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1. Don Basilio Fernández López, Abogado y Alcalde del Ayuntamiento de Ceuta, en nombre y representación de éste y en escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 9 de junio de 1995, interpone recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, afirmando, en primer término, que el Pleno del Ayuntamiento de Ceuta ostenta legitimación activa para interponer el presente recurso de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 162.1 a) de la C.E. y 32.3 de la LOTC, pese a que la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta no constituya a dicha ciudad en Comunidad Autónoma, ni prevea en su articulado la posibilidad de que el órgano ejecutivo o la Asamblea que hayan de constituirse tengan legitimación para la interposición de recursos de inconstitucionalidad. Su legitimación deriva de que el Estatuto de Autonomía al que se refiere el art. 144 b) C.E., en la voluntad del constituyente, es un Estatuto de Autonomía propio de Comunidad Autónoma y, por tanto, la autonomía que corresponde a los territorios dotados de Estatuto de Autonomía por dicha vía es la política, cualitativamente superior a la autonomía administrativa de los entes locales. Así resulta de una estricta consideración hermenéutica del art. 144 C.E., encuadrado dentro del Capitulo Tercero de su Título VIII, que lleva por rúbrica «De las Comunidades Autónomas». También de lo que denomina «criterio de exclusión», pues la Constitución no prevé un Estatuto de Autonomía para municipios y provincias, sino únicamente para las Comunidades Autónomas. Y, finalmente, del contenido del art. 147.1 C.E., según el cual «los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma».

Aunque la Constitución ha sido parca a la hora de concretar el derecho a la autonomía de las Comunidades Autónomas, en diversos preceptos establece un contenido y unas garantías concretas de tal derecho (arts. 67.1, 69.5, 81.1. 82.1, 109, 131, 161 C.E.), común a todos los entes territoriales y que constituye su contenido mínimo. Entre dichas garantías, se encuentra la posibilidad de interponer recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional [art. 162.1 a) C.E.] contra las disposiciones con rango de Ley del legislador central que invadan su ámbito de autonomía. Garantía ésta establecida por el constituyente, de modo que no se halla en disposición del legislador. Puede afirmarse, en consecuencia, que la falta de configuración de la ciudad de Ceuta con el carácter de Comunidad Autónoma en el Estatuto que aprueba la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, y la falta de previsión en el mismo de que la Asamblea de Ceuta o su órgano ejecutivo puedan interponer recurso de inconstitucionalidad son cuestiones intranscendentes en relación a la legitimación activa, pues representan decisiones del poder legislativo que no pueden sobreponerse a las determinaciones del poder constituyente. En definitiva, la legitimación activa de los órganos de las Comunidades Autónomas para interponer recurso de inconstitucionalidad no deriva de que tal legitimación se encuentre contemplada en el Estatuto, sino de la propia Constitución, convirtiéndose en una garantía constitucional del derecho a la autonomía, de modo que el titulo que habilita la legitimación activa deriva de aquélla [ar. 162.1 a)] y de la LOTC (art. 32.2).

La Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, entró en vigor al día siguiente de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (Disposición final primera), por lo que desde el día 15 de marzo la ciudad de Ceuta cuenta con autonomía política. Por otra parte, su Disposición transitoria primera prevé, en el apartado primero, la acomodación de la organización del Ayuntamiento a la prevista en el Estatuto, disponiendo que «las próximas elecciones locales, a celebrar el domingo 28 de mayo de 1995, se convocarán para elegir a los miembros de la Asamblea de Ceuta». Y, en el apartado segundo, establece que «los órganos del Ayuntamiento continuaran en funciones hasta la constitución de los nuevos órganos de la ciudad, de conformidad con lo previsto en el art. 194.2 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General».

La Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, no contiene, pues, previsión alguna respecto al órgano que ha de gestionar los intereses propios de la autonomía y capacidad de autogobierno de la ciudad de Ceuta desde su entrada en vigor hasta la constitución de los nuevos órganos de la ciudad. Determinación que si es imprescindible a efectos políticos y de gestión, aun lo es más respecto a la legitimación para reclamar las garantías constitucionales del derecho a la autonomía ante el Tribunal Constitucional. Máxime, cuanto el Estatuto aprobado no ha visto la luz en virtud del principio dispositivo, sino que ha sido acordado por las Cortes Generales sin participación del territorio afectado.

La determinación de dicho órgano es posible en aplicación de los criterios analógicos que habilita el art. 4.1 del Código Civil. En base a ellos se puede sostener que, al igual que en todos los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del art. l43.1 C.E. se contempló la existencia de un órgano autonómico provisional que gestionara el Estatuto hasta la constitución de la Asamblea resultante de las elecciones, de idéntica manera puede predicarse la existencia de dicho órgano en el caso de la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo.

A la luz de su art. 7, que determina que las elecciones a la Asamblea se regirán por lo establecido en la legislación estatal reguladora del régimen electoral general para la celebración de las elecciones locales, reseñando que sus miembros ostentarán también la condición de Concejales, parece incuestionable que el órgano que provisionalmente ha de gestionar el Estatuto sea el actual Pleno del Ayuntamiento, habida cuenta de que el sistema de elección de la Asamblea es el mismo y de que los miembros que resulten elegidos también ostentarán la condición de Concejales. En este sentido, se deja constancia de que el Consejo de Estado en su informe núm. 1.549/94/837/94 ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la legitimación del Ayuntamiento de Ceuta para acudir a dicho Consejo. Así pues, sin lugar a dudas, el órgano que en el momento presente goza de legitimidad para reclamar del Tribunal Constitucional el respeto a las garantías constitucionales del derecho a la autonomía que ostenta la ciudad de Ceuta es el Pleno de su Ayuntamiento.

A continuación, expone los motivos de inconstitucionalidad que imputa a la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, precisando que tales reproches van dirigidos contra la totalidad de la norma. Estima, en síntesis, que la disposición legal impugnada, entre otras infracciones constitucionales, vulnera los arts. 137, 144 b), 147, 148.1 y la Disposición transitoria quinta C.E., en cuanto, sustancialmente, no constituye a la ciudad de Ceuta en Comunidad Autónoma, ni le confiere el grado de autonomía propia de ésta, instaurando un ente territorial con un grado de autonomía intermedio entre el que corresponde a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales. Por ello, solicita que se tenga por formulado recurso contra la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta y, tras los trámites oportunos, se dicte en su día Sentencia declarando su inconstitucionalidad.

2. La Sección Cuarta de este Tribunal, en providencia de 18 de julio de 1995, acordó tener por presentado el escrito de don Basilio Fernández López, interponiendo en nombre y representación del Ayuntamiento de Ceuta recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, y poner de manifiesto a la parte actora la posible existencia de la causa de inadmisibilidad consistente en su falta de legitimación para promover recurso de inconstitucionalidad, otorgándole un plazo de diez días para que formulase alegaciones al respecto.

3. La Corporación recurrente evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 4 de agosto de 1995, donde, en primer término, se refiere a la naturaleza jurídica de la legitimación activa en el recurso de inconstitucionalidad, distinguiendo entre una legitimación abstracta y una legitimación concreta o, lo que es lo mismo, entre una facultad constitucionalmente atribuida y la concreción procesal de dicha facultad, no encontrando sentido esta última si no trae su razón de ser de aquélla. Como ya razonó en la demanda, sostiene que la facultad de las Comunidades Autónomas de acceder al Tribunal Constitucional constituye un pilar básico del derecho a la autonomía, sin el cual éste desaparecería, de modo que la legitimación de los entes autonómicos para acudir ante el Tribunal Constitucional queda incluso excluida del principio dispositivo. Esta conceptuación de la legitimación abstracta que titularizan los entes autonómicos como garantía constitucional protectora del derecho a la autonomía se infiere de la propia concreción técnica que el legislador orgánico realizó en el art. 32.2 LOTC, al limitar la legitimación de los órganos autonómicos para promover recurso de inconstitucionalidad respecto de las disposiciones o actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía. pues tal limitación, que no se desprende del propio Texto constitucional, sólo puede ser explicada bajo la óptica de que la voluntad última del constituyente, en relación con la garantía constitucional del derecho a la autonomía que establecía a través del recurso de inconstitucionalidad, fue la de preservar el derecho a la autonomía política propia de la Comunidad Autónoma.

