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1. Mediante escrito presentado en el Registro el 10 de abril de 1992, la Asociación de Usuarios de Viviendas Militares, representada por el Procurador don Manuel Lanchares Larre y defendida por el Ahogado don Carlos Senise García, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia emitida por el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta), de 16 de marzo de 1992 (a. 628-1991), en la medida en que desestimó parcialmente el recurso interpuesto por la actora contra el Real Decreto 1571/1990, de 20 de diciembre, por el que se crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, se suprimen el Patronato de Casas Militares del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de Casas del Ejército del Aire, y se dictan normas en materia de viviendas militares.

En la demanda se pide la anulación de varias disposiciones del Reglamento, y de la Sentencia impugnada. Mediante otrosí se solicita la suspensión cautelar de las disposiciones reglamentarias impugnadas.

2. La pretensión de amparo se desprende de los siguientes hechos:

1. El Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre («Boletín Oficial del Estado» de 22 de enero de 1991), creó el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas (INVIFAS), y estableció normas reguladoras del uso de las viviendas militares hasta entonces adscritas a los Patronatos de Casas de los tres Ejércitos. Dejando al margen otros preceptos del Reglamento, que fueron efectivamente anulados por la Sentencia del Tribunal Supremo impugnada, son objeto de controversia varias de sus disposiciones transitorias: la Disposición transitoria primera, 1, reglas, 3 y 4, y la 3.1. Cada una de ellas establece excepciones temporales a la aplicación del nuevo régimen de uso de las viviendas introducido por el Real Decreto: la primera (Disposición transitoria primera, 1.3) introduce una excepción en favor de quienes se encontraban en servicio activo, y les faltaban cinco o menos años para pasar a la situación de reserva por causas determinadas; la segunda (Disposición transitoria primera, 1.4) acoge a quienes hubiesen pasado a la situación de reserva transitoria, si tuvieran cumplida la edad para el pase a la situación de reserva o les faltaren cinco o menos años para cumplirla; y la tercera (Disposición transitoria tercera, 1) contempla la situación del personal civil al servicio del Ministerio de Defensa que estaba ocupando vivienda militar, permitiéndole conservar su uso hasta su jubilación u otros supuestos equiparables.

2. La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1992 anuló varios preceptos del Real Decreto 1751/1990, concretamente los contenidos en los arts. 5.2 (y por conexión la Disposición adicional segunda, 1), el art. 36, último inciso, y la Disposición transitoria cuarta; estos dos últimos son de gran transcendencia práctica, porque aquél aludía a la adopción de medidas disciplinarias en caso de que las viviendas no fueran abandonadas voluntariamente por los afectados, y ésta abría la posibilidad de realojarlos que mantienen su uso transitoriamente. Pero la resolución judicial rechazó la impugnación contra el grueso de las Disposiciones transitorias, ahora atacadas en amparo.

La Sentencia razona, respecto a las reglas 3 y 4 de la Disposición transitoria primera, 1 (militares en servicio activo o en reserva transitoria), que el criterio diferenciador establecido -que les falten cinco o menos anos para cumplir la edad o el período de mando determinantes de su pase a la reserva- para mantener hasta su fallecimiento el uso de la vivienda militar «es indiscutiblemente un criterio objetivo y razonable, porque la máxima objetividad supone el establecimiento genérico de un determinado lapso temporal -el de cinco o menos años para su cese en el servicio activo-, que a su vez es perfectamente razonable para el fin perseguido por la norma, puesto que la continuación en el uso de la vivienda para ese grupo de personas se justifica, en relación con los que disponen de más prolongado tiempo en el servicio activo (o en la reserva transitoria), en la mayor dificultad que tienen aquéllos para la previsora planificación de sus necesidades futuras de vivienda, en aras de la considerable merma de ingresos que supone el cese del servicio activo. Se trata pues de supuestos de hechos desiguales a los que se da desigual tratamiento».

