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1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por Auto de 30 de junio de 1989, dictado en recurso contencioso-administrativo núm. 1.410/87, que ha tenido su entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el 9 de agosto de 1989, plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre los arts. 137 d) y 124.3 de la Ley General Tributaria, por su posible oposición al art. 24.1 C.E.

2. Los hechos que habrían dado lugar al planteamiento de tal cuestión son en síntesis los siguientes:

a) Don Julián Díaz García habría vendido en junio de 1982 el local, sito en Sevilla, en el que venía ejerciendo la actividad de venta al por menor de muebles, presentando en el Ayuntamiento de dicha ciudad la baja a efectos del impuesto municipal sobre radicación y la tasa de basuras. El Sr. Díaz habría satisfecho asimismo al Ayuntamiento el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos devengado el 9 de junio de 1982 por la transmisión del referido inmueble. También abonó el importe de transmisiones patrimoniales. Sin embargo, aquél no habría presentado en la Delegación de Hacienda la correspondiente baja en la Licencia Fiscal.

b) El 4 de abril de 1986 le habrían sido notificadas al Sr. Díaz varias providencias de apremio de la Tesorería de Hacienda referentes a los recibos de la Licencia Fiscal puestos al cobro y no satisfechos, relativos a los ejercicios de 1982, 1983, 1984 y 1985.

c) El Sr. Díaz interpuso contra las referidas providencias de apremio, así como contra las liquidaciones contenidas en los recibos, reclamación económico-administrativa, que tramitada con el núm. 760/86 fue desestimada en lo relativo a la impugnación de las providencias de apremio, e inadmitida por extemporánea respecto de la impugnación de las liquidaciones, por resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Sevilla de 30 de enero de 1987.

d) Interpuesto por el Sr. Díaz contra dicha resolución recurso contencioso- administrativo, al que correspondió el número 1.410/87 de los de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dicha Sala, por providencia de 12 de mayo de 1989, acordó, con suspensión del plazo para dictar Sentencia, oir a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad acerca de los arts. 137 d) y 124.3 de la Ley General Tributaria, en su aplicación conjunta, por si los mismos fuesen contrarios al art. 24.1 C.E., en cuanto que dicha Ley pudiera impedir el derecho a la tutela judicial efectiva y provocar indefensión al restringir los motivos de impugnación jurisdiccional frente a actuaciones administrativas en vía de ejecución decididas sin previa notificación personal de la liquidación tributaria antecedente.

3. En dicho Auto de planteamiento de la cuestión razona la Sala, a los efectos de justificar la concurrencia de los presupuestos procesales, que el litigio estaba concluso para Sentencia cuando se plantea la cuestión y que las partes no han opuesto objeciones formales a dicho planteamiento. La entrada en vigor -añade- de los preceptos con rango de Ley de cuya validez depende el fallo es previa a la Constitución, lo que pudiera haber determinado que el órgano judicial, por sí mismo, los reputara derogados. Se ha preferido, no obstante, elevar la cuestión de inconstitucionalidad, en primer lugar por su trascendencia general, al afectar a una de las piezas clave de la gestión y la recaudación, y en segundo lugar porque el legislador, con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, ha modificado importantes sectores de la Ley General Tributaria, confirmando con ello implícitamente el resto, dentro del cual se encuentran los preceptos cuestionados. Aparte de las remisiones que en normas de rango legal postconstitucionales (p. ej., arts. 191 y 194 del Real Decreto Legislativo 781/1986) se hace a las normas sobre cobranza de tributos contenidas en la Ley General Tributaria.

La solución del litigio -prosigue la Sala- está necesariamente determinada por la validez de las normas cuestionadas. Si se admite -se añade en el Auto, tras exponerse los hechos, afirmándose que las liquidaciones anuales habrían sido practicadas «mediante el sistema edictal previsto en el art. 124.3 de la Ley General Tributaria»- la validez de aquéllas, la solución del litigio no puede ser sino su desestimación, pese a que la deuda tributaria no responda a hecho imponible ni a manifestación de capacidad económica (art. 31 C.E.) algunos, sino a la desafortunada concurrencia de un sistema de notificación edictal unido a una grave restricción de los medios de impugnación.

La Sala no ve posible -se afirma asimismo- una interpretación conforme a la Constitución de dichos preceptos, que impida intepretaciones tan contrarias a los principios constitucionales de justicia, capacidad económica y prohibición de indefensión en la tutela judicial. Los medios de oposición a la vía de apremio son tasados y no admiten la posibilidad de enjuiciar la validez de la liquidación preexistente, siempre que ésta se haya notificado reglamentariamente. La notificación edictal es plenamente reglamentaria. Y, a diferencia de lo que ocurre con los títulos que llevan aparejada la ejecución en el orden civil y mercantil, no cabe plantear juicios declarativos posteriores sobre el fondo de la deuda tributaria, abocando todo ello a la indefensión material del contribuyente. Siendo afectado el art. 24.1 C.E. por la aplicación simultánea de los dos preceptos legales citados. El Ministerio Fiscal sugiere que en casos como el de autos se repute "irregular" y no efectuada la notificación edictal, o bien se arbitre un recurso semejante al de la audiencia del rebelde en el proceso civil. Mas la misión del órgano judicial es aplicar las leyes, no inventarlas, y si el edicto tiene eficacia, la tiene para todos sus destinatarios o en caso contrario para ninguno, y la sugerente tesis del Ministerio Fiscal conduciría a la negación misma del sistema edictal y subsiguientes providencias de apremio con motivos tasados de oposición. Y la solución relativa a la audiencia civil al rebelde, es al legislador a quien corresponde arbitrarla, pues desborda las posibilidades judiciales de interpretar las leyes. Tampoco se pueden añadir por el órgano judicial, a los motivos tasados de oposición a la vía de apremio, otro consistente en supuestos vicios de nulidad de la liquidación, pues ello significaría subvertir el sistema íntegro de excepciones oponibles en la vía ejecutiva.

Tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado mantienen que ninguno de ambos preceptos, en sí mismos, es inconstitucional. Aun admitiendo esto a efectos dialécticos, a la Sala no le caben dudas de que la aplicación conjunta de ambos sí es contraria a la C.E., en cuanto restringe el derecho a la tutela judicial. Pudiera argüirse que estamos en presencia de un supuesto más de acto consentido por el particular. Pero desde la óptica del ciudadano-contribuyente, no hay duda de que se ocasiona una indefensión material clara y que es desproporcionada la respuesta jurídica a esa supuesta negligencia. Y más si son numerosos tributos de diversas Administraciones los que se ponen al cobro mediante el citado mecanismo.

El origen de la indefensión, que sólo aparece con la restricción de motivos impugnatorios, está en el mecanismo de notificación, inspirado en consideraciones de eficacia. El Tribunal Constitucional viene manteniendo, a partir de las SSTC 9/1981 y 63/1982 y a propósito de los emplazamientos edictales del art. 64 L.J.C.A., que éstos no cumplen con las exigencias del art. 24 C.E., reservas que reaparecen en otro contexto en STC 14/1987 («la publicación de edictos no elimina el resultado de la indefensión en cuanto constituye un medio supletorio de comunicación establecido para los supuestos de no constancia de domicilio del interesado o ignorancia de su paradero, cuya utilización válida, desde la perspectiva del art. 24.1 de la Constitución exige, según declara la citada STC 156/1985 que, en atención a criterios de razonabilidad, se alcance la certeza de no ser posible la comunicación por los medios ordinarios»).

El propio Ministerio Fiscal -se concluye- reconoce que el edictal es un sistema excepcional de notificaciones. Pero para una importante gama de tributos, especialmente en el ámbito local -los tributos de cobro periódico-, es el sistema habitual. Cuando los destinatarios de las liquidaciones son perfectamente conocidos para la Administración tributaria, la cual sólo prescinde de comunicar personalmente la liquidación, sustituyéndola por la publicación de un edicto. El que ello no provoque indefensión sólo porque, a partir de una primera y obligada notificación personal del alta, no varíen de un año para otro las circunstancias esenciales del tributo, es el núcleo de la cuestión que debe decidir el Tribunal Constitucional. La Sala -se dice- entiende que las razones de eficacia no amparan ni justifican la excepción al principio general de que debe notificarse al interesado toda resolución administrativa que afecte a sus derechos e intereses, máxime cuando se trata de liquidaciones tributarias, actos administrativos gravosos para los ciudadanos. Si se obvia su comunicación personal, se sustituye por una imprecisa publicación edictal y, transcurridos ciertos plazos, aquéllos nada pueden invocar de fondo sobre la procedencia de la vía ejecutiva, se pone a los contribuyentes en trance de indefensión a menos que hayan estado atentos a la lectura de las publicaciones oficiales, lo que el Tribunal Constitucional ha reconocido ser un gravamen excesivo del que no pueden inferirse consecuencias contrarias a la efectividad del derecho a la tutela judicial. Y la notificación inicial del alta no enerva las consecuencias del sistema, pues deja intacto el motivo principal de inconstitucionalidad -la posible indefensión.

4. La Sección Segunda del Pleno acordó por providencia de 18 de septiembre de 1989 admitir a trámite la cuestión promovida y dar traslado de las actuaciones, conforme al art. 37.2 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse y formular las alegaciones que estimaran procedentes; y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento. Y por providencia de 2 de octubre de 1989, ante la indicación del Fiscal General del Estado de haberle sido entregada copia incompleta de las actuaciones, la misma Sección Segunda acordó concederle nuevo plazo de quince días, una vez le fuera entregada copia de un juego completo de las mismas.

5. El 3 de octubre de 1989, la Mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados acordó comunicar al Tribunal Constitucional que, aun cuando el Congreso de los Diputados no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, solicitando asimismo la remisión de copia completa del Auto de planteamiento de la cuestión.