Consecuencia lógica de la legitimación abstracta, en el sentido que se acaba de apuntar, es la legitimación concreta, emanada también de la voluntad del constituyente, en virtud de la cual éste opta por designar a unos determinados órganos a los que confiere la facultad de interponer el recurso de inconstitucionalidad. En este sentido. aun cuando la relación de los referidos órganos contenida en el art. 162.1 a) C.E., con la concreción técnica que representa el art. 32.2 de la LOTC, es una lista cerrada, no puede perderse de vista que dicha facultad deviene de la legitimación abstracta de la cual los únicos titulares son los entes autonómicos. Tanto la legitimación abstracta como la concreción de la misma en determinados órganos obedecen a la voluntad del constituyente, de la que, en ningún caso, a salvo la propia reforma de la Constitución, puede disponer el legislador ordinario.

A continuación, reiterando la argumentación ya expuesta en el escrito de formalización del recurso de inconstitucionalidad, considera que el ente autonómico que puede nacer a través de la vía del art. 144 b) C.E. sólo puede ser una Comunidad Autónoma, de forma que es necesario convenir que dicho ente, siempre en la voluntad del constituyente, debe gozar de la legitimación abstracta para acudir a la jurisdicción constitucional y del órgano concreto que pueda ejercitar la misma. En el presente caso, no ofrece duda que la ciudad de Ceuta es la titular de la legitimación abstracta para proteger su ámbito autonómico, haciendo uso de las garantías constitucionales que preservan el derecho a la autonomía, puesto que, de un lado, la Disposición transitoria quinta C.E., aun cuando no ha sido la vía utilizada, reconoce el derecho a la autonomía a la ciudad de Ceuta y, de otro lado, porque es intrascendente que la vía utilizada no haya sido la prevista en la mencionada Disposición transitoria, sino la del art. 144 b) C.E., ya que ambas vía conducen a un ente autonómico con las mismas garantías constitucionales, entre las que se encuentra la facultad de acudir a la justicia constitucional a fin de preservar su derecho a la autonomía. Asimismo, utilizando estrictos criterios analógicos en relación con los restantes Estatutos de Autonomía, el órgano titular de la legitimación procesal para interponer recurso de inconstitucionalidad sólo puede ser el Pleno del Ayuntamiento de Ceuta, que, a tal efecto, actuaría no como órgano de la Administración Local, sino como Asamblea Provisional de la Ciudad de Ceuta. En lo que abunda también el que la Asamblea que ha de resultar de las elecciones, en cuanto a su naturaleza, no difiere en gran medida del Pleno del Ayuntamiento, ya que los miembros de aquélla ostentan la condición de Concejales, y el hecho de que la propia Asamblea ejerce las atribuciones que corresponden al Pleno del Ayuntamiento (arts. 7.2 y 12.2 Ley Orgánica 1/1995). En este sentido, la actuación del Pleno del Ayuntamiento como Asamblea Provisional del ente autonómico parecía deducirse de la Disposición transitoria primera del Proyecto de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía remitido por el Gobierno al Congreso de los Diputados.

