Buscador de xurisprudencia constitucional

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 27 de febrero de 2008, la Abogada General de la Generalitat de la Comunitat Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes.

El conflicto positivo de competencia se fundamenta en las alegaciones que se resumen a continuación:

Tras exponer los antecedentes del caso y acreditar el cumplimiento de los requisitos procesales para el planteamiento del conflicto, la Abogada General de la Generalitat de la Comunidad Valenciana señala, en primer lugar, que la materia en la que se incardina la regulación que cuestiona es la relativa a vivienda, en la que la Comunidad Autónoma dispone de competencia exclusiva, mientras que el Real Decreto 1472/2007 indica que el mismo se dicta al amparo de las competencias estatales sobre planificación de la actividad económica, de conformidad con lo previsto en el art. 149.1.13 CE. A este respecto recalca que nada obsta a que el Estado, al amparo de lo dispuesto en dicho título competencial, apruebe la “renta básica de emancipación de los jóvenes” con la finalidad de facilitarles el acceso a la vivienda, pero ello no le habilita para reservarse competencias de gestión por cuanto no se dan los supuestos excepcionales que justificarían la gestión centralizada de las ayudas en una materia en la que la Comunidad Autónoma ostenta títulos competenciales exclusivos. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional en materia de subvenciones (con cita de las SSTC 13/1992 y 242/1999), debiera haberse procedido a la territorialización de las partidas presupuestarias a favor de las Comunidades Autónomas por ser éstas las competentes para gestionar la ayuda. Esta alegación se singulariza en relación a determinados preceptos respecto de los que se afirma que ponen especialmente de manifiesto la centralización de la gestión económica en el Ministerio de Vivienda, solicitándose, de forma subsidiaria, que sean declarados inconstitucionales por invadir competencias de la Comunidad Valenciana. En cuanto al art. 1 estima que el establecimiento de la ayuda debió realizarse en el marco dispuesto por la STC 13/1992 [FJ 8 b)], debiendo, por ello, reputarse inconstitucional. Al art. 3.3 a) le reprocha que no responde a una condición esencial de otorgamiento de las ayudas sino que afecta a las competencias normativas y de gestión que corresponden a la Comunidad Autónoma. El art. 4 vulneraría, en su apartado 1, las competencias autonómicas por cuanto la utilización de las técnicas de colaboración o cooperación no puede servir como cauce para despojar a la Generalitat de sus competencias de gestión. Al apartado 2 se le reprocha que trata un aspecto relativo al procedimiento de gestión de las ayudas que no resulta justificado como criterio coordinador ex art. 149.1.13 CE, lo que también sucedería con el apartado 3, relativo al modelo de solicitud de renta básica, y con el primer inciso del apartado 5 mientras que el segundo inciso de este mismo apartado 5, en cuya virtud el acto del pago se centraliza en el Ministerio de Vivienda, sería una actuación de mera ejecución administrativa que ha de inscribirse en la competencia autonómica en materia de vivienda. Esa misma competencia se entiende vulnerada por el apartado 6 del art. 4 al implicar la reserva a favor del Estado de la ordenación del pago, acto de gestión que corresponde a la Comunidad Autónoma. La competencia autonómica para la gestión de las ayudas determinaría también la inconstitucionalidad del apartado 1 del art. 7, al condicionar el ejercicio de la potestad autonómica de gestión a la firma de un convenio, así como la del art. 8 puesto que el mismo es consecuencia de la centralización injustificada en favor del Estado de la ordenación del pago de esta ayuda. En cuanto al art. 9 discute que corresponda al Estado determinar de forma unilateral el régimen de compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda en relación con subvenciones, ayudas y beneficios fiscales que pudiera conceder la Comunidad Autónoma, mientras que a la disposición adicional segunda se le reprocha que condiciona la potestad autonómica para regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación.

Por último se alega la vulneración de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas establecida en el art. 156 CE pues, según resulta de la norma impugnada, se han consignado centralizadamente los créditos a favor de un órgano estatal, que se reserva el acto de ordenación del pago de las ayudas. De esta forma se impide la gestión autonómica de subvenciones estatales en materias de su competencia, lo que supone la utilización del poder de gasto del Estado para vaciar de contenido las competencias exclusivas autonómicas, evitando la preceptiva territorialización de los fondos con arreglo a criterios objetivos de reparto o bien a través de convenios ajustados a los principios constitucionales.

