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1. Mediante escrito registrado el 25 de noviembre de 1992, que había sido presentado en el Juzgado de Guardia el anterior día 23, don Isidro Fernández Becerra, Abogado, actuando en su propio nombre y derecho, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de septiembre de 1992, que confirmó las sanciones impuestas por la Jefatura Provincial de Tráfico por Resoluciones de 23 de abril de 1990, como consecuencia de dos infracciones de tráfico previstas en los arts. 230 y 16.4 del Código de la Circulación.

2. La demanda se basa, en síntesis, en los siguientes hechos:

a) En fecha 24 de enero de 1990, el actor fue denunciado como consecuencia de la comisión de dos presuntas infracciones previstas en los arts. 230 y 16.4 del Código de la Circulación aprobado por Decreto de 25 de septiembre de 1934, posteriormente modificado en sucesivas ocasiones. El día 12 de mayo de 1991, le fueron notificadas sendas Resoluciones sancionadoras dictadas por la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid, ambas de 23 de abril de 1990, dictadas en los expedientes administrativos números 28-010-309.449-0 y 28-010-309.450.0, incoadas como consecuencia de las denuncias a las que se ha hecho mención.

b) Formulado recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales, al entender que las Resoluciones sancionadoras podrían infringir el art. 25.1 de la Constitución, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó Sentencia el 23 de mayo de 1990, por la que, desestimando el recurso contencioso, confirmó, por ser conformes a Derecho, las resoluciones administrativas impugnadas.

3. Alega el demandante de amparo como fundamento de su pretensión la vulneración, por la Sentencia del Tribunal Superior, y por las Resoluciones administrativas, del derecho reconocido en el art. 25.1 de la Constitución, en virtud del cual nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta, o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Considera que se ha infringido el citado precepto constitucional por cuanto las sanciones administrativas impuestas carecen de la cobertura de una norma jurídica con rango de ley formal, pues no lo son ni el Código de Circulación aprobado por Decreto de 25 de septiembre de 1934, ni las sucesivas modificaciones operadas sobre el mismo con posterioridad, y en concreto, los Reales Decretos 1.467/1981, de 8 de mayo, y 1.178/1987, de 11 de septiembre, por los que se dio redacción al anexo 1 del Código de la Circulación.

Después de recordar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y de este Tribunal en materia de legalidad sancionadora, afirma que el Código de la Circulación, y sobre todo, las modificaciones operadas sobre el mismo posteriores a la promulgación y entrada en vigor de la Constitución, incumplen manifiestamente, en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, el principio de reserva de ley expresamente reconocido en el art. 25.1 del Texto constitucional. Así pues, tanto los Reales Decretos 1.467/1981, como el 1.178/1987, en cuanto modifican los mencionados preceptos del Código de la Circulación, han de reputarse nulos de pleno Derecho al contravenir el contenido del art. 25.1 C.E. y el principio de legalidad de las normas de Derecho sancionador administrativo reconocido en el citado precepto.

En virtud de ello, suplica de este Tribunal que dicte Sentencia por la que, otorgando el amparo solicitado, declare la nulidad de la Sentencia impugnada, la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del Decreto de 25 de septiembre de 1934, de los Reales Decretos 1.467/1981 y 1.178/1987, así como la nulidad de las Resoluciones sancionadoras impuestas con base en las normas citadas.

4. Mediante providencia de 13 de septiembre de 1993, la Sección acordó admitir a trámite el recurso de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir atentamente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo, para que remitiera testimonio de recurso contencioso-administrativo núm. 2.177/91, interesando al propio tiempo el emplazamiento de quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción de la recurrente.

5. Con fecha 27 de septiembre de 1993 tiene entrada en este Tribunal un escrito por el que el Abogado del Estado solicita se le tenga por personado en el procedimiento.

6. Por providencia de 3 de noviembre de 1993, la Sección acordó tener por recibidas las actuaciones remitidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, tener por personado al Abogado del Estado, y a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones por plazo común de veinte días a las partes intervinientes.