Por último, se refiere a los AATC 6/1981, 1021 y 1142/1987, para poner de manifiesto las diferencias sustanciales existentes entre los supuestos de hecho objeto de aquellas resoluciones y el ahora considerado. En este sentido, frente a la doctrina contenida en el ATC 6/1981, afirma, matizándola, que sí existe un correlato necesario entre garantía constitucional de derechos y legitimación procesal para interponer recurso de inconstitucionalidad, pues, además de la función de coadyuvar a la depuración del ordenamiento, tal fue la causa por la que se dotó de legitimación a los órganos autonómicos. Desde esta óptica, resulta evidente que la Diputación Foral de Vizcaya carecía de legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad (AATC 1021 y 1142/1987), pues carecía de legitimación en la causa, en cuanto el acceso directo a la jurisdicción constitucional es una garantía que la Constitución residencia en los entes autonómicos como consecuencia de su capacidad de autogobierno. Sin embargo, el presente supuesto es distinto, pues la pretensión ejercitada se desprende del propio art. 144 b) C.E., en relación con su art. 162.1 a). En conclusión, solicita de este Tribunal que acuerde la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Pleno del Ayuntamiento de Ceuta contra la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo.

4. La Sección Cuarta, en providencia de 7 de noviembre, acordó, antes de resolver lo procedente, oír al Abogado del Estado en representación del Gobierno de la Nación y al Fiscal General del Estado, en defensa de la legalidad, para que, en el plazo de diez días, alegasen lo que tuvieren a bien en relación con la admisión del presente recurso de inconstitucionalidad.

5. El Abogado del Estado evacuó el traslado en escrito que presentó el 22 de noviembre, donde sostiene que el recurso es rigurosamente inadmisible. Al efecto afirma que la relación que contiene el art. 32.1 de la LOTC, en estricta concordancia con el art. 162.1 a) C.E., es una relación cerrada, no ampliable bajo ningún pretexto, ni bajo construcción jurídica interpretativa alguna, por muy razonable que pueda parecer. El propio Ayuntamiento recurrente reconoce que ésta es la doctrina de este Tribunal en los Autos que cita y tal es sin duda el designio del constituyente al configurar el recurso de inconstitucionalidad. Así se recoge con claridad en la STC 53/1985 (fundamento jurídico 2.º), La doctrina es muy clara y resulta sin dificultad del tenor literal de los textos legales, tanto, el constitucional como el orgánico, sin que sea posible ampliación alguna de la relación en ellos contenida.

La Ley Orgánica 1/1995 no constituye una Comunidad Autónoma, como reconoce el Ayuntamiento recurrente, sino el Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta. Así las cosas, hay que precisar que las instituciones y órganos constitucionales se encuentran sometidos a un estricto principio formal, de suerte que sólo existen si están efectivamente reconocidos en la Constitución y las leyes de desarrollo de la misma. Tratándose de órganos que requieren la aprobación de una ley, es necesaria la efectiva decisión del legislador, expresada formalmente, de proceder a su constitución, sin que tal decisión pueda ser sustituida por interpretaciones jurídicas más o menos razonables, salvo los casos en que puedan existir diversas interpretaciones sobre la decisión efectivamente adoptada. En el caso, dado el tenor literal de la Ley Orgánica 1/1995. no hay duda alguna, como viene a reconocer el propio Ayuntamiento recurrente. Su tesis supone una suerte de sustitución de la voluntad clara del legislador por otra completamente distinta, que proviene en realidad del propio recurrente por vía de interpretación, lo que en modo alguno puede ser aceptado.

La presunta inconstitucionalidad de esta decisión del legislador, por una posible invasión de las competencias constituyentes, supone ineludiblemente un anticipo del fallo y parte de la posible cuestión de fondo, que, por ello mismo, no puede ser resuelta sin decidir con carácter previo sobre la legitimación. En nuestro ordenamiento, una posible vulneración constitucional así producida precisaría ineludiblemente alguno de los remedios previstos en la Constitución, fuera de los cuales no puede actuar el Tribunal; en el caso presente, la interposición de un recurso por algún órgano legitimado para ello. Por todo lo cual -concluye-, no procede otra cosa que la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad.