En cuanto a la fijación de plazo para el abandono de la vivienda por parte de quienes se encuentran en la reserva transitoria (párrafo final de la regla 4 de la Disposición transitoria primera, 1), tampoco fue considerada contraria al principio de igualdad por la Sentencia del Supremo, «porque el pase a la situación de reserva transitoria presupone el ejercicio de una opción voluntaria para la ruptura de la relación de servicios con las Fuerzas Armadas con la prácticamente íntegra conservación de sus emolumentos sin contraprestación de servicio y con la posibilidad plena, además, del ejercicio de otro empleo o profesión con la consiguiente incidencia en sus ingresos». La Sentencia rechazó que pudiera hablarse de repercusión en los derechos adquiridos, ya que el uso de las viviendas militares ha estado subordinado siempre a la necesidad del personal en activo, según su legislación rectora (Leyes 12/1960, de 12 de mayo; 84/1963, de 8 de julio, y 110/1966, de 28 de diciembre, que organizaron respectivamente los Patronatos de Casas Militares de los Ejércitos de Mar, Tierra y Aire) (fundamentos jurídicos 11 y 6. ).

La Sentencia no razona expresamente acerca de la validez de la Disposición transitoria tercera.

3. La demanda de amparo alega que los preceptos reglamentarios impugnados vulneran el principio constitucional de igualdad (art. 14 C.E.). En términos generales sostiene que los recurrentes son funcionarios de la Administración militar, casados, constituyendo la vivienda militar su domicilio familiar, y habiendo estado protegidos hasta este momento por la legislación de unos Patronatos (refundidos en el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas) que les prestaba cobertura con un carácter eminentemente social, que ahora se ven privados del derecho a utilizar su vivienda. Entienden que esa privación es discriminatoria, por razones que exponen después de criticar las que han motivado la Sentencia impugnada:

a) La Disposición transitoria primera, 1.3, conculca el principio de igualdad respecto a los militares en activo, porque aunque el lapso temporal de cinco años sea objetivo no es razonable. Ese plazo es notablemente inferior al período normal de adquisición de una vivienda por parte de personas con haberes similares al de los funcionarios de la Administración militar, que por mucho sentido previsor que infundan a su economía nunca es menor de diez o quince años, como fácilmente se podría demostrar con una simple consulta a una entidad de crédito, y como es reconocido por responsables de la propia Administración. Proponer como remedio una mejora sustancial de las condiciones de los créditos cuanto menor sea el tiempo que reste de servicio activo es ilusorio. Las personas afectadas se encuentran próximas a cumplir cincuenta y un años, o cincuenta y tres (según pertenezcan a las escalas básicas y media, o a la superior). y no disponen en la actualidad de tiempo material para adquirir una vivienda, encontrándose su familia en el momento en que más protección económica necesitan los hijos, a lo que se añade la dificultad de conseguir créditos bancarios a personas con edades superiores a cincuenta años.

b) Igualmente alegan una discriminación de los militares en activo, respecto del personal civil al servicio del Ministerio de Defensa, pues estos últimos no están obligados a desalojar su vivienda hasta su jubilación, lo que acontecerá cuando tengan cumplidos sesenta y cinco años; a diferencia del personal militar, que deben abandonar la vivienda cuando pasen a la situación de reserva, lo que se produce cuando cumplen cincuenta y seis o cincuenta y ocho años, según los casos.

c) La demanda alega, en segundo lugar, que el art. 14 es vulnerado por la Disposición transitoria primera, 1.4, pues los militares en situación de reserva transitoria sufren una discriminación por las mismas razones que los militares en activo, pero aún en mayor grado: quienes se encuentran en dicha situación optaron voluntariamente, en cierto, pero porque resultaban excedentes de sus plantillas en el Ministerio de Defensa, quien promovió activamente el pase a dicha situación, sin que en el Real Decreto 1000/1985, de 19 de junio, que la regula se previera en modo alguno la pérdida del derecho al uso de la vivienda militar, y habiéndose reconocido por resolución del Subsecretario de Defensa (de 12 de agosto de 1985) el derecho consolidado a permanecer vitaliciamente en la situación descrita por la norma. Por lo que además de la discriminación sufrida por los recurrentes respecto a quienes les quedaban menos de cinco años para cesar en la situación de reserva transitoria, se añade una discriminación con respecto a los compañeros en reserva activa; situación menos justificable aún ahora, cuando la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del régimen de personal militar profesional, ha unificado los distintos tipos de reservas en la única situación administrativa de reserva que regula su art. 96 (unificación materializada cuando se produjo la adaptación a las Leyes de plantillas, por el Real Decreto 255/1991, de 1 de marzo, «Boletín Oficial del Estado» del 5). Por lo demás la conservación de las retribuciones era imprescindible para asegurar voluntarios, no existen posibilidades reales de encontrar un empleo en el sector privado que permita adicionar el sueldo militar.

d) Finalmente, la demanda aduce la inconstitucionalidad de la Disposición transitoria tercera, 1, del Real Decreto, porque el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa queda discriminado del resto de los arrendatarios de viviendas militares, por cuanto no se le concede ni siquiera los cinco años para subvenir a sus necesidades de vivienda cuando le llegue la edad de retiro a los sesenta y cinco años.