7. El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, presentado el 22 de noviembre de 1993, interesó la denegación del amparo porque no ha existido lesión del derecho fundamental que sirve de apoyo a la demanda.

Considera que, respecto al Decreto de 25 de septiembre de 1934, al ser una norma preconstitucional no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales la reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución y cita las SSTC 42/1987, 101/1988 y 2071/1990; sí resulta de aplicación el citado precepto a las modificaciones posconstitucionales recogidas en los Reales Decretos 1.467/1981 y 1.178/1987 en cuanto modifican los arts. 16.4 y 230 del Código de la Circulación, y analiza cada uno de éstos separadamente:

A) Por lo que se refiere al Real Decreto 1.467/1981 aduce que la modificación consiste en añadir un nuevo apartado al art. 16 del Código de la Circulación, y conforme la STC 305/1993, que señala que cuando la norma reglamentaria posconstitucional representa una mera particularización o concreción de casos ya incluidos en normas válidamente adoptadas, como es el Código de la Circulación, ningún reproche puede hacérsele desde la perspectiva del art. 25.1 C.E. Así, el apartado 4º introducido por este Real Decreto únicamente concreta las normas sobre seguridad del automovilista, adaptado a los conductores y viajeros de motocicletas, y no existe, pues, una sustitución normativa. En definitiva, se está ante una particularización a una materia concreta, de reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, que no lesiona el art. 25.1.

Además, este Real Decreto modifica las multas previstas para aumentar su cuantía, pero en realidad lo que produce es una mera reiteración del cuadro de multas contenido en el anexo I del Código de la Circulación, ya antes de la entrada en vigor de la Constitución, sin que prevea sanciones no existentes con anterioridad.

b) Por lo que se refiere al Real Decreto 1.178/1987, no afecta a los preceptos del Código de la Circulación cuya infracción ha determinado las sanciones impuestas al recurrente, ni a la cuantía de éstas; realiza una mera adaptación del Código que ninguna relación guarda con la presunta violación del derecho citado por el demandante de amparo, y la pretensión de que se anule resulta inadmisible en este recurso (arts. 41.3 y 50.1.2] LOTC).

8. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones en escrito presentado el 29 de noviembre de 1993, y solicitó la concesión del amparo, por cuanto del proceso resulta la quiebra del art. 25.1 de la Constitución. Entiende la citada representación pública que es necesario distinguir entre las don sanciones impuestas.

Comienza por el análisis del art. 16.4 del Código de la Circulación, y considera que la descripción de la conducta ilícita y la previsión de la sanción correspondiente se efectúa con posterioridad a la Constitución y mediante una norma con rango de Decreto y no de Ley, y que tal Decreto carece de toda cobertura posconstitucional de rango legal, con lo que vulnera claramente la garantía formal del rango de ley en la tipificación de infracciones y determinación de sanciones, que es plenamente aplicable al campo administrativo sancionador según reiterada doctrina constitucional (STC 177/1992).

Por lo que se refiere al art. 230 del Código de la Circulación que define el ilícito administrativo desde su redacción de 1934, la cuestión surge únicamente en relación con la modificación del cuadro de multas llevado a cabo por Real Decreto 1.178/1987; en este extremo señala que la garantía de cobertura legal afecta tanto a las infracciones administrativas como a las sanciones a ellas anudadas, con la única excepción, que aquí no concurre, de que se trate de una mera reiteración de la normativa vigente antes de la Constitución, y recuerda la doctrina establecida en las SSTC 177/1992 y 29/1989. Afirma que en el presente caso, la infracción es típica, y por tanto legítimamente punible, pero sólo puede acarrear una sanción que no excede de 1.000 ptas., que es el límite máximo, fijado en las normas vigentes en el momento de la comisión de la falta que no infringen la reserva de ley establecido en el art. 25.1 de la Constitución, todo lo que supera este límite máximo es contrario a este precepto constitucional.

