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1. Doña María Luz Albacar Medina, en nombre y representación de don Julián Buisán Cilores y otros, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de febrero de 1988, interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, de 25 de enero del mismo año, por la que se declara la inadmisibilidad del recurso planteado contra la denegación de reclamación de cantidad dirigida contra el Ayuntamiento de Palencia y registrado con el número 221/86.

2. La petición de amparo se basa en los siguientes hechos:

a) El 20 de mayo de 1985 los demandantes, funcionarios del cuerpo de bomberos del Ayuntamiento de Palencia, solicitaron de éste que se les abonase la cantidad de 4.000 pesetas mensuales, en concepto de nocturnidad. El 19 de julio del mismo año, ante el silencio del Ayuntamiento, interpusieron erróneamente, recurso de reposición, obteniendo igualmente el silencio como respuesta.

b) El 5 de marzo de 1986 se interpuso el correspondiente recurso contencioso-administrativo, deduciéndose el escrito de demanda el 5 de septiembre de 1986. Con fecha 20 de enero de 1987, la representación de los demandantes solicitó que se tuvieran por presentados determinados documentos de denuncia de demora y por realizada la subsanación a que se refiere el art. 129.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (L.J.C.A.), con los efectos suspensivos en dicho precepto previstos.

c) Por escrito de 18 de mayo de 1987, la Sala dicta resolución por la que transcurrido el plazo previsto en el art. 38 de la L.J.C.A., sin constar la existencia de resolución alguna, se determina la continuación del curso de los autos, proponiéndose y realizándose la prueba.

d) El 25 de enero de 1988 la Sala dicta Sentencia por la que se declara inadmisible el recurso por entender que no existe acto administrativo previo, según solicitó la parte demandada. En el fundamento de Derecho 2.º señala la Sala que «esta declaración podrá parecer contradictoria con la practica... de los trámites recogidos en el art. 129.1.... porque, o el defecto era subsanable y ha quedado subsanado por medio de ellos, o era insubsanable y en ese caso carece de sentido dar oportunidad a la parte para una subsanación imposible. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la subsanabilidad de un defecto puede ser controvertida, y, por ello, para no ocasionar una situación de indefensión, esta Sala otorgó a la parte la posibilidad solicitada, sin que en ningún caso haya tenido por subsanado el defecto denunciado, que, evidentemente no es de los subsumibles en el art. 129...».

3. La representación de los demandantes entiende que al acceder el Tribunal, por propuesta de resolución firme de 18 de mayo de 1987, a lo solicitado en el momento en que se percataron de los defectos existentes y los subsanaron, se aceptó dicha subsanación. La posterior interpretación de la Sentencia supone una violación del art. 24 de la Constitución ya que impide, por un excesivo rigor formalista, entrar en el fondo del asunto. La falta de la denuncia de la mora no es un defecto insubsanable ya que no es la que da existencia al acto administrativo: Este existe, de hecho, y la denuncia de la mora sólo es un requisito procesal para la interposición del recurso. Se trata, pues, de un defecto subsanable, como apuntó el Tribunal a quo en su resolución, y se desprende del propio art. 129.3 de la L.J.C.A. que permite, incluso, la subsanación de la no interposición del recurso de reposición cuando es preceptivo.

En todo caso, entienden los recurrentes, de estimarse que el vicio era insubsanable, el Tribunal tenía que haberlo advertido y no mover a error accediendo a su petición para, un año después, manifestar que no era tema discutible.

4. Por providencia de 16 de marzo de 1988, la Sección Cuarta de este Tribunal admitió a trámite la demanda, acordando, de conformidad con el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir al excelentísimo Ayuntamiento de Palencia y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, para que remitiera a este Tribunal testimonio, respectivamente, del expediente instruido y del recurso contencioso-administrativo en que trae su causa la petición de amparo. Asimismo, se requirió a la Audiencia Territorial para que emplazaran a quienes hubiesen sido parte en el recurso contencioso-administrativo, a excepción de los recurrentes en amparo, a fin de que pudiesen comparecer en este proceso constitucional.

5. El Ministerio Fiscal, por escrito de 1 de junio de 1988, realiza las alegaciones que estima convenientes y que pueden resumirse como sigue. Tras exponer los hechos en que trae su causa la petición de amparo, se recuerda las repercusiones que de acuerdo con el ordenamiento vigente pueden tener los defectos procesales según sean o no subsanables. En el presente caso, los actores intentaron la subsanación de la falta de la denuncia de la mora, ordenándose por la Sala la continuación del procedimiento sin oposición de la parte demandada y sin advertir de los posibles defectos de que pudiera adolecer la subsanación. La inadmisión del recurso basada precisamente en la falta de denuncia de mora ha vulnerado la tutela judicial efectiva, tal y como se desprende del art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (L.O.P.J.), de los arts. 72 y 129 de la L.J.C.A. y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre subsanación de defectos procesales e interpretación de la legislación procesal de acuerdo con el principio pro actione.