6. El Abogado del Estado, por escrito que tuvo su entrada el 9 de octubre de 1989, se persona en la representación que ostenta y solicita que se dicte Sentencia declarando no haber lugar a pronunciarse sobre el art. 137 d) L.G.T., o subsidiariamente la constitucionalidad del mismo, así como que el art. 124.3 L.G.T. es igualmente conforme a la Constitución, con base en las alegaciones siguientes:

a) La constitucionalidad del art. 137 d) L.G.T. es irrelevante en el presente caso, pues el núcleo del asunto se encuentra en la validez constitucional de la notificación edictal prevista en el art. 124.3 L.G.T., sin que exista una posible «inconstitucionalidad derivada de la aplicación conjunta de ambos preceptos». Si el art. 137 d) L.G.T. no existiera, el planteamiento del problema sería el mismo: las liquidaciones se entenderían correctamente notificadas ex art. 124.3 L.G.T. y al no haber sido recurridas en plazo hábil habrían devenido consentidas y firmes. Mientras que no son susceptibles de recurso los actos reproducción de otros consentidos y firmes [art. 40 a) L.J.C.A.], como sería el caso de la providencia de apremio. La tasación de motivos del art. 137 d) L.G.T. es consecuencia de la validez de la notificación, único tema que debe examinarse, pues si la notificación es inválida, ningún perjuicio produce tal tasación de motivos. Además la providencia de apremio puede estar desconectada de la firmeza de la liquidación, pues es un puro acto de ejecución de ésta, por lo que sólo puede discutirse la ejecutividad de la deuda. Esa naturaleza puramente ejecutiva impide examinar la legalidad de la resolución ejecutada y presupone la notificación previa. Si la notificación se produjo validamente, es en relación con la misma como debe examinarse la adecuación constitucional de la preclusión de los plazos de recurso. En todo caso, el art. 137 d) es por todo ello plenamente constitucional.

b) Las consideraciones del Auto de planteamiento no son suficientes para fundar la posible inconstitucionalidad del art. 124.3 L.G.T. La indefensión que resultaría de exigir la carga de leer los periódicos oficiales y los edictos sería inconstitucional si, sólo por incumplirla, se impidiera el recurso. Pero la preclusión del recurso no sólo se produce como consecuencia de la notificación edictal, sino que se integra también con la notificación inicial del alta, que es personal y directa (art. 124.1, 2 y 3 L.G.T.). A partir de ahí sabe el contribuyente con precisión que legalmente se producen en determinados plazos los sucesivos devengos periódicos. La ausencia de indefensión es aún más clara en nuestro caso, en el que el contribuyente incumplió la obligación legal de darse de baja, carga plenamente proporcionada y razonable, pues los contribuyentes están obligados legalmente a informar a la Administración de cuantas circunstancias afecten a su capacidad contributiva, como se desprende del deber de contribuir ex art. 31.1 C.E. Tampoco cabe sostener que de la Constitución se desprenda necesariamente el principio general de la notificación personal de toda resolución administrativa, como consecuencia ineludible de la prohibición constitucional de que pueda producirse indefensión. Lo que sí deriva de tal prohibición es que el ciudadano tenga posibilidades efectivas de conocer, y en su caso impugnar, tales resoluciones administrativas, lo que debe examinarse en cada caso. En el nuestro existen garantías suficientes para ello. Sin olvidar que en muchas ocasiones las obligaciones tributarias no surgen de resolución previa alguna, sino de la pura aplicación de la Ley en plazos predeterminados, como es el caso de las autoliquidaciones. Debe examinarse la existencia de garantías suficientes para el ciudadano, que concurren en el mecanismo legal de los tributos periódicos.

c) Tal mecanismo legal no es un capricho del legislador ni un instrumento diseñado para la exclusiva conveniencia de la Administración, sino que se apoya sobre la existencia de un Registro fiscal, padrón o matrícula (art. 124.3 L.G.T.), que tiene carácter esencial. Y tales tributos son los conocidos como reales, los cuales no necesariamente proporcionan por sí mismos información suficiente para conocer el domicilio personal del contribuyente, pues su objeto no coincide en numerosísimas ocasiones con tal domicilio, por lo que hay que relativizar la afirmación en el Auto de que sus destinatarios son perfectamente conocidos para la Administración tributaria. Por el contrario, la Administración no puede conocer de oficio las transmisiones, incidencias en la actividad, altas y bajas, etc., debido a lo cual hay un Registro que produce efectos jurídicos, una vez conocida personalmente la inclusión en el mismo, y hay que comunicar las modificaciones que se produzcan, justamente lo que no hizo el contribuyente en el caso que nos ocupa. La existencia del Registro, justificada prácticamente, dota de justificación jurídico-teórica a las características de los tributos de cobro periódico, entre ellas a la notificación edictal, inseparablemente unida al alta notificada y a la periodicidad del devengo predeterminada legalmente. Los Registros públicos producen efectos legalmente determinados, en nuestro caso la periodicidad de devengos sucesivos y su notificación edictal. La presunción de exactitud del mismo puede desvirtuarse, pero sólo en plazo perfectamente cognoscible y además muy amplio. Limitación que sólo opera para cada devengo o ejercicio y que es perfectamente proporcionada a la eficacia de los asientos registrales, con sus obligaciones, pero también con sus consecuencias beneficiosas. La importancia de la existencia efectiva de estos Registros ha sido reconocida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Ambas figuras, Registro y tributos de cobro periódico, aparecen unidas, y la existencia de la primera explica las características de la segunda, que aparecen plenamente adecuadas a la Constitución.