2. Mediante providencia de 2 de abril de 2008 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el presente conflicto; atribuir el conocimiento del presente conflicto a la Sala Primera, a la que por turno objetivo le ha correspondido; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el Real Decreto 1472/2007, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana”.

3. Por escrito de 16 de abril de 2008 el Abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida mediante providencia de la Sala Primera de 17 de abril de 2008. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró el día 14 de mayo de 2008. En dicho escrito se opone a la demanda por las razones que se recogen a continuación.

En cuanto a las alegaciones del Consell de la Generalitat valenciana el Abogado del Estado entiende que, aun cuando la demanda interesa la anulación de la totalidad de la norma, en realidad la misma admite la competencia estatal para dictar una norma sobre la renta básica de emancipación de los jóvenes y, a partir de ese reconocimiento, únicamente discute la constitucionalidad de determinados preceptos específicos que habrían invadido facultades ejecutivas autonómicas y sobre los que subsidiariamente reclama su anulación. Por ello estima que la demanda no levanta la carga de alegar y razonar la inconstitucionalidad de los preceptos del Real Decreto 1472/2007 no incluidos en la subsidiaria petición de anulación del suplico, por lo que procedería la desestimación del conflicto respecto de los no incluidos en dicha petición subsidiaria.

A continuación, el Abogado del Estado justifica la competencia estatal para dictar el Real Decreto 1472/2008, indicando que el carácter exclusivo de las competencias autonómicas no puede servir de fundamento para restringir las competencias exclusivas que al Estado reconoce la Constitución, de manera que los títulos competenciales estatales del art. 149.1.1 y 13 CE suponen una importante matización a la exclusividad de la competencia autonómica en materia de vivienda, de suerte que el Estado puede, con una perspectiva nacional, efectuar una programación de los recursos presupuestarios que hayan de asignarse a la promoción del derecho de todos los españoles a una vivienda digna, programación que también supone un elemento esencial de la política económica a la vista de su incidencia final en los mercados inmobiliario y de trabajo. De ese modo resulta innegable que, en un aspecto fundamental para la ordenación y planificación del sector de la vivienda, como son las ayudas al alquiler, se ha de conjugar la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE con las competencias exclusivas que han asumido las Comunidades Autónomas. De esta manera el principio de unidad económica que la Constitución y la doctrina de este Tribunal han reconocido resultaría, para el Abogado del Estado, determinante a la hora de juzgar el presente conflicto, pues caben pocas dudas de que la disposición impugnada se sitúa en la ordenación general de la economía ya que el Real Decreto 1472/2007 no es sino una medida de política económica de la que se beneficia un determinado sector de la población para fomentar el mercado inmobiliario en su modalidad de arrendamiento que actúa directamente sobre los mercados de bienes y servicios a nivel nacional.

Recuerda seguidamente la doctrina constitucional en materia de subvenciones haciendo referencia a la contenida en la STC 13/1992, deteniéndose en los supuestos de las letras b) y d) de su fundamento jurídico 8, relativo, el primero, a la completa gestión autonómica, y el segundo a la gestión centralizada por el Estado y señalando que esa genérica enumeración de casos no excluye otros que pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, en particular el que aquí se trata, en el que la gestión de la subvención se entrega a la Comunidad Autónoma, reservándose el Estado exclusivamente el acto del pago, en cuanto que esa facultad ejecutiva resulta ser necesaria para asegurar la plena efectividad de las medidas y garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios, evitando que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. De esta forma la disposición impugnada encajaría en el último supuesto que relaciona el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, resultando constitucionalmente admisible la regulación de las ayudas que establece.