6. La representación procesal de los recurrentes, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 1 de junio de 1988, realiza las alegaciones legalmente previstas. La Sentencia recurrida contiene, a juicio de la parte actora, cuatro errores. Cuando afirma que no existía acto administrativo en el momento de interponerse el recurso contencioso-administrativo y que no se han cumplido los trámites del art. 38 de la L.J.C.A. se está vulnerando el art. 24 de la Constitución. Al interponerse el recurso de reposición administrativo cumplieron con el requisito de crear la presunción de denegación por parte de la Administración de lo solicitado. La técnica del silencio administrativo está creada en beneficio del ciudadano y la denuncia de la mora es una mera garantía para posibilitar, transcurrido el plazo legalmente previsto, denunciar el retraso y posteriormente abrir la vía para acudir a los Tribunales. El escrito enviado en su día, y calificado como recurso de reposición, reiterando su petición cumplió a la postre con el requisito del art. 38 de la L.J.C.A. La Administración debe calificar correctamente los escritos, con independencia de la calificación dada por quien los suscribe (art. 114.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo -L.P.A.-); además, aunque se enviara el escrito antes de los tres meses legalmente previstos, ese defecto quedó subsanado por el transcurso del período restante, tal y como reconoce la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con la presentación de demanda laboral antes de que transcurra el plazo de la reclamación previa. Por fin, la Administración siguió sin contestar por lo que el silencio se produjo. La interpretación contraria resulta rigorista y contraria al art. 24 de la Constitución.

Además, la Sentencia recurrida ignora la auténtica naturaleza del silencio administrativo ya que incorpora como elemento esencial del acto la denuncia de la mora. El acto no existe; el silencio es una ficción legal de exclusiva naturaleza y repercusión procesal. La cuestión clave, pues, es si en el momento de interponerse el recurso contencioso- administrativo está o no expedita la vía jurisdiccional. Al no entenderlo así se ha generado indefensión.

El tercer defecto de la Sentencia radica en entender que nunca se tuvo por subsanado el defecto existente. Sin embargo, las actuaciones contradicen esa afirmación ya que la providencia firme de 18 de mayo de 1987 tuvo por subsanado el defecto, y la propia resolución recurrida lo pone de manifiesto.

En relación con el cuarto error, insubsanabilidad del defecto en que incurrió la actora, esa valoración procede de la propia confusión existente sobre la naturaleza del silencio negativo que, como se ha visto, tiene efectos estrictamente procesales, actuando de manera similar al recurso de reposición cuanto éste procede, cuya falta de interposición sí es subsanable. Teniendo, pues, el defecto naturaleza procesal es perfectamente subsanable según lo dispuesto por el art. 129 L.J.C.A. y a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el art. 24 C.E.

Señala la representación de los recurrentes, por último, y a efectos meramente dialécticos, que, aun cuando la construcción de la Sentencia fuera correcta, se habría generado indefensión. ello es así porque habiendo realizado su petición el 20 de mayo de 1985, y denuncia la mora el 21 de enero de 1987, en el momento de dictar Sentencia (25 de enero de 1988) existe un acto presunto. Exigir la reproducción de los trámites ya llevados a cabo supondría un formalismo inútil.

Concluyen las alegaciones reiterando el petitum de la demanda.

7. El excelentísimo Ayuntamiento de Palencia, previamente personado al efecto, representado por el Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 6 de junio de 1988, realiza sus alegaciones. Entiende que la Sentencia recurrida realiza una interpretación impecable de la institución del silencio administrativo negativo. Por otra parte, una sentencia como la dictada no posee valor de cosa juzgada material, siendo siempre posible el planteamiento de un nuevo recurso contra acto cierto. En consecuencia, no cabe hablar de indefensión ni de vulneración de la tutela judicial efectiva. Concluye solicitando que se deniegue el amparo solicitado.

8. Doña María Luz Albacar Medina, en nombre y representación de los mismos recurrentes del asunto 260/88, por escrito de 13 de febrero de 1988, interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid de 20 de enero de 1988 recaída en el recurso núm. 195/86. La base fáctica y jurídica del presente recurso es similar a la existente en el registrado con el núm. 260/88, variando el concepto de la reclamación en que trae su origen la causa, en este caso cantidades por dietas de salida a provincia. Dicha similitud excusa de la necesidad de reproducir aquí los argumentos de la demanda.

9. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia de 16 de marzo de 1988, admitió el recurso a trámite siguiendo una tramitación similar a recurso núm. 260/88.

10. Personadas las mismas partes que en el asunto núm. 260/88, realizaron alegaciones, reproduciendo básicamente las evacuadas en el citado asunto, por lo que resulta innecesaria su reiteración. El Ministerio Fiscal, en su escrito, solicita la acumulación de los recursos registrados con los núms. 260 y 261/88.

11. La Sección, oído el parecer favorable de todas las partes, dictó Auto el 12 de septiembre de 1988 acordando la acumulación solicitada.

12. Por providencia de 15 de octubre de 1990, se acordó señalar el día 18 siguiente para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Las peticiones de amparo a las que hay que dar respuesta en el presente caso se basan en entender que la inadmisión mediante Sentencia de los recursos contencioso-administrativos de que traen su causa ha vulnerado la tutela judicial efectiva causando indefensión a los recurrentes. Antes de abordar el estudio de las circunstancias concretas conviene exponer brevemente las líneas generales sentadas por este Tribunal en reiteradísima jurisprudencia en torno al derecho que los recurrentes consideran vulnerado.

El art. 24.1 de la Constitución, al garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, asegura la obtención de una resolución fundada en Derecho. Dicha resolución normalmente debe recaer sobre el fondo del tema planteado ante el órgano judicial; sin embargo, también podrá ser de inadmisión cuando concurra una causa legal y así se acuerde en aplicación razonada de la misma. Esta «aplicación razonada» debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental. A este Tribunal no le corresponde, con carácter general, revisar la interpretación llevada a cabo por los jueces y tribunales ordinarios salvo en lo que atañe a la razoriabilidad desde el punto de vista de la eficacia de los derechos fundamentales.

2. En el presente caso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid dictó dos Sentencias de inadmisión (art. 81.1 L.J.C.A.) por entender que no se cumplió el requisito establecido en el art. 38 de la L.J.C.A. (referente a la denuncia de la mora), constituyendo un defecto de naturaleza insubsanable. Los recurrentes mantienen, en primer lugar, que el defecto en cuestión es subsanable y que quedó efectivamente subsanando cuando, tras percatarse del error procedimental en que se había incurrido (interposición de recurso de reposición), realizaron la oportuna denuncia de mora, que fue comunicada al órgano judicial. La interpretación llevada a cabo de la causa de inadmisión legalmente prevista resultaría así excesivamente rigorista y contraria, por ello, al art. 24 de la Norma fundamental.

Así centrado el tema hay que señalar que la naturaleza subsanable o no de la falta de denuncia de mora, como requisito para la interposición de los recursos contencioso- administrativos, cuando se entiendan desestimadas las pretensiones por parte de la Administración por silencio, es una cuestión controvertida tanto doctrinal como procesalmente. Argumentos en favor de las dos soluciones existen; los recurrentes esgrimen múltiples razones para justificar su posición favorable a la posibilidad de subsanar argumentos no desdeñables y que, en todo caso, podrían justificar una interpretación en ese sentido. Ahora bien, esa posibilidad, en principio más acomodada a la eficacia de los derechos fundamentales consagrados por el art. 24.1 de la Constitución, no supone automáticamente la falta de regularidad de la interpretación contraria, que aunque más restrictiva, no resulta por ello irrazonable ni opuesta al derecho a la tutela judicial efectiva, y así lo ha señalado ya este Tribunal en un asunto que posee ciertas semejanzas con el presente (STC 126/1984, fundamento jurídico 4.º). La primera conclusión, pues, que cabe extraer de lo expuesto es que no ha existido lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que la decisión de inadmisión se encuentra motivada desde el punto de vista legal mediante la aplicación de una norma, que aunque pudiera calificarse de rigurosa, no resulta arbitraria o irrazonable.

3. Ahora bien, en el presente caso la denuncia de vulneración del derecho a la tutela judicial se encuentra complementada con otra denuncia: La existencia de indefensión. Aunque ambas se hallan íntimamente conectadas, las circunstancias de los asuntos estudiados permiten su análisis separado.