7. Mediante escrito que tuvo su entrada el 20 de octubre de 1989, el Fiscal General del Estado se persona en el proceso e interesa una Sentencia desestimatoria de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por no aparecer la absoluta incompatibilidad de los arts. 124.3 y 137 d) L.G.T. con el art. 24.1 C.E., cabiendo interpretaciones que los acomoden al ordenamiento constitucional, en los términos expresados mediante las siguientes alegaciones:

Tras exponer los hechos y los términos en que la cuestión de inconstitucionalidad se plantea, entiende en primer lugar el Ministerio Fiscal que por la Sala que plantea dicha cuestión se están mezclando los dos objetos del recurso contencioso-administrativo, a saber, el de la admisibilidad de la impugnación de las notificaciones, no en el momento de ser efectuadas por edictos, sino en el de la notificación personal en vía de apremio, de un lado, y el de la obligatoriedad del pago de un tributo cuyo hecho imponible era inexistente, de otro. Y que si el primer punto pudiera ser compatibilizado con las exigencias del art. 24.1 C.E., la Sala quedaría en plena libertad de resolver sobre el segundo, por lo que es el tema de las notificaciones el que constituye el verdadero objeto de la presente cuestión.

Como este Tribunal tiene reiteradamente declarado -recuerda el Ministerio Fiscal-, para expulsar una norma con rango de ley del ordenamiento jurídico en su función de "legislador negativo" ha de aparecer bien clara su incompatibilidad con algún precepto constitucional, así como que no sea posible su acomodación al ordenamiento constitucional.

Nos encontramos -prosigue el Fiscal- ante un caso concreto de notificaciones edictales, como las reguladas para el proceso contencioso-administrativo en el art. 64 L.J.C.A. Por ello, se hace necesario acudir a alguna de las múltiples declaraciones de este Tribunal al respecto, a partir de la STC 9/1981. En la STC 63/1982, tras otorgarse el amparo, se consideró no procedente elevar al Pleno la cuestión de inconstitucionalidad de dicho art. 64, norma constitucionalmente válida para determinados supuestos, por caber además una interpretación del mismo no contraria a la Constitución y ser factible buscar en la vía judicial ordinaria el remedio contra la indefensión.

A juicio del Fiscal, algo parecido podría decirse del caso de autos, en el que no todas las notificaciones edictales en tributos de cobro periódico por recibo, cuando la liquidación del alta ha sido notificada personalmente, son sin más contrarias al art. 24 C.E., tratándose de una cuestión de eficacia y simplificación administrativa. Cierto que en algunos supuestos, quizás en el de autos, los edictos no son suficientes. Para tales casos, en STC 146/1985, por ejemplo, se ha dicho que «el art. 24.1 C.E. contiene un mandato implícito al legislador -y al intérprete- consistente en promover la defensa, en la medida de lo posible, mediante la correspondiente contradicción». Para tales supuestos cabría asimismo acudir a un remedio como el de la STC 63/1982, puesto que la ley no veda la notificación personal, sino que aquélla se limita a decir que ésta "podrá" efectuarse por edictos, y nada obsta a que en supuestos límite, como el actual, se acudiera a soluciones más acordes con la interpretación exigida por el art. 24.1 C.E.

La propia L.G.T. -señala el Fiscal- prevé en su art. 125.1, sobre eficacia de las notificaciones defectuosas, una posible solución, por lo que su art. 137 d) puede interpretarse, a la luz del art. 24.1 C.E., y de acuerdo con el 125.1 L.G.T., entendiéndose que en ciertos casos como los aquí contemplados la notificación edictal es insuficiente y defectuosa y por lo tanto el plazo para recurrir no corre sino desde el momento en que la liquidación ha llegado realmente a conocimiento del interesado. Si ello se acepta, la declaración absoluta de inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados no sería necesaria. El Tribunal Contencioso-Administrativo, e incluso el Económico-Administrativo, podrían tener por temporáneo el recurso y decidir acerca de si es o no procedente el pago del tributo de que se trate.

Nos encontramos, en consecuencia, ante un caso de los previstos en el art. 5.3 L.O.P.J.: el planteamiento y la viabilidad de la cuestión de inconstitucionalidad sólo cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional. En el presente caso sí cabe una interpretación conforme a la Constitución, por lo que la cuestión debe ser desestimada.

La Sala proponente de la cuestión -concluye el Ministerio Fiscal- encuentra el inconveniente de que esta solución conduciría a la negación caso por caso del sistema de notificaciones edictales. Mas tal solución aparece preferible a la situación de indefensión que en algunos casos pueda causarse. Y más aún a la derogación y expulsión del ordenamiento de todo el sistema tradicional de notificaciones en esta clase de tributos, por un supuesto concreto en el que, aparte de la posible injusticia material, el origen se debe en gran parte a la falta de diligencia del contribuyente al no darse de baja en un impuesto del que él mismo habría tramitado el alta.

Por providencia de 29 de abril de 1996 se señaló para deliberación y votación de la Sentencia el día 30 siguiente.

1. Plantea la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la inconstitucionalidad de los arts. 137 d) y 124.3 de la Ley General Tributaria (en adelante, L.G.T.), en su redacción anterior a la modificación operada por la Ley 25/1995, de 20 de julio (en lo sucesivo, las citas de la L.G.T., salvo que se exprese lo contrario, se referirán al texto vigente al tiempo de plantearse la cuestión), por vulneración de lo previsto en el art. 24.1 C.E. en lo relativo a la interdicción de la indefensión. Dichos preceptos disponen lo siguiente:

Art. 124.3. "En los tributos de cobro periódico por recibo, una vez notificada la liquidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o matrícula, podrán notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos que así lo adviertan".

Art. 137: "Contra la providencia de la vía de apremio sólo serán admisibles los siguientes motivos de oposición:...d) Falta de notificación reglamentaria de la liquidación".