9. Con fecha 7 de diciembre de 1993, se presentó escrito de alegaciones del recurrente, en que se reproducen los argumentos expuestos en la demanda de amparo. Reitera literalmente los razonamientos vertidos en su escrito de demanda acerca de que el Código de la Circulación, y sobre todo, las modificaciones operadas sobre el mismo posteriores a la promulgación y entrada en vigor de la Constitución incumplen gravemente, el principio de reserva de ley expresamente reconocido en el art. 25.1 C.E.

10. Por providencia de 10 de febrero de 1994 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 siguiente.

1. Constituye el objeto del presente recurso de amparo determinar si las disposiciones reglamentarias que sirvieron de base a las sanciones impuestas al recurrente, y confirmadas en la Sentencia impugnada, contaban con la suficiente cobertura legal o si, por el contrario, deben considerarse carentes de la misma, atendiendo a las garantías formales y materiales exigidas en el art. 25.1 de la Constitución.

Tanto por el demandante de amparo como por el Ministerio Fiscal, se afirma que las resoluciones sancionadoras impugnadas infringen de forma manifiesta el art. 25.1 de la Constitución, porque se han impuesto con apoyo en unas normas jurídicas que carecen de rango de ley formal, como lo serían el Código de la Circulación de 1934, y las sucesivas modificaciones normativas operadas con posterioridad a su entrada en vigor. Estas modificaciones son, concretamente, las introducidas por el Real Decreto 1.467/1981, que añadió un nuevo apartado al art. 16 del Código de la Circulación y dio nueva redacción al cuadro de sanciones que se contiene en el anexo 1 del citado Código, elevándolas en su cuantía, y el Real Decreto 1.178/1987, de 11 de septiembre, que igualmente incrementó la cuantía de las multas. Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que las citadas normas respetan el citado precepto constitucional, tanto en lo concerniente a las infracciones, como a las sanciones.

2. Primeramente, y a fin de centrar el debate, hay que rechazar los argumentos vertidos por el actor acerca de la derogación por la Constitución del Código de la Circulación de 1934 a cuyo amparo se impuso la primera de las sanciones (art. 230), pues carece de todo fundamento, y así lo reconoce implícitamente la propia demanda de amparo, cuya argumentación insiste básicamente en la invalidez de los Decretos posconstitucionales. Es doctrina reiterada de este Tribunal (STC 11/1981), que no cabe exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias o situaciones respecto a las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución, y así lo hemos declarado también en nuestras SSTC 42/1987, 61/1990, 219/1991 y 177/1992. En este sentido, la validez del art. 230 del Código de la Circulación, en tanto que norma tipificadora de un ilícito administrativo de existencia anterior a la Constitución, es incuestionable desde la óptica de su art. 25.1.

Cuestión distinta es la que se plantea respecto a las disposiciones reglamentarias que con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución modificaron el Código de la Circulación, como las que fueron de aplicación en el presente caso. A tal efecto, deben distinguirse dos aspectos, merecedores por su contenido de un examen separado.

3. El primero de ellos plantea la cuestión de las modificaciones introducidas en el Código de la Circulación por una disposición reglamentaria posterior a la Constitución, que no solamente altera la cuantía de las multas, tema éste que será examinado posteriormente, sino que en lo que ahora importa, tipifica una nueva infracción antes no prevista. Así ocurre con el Decreto 1.467/1981 que introduce el deber de portar casco al circular en motocicleta.

Al respecto, conviene recordar que una constante doctrina de este Tribunal ha declarado que el derecho fundamental contenido en el art. 25.1 C.E., extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en el citado art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987, 305/1993, entre otras).

En relación a esta garantía formal este Tribunal ha precisado que, si bien es cierto que el alcance de la reserva de ley en el ámbito administrativo no puede ser tan riguroso en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencias a los tipos y sanciones penales en sentido estricto -bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter, en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias (STC 2/1987)-, no lo es menos que aquel precepto constitucional exige, en todo caso, "la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan".