ó. El Fiscal General del Estado opina lo mismo en escrito que presentó el 27 de noviembre poniendo de manifiesto, ante todo, la inexistencia de un trámite de admisión en los recursos de inconstitucionalidad, similar al previsto para las cuestiones del art. 37 de la LOTC. No obstante, es ya doctrina pacifica que la falta de previsión legal no sólo no impide, sino que hace necesario el examen -incluso de oficio- de la concurrencia de los requisitos procesales que determinan la admisibilidad del recurso. Así lo declara, entre otras, la STC 42/1985. En segundo término destaca que, dado que nos encontramos ante un trámite típico, resulta plenamente razonable la aplicación analógica de las previsiones del art. 37.1 de la LOTC, dado que entre ambos procesos de depuración de la constitucionalidad del ordenamiento jurídico existe la identidad de razón a que se refiere el art. 4.1 del Código Civil. Ello justifica la intervención del Fiscal General del Estado en el presente trámite.

Una vez dicho esto, el Fiscal General del Estado subraya que la Corporación recurrente centra la cuestión en un punto la actuación del Pleno del Ayuntamiento como órgano autonómico provisional y no como Administración local -que desenfoca el auténtico problema que subyace en el presente asunto. Si fuera tal el auténtico problema, quizá el principio pro actione podría abonar la prosperabilidad de su legitimación. Habida cuenta de que el plazo para la interposición del recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a partir de la publicación de la Ley impugnada (art. 33 LOTC), y que en tal fecha no se encontraba todavía constituida la Asamblea de Ceuta, que emanaría de las elecciones municipales celebradas el 28 de mayo de 1995, tal vez pudiera llegar a entenderse que sus funciones le corresponderían al Pleno del Ayuntamiento, cuyos componentes más tarde integrarían la Asamblea.

Ahora bien, no es ése el problema real que se plantea en el presente caso. Aunque la Asamblea de Ceuta se encontrara ya constituida en el momento de la interposición del presente recurso, no por ello gozaría de legitimación para impugnar su propio Estatuto de Autonomía. Así se deduce de las previsiones del art. 32.1 de la LOTC, a cuyo tenor para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra Estatutos de Autonomía se encuentran legitimados tan sólo el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo y cincuenta diputados o senadores. A ello no empece el tenor del apartado 20 del mencionado precepto legal, que legitima a determinados órganos de las Comunidades Autónomas para recurrir contra leyes del Estado «que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía». La inclusión expresa y separada de los Estatutos de Autonomía en el apartado 1.º obliga a la aplicación del principio según el cual es de preferente aplicación la ley especial.

En definitiva, si la Asamblea de Ceuta ya definitivamente constituida no se encuentra legitimada para la impugnación global de su propio Estatuto de Autonomía, menos aún lo estará el Ayuntamiento, actuando como «órgano autonómico provisional». No se produce con ello ninguna situación de «indefensión autonómica», como pretende el Ayuntamiento recurrente, sino tan sólo la aplicación de la regla general sobre legitimación para impugnar globalmente los Estatutos de Autonomía, sea cual fuere la configuración de la misma y la vía por la que se ha accedido al autogobierno.

1. Nuestra Ley Orgánica no ha previsto en los procesos de inconstitucionalidad una fase preliminar para la admisión a tramite que permita apreciar si se dan o no los presupuestos procesales para la viabilidad de la pretensión, a diferencia de otros procedimientos constitucionales, como el de amparo. Ahora bien, tal silencio ha de ser reconducido a los principios generales del sistema y, por ello, no puede significar, claro es, que nos este vedado un examen inicial de si concurren o no en este recurso las condiciones de procedibilidad de la acción. En tal sentido viene pronunciándose este Tribunal Constitucional, que ha aceptado la pertinencia del incidente previo de admisibilidad en este tipo de procesos, pese a que la LOTC no los regule expresamente (STC 42/1985; AATC 81/1980, 620/1989, 227/1992 y 335/1992). Así, hemos dicho ya que su art. 34.1, donde el traslado de la demanda a las demás partes queda supeditado a su previa admisión, presupone la posibilidad de que el Tribunal verifique la concurrencia de los requisitos necesarios para ella y la eventual apertura de un incidente previo (ATC 620/1989).