4. La Sección, por providencia de 3 de junio de 1992, acordó someter al Fiscal y a la recurrente la eventual carencia de contenido de la demanda para justificar su admisión [art. 50.1 c) LOTC].

El Fiscal ante el Tribunal Constitucional emitió informe el siguiente día 17, en sentido contrario a la admisión del recurso. Tras puntualizar que se trata de una impugnación contra el Real Decreto, ex art. 43 LOTC, y que es irrelevante si el actual I.N.V.I.F.A.S. respeta o no los fines de los antiguos Patronatos de Casas, pasa revista a las distintas desigualdades denunciadas. Respecto a la desigualdad para aquellos militares a quienes falta más de cinco años para pasar a la reserva, el Fiscal entiende que lo que en realidad se discute es la oportunidad del plazo temporal fijado, que no es posible censurar como desigualdad sin causa y arbitraria. La diferencia entre los militares y los funcionarios civiles no está en el disfrute de una vivienda oficial, sino en la distinta edad del paso al retiro de unos y otros. Tampoco tiene encaje en un principio de igualdad bien entendido la desigualdad alegada respecto de los militares en reserva transitoria, pues la disposición transitoria se remite a la regla del pase a la situación de reserva. El que algunos, de haber conocido el cambio normativo; no hubieran pasado a tal situación no es razón que pueda apoyar una desigualdad; y si existe un acto declarativo de derechos la cuestión podría acaso situarse en el ámbito de los derechos adquiridos, de nula o muy escasa relevancia constitucional (STC 27/1981). Por último, que al personal civil no se le reconozca un plazo transitorio de cinco años constituye una cuestión nueva, no tratada en la Sentencia impugnada, ni constituye desigualdad ex art. 14 C.E.: hay diferencia entre civiles y militares que permite un trato también diferenciado, y no carece de razón, porque ahora se reserva el uso de casas militares a los miembros de las Fuerzas Armadas, permitiéndosele además su disfrute transitorio hasta su jubilación o cambio de destino.

La parte recurrente formuló alegaciones el 18 de junio de 1992, en favor de la admisión de su demanda. Afirma que se ha aplicado a supuestos de hecho iguales un trato jurídico desigual, y que el elemento diferenciador que para ello introduce el legislador es irrelevante para el fin que persigue la norma, y en todo caso no es razonable (STC 144/1989). El Tribunal Supremo estima razonable el lapso de cinco años previsto por las disposiciones transitorias. Pero hay un grupo de arrendatarios, quienes se encuentran en la reserva transitoria, que deben desalojar su vivienda militar antes del 1 de enero de 1992: no ofrece duda que el término de once meses (transcurrido desde la entrada en vigor del Real Decreto) no es razonable. Las circunstancias que trae a colación el Tribunal Supremo no son más que consecuencia de la finalidad del Gobierno al crear esa categoría, pero nunca fueron tenidas en cuenta para adjudicar viviendas militares, por lo que no pueden invocarse en defensa de un desalojo. Tampoco es razonable la desigualdad introducida respecto del personal civil.

Añaden los recurrentes que el elemento diferenciador con que se intenta justificar el trato desigual no es relevante para el fin de la norma, orientado a cubrir las necesidades del personal en activo derivadas de su movilidad geográfica y atendiendo a razones de operatividad de los Ejércitos, pues el Gobierno no ha recalificado las viviendas pertenecientes a los antiguos Patronatos, ni conoce el parque de viviendas que necesita, ni ha constatado si puede o no construirlas sin necesidad de desalojo. Además, existen medidas alternativas que no lesionarían los derechos de nadie, indemnizando justamente a los desalojados, lo que se podría financiar mediante la subida de cánones para quienes permanecieran en las viviendas.