Finalmente el Abogado del Estado descarta que la norma vulnere la autonomía financiera de la Comunidad Valenciana, por cuanto el Estado puede destinar fondos para el fomento de una materia aunque ésta sea de la exclusiva competencia autonómica, sin que se impida con ello el establecimiento de requisitos adicionales, peculiares o diferentes a los señalados por el Estado en las actuaciones protegidas por éste en materia de vivienda. Por tanto estima que no trata de una cuestión que ataña a la autonomía financiera, sino que es puramente competencial. Con esta última perspectiva examina los reproches que la demanda dirige específicamente contra los preceptos del Real Decreto 1472/2007 cuya anulación se suplica de forma subsidiaria. Así, en cuanto al art. 1 estima que el mismo se limita a proclamar el objetivo del real decreto de establecer una renta básica de emancipación, objetivo plenamente constitucional, según reconoce la demanda. Respecto a los arts. 3.3 a); 4, apartados 5 y 6; y 8, cuestionados todos ellos por atribuir al Ministerio de Vivienda, a través de entidades colaboradoras, la autorización de los pagos a los beneficiarios de las ayudas, estima que a los mismos les resulta de aplicación la doctrina de la STC 152/1988 a fin de asegurar la efectividad de las medidas y garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, siendo a la vez un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos o de los créditos que hayan de destinarse al sector. En el presente supuesto las potestades de gestión reservadas al Estado se limitan a la celebración de convenios con las entidades de crédito y a la autorización del pago de la ayuda, posibilidad cuya corrección técnica habría sido confirmada por este Tribunal en la STC 95/1986, pues con esa reserva competencial se asegura la igualdad en el disfrute por parte de los potenciales destinatarios y se evita que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados al sector. En cuanto a los apartados 1 y 7 del art. 4 indica que la utilización de la técnica del convenio de colaboración es irreprochable como mecanismo que integre competencias concurrentes estatales y autonómicas a lo que añade que la reserva de funciones ejecutivas al Estado resulta, en este caso, constitucionalmente admisible. En lo que respecta a los apartados 2 y 3 del art. 4 entiende que los mismos se encuentran amparados por la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. Respecto del art. 9 estima que, tratándose de una ayuda estatal, al Estado le corresponde determinar su régimen de compatibilidad con otras ayudas o beneficios, sin perjuicio de la posibilidad autonómica de, al disciplinar las ayudas propias, especificar su incompatibilidad con ayudas o beneficios estatales. Igualmente descarta la inconstitucionalidad de la disposición adicional segunda, señalando que la referencia al necesario informe de una Comisión para el establecimiento de requisitos adicionales para la concesión de la renta básica no impide a la Comunidad Autónoma el desarrollo de las competencias propias en materia de vivienda, así como de la disposición final segunda, en tanto que el Estado dispone de competencias para dictar los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona.

4. Por providencia de 12 de abril de 2012 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 16 del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el por el Consell de la Generalitat Valenciana frente al Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes.

Para el Gobierno autonómico promotor del conflicto la disposición impugnada no respeta el orden constitucional de competencias y estaría lesionando las competencias autonómicas exclusivas en materia de vivienda. Con arreglo a esta delimitación competencial la Comunidad Autónoma entiende que el reglamento impugnado debe ser anulado en su totalidad y, subsidiariamente, deben serlo los arts. 1; 3.3 a); 4, apartados 1, 2, 3, 5 y 6; 7.1; 8; 9 y disposición adicional segunda de la norma impugnada, preceptos en los que el recurrente funda esencialmente la inconstitucionalidad del reglamento. Por su parte, el Abogado del Estado, estando de acuerdo con que el reglamento impugnado afecta a la competencia autonómica en materia de vivienda, sostiene a su vez que la ayuda establecida en el Real Decreto 1472/2007 encontraría amparo en la competencia estatal del art. 149.1.13 CE, de manera que las funciones que el Estado se reserva se justificarían en atención a la necesidad de garantizar la eficacia de las ayudas así como la igualdad de los solicitantes evitando, al mismo tiempo, que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a esta finalidad.

2. Así expuestos los términos de la controversia planteada entre las partes hemos de comenzar por precisar el objeto del presente conflicto. A este respecto es preciso referirse en primer lugar a los efectos que sobre el mismo han tenido las modificaciones normativas habidas durante su pendencia. Esas modificaciones han sido introducidas por los Reales Decretos 366/2009, de 20 de marzo y 1260/2010, de 8 de octubre, a los que siguió la derogación de la norma impugnada en virtud del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre. Tal y como dijimos en la STC 129/2010, de 29 de noviembre, FJ 2, y en la STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 2, ambas resolutorias también de sendos conflictos planteados frente al Real Decreto 1472/2007, las modificaciones normativas apuntadas “no inciden sobre la cuestión debatida en el presente proceso, de carácter netamente competencial y centrada en la extralimitación de las competencias estatales en la regulación de la renta básica de emancipación y la consiguiente vulneración de las competencias autonómicas, sin que resulten alterados en virtud de esas modificaciones y, finalmente, por la derogación de la disposición impugnada los términos en los que se trabó la controversia competencial sobre la que se requiere el pronunciamiento de este Tribunal.” (STC 36/2012, FJ 2). En consecuencia, los cambios normativos producidos y la derogación posterior de la disposición impugnada no han originado la desaparición del objeto del presente conflicto.