Entiende la Sala, muy sucintamente dicho, que, si bien el análisis aislado de cada uno de ambos preceptos podría no plantear necesariamente, problemas de constitucionalidad, no obstante, y en todo caso, de la aplicación conjunta de ambos sí se produce una situación de indefensión resultante del mecanismo edictal de notificación, no tanto por sí mismo cuanto en la medida en que a dicha notificación, legalmente 'reglamentaria', se superpone la restricción de motivos impugnatorios en la vía de apremio.

El Fiscal General del Estado ha interesado la desestimación de la cuestión por no aparecer la absoluta incompatibilidad de los referidos preceptos con el art. 24.1 C.E., al ser posibles interpretaciones que los acomoden al ordenamiento constitucional. A su entender, y con independencia de la validez, en términos generales, de la notificación edictal prevista en el art. 124.3 L.G.T., la misma puede resultar insuficiente en algunos supuestos límite, como el que ha dado lugar a la presente cuestión, en los cuales la notificación habría de considerarse defectuosa, de tal modo que el plazo para el recurso no corriese sino a partir del momento en el que la liquidación hubiera llegado realmente al conocimiento del interesado, al ser éste el momento en que comienza a producir sus efectos (art. 125.1 L.G.T.).

El Abogado del Estado, finalmente, afirma la falta de relevancia de la cuestión en lo concerniente al art.137 L.G.T., por cuanto el núcleo del asunto se encuentra en la validez constitucional de la notificación edictal prevista en el art. 124.3 L.G.T., sin que exista una posible inconstitucionalidad derivada de la aplicación conjunta de ambos preceptos". En cuanto al art. 124.3 L.G.T., el mismo no genera indefensión desde el momento en que no impone una carga desproporcionada de leer los periódicos oficiales y edictos a quien se ha dado previamente de alta en el registro fiscal correspondiente y ha recibido la notificación personal de una primera liquidación.

2. Teniendo en cuenta los términos en los que la presente cuestión de inconstitucionalidad se encuentra planteada, conviene recordar los hechos en que se basa la demanda deducida ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el proceso a quo. El recurrente alegó que había vendido en junio de 1982 el local, sito en Sevilla, en que había venido ejerciendo la actividad de venta al por menor de muebles, presentando en el Ayuntamiento de dicha localidad la baja a efectos del impuesto municipal sobre radicación y la tasa de basuras y satisfecho el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos. Sin embargo no se dio de baja en la licencia fiscal, al entender que las comunicaciones hechas al Ayuntamiento, así como la liquidación presentada del impuesto de transmisiones patrimoniales del local en el que desarrollaba su comercio, deberían llevar a que ésta se produjera de oficio por la Administración.

Por otra parte, ante el impago de la liquidación correspondiente al año de 1982, la Administración no realizó ninguna actuación ejecutiva hasta que libra la certificación de descubierto en diciembre de 1985, cuando ya se habían producido las liquidaciones correspondientes a los años 1983, 1984 y 1985. Todo ello, según alega, le llevó a confiar en que la baja en el impuesto se había producido efectivamente, lo que justifica que no impugnase las referidas liquidaciones.

3. Entiende el Abogado del Estado que la cuestión debe ser inadmitida respecto del segundo de los preceptos cuestionados, el art. 137 d L.G.T., por su irrelevancia en relación con el fallo, toda vez que, como acabamos de señalar, el núcleo del asunto se encuentra en la validez constitucional de la notificación edictal prevista en el art. 124.3 L.G.T., sin que exista una posible "inconstitucionalidad derivada de la aplicación conjunta de ambos preceptos".

La excepción de inadmisión formulada por el Abogado del Estado debe ser rechazada. El llamado "juicio de relevancia", como requisito del planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad exige, ante todo, que el órgano judicial considere que la validez de la norma cuestionada condicione su fallo (art. 163 C.E.), que exteriorice su propio juicio de relevancia (art. 35.2, inciso 1º, LOTC) y que el mismo no sea abiertamente inconsistente (SSTC 106/1986, 221/1992 y 90/1994, entre otras). En el presente caso, la Sala cuestionante ha expuesto que la limitación de la oposición a la providencia de apremio, entre otros supuestos tasados, a la falta de notificación reglamentaria, teniendo en cuenta que el art. 124.3 L.G.T. permite la notificación por edictos configura un supuesto de indefensión vedado por el art. 24.1 CE. Es claro que si los términos del art. 137 L.G.T. hubieran sido otros el recurso frente a las providencias de apremio hubiera podido prosperar ante el Tribunal Económico Administrativo o, en todo caso, el recurso que ante su desestimación se ha interpuesto ante la Sala de lo Contencioso-administrativo.