En efecto, con independencia de la regularidad de la interpretación realizada de los arts. 38 y 82 c) de la L.J.C.A., la demanda señala que el órgano judicial tuvo por realizada la subsanación pretendida de la falta de denuncia de mora mediante las resoluciones de 12 de diciembre de 1986 y 18 de mayo de 1987, lo que causó indefensión a los recurrentes:

a) En el procedimiento 221/86, al contestar a la demanda el Ayuntamiento de Palencia solicitando se declarase la inadmisibilidad del recurso con base en lo establecido en el art. 82 C) de la L.J.C.A., la parte demandante dirigió escrito. dentro del plazo legal establecido, en el que suplicaba que se tuviese por presentado dicho escrito con los documentos que acompañaba -denuncias de mora- y por realizada la subsanación a que hace referencia el art. 129.3 de la L.J.C.A., con solicitud de suspensión del procedimiento a que hace referencia el art. 38 de la misma Ley. La Sala, con fecha 18 de mayo de 1987, dictó propuesta de resolución, que adquirió firmeza, y que literalmente decía: «A la vista del precedente escrito de fecha 20 de enero pasado, y de los escritos de denuncia de mora que se acompañan, a cuyo escrito no ha podido proveerse por haber permanecido extraviadas estas actuaciones hasta el día de hoy: Habiendo transcurrido el plazo señalado en el art. 38 de la Ley Jurisdiccional sin que se haya dado cuenta a esta Sala, por ninguna de las partes, de que haya recaído resolución a las peticiones de los recurrentes en este proceso, tras la denuncia de mora, continúe el curso de estos autos, y se acuerde prorrogar el período probatorio de los mismos hasta el día 15 de junio próximo». Se siguieron normalmente los demás trámites procesales proponiéndose y practicándose prueba, hasta dictarse Sentencia, cuyo fallo, sin entrar en el fondo del asunto, declaró la inadmisibilidad del recurso, entendiendo como no subsanada la falta de denuncia de mora.

b) Por lo que atañe al procedimiento 195/86, el Ayuntamiento de Palencia contestó también a la demanda solicitando que se declarase la inadmisibilidad del recurso con base a lo establecido en el art. 82 c) de la L.J.C.A. Los demandantes, en escrito posterior, suplicaron se tuvieran por presentados los documentos de denuncia de mora, y por realizada la subsanación a que hace referencia el art. 129.3 L.J.C.A., con solicitud de suspensión del procedimiento hasta que transcurriera el plazo previsto en el art. 38 de la misma Ley. La Sala dictó Auto de 12 de diciembre de 1986, en que, literalmente, decía: «La Sala acuerda acceder a la petición formulada por la representación de la parte actora en este proceso en su escrito de 17 de noviembre pasado, que antecede, y una vez transcurrido el plazo a que hace referencia el art. 38 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, continúe la tramitación del presente recurso -salvo peticiones que puedan formular las partes- que quedara entre tanto en suspenso, desde la fecha de presentación del escrito a que se provee.»

Levantada la suspensión, se propuso y practicó prueba siguiéndose normalmente el proceso hasta que se dictó Sentencia, en que sin entrar en el fondo del asunto se declaró la inadmisibilidad del recurso, entendiendo como no subsanada la falta de denuncia de mora.

En ambos procedimientos, pues, la situación creada es similar: 1) Se solicita se tenga por realizada la subsanación del art. 129.3 (L.J.C.A.); 2) se accede a ello por la Sala, con suspensión del procedimiento; 3) no obstante, en Sentencia, se tiene por no efectuada la subsanación.

Las Sentencias recurridas, por su parte, conscientes de las posibles contradicciones citadas que pudieran apreciarse entre las resoluciones citadas y el fallo final, de inadmisibilidad, justifican éste señalando en ambas Sentencias que «esta declaración podrá parecer contradictoria con la práctica -a instancia de los actores- de los trámites recogidos en el art. 129.1 de la Ley tantas veces citada, porque, o el defecto era subsanable y ha quedado subsanado por medio de ellas, o era insubsanable y en ese caso carece de sentido dar oportunidad a la parte para una subsanación imposible, debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la subsanabilidad de un defecto puede ser controvenida, y por ello, para no ocasionar una situación de indefensión, esta Sala otorgó a la parte la posibilidad solicitada, sin que en ningún caso haya tenido por subsanado el defecto denunciado, que evidentemente no es de los subsumibles en el art. 129 (...)». Esto es, que no se tuvo en ningún momento por subsanado el defecto, sino que simplemente se permitió la contradicción sobre la posibilidad de subsanarlo con el fin de evitar posibles indefensiones.