3. Por otra parte, y a pesar de que el Consell de la Generalitat Valenciana y el Abogado del Estado coinciden en el encuadre competencial del conflicto planteado, que se situaría, a su juicio en la materia de vivienda, lo cierto es que en la STC 36/2012, hemos establecido, una vez fijada la finalidad primaria del Real Decreto 1472/2007, que la renta básica de emancipación no se ubica de modo principal en la materia vivienda, “ya que ésta presenta tan sólo una relación mediata o instrumental con la misma, en la medida en que el fin primordial de facilitar el acceso a una vivienda en alquiler es el de fomentar la emancipación de un segmento determinado de la población. No se trata, por tanto, de desarrollar propia y fundamentalmente una política en materia de vivienda, fomentando de forma más intensa el alquiler” (STC 36/2012, FJ 5). En ese mismo pronunciamiento también se afirma que el “el Real Decreto cuestionado no puede tener encaje en la competencia que invoca el Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ex art. 149.1.13 CE, en tanto que, por su escasa relevancia económica, el establecimiento de una renta básica de emancipación no supone, en sí misma considerada, una medida que incida directa y significativamente sobre la actividad económica general, según ha exigido nuestra jurisprudencia … para que pueda entrar en juego dicho título competencial del Estado” (FJ 5). Por tanto, la renta básica de emancipación ha quedado finalmente asociada de forma predominante al título competencial sobre asistencia social, ya que “según figura en el preámbulo del real decreto en cuestión, su finalidad principal es la de fomentar la emancipación de los jóvenes, removiendo los principales obstáculos con los que se encuentran para llevarla a cabo. Por ello, atendiendo a esta finalidad, podemos afirmar que el real decreto impugnado tiene conexión con el título competencial autonómico sobre asistencia social”, de lo que “podemos concluir para este caso concreto que las ayudas objeto de la controversia se conectan con mayor intensidad con la materia asistencia social, en cuanto tratan de resolver una problemática social facilitando a determinados grupos de personas con rentas reducidas la efectiva emancipación respecto de sus familias, llevando a cabo, de esta forma, una política de protección social que reduzca una tendencia negativa manifestada en el conjunto de la sociedad española” (FJ 5).

4. Realizada esta delimitación competencial, la STC 36/2012 descartó que el Real Decreto 1472/2007 hubiera invadido en bloque las competencias autonómicas en materia de asistencia social. Al contrario, remitiéndose a la STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7, que resolvía un conflicto referido a subvenciones relativas al área de la asistencia social, el Tribunal entiende que, aunque las subvenciones relativas a asistencia social, competencia ésta autonómica, se incluyen en principio en el primer supuesto del FJ 8 de la STC 13/1992, es preciso considerar “incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional —objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso— mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos” (STC 36/2012, de 13 de marzo, FJ 8, con cita de la STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7).

También se descartó en este pronunciamiento la vulneración del principio de autonomía financiera de la Comunidad Autónoma debido a la asunción por el Estado, en virtud de su potestad de gasto, de actuaciones en una materia en la que carece de competencias, y cuyo desarrollo debe corresponder a las Comunidades Autónomas. A este respecto el Tribunal recordaba su reiterada doctrina respecto de que la “facultad de gasto público, consecuencia lógica de la autonomía financiera, no es un título legitimador de la atribución de competencias (por todas, STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 3), habiéndose precisado, con referencia a una frecuente manifestación de esta facultad de gasto, como son las subvenciones, pero con una doctrina que puede generalizarse, que el hecho de invertir fondos propios en una determinada actividad no es un título competencial propio, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (entre otras, STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 1)” (STC 36/2012, FJ 7).