Ahora bien, con independencia de lo anterior, y antes de pasar a examinar el fondo de la presente cuestión, forzoso resulta comenzar subrayando la relativa peculiaridad de la misma, toda vez que los dos preceptos cuestionados no se impugnan tanto en sí mismos, y aisladamente considerados, cuanto a partir de los efectos combinados que ambos pueden llegar a alcanzar en supuestos como el que se encuentra en el origen del presente proceso constitucional. En puridad, nada de extraño tiene que la argumentación de la inconstitucionalidad de un precepto deba apoyarse en la simultánea existencia de otros preceptos vigentes en el ordenamiento, tanto más en otros preceptos integrantes de un mismo texto legal, en el que dicho precepto se inserta como pieza de algo que aspira a ser un sistema. Consciente, en parte, de ello, el legislador ha previsto la inconstitucionalidad por conexión o consecuencia (art. 39.1, in fine, LOTC). La Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sin embargo, nos ha planteado una suerte de cuestión "alternativa", en sentido inverso a la anterior previsión, toda vez que la apreciación de inconstitucionalidad de un precepto salva, por así decir, los problemas de constitucionalidad del otro, de tal manera que este Tribunal pudiera "optar" por la identificación de la inconstitucionalidad en uno u otro precepto. En este sentido, conviene poner de manifiesto que, en la función que a los Jueces y Tribunales corresponde con arreglo al art. 163 C.E., éstos deben identificar el precepto, o en su caso los preceptos, aplicables al caso, que, de modo inmediato, les plantean problemas de constitucionalidad, no bastando con la descripción de un supuesto de inconstitucionalidad resultante del efecto combinado de diversos preceptos. En suma, la cuestión de inconstitucionalidad debe plantearse respecto de específicos preceptos, y no tanto respecto, como decimos, de supuestos que podrían encontrar apoyatura en preceptos alternativos.

4. Dispone el art. 124.3 L.G.T. que "En los tributos de cobro periódico por recibo, una vez notificada la liquidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o matrícula, podrán notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos que así lo adviertan". Junto a un primer efecto de condición de eficacia del acto (art. 57.2 de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, y art. 124.1 L.G.T.), que ninguna duda de constitucionalidad plantea desde la perspectiva del art. 24.1 CE, estas notificaciones tienen una dimensión procedimental de extraordinario relieve,cual es la de determinar el inicio de los plazos para recurrir el referido acto, en vía administrativa o jurisdiccional. La regla general que hemos de tomar en consideración es, pues, que la reclamación económico-administrativa deberá interponerse, "en el plazo de quince días, a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto administrativo que se impugna" (art. 25 del Texto articulado de Procedimiento Económico- administrativo), aunque nada cambiaría, a los efectos de resolver esta cuestión de inconstitucionalidad, si ese plazo de quince días se contase a partir de la finalización del período voluntario de cobranza, como establece el art. 92.2 del Reglamento de Reclamaciones Económico-Administrativas, pues no introduce ninguna alteración significativa en el sistema. Igualmente, el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo se computa a partir de la notificación de la resolución que se impugna, si es expresa (art. 58 L.J.C.A.). La consecuencia del establecimiento de estos plazos es que el acto no impugnado, en el plazo establecido al efecto a partir de su notificación, deviene firme, siendo, por tanto y en principio, irrecurrible [arts. 40 a) y 82 c) y f) L.J.C.A.].

En este sentido, la Sala proponente de la cuestión declara: "Que ello no provoque indefensión (habida cuenta, insistimos, de esta última y trascendental consecuencia) sólo por el hecho de que el mecanismo se repita anualmente a partir de una primera y obligatoria notificación personal del alta en los padrones respectivos, o incluso por el hecho de que de un año para otro no varíen las circunstancias esenciales del tributo, es justamente el núcleo de la cuestión que debe decidir el Tribunal Constitucional". La "última y trascendental consecuencia" a que alude la Sala no es sino la serie de motivos tasados oponibles a la providencia de apremio, con lo que, de nuevo, la cuestión vuelve a remitirse al art. 137 L.G.T. Pero prescindiendo de este último dato, que habrá de abordarse en su momento, conviene ya declarar que el art. 124.3 L.G.T. no es contrario a la Constitución.

En efecto, el que la notificación colectiva, en primer lugar, se refiera a liquidaciones de tributos de cobro periódico por recibo; en segundo lugar, que la misma vaya precedida del alta en el respectivo registro, padrón o matrícula; y, en tercer lugar, que sólo quepa respecto de la segunda y ulteriores liquidaciones, pues la primera se ha de notificar personalmente, no son circunstancias indiferentes a la hora de valorar la compatibilidad de estas notificaciones colectivas con el art. 24.1 C.E. La propia Sala parte incluso del supuesto de que de un año a otro no varíen las circunstancias esenciales del tributo, algo que no se encuentra expreso en el texto del precepto cuestionado, pero que el Tribunal Supremo ha venido a considerar comprendido en el mismo (Sentencias del T.S. 11-2-92, 17-2-92 y 27-10-94) y en cuyo mismo sentido ha venido a operar la modificación introducida en este precepto por la Ley 25/1995, al añadir al texto anterior que "el aumento de la base tributaria sobre la resultante de las declaraciones deberá notificarse al sujeto pasivo con expresión concreta de los hechos y elementos adicionales que lo motiven, excepto cuando la modificación provenga de revalorizaciones de carácter general autorizadas por las leyes".

Este Tribunal ha señalado que "no cabe oponer el art.24 C.E. a aquellas medidas que, suponiendo un cierto gravamen, no impiden el acceso al proceso, obedecen a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionales protegidos y que guardan proporcionalidad con la carga de diligencia exigible a los justiciables" (STC 5/1993). Por el contrario, "el art. 24.1 C.E. puede verse conculcado por aquellas normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador" (STC 114/1992).