Finalmente, se alega que el Tribunal Constitucional es el más alto y único Tribunal que puede decidir sobre la constitucionalidad planteada en la demanda, que no es un problema de legalidad ordinaria. Inadmitir el recurso sería como admitir que el Tribunal Supremo asumiera las funciones de aquél. Además, el voto particular a la Sentencia impugnada refuerza la demanda, que versa sobre un tema tan vital como la vivienda.

1. La demanda de amparo versa con carácter principal sobre el distinto impacto que produce el nuevo Reglamento de Viviendas Militares. aprobado por Real Decreto 1751/1990 (20 de diciembre, «Boletín Oficial del Estado», 22 de enero de 1991), sobre diferentes colectivos de funcionarios militares. Con carácter preliminar es preciso separar con nitidez dos aspectos que aparecen confundidos en el recurso: la discriminación y la privación de derechos adquiridos. La repercusión del Reglamento en la situación jurídica de los usuarios de viviendas militares no es provocado por la aplicación de las disposiciones transitorias impugnadas, sino por el cuerpo de la nueva normativa. El Real Decreto de 1990, a diferencia de los anteriormente vigentes, no permite que los militares mantengan hasta su fallecimiento, o el de los parientes que les sobrevivan, el uso de las viviendas del Ministerio de Defensa. Pero este cambio de régimen jurídico no es, evidentemente, inconstitucional, porque el art. 14 C.E. no otorga un derecho fundamental a la igualdad cronológica, no incorpora una proscripción de los perjuicios ocasionados por los cambios legislativos (STC 70/1983, fundamento jurídico 2. , y 148/1986, fundamento jurídico 7. ). La Ley puede lícitamente modificar los derechos y obligaciones inherentes al estatuto de los funcionarios públicos, sin que el art. 14 permita hablar, como se hace en la demanda, de derechos adquiridos o consolidados (STC 99/1987, fundamento jurídico 6. ).

Precisamente la función de las disposiciones transitorias consiste en amortiguar los efectos de la entrada en vigor del nuevo Reglamento de Viviendas Militares: sus preceptos permiten que distintas categorías de personas queden excluidas de los efectos que despliega su entrada en vigor, que se produjo el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», el 22 de enero de 1991. La queja de los recurrentes en amparo, pues, correctamente enfocada consiste en que a ellos no se les ha excluido del régimen general introducido por el nuevo Reglamento: su pretensión consiste, precisamente, en que se amplíe el ámbito personal de las disposiciones transitorias, y no en su anulación completa, que tendría el paradójico efecto de someter a la totalidad de los actuales usuarios de viviendas militares a la mayor severidad de la normativa de 1990. Ahora bien, al pretenderse la inclusión en un régimen que, de manera transitoria, introduce una excepción más favorable que el que se deduce de la normativa general, recae sobre la parte actora (y no sobre la Administración demandada) la carga de acreditar las razones por las que la normativa más favorable debía ser ampliada a los que no han sido incluidos en él (STC 148/1990, y 39/1922, fundamento jurídico 8. ).

Es manifiesto que la demanda no ofrece dichas razones, por lo que carece de contenido que justifique su admisión [art. 50.1 c) LOTC].

2. Las distinciones establecidas por las disposiciones impugnadas sólo son inteligibles si se tiene en cuenta que los funcionarios militares disponen de una situación administrativa sui generis, intermedia entre la situación activa y la situación de retirado. Dicha situación transitoria es la de reserva, que en la actualidad regula el art. 103 de la Ley reguladora del régimen del Personal Militar Profesional (L.P.M.P., Ley 17/1989. de 19 de julio). Esta Ley, contra lo que se afirma en la demanda de amparo, no ha unificado plenamente las variadas modalidades de situación de reserva creadas a lo largo del tiempo por la legislación militar para resolver problemas específicos. Concretamente mantiene, aunque sea de manera desigual y transitoria, las situaciones de reserva activa (Disposición adicional octava, 2, y Ley 20/1981, de 6 de julio), la de segunda reserva (Disposición transitoria primera), y la de reserva transitoria (Disposición adicional octava, 3, y Real Decreto 1000/1985, de 19 de junio, a que se refiere la demanda de amparo).