También se ha precisado por este Tribunal que la reserva de Ley no excluye en ese ámbito "la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" (STC 83/1984). Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (STC 3/1988, fundamento jurídico 9º). En definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley.

Dicho esto y a la vista de las alegaciones del Abogado del Estado, debemos traer a colación la doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987 y 83/1984, entre otras), a tenor de la cual no se produce una vulneración de las disposiciones del art. 25 de la Constitución si se dictan normas reglamentarias sancionatorias que representen un mero complemento o desarrollo de normas, aún sin rango legal, válidamente existentes. Justamente por ello, y como este Tribunal ya ha tenido oportunidad de señalar, no cabe dudar de la constitucionalidad de la norma reglamentaria sancionatoria posterior a la Constitución, que "se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material ... En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas" (STC 42/1987).

4. A la vista de la anterior doctrina constitucional, procede analizar ahora si en el presente caso la disposición administrativa sancionadora que sirve de fundamento a la sanción impuesta al recurrente respeta el citado principio de legalidad en su doble vertiente, y en especial, en lo relativo a la reserva formal de ley.

Pues bien, el Real Decreto 1.467/1981, de 8 de mayo, dio una nueva redacción al art. 16 del Código de la Circulación, añadiendo un nuevo apartado en el que se disponía que los conductores y viajeros de motocicletas de cilindrada superior a 125 centímetros cúbicos, con o sin sidecar, deberán utilizar casco de protección que corresponda a tipos homologados cuando circulen tanto por vías urbanas como interurbanas; los de motocicleta de cilindrada igual o inferior a 125 centímetros cúbicos, y los ciclomotores, únicamente cuando circulen por vías interurbanas".

El Abogado del Estado sostiene que esta infracción estaba ya prevista con anterioridad, de una manera genérica, en el propio art. 16 del Código de la Circulación redactado conforme al Decreto 2.926/1974, por cuanto en los tres primeros apartados se fijaban las condiciones de seguridad en la circulación para garantizar la vida e integridad del conductor de los vehículos de motor y de las demás personas. Considera que el apartado cuarto introducido por el Real Decreto de referencia, encuentra su razón de ser en las previsiones sobre medidas de seguridad del conductor y de los viajeros, adaptándolas a las motocicletas exclusivamente. Se trata, a su entender, de la concreción de las normas sobre seguridad del automovilista adaptadas a los conductores y viajeros de un tipo especial de vehículos: los motoristas. Concluye, de este modo, que no estamos en presencia de una sustitución normativa, sino de una simple particularización a una materia concreta de reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales.

Sin embargo esta argumentación no puede ser acogida. Resulta evidente que el art. 16 del Código de la Circulación, en su anterior redacción, no ofrecía una cobertura legal suficiente a esta disposición reglamentaria, por cuanto la conducta típica es introducida por primera vez en el ordenamiento jurídico para los motoristas, mediante el R.D. 1.467/1981 sin respaldo del legislador, cuando sólo a él, en tanto que representante legítimo de los ciudadanos, corresponde determinar los ámbitos de libertad de los mismos. No puede sostenerse, que el precepto cuestionado sea una simple concreción de una obligación anterior, ni es razonablemente admisible, como sostiene el Abogado del Estado, que en el citado precepto del Código de la Circulación se comprenda subsumida toda conducta relacionada con la conducción de motocicletas, por el contrario resulta evidente que la norma reglamentaria posconstitucional innova el sistema de infracciones preestablecido en cuanto no se limita a reproducir las ya existentes, sino que define por vez primera un nuevo ilícito administrativo sin una norma de rango legal que le habilite para ello. En definitiva, la norma reglamentaria sancionadora no constituye una reiteración de las reglas establecidas en otras más generales, sino que introduce una nueva infracción para los supuestos de conducción de motocicletas, que no puede considerarse subsumida en ninguna otra norma anterior con rango de ley y en este sentido resulta contraria al art. 25.1 C.E.

