en especial esta última), debía responder a las exigencias de un instituto fundado en la clementia principis y en una razón de justicia derivada de la negación de las consecuencias del Derecho anterior. En este sentido, el régimen jurídico claramente diferenciado que la Ley 37/1984 establecía entre los Oficiales, Suboficiales y Clases del Ejército de la República que hubieran consolidado su empleo antes del 18 de julio de 1936, a los que se aplica una normativa prevista en el Título I, y los restantes, regulados en el Título II se consideraba como constitutivo de discriminación. Pues mientras a los primeros se les reconoce la posibilidad de pasar a retirados con todos los derechos inherentes y con el empleo que habrían alcanzado por antigüedad de haber continuado en el Ejército hasta la jubilación, a los segundos se les reconoce en los arts. 4 y 5 sólo el tiempo de servicio efectivamente prestado y una pensión equivalente al importe de la pensión mínima de jubilación y, en todo caso, sujeta a un régimen de incompatibilidades reglamentariamente establecido. Como el criterio de decisión en el que parecía fundarse este distinto tratamiento era el de la profesionalidad, la Audiencia destacaba que este criterio no podía razonablemente derivarse de un estricto dato cronológico (el 18 de julio de 1936), sino antes bien de la legalidad objetiva vigente en cada momento: cursos de capacitación, nombramientos, ascensos, etc.

Por otra parte, aunque esta normativa republicana no se integrara en el ordenamiento jurídico surgido de la contienda (careciendo de vigencia, como la STC 28/1982 explícita) no parecía poder ignorarse por el nuevo legislador ni por el Tribunal Constitucional como supuesto de hecho en el que se adentraba la legislación de amnistía. Por consiguiente, la Sala consideraba vulnerados los arts. 1.1, 9 y 14 de la Constitución: porque el legislador ordinario ignoraba el orden de valores constitucionalmente reconocido en lo que atañe a la igualdad material (art. 1.1 en relación con el art. 9.2) y a la justicia (art. 1.1); porque el criterio utilizado por el legislador para regular esta faceta de la amnistía carecía de una justificación objetiva y razonable, como el art. 14 de la Constitución exige para diferenciar en su tratamiento normativo supuestos de hecho aparentemente iguales, lo que constituía una discriminación. Por tanto, la Sala acordó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad contra los arts. 1, 2, 4 y 5 de la Ley 37/1984, de 22 de octubre, de cuya validez dependería el fallo del recurso pendiente ante ella, como se argumentaba.

2. Por providencia de 16 de abril de 1986 la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acordó tener por recibidas las actuaciones y dar audiencia al Fiscal General del Estado, conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, para que alegara lo que estimase pertinente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión. El Ministerio Fiscal, por escrito de 5 de mayo de 1986, recordaba que ésta era la cuarta cuestión planteada por idéntica Sala con referencia a la misma Ley 37/1984 (respectivamente cuestiones de inconstitucionalidad núms. 504/85, 107/86 y 398/86), siendo en realidad la segunda una rectificación de los requisitos incumplidos en la primera, que fue por ello inadmitida (en concreto, explicitar en qué medida la decisión del proceso dependía de la validez de la norma cuestionada) y que el Pleno ya había acordado la admisión a trámite de la segunda, el 24 de abril, lo que condicionaba la solución que se podía adoptar en la presente cuestión dada su aparente identidad. No obstante, se matizaba que no existía una exacta coincidencia en los supuestos de hecho de estas reclamaciones, porque en la cuestión 504/85, reiterada en 107/86, los demandantes eran aviadores profesionales de la República que alcanzaron (doce) la condición de Oficiales y los restantes las de Sargento, siendo su ingreso en armas posterior también al 18 de julio de 1936, y, en cambio, se trataba ahora de Cabos Especialistas que adquirieron su empleo con posterioridad al 18 de julio de 1936 y que incluso están excluidos del reconocimiento de derechos y servicios realizados por el Título II de la Ley cuestionada que sólo contempla a los que hubieran obtenido el grado de Suboficial, al menos, y no el de Cabo; extremo que los diferencia de los otros demandantes. Asimismo, se aducían por el Fiscal General algunos reparos sobre el rigor con que se había concluido el procedimiento por la Sala antes del planteamiento de la cuestión, ya que no constaba que se hubiera señalado fecha para la votación y fallo, aunque en el Auto de remisión se indicara que los autos estaban sólo pendientes de ese señalamiento. No obstante, el Fiscal General se manifestaba favorable a la admisión de la cuestión dada su identidad con la anterior.