Un análisis cuidadoso de las distintas situaciones lleva a la conclusión inequívoca de que el régimen transitorio establecido por el Reglamento de Viviendas Militares de 1990 podrá ser más o menos conveniente u oportuno, pero se encuentra sólidamente justificado por criterios objetivos y razonables, que es todo lo que exige el principio general de igualdad que enuncia el primer inciso del art. 14 C.E. (SSTC 22/1981, 34/1981, 103/1986 y 166/1986, entre otras). El Real Decreto 1751/1990 permite que quienes se encuentran en situación de reserva, segunda reserva, o retiro forzoso por edad o por incapacidad física, mantengan el uso de la vivienda militar que se encontraban ocupando hasta su fallecimiento (Disposición transitoria primera, 1.2). Distingue esta situación de quienes se encuentran en servicio activo, a quienes aplica el nuevo régimen que les obliga a vaciar las viviendas de apoyo logístico cuando pasen a retirado o a segunda reserva, o pierdan la condición de militar de carrera (art. 32.1). Pero exceptúa a aquellos funcionarios a quienes faltan cinco o menos años para pasar a la situación de reserva por edad o por duración en el mando, salvo que tuvieran vivienda adquirida al Ministerio de Defensa o subsidiada por él. Es indudable que la limitación a cinco años perjudica a los militares a quienes restan más para dejar el servicio activo; pero las razones aducidas por la parte actora, huérfanas de todo apoyo probatorio, son marcadamente insuficientes para entender que la frontera temporal trazada por la norma carece de toda justificación razonable.

3. En primer lugar, porque el plazo que otorgan las disposiciones transitorias para que el personal militar en activo afronte el problema de la vivienda no es de cinco años, sino de doce o de catorce años, según la escala a la que se pertenezca: pues no hay que olvidar que, como afirma la propia demanda de amparo, los militares dejan de estar en el servicio activo a los cincuenta y seis o a los cincuenta y ocho años; y, hasta que se retiran a los sesenta y cinco años de edad (art. 64 L.P.M.P.), se mantienen en situación de reserva, con sus retribuciones casi íntegras (art. 3 de la Ley 20/1981. y Disposición adicional octava, 2, L.P.M.P.). Por consiguiente, sólo el personal en situación de reserva transitoria (contemplado por la Disposición transitoria primera, 1.4, del Real Decreto 1751/1990) se ha visto sometido al plazo estricto de cinco años, más el que medió entre la fecha de entrada en vigor del Reglamento de viviendas militares (el 23 de enero de 1991) y la fecha marcada por éste para abandonar la vivienda, el 1 de enero de 1992 (Disposición transitoria primera, 1.4, in fine).

En segundo lugar, porque los plazos que realmente se derivan del Reglamento impugnado, entre seis y catorce años, no pueden considerarse evidentemente insuficientes para que los afectados resuelvan adecuadamente sus problemas de vivienda, en comparación con aquéllos a quienes se les reconoce transitoriamente el mantenimiento de su ocupación. Pues dicha solución no se encuentra exclusivamente en la adquisición de una vivienda en propiedad (como presupone la demanda de amparo), y se ve además facilitada por la previsión reglamentaria de que el Ministerio de Defensa fomentará el acceso a la propiedad, y podrá permitir el uso de viviendas militares, cuando no estén calificadas como apoyo logístico, en el mareo de una política de acción social (arts. 42 a 44 del Real Decreto 1751/1990). Sin que en el enjuiciamiento de la igualdad en la Ley pueda adelantarse un pronunciamiento sobre eventuales desigualdades provocadas en la aplicación de la norma (STC 40/1989).

4. Finalmente, las alegadas discriminaciones entre el personal militar y el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa carecen de toda consistencia. En términos generales no son susceptibles de contraste a la luz del art. 14 C.E. los regímenes propios de los funcionarios militares con los civiles, ni tampoco el de los funcionarios con trabajadores laborales (SSTC 40/1989, fundamento jurídico 4. , y 56/1988, fundamento jurídico 3. ). Por añadidura, en este caso no sólo son completamente diferentes los vínculos que unen a estas dos clases de personal con la Administración, sino que también es completamente diferente el régimen transitorio establecido para unos y otros. El personal civil carece de la situación administrativa de reserva: o se encuentra en situación de activo, o es jubilado, a los sesenta y cinco años de edad. Ello ofrece un criterio objetivo y razonable que justifica holgadamente el distinto tratamiento que establece la Disposición transitoria tercera, 1, del Real Decreto 1751/1990, y lleva igualmente a que la Asociación formule en su demanda de amparo alegaciones de discriminación, entre el personal militar y el civil, que son intrínsecamente contradictorias.