Resta, finalmente, por analizar, el efecto que después de haberse cometido la infracción, pero antes de la imposición de la sanción, se haya aprobado el texto articulado de la Ley de Seguridad Vial.

La Sentencia objeto de impugnación parte de la tesis, de que era elemento determinante que la sanción hubiera sido impuesta después de la entrada en vigor de la Ley; y considera que esta Ley, en su disposición transitoria otorgó con carácter retroactivo, cobertura legal que de manera expresa le faltaba al Código de la Circulación. Sin embargo no es posible aceptar que la cobertura legal ex post facto pueda subsanar el vicio previo causante de la vulneración del art. 25.1 C.E. Como ya hemos declarado en un caso análogo (STC 29/1989) "es obvio que esta Ley ... (26/1984, de 19 de julio, de defensa de los consumidores) no podía prestar cobertura legal al Real Decreto 1.945/1983 para la imposición de sanciones por infracciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la propia Ley, dada la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras (art. 9.3 de la Constitución)" (fundamento jurídico 3º, párrafo 2).

5. La segunda de las cuestiones suscitadas, consiste en determinar si la elevación de las multas llevada a cabo tanto por el Real Decreto 1.467/1981 como por el 1.178/1987, sin que existiera una Ley que lo permitiese, es contraria a las garantías contenidas en el art. 25.1 C.E. Al efecto, hemos de señalar con carácter previo que nuestro análisis sólo puede centrarse en el R.D. 1.467/1981, por cuanto el incremento de la cuantía de las multas operado por el R.D. 1.178/87 en nada afecta a las multas que podrían imponerse por la eventual infracción del art. 230 del Código de la Circulación ya que carece de sentido enjuiciar la elevación de la cuantía respecto del art. 16.4 del citado Código, pues de éste ya hemos dicho que carece de cobertura legal de clase alguna. Hecha la anterior precisión, no es ocioso recordar que las sanciones, y no sólo las infracciones, se encuentran sometidas al principio constitucional de legalidad (STC 207/1990, entre otras). Podría entenderse que, en este caso, únicamente existe una actualización de la cuantía de las multas, manteniendo el valor real de la medida punitiva, y que esta mera actualización no supone una verdadera alteración de las sanciones. Sin embargo, en nuestra STC 177/1992, hemos señalado (fundamento jurídico 3º), que la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tienen como importante límite la imposibilidad de que con posterioridad a la Constitución se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria, puesto que con ello no se respetaría el sistema de producción de normas jurídicas impuesto ahora por la Constitución. Más recientemente en la STC 305/1993 (fundamento jurídico 6º), hemos declarado que si la Administración ostentara potestades sancionadoras no amparadas por una norma de rango legal, ello supondría convertir en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así, in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal incumpliéndose de esta manera el art. 25.1 de la Constitución.

En consecuencia, trasladando la anterior doctrina al caso examinado, hemos de concluir que, el aumento de la cuantía de la sanción pecuniaria introducido por el Real Decreto mencionado debía haberse realizado por ley, pues constituye una modificación cuantitativa de la sanción que no goza de la cobertura legal necesaria.

La constatación de las referidas infracciones constitucionales, comporta la anulación de la resolución sancionadora acordada como consecuencia de la aplicación del art. 16. 4 del Código de la Circulación en la redacción dada por el Real Decreto 1.467/1981, y de la sanción impuesta por la infracción del art. 230 C.C., en lo que se refiere al aumento de la cuantía introducida por el citado Real Decreto 1.467/81. Por consiguiente la cuantía de esta sanción deberá ser reducida a la que resulte de aplicación según las normas vigentes en el momento de la comisión de la falta, que no infrinjan el principio de reserva de ley establecido en el art. 25.1 C.E.