2. En el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento de Ceuta afirma que está legitimado para promover el presente recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, como consecuencia de lo previsto no sólo en la Constitución [art. 162.1 a)] sino en la Ley Orgánica de este Tribunal (art. 32.2). Dice que el Estatuto de Autonomía de Ceuta, como territorio no integrado en la organización provincial [art. 144 b) C.E.], es el propio de una Comunidad Autónoma, para concluir que, ante el silencio de la antedicha norma estatutaria sobre cuáles hayan de ser los órganos gestores de ese autogobierno en el periodo transitorio (entre su entrada en vigor y el funcionamiento de las nuevas instituciones de la Ciudad), el Pleno del Ayuntamiento es el único que goza de legitimación para defender ante el Tribunal Constitucional el respeto a su autonomía.

Pues bien, no es así. Hemos dicho más de una vez que el art. 162.1 a) de la C.E. y el art. 32.2 de la LOTC han diseñado el contorno de la legitimatio ad causam de manera expresa y concreta para poder validamente interponer el proceso de inconstitucionalidad por vía directa ante este Tribunal, concediéndola exclusivamente al Presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, a cincuenta diputados o cincuenta senadores, al menos, y a los órganos colegiados ejecutivos o a las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Existe, pues, un numerus clausus, taxativo y riguroso, vedando que la inconstitucionalidad pueda ser pedida directamente por los ciudadanos a título individual y por cualesquiera otras personas jurídicas, públicas o privadas, fuera de las expresamente previstas (SSTC 25/1981 y 42/1985; AATC 48/1980, 76/1980, 81/1980, 6/1981, 36/1981, 1021/1987). Esta es una característica inherente al sistema europeo de justicia constitucional concentrada. Las Corporaciones locales o sus órganos no aparecen, pues, comprendidos en el grupo de quienes tienen asignada legitimación activa en este tipo de procesos y, por ello, el Pleno del Ayuntamiento de Ceuta carece de tal cualidad procesal.

3. El Ayuntamiento de Ceuta pretende soslayar su carencia de legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad por la vía de un sedicente «criterio analógico», en virtud del cual el Pleno del Ayuntamiento sería el órgano autonómico provisional hasta la plena vigencia del Estatuto de Autonomía ceutí con la constitución de la Asamblea que resultó de las elecciones celebradas el 28 de mayo de 1995. La transfiguración del Pleno del Ayuntamiento en órgano autonómico provisional no resulta viable y en ningún aspecto puede inferirse de la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, donde, por el contrario, se prevé expresamente que los órganos de gobierno del Ayuntamiento continuarán en funciones hasta la constitución de los nuevos órganos de la ciudad de conformidad con lo previsto en el art. 194.2 de la L.O.R.E.G., esto es, para la administración ordinaria sin que, ni siquiera transitoria o provisionalmente, el antedicho Pleno municipal asuma función alguna de las asignadas a la Asamblea.

Tampoco la supuesta titularidad de un derecho subjetivo o de un interés propio del Municipio de Ceuta en la obtención del autogobierno de la ciudad y la delimitación de su ámbito es capaz de legitimarle para instar el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, pues no existe un correlato necesario entre garantía constitucional de derechos o de cualquier interés propio y legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad, que se atribuye en lista cerrada. La legitimación activa, aquí como en otros supuestos de acceso a la jurisdicción constitucional, viene a ser una atribución competencial de ciertos órganos públicos, como una opción del poder constituyente o, en su caso del legislativo, que no exige necesariamente correspondencia con la titularidad de derechos o de intereses por parte de los así legitimados (SSTC 5/1981 y 42/1985; AATC 1021/1987 y 547/1989).