En virtud de los anteriores razonamientos y habiendo descartado la inconstitucionalidad del real decreto en su totalidad, el Tribunal analizó, en la Sentencia de referencia, el ajuste constitucional de los preceptos impugnados de forma individualizada y estimó parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto en aquel caso por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, anulando en consecuencia, con el alcance determinado en el fundamento jurídico 12 de aquella Sentencia, y a los efectos que interesan al presente conflicto de competencia, los arts. 3, apartado 3 a); 4, apartados 1, 3, 5, y 6; 7; y 8; la disposición adicional segunda del Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes, al entender que todos ellos habían vulnerado la competencia autonómica en materia de asistencia social. Idéntica conclusión se puede extraer por lo que hace a la lesión de la competencia exclusiva autonómica en materia de asistencia social de la Comunidad Valenciana en esta materia ex art. 49.1.24 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, de modo que, en virtud del contenido del fallo de la STC 36/2012, resulta pertinente apreciar la desaparición sobrevenida del objeto de la controversia respecto de aquellos artículos que hemos entendido que vulneraban las competencias autonómicas. Por ello, debe tenerse por extinguido el conflicto en lo que respecta a todos los preceptos impugnados excepto a los arts. 1, 4.2, y 9.

5. Las impugnaciones respecto de los arts. 1, 4.2, y 9 del Real Decreto 1472/2007, han de ser también desestimadas por remisión a los razonamientos contenidos en la STC 36/2012.

Por lo que hace a la impugnación del art. 1, que define qué sea la renta básica de emancipación, el fundamento jurídico 9 de la STC 36/2012, establece que “en este caso no se puede apreciar una extralimitación competencial en el precepto cuestionado, porque la referencia al carácter de ayuda directa del Estado de la renta de emancipación ha de ser entendida en el exclusivo sentido de que estas ayudas se nutren con fondos procedentes del presupuesto del Estado, y no que éste se convierta en el eje central de dichas ayudas. Ya hemos dicho anteriormente que el Estado puede asignar fondos públicos de sus presupuestos a cualquier finalidad lícita, incluso aunque implique la financiación de acciones de fomento en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pudiendo, en tales casos, fijar el destino o finalidad de política social o económica a que se deban dedicar los fondos (SSTC 13/1992, FJ 7, y 202/1992, FJ 6). Por tanto, queda justificado el establecimiento de las ayudas con señalamiento de la finalidad a la que se dirigen en el art. 1 del Real Decreto 1472/2007”.

Lo mismo sucede con la impugnación del art. 4.2, descartada tanto en la STC 36/2012, FJ 10, como en la STC 129/2010, FJ 7, en la medida en que “el establecimiento de un plazo máximo común en todo el territorio nacional puede ser concebido como criterio coordinador que no menoscaba competencia autonómica alguna, en tanto que puede resultar adecuado, en ocasiones, que el Estado establezca condiciones que garanticen una cierta homogeneidad de la gestión” (STC 36/2012, FJ 10, con cita de la STC 129/2010, FJ 7).

Por último, y exactamente en los mismos términos, es preciso referirse al art. 9.1, párrafo segundo, al que se le achaca que declara la compatibilidad de la renta básica de emancipación con las que, en su caso, puedan establecer las Comunidades Autónomas. A este respecto, en el fundamento jurídico 11 de la STC 36/2012 (con remisión directa al fundamento jurídico 7 de la STC 129/2010), ya dijimos que no puede apreciarse la vulneración de las competencias autonómicas, toda vez que “esa declaración de compatibilidad, que no es sino una consecuencia del origen estatal de los fondos, se remite a lo que disponga la normativa autonómica, por lo que cada Comunidad Autónoma queda en libertad para decidir si las subvenciones, ayudas, o beneficios fiscales que establezca deben ser o no compatibles con la renta básica de emancipación. Ninguna vulneración se aprecia, tampoco, con respecto a los apartados 2 y 3, en los que se fijan las incompatibilidades con otras ayudas estatales y las consecuencias del incumplimiento de las condiciones y requisitos para disfrutar de las ayudas, ya que se trata de cuestiones estrechamente ligadas a la fijación de los requisitos para poder ser beneficiarios de la renta básica de emancipación, establecidos en el art. 2 del Real Decreto 1472/2007”.

1. Voto concurrente que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 1608-2008

En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y con pleno respeto a la opinión de la mayoría de la Sala, presento Voto concurrente remitiéndome a lo ya manifestado en el Voto también concurrente que formulé a la STC 36/2012, de 15 de marzo.

Madrid, a dieciséis de abril de dos mil doce.