3. La Sección Primera del Pleno de este Tribunal acordó, por providencia de 14 de mayo de 1936, incorporar a las actuaciones el escrito precitado y admitir a trámite la cuestión planteada, dando traslado de la misma al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que, de acuerdo con lo prevenido en el art. 37.2 LOTC, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaran procedentes; todo ello en el plazo común e improrrogable de quince días. Se acordó igualmente publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento.

4. El Fiscal General del Estado presentó escrito de alegaciones con fecha 28 de mayo de 1986, en el que se decía que la presente cuestión es copia literal de la que suscita la cuestión de inconstitucionalidad 389/86, dándose por reproducido lo que allí se decía, a fin de evitar repeticiones innecesarias, circunstancia que además le llevaba a solicitar de este Tribunal que no se ordenara la acumulación sino que se suspendiera la presente cuestión hasta que se resolviera la anterior.

5. El Letrado del Estado, por su parte, inició su escrito de alegaciones de 9 de junio de 1986, insistiendo en la inexistencia de los requisitos procesales que permiten el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, porque no podía considerarse suficientemente justificado que la decisión del proceso ante la Audiencia dependiera de la validez de la norma cuestionada. A su parecer, la Sala forzaba el mecanismo procesal de la cuestión, desviándolo de su finalidad, para en realidad impugnar directamente la filosofía y alcance general de la legislación sobre amnistía aplicable a los militares al servicio de la República. Como se evidencia en el Auto de remisión (fundamento jurídico 5.°) cuando la propia Sala reconoce que ésta «es la única alternativa del ciudadano que se enfrenta a una Ley supuestamente inconstitucional».

Respecto del fondo del asunto, consideraba la Abogacía del Estado que se hacía preciso reseñar sucintamente el proceso de la legislación sobre amnistía en el que se inserta la Ley 37/1984 en sus dos fases; la primera, que incluye el conjunto de la legislación preconstitucional, caracterizada por el desigual tratamiento de civiles y militares recibieron, puesto que a través del Real Decreto-ley 10/1976, de la Ley 46/1977 y del Real Decreto-ley 6/1978, mientras a los funcionarios civiles se les reconoció el derecho a reincorporarse al servicio y a obtener destino, los militares no obtuvieron tal reconocimiento. Una vez promulgada la Constitución se comenzó a corregir esta situación contraria a sus principios informadores, aunque, en todo caso, «con el condicionante que representaba la incorporación del gran número de personal afectado, en su mayoría de edad avanzada (la casi totalidad superior a los sesenta y cinco años), con la consiguiente carga presupuestaria que ello soponía». A la Ley 10/1980, que amplió el número de beneficiados por las medidas previstas en el Real Decreto-ley 6/1978, sucedieron distintas proposiciones de Ley hasta llegar a la Ley 37/1984, hoy vigente, que culminando el proceso recoge las conclusiones de la Comisión Interministerial creada al efecto y la doctrina dictada por este Tribunal en STC 63/1983.

En este contexto normativo, la validez del razonamiento de la Audiencia Territorial depende de que los integrados después del 18 de julio fueran profesionales y hubieran consolidado su empleo, lo que no puede predicarse de los afectados puesto que las disposiciones desde las que justifican tal afirmación no llegaron a adquirir eficacia como consecuencia del Decreto de 1 de noviembre de 1936 que privó a las disposiciones del Gobierno de la República posteriores al 18 de julio de 1936 de efectos jurídicos; circunstancia que impide considerar que los recurrentes ostenten la condición de funcionarios y, por tanto, de profesionales. Por ello el que el legislador les haya equiparado no puede calificarse de arbitrario o irrazonable, sino todo lo contrario.

A mayor abundamiento, el Letrado del Estado se extiende en sistematizar la multiplicidad de vías existentes en el acceso al Ejército de la República tras la movilización generada por la Guerra Civil, lo que dificulta el conocimiento del número exacto de afectados; esta dificultad técnica, unida a la enorme carga presupuestaria que supondría la equiparación, hacen que la solución seguida por el legislador pueda calificarse acaso de poco generosa, pero no de arbitraria o irrazonable y, por ende, inconstitucional.