4. Tampoco es necesario aquí enjuiciar en todos sus extremos el alcance literal de las resoluciones citadas causantes de la controversia. Sin embargo, sí es posible valorarlas en el seno de todo el procedimiento a los únicos efectos de determinar si en éste se produjeron o no las vulneraciones que se denuncian por los recurrentes de derechos reconocidos en el art. 24.1 de la Constitución.

Pues bien, y como base de nuestro razonamiento hemos de partir de la evidencia de que las resoluciones adoptadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo indujeron manifiestamente a error a los recurrentes, error que no puede imputarse a estos últimos. Los hoy recurrentes entendieron en ambos procesos que la subsanación realizada había sido aceptada por el órgano judicial, y difícilmente puede reprochárseles tal conclusión. En efecto, del tenor de los Autos de 18 de mayo de 1987 (en el procedimiento 221/88) y de 12 de diciembre de 1986 (en el procedimiento 195/86) resulta razonable que los demandantes llegaran a tal conclusión y no a otra, ya que del contenido de dichos Autos se infiere naturalmente que la Sala concedía la posibilidad que se le pedía, de subsanar defectos procesales: De manera que los recurrentes partieron de esa lógica interpretación, en la que basaron su conducta procesal posterior.

Desde esta perspectiva ha de concluirse, primeramente, que se ha privado a los solicitantes de amparo de tutela judicial efectiva. En los dos procedimientos se han visto privados de un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión, sin que se haya fundado tal privación en una causa razonable. Pues no puede apreciarse como tal una causa de inadmisibilidad que viene a oponerse a las propias actuaciones anteriores de la Sala, que daban a entender que se había subsanado la causa de inadmisibilidad aducida por la contraparte. Independientemente de las diversas interpretaciones que puedan validamente efectuarse del art. 129.3 de la L.J.C.A., no cabe, por un lado, adoptar aparentemente una de ellas, favorable a la subsanación de una causa de inadmisión, a lo largo del proceso, y dárselo a entender así a las partes, para luego, por otro lado, en la resolución del procedimiento, denegar un pronunciamiento de fondo sobre la base de la interpretación contraria. Por ello ha de concluirse que, sin causa ni motivación suficiente, se ha privado a los recurrentes de una respuesta sobre el fondo de su pretensión; y, por ello, se les ha denegado la tutela judicial efectiva, que establece el art. 24.1 de la Constitución.

Ha de entenderse, también, que se ha producido indefensión a los recurrentes. Podría sostenerse, y la idea se encuentra implícita en las Sentencias recurridas, que si el defecto era insubsanable, aunque las resoluciones indujeran a error ello no podría causar lesión alguna. Sin embargo, si se atiende a la naturaleza de las acciones ejercitadas y de su contenido, ello no es así. La Sala, con su silencio sobre la insubsanabilidad del defecto y con su decisión de continuar con las actuaciones produjo un efecto reflejo causante, a su vez, de indefensión, que no se habría producido de haber puesto de manifiesto en ese momento procesal la concurrencia de una causa de inadmisión. Ese efecto fue impedir que los recurrentes, que ya habían denunciado la mora, impugnaran en la forma debida mediante nuevos recursos contencioso-administrativos los actos presuntos del excelentísimo Ayuntamiento de Palencia. Dicho de otra manera, aunque las Sentencias recurridas carezcan, tal y como se ha señalado por las partes, de efectos de cosa juzgada material, han provocado indefensión por cuanto al prolongar la tramitación de la causa innecesariamente (trece meses en el procedimiento 195/96, y ocho meses en el 221/86) ha dificultado, si no impedido, el legítimo ejercicio de un derecho por parte de los recurrentes por el transcurso del plazo para el ejercicio de nuevas acciones a la luz de lo dispuesto por el art. 58 de la L.J.C.A. L.J.C.A.

En consecuencia, hay que apreciar que el órgano judicial al prolongar los procesos contencioso-administrativos a pesar de considerar que concurría un vicio insubsanable ha causado indefensión a los recurrentes que razonablemente, ante el silencio de la Audiencia, entendieron que se había tenido por subsanado el vicio, haciéndose innecesario entablar nuevas acciones jurisdiccionales que dieran respuesta a sus pretensiones. Por ello, la conducta de la Audiencia ha venido a suponer un impedimento a la efectiva defensa de los intereses de los recurrentes, que durante el transcurso de ambos procedimientos se han visto en la practica obstaculizada su posibilidad de plantear un nuevo recurso contencioso-administrativo en que no cupiera ya apreciar la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 82 c) de la L.J.C.A. en relación con el art. 38 de la misma disposición.