Ciertamente, la notificación colectiva prevista en el art. 124.3 Ley General Tributaria impone al contribuyente una especial diligencia, que le obliga a atender a los periódicos oficiales o, al menos, a estar pendiente de los períodos voluntarios de pago del tributo, para poder impugnar las liquidaciones de este modo notificadas. Ahora bien, es de tener en cuenta, en primer lugar, que esta forma de notificación atiende a una finalidad constitucionalmente legítima, cual es la eficiencia en la gestión tributaria, que consigue manteniendo un alto grado de certeza en las relaciones jurídico-tributarias, aun en los casos en los que ha existido una notificación edictal, participando de los fines que justifican tales notificaciones, que, en una gestión tributaria masiva, cual es la referente a los tributos de cobro periódico por recibos, facilita un trámite que puede ocasionar la paralización de múltiples procedimientos e irregularidades en otros muchos casos, por la dificultad de controlar el estricto cumplimiento de todos los requisitos de las notificaciones en una gestión en masa. En segundo lugar, que estas notificaciones colectivas mediante edictos se refieren a aquellas liquidaciones de tributos de cobro periódico por recibo que, de manera automática, han de girarse periódicamente sin variación ni modificación en sus elementos esenciales respecto de la primera liquidación notificada personalmente.

El resultado de todo ello es que, si bien la medida no deja de ser rigurosa, dado que toma como punto de partida para el cómputo de un plazo de impugnación, transcurrido el cual la liquidación gana firmeza, no una notificación personal, rodeada de importantes prevenciones en orden a garantizar el conocimiento de su contenido y la existencia de efectivas posibilidades de impugnación por parte del afectado, sino la publicación de unos edictos que, practicada según el modo que acabamos de exponer, garantizan su previsibilidad y su conocimiento, permitiendo así, en los términos señalados, rechazar una tacha de inconstitucionalidad. En suma, la necesaria protección de la eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 C.E.) en orden a la gestión de estos tributos, hace compatible la previsión del art. 124.3 LGT siempre que se entienda en los términos anteriormente expuestos, con las exigencias derivadas del art. 24.1 C.E.

5. Dispone el art. 137 LGT que "Contra la providencia de la vía de apremio sólo serán admisibles los siguientes motivos de oposición: a) Pago. b) Prescripción. c) Aplazamiento. d) Falta de notificación reglamentaria de la liquidación. e) Defecto formal en la certificación o documento que inicie el procedimiento; y f) Omisión de la providencia de apremio."

Para la Sala proponente de la cuestión, la letra d) de este precepto podría ser inconstitucional al no permitir, a contrario sensu, impugnar la providencia de apremio por motivos distintos de los seis anteriormente enunciados y, muy particularmente, al no permitir oponerse a una notificación que, aunque colectiva, es "reglamentaria", vale decir, regular, en virtud de lo dispuesto en el art. 124.3 L.G.T. De este modo, la impugnación del art. 137 d) L.G.T. viene a desembocar en la del art. 124.3 L.G.T., de modo parecido a como la impugnación de este último concluía remitiéndose a aquél. En casos como el que da lugar a la presente cuestión entiende la Sala que el art. 137 d) L.G.T., en sus estrictos términos, puede abocar en una situación de indefensión.

A fin de escapar de esta argumentación circular, conviene reiterar la conclusión alcanzada en el anterior fundamento jurídico: El sistema de notificación colectiva previsto en el art. 124.3 L.G.T., en los términos anteriormente expuestos, no es contrario a las exigencias del art. 24.1 C.E. En otras palabras, una notificación colectiva producida en las circunstancias y con los requisitos contenidos en dicho precepto produce los efectos materiales y formales previstos en el ordenamiento.

En relación ya con el art. 137 L.G.T. conviene comenzar señalando que el mismo se limita a regular los motivos de oposición frente a una providencia de apremio, de naturaleza puramente ejecutiva, que ciertamente sólo cabe impugnar por una serie de motivos tasados, pero ello, por sí mismo no afecta a los medios de defensa de que se disponga frente a la liquidación que a través de él se ejecuta. Como ya se afirmó en la STC 168/1987, el "régimen de impugnación de este tipo de providencias se contiene en el art. 137 de la Ley General Tributaria y el art. 95.4 del Reglamento General de Recaudación, y viene a suponer una lista tasada de motivos de impugnación". En suma la providencia de apremio puede hallarse incluso desconectada de la firmeza de la liquidación, siendo una pura consecuencia del impago de la misma y de la ejecutividad inmediata del acto administrativo.

Analizando el apartado d) del art. 137 L.G.T., respecto del que de modo específico se plantea la presente cuestión, la objeción resulta prácticamente vaciada en su contenido, en la medida en que se remite, como ya se ha dicho, a lo dispuesto en el art. 124.3 L.G.T., cuya constitucionalidad ha quedado examinada en el fundamento jurídico anterior. En la medida, pues, en que se trate de liquidaciones tributarias que reúnan las condiciones allí señaladas, la referencia contenida en la letra d) del art. 137 L.G.T. a la falta de notificación reglamentaria como uno de los supuestos tasados de oposición a la providencia de apremio, tampoco vulnera el art. 24.1 C.E.