Por último, se señalaba la inadecuación del planteamiento de la Audiencia promotora de la cuestión para los efectos pretendidos, ya que de declararse inconstitucionales por omisión los arts. 1 y 2 de la Ley cuestionada, desaparecería la cobertura normativa que permitía hacer posible la equiparación entre ambas clases de militares, a la par, que se privaría incluso de estos beneficios a quienes ya gozan de ellos. Por la misma argumentación, también los militares incluidos en el título II perderían los derechos pasivos que allí se les reconocen. Y en definitiva, la supuesta desigualdad denunciada tan sólo podía superarse mediante una nueva disposición legislativa, lo que haría manifiesto que el modo en que se plantea ante el Tribunal Constitucional el presente asunto no está dirigido a la interpretación constitucional o anulación de una Ley preexistente, sino a la integración del ordenamiento jurídico, lo que parece desbordar el contenido propio de la jurisdicción constitucional.

Por todas estas razones, se interesaba de este Tribunal la desestimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

6. Por providencia de 14 de octubre de 1987, se acordó señalar el día 27 del mismo mes para deliberación y votación la presente Sentencia.

Único. La resolución de esta cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid, no puede omitir la existencia de la Sentencia ya dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 107/86 por este Tribunal, con fecha de 7 de julio de 1987. En efecto, no sólo los preceptos impugnados de la Ley 37/1984 son los mismos (los arts. 1, 2, 4 y 5), sino que también coinciden la Audiencia que eleva ambas cuestiones y los motivos recogidos en el Auto de remisión. Por lo demás, las diferencias subjetivas entre uno y otro supuesto de hecho no son relevantes, porque si bien en la primera controversia se trata de militares que ingresaron en el Arma de Aviación y ahora los recurrentes en la vía contencioso-administrativa son Cabos Especialistas que adquirieron su empleo con posterioridad al 18 de julio de 1936 y que incluso están excluidos del Título II de la Ley 37/1984 (de modo que para ellos no se trata de un problema de más o menos, sino de ser o no ser, es decir, de recibir los beneficios del Título I o de no recibir ninguno) el problema constitucional es el mismo, ya que consiste tanto en la cuestión de inconstitucionalidad de 107/86 como en ésta en saber si la adquisición de la condición de militar profesional después del 18 de julio de 1936 es razón constitucionalmente admisible para excluir a aquellos funcionarios militares de los beneficios concedidos por la Ley 37/1984 en su Título I. Por otra parte, es evidente que en las cuestiones de inconstitucionalidad, la singularización de las partes que solicitan de la Audiencia el planteamiento de la cuestión no posee relevancia para resolver el juicio de conformidad de la norma con la Constitución, todo ello con independencia de la necesaria aplicación de la norma controvertida al supuesto de hecho que pende ante la jurisdicción ordinaria, momento en el que el órgano a quo podrá valorar aquellas y otras particularidades del caso. Conviene recordar que, como preceptúa el art. 38.1 LOTC, las Sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». Por tanto, siendo idénticos el objeto del presente proceso, la vía procesal seguida y los motivos de inconstitucionalidad alegados a los de la cuestión resuelta por la Sentencia de 7 de julio de 1987, no cabe sino entender de aplicación a esta controversia el citado art. 38.1. Esto resultaría patente e incontrovertido si la Sentencia anterior hubiera sido totalmente estimatoria de la inconstitucionalidad y hubiere hecho desaparecer del ordenamiento jurídico la norma anulada, pero no puede ser menos cierto, en línea de principios, en el caso de una Sentencia parcialmente estimatoria de la nulidad de los arts. 1 y 4 de la Ley 37/1984, tal y como se establece en el último fundamento jurídico y en el fallo de la Sentencia de 7 de julio de 1987. En efecto, una vez pronunciado un fallo parcialmente anulatorio sobre el fondo del asunto, no es posible a causa de la eficacia de cosa juzgada de la Sentencia constitucional reproducir un mismo discurso sobre la legitimidad de la norma cuestionada. Por lo demás, esta solución es la consecuencia lógica del planteamiento por un mismo Tribunal de varias cuestiones de inconstitucionalidad en Autos de remisión iguales y que versan sobre un mismo objeto. Como la presente cuestión fue planteada cuando todavía no había sido resuelta la anterior nada impedía su admisión a trámite, pero ello obliga a que una vez resuelta la cuestión pendiente y declarada parcialmente nula la Ley cuestionada, este Tribunal no pueda volver a pronunciarse sobre una cuestión idéntica a la ya resuelta.

Las razones expuestas llevan a aplicar la eficacia de cosa juzgada a la presente controversia, sin que sea posible una nueva fundamentación del fallo ni tan siquiera se haga preciso reiterar lo ya dicho en STC de 7 de julio de 1987.