Una vez efectuado el juicio de constitucionalidad respecto de los preceptos sometidos a nuestro examen, es claro que con ello concluye la función de este Tribunal en el específico proceso de la cuestión de inconstitucionalidad, sin que pueda ser tarea nuestra proporcionar a los Jueces y Tribunales la concreta determinación de la forma en que un caso particular ante ellos suscitado encuentra o no cabida dentro de los distintos supuestos previstos en tales preceptos, que han de integrarse en la totalidad del ordenamiento jurídico; pues las leyes, en su pretensión de racionalidad, se proyectan sobre la normalidad de los casos, sin que baste la aparición de un supuesto no previsto para determinar su inconstitucionalidad (SSTC 70/1991 y 308/1994).

1. Voto particular que formula el Magistrado don Pedro Cruz Villalón a la Sentencia recaida en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1.724/89, al que se adhieren los Magistrados don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y don Javier Delgado Barrio

1. Entiendo que, antes de entrar a resolver el fondo de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo respecto de los arts. 137 d) y 124.3 de la Ley General Tributaria por su posible vulneración del art. 24.1 C.E., y con independencia de la admisión a trámite, en su dia, de la presente cuestión, ha debido este Tribunal examinar si se dan en este momento en la misma los presupuestos procesales exigidos por el art. 163 C.E. y los correlativos arts. 35 a 37 LOTC. La cuestión de inconstitucionalidad, en efecto, se plantea respecto de preceptos correspondientes a una Ley promulgada con anterioridad a la Constitución, concretamente el 28 de diciembre de 1963, de tal manera que sobre ella la Constitución opera, no solo con el llamado efecto de "inconstitucionalidad sobrevenida", sino tambien con eficacia derogatoria.

2. Ni la Constitución ni tampoco la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional han especificado si el deber de los órganos judiciales de plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre normas con rango de ley aplicables al caso del que estén conociendo se extiende al supuesto de que dichas normas, por ser anteriores a la Constitución, se vean afectadas tambien por la eficacia derogatoria de ésta (art. 163 C.E. y Cap. Tercero del Título II de la LOTC). Bien es verdad que, en rigor, ello no sería enteramente necesario toda vez que la citada eficacia derogatoria restringiría decisivamente los supuestos en los que tales normas pudieran considerarse "aplicables al caso".

Este Tribunal hubo, de este modo, de enfrentarse desde el primer momento a un problema interpretativo que, por lo demás, había recibido distinta respuesta en ordenamientos constitucionales similares al nuestro. En efecto, en su primera Sentencia dictada en un procedimiento de control de constitucionalidad el Tribunal optó mayoritariamente por una respuesta original y flexible según la cual, y como regla de principio, respecto de las leyes preconstitucionales "los Jueces y Tribunales deben inaplicarlas si entienden que han quedado derogadas por la Constitución", de tal manera que, respecto de ellas, no opera el mandato contenido en el art. 163 C.E. La flexibilización de la regla consistió en reconocer a los órganos judiciales la facultad, "en caso de duda, (de) someter este tema al Tribunal Constitucional por la via de la cuestión de inconstitucionalidad". De este modo, el Tribunal ha permitido que, junto a las cuestiones de inconstitucionalidad preceptivas, derivadas del art. 163 C.E., impuestas por lo que se considera una exigencia derivada de la ordenación de nuestro "sistema de fuentes" (STC 23/1988), se sitúen otras cuestiones de inconstitucionalidad puramente facultativas para aquellos supuestos en los que la constitucionalidad les resulte dudosa, pues, en ausencia de este elemento de duda, es claro que debe operar la regla de principio de inaplicación por sí de la ley entendida derogada. De ahí que en la STC 105/1988 declarásemos que "la cuestión relativa a las leyes preconstitucionales se hace necesaria si el órgano judicial proponente estima que no puede hacer uso de la Disposición derogatoria de la Constitución y del mecanismo de derogación tácita en ella contenido" (fundamento jurídico 1º).

Diversas razones reforzaban en aquel momento esta solución flexible, e incluso prudente. En primer lugar, la falta de experiencia en el modo de operar de la supremacía o primacía de la norma constitucional, así como de los principios básicos de interpretación constitucional, pudiendo parecer excesivo trasladar en todo caso y desde el primer momento a los órganos judiciales la constatación de todos los supuestos de eficacia de los contenidos constitucionales sobre el ordenamiento jurídico preexistente. A ello debe unirse el factor innegable de un momento histórico en el que, prácticamente, todo el ordenamiento es preconstitucional, con el consiguiente riesgo, pues así podía entenderse, de quedar situado el Tribunal Constitucional en una posición relativamente marginal en los primeros momentos de afirmación de la primacía de la Norma constitucional. Por último, la característica apertura o, si se quiere, laconismo de muchos de los preceptos constitucionales más significativos plantea problemas interpretativos en los que una declaración con efectos erga omnes puede tener ventajas considerables desde una perspectiva de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.).

3. En estos momentos, por el contrario, no se dan algunos de dichos supuestos: Las pautas de la interpretación constitucional resultan familiares a todos los órganos jurisdiccionales, los cuales cuentan además con una doctrina emanada de este Tribunal que les puede permitir enfrentarse con la mayor parte de los problemas de constitucionalidad del Derecho anterior a 1978. De otro lado, la tarea exclusiva de este Tribunal de control del ordenamiento dictado por el legislador desde aquel año, a través de una revisión generalizada del ordenamiento, puede verse demorada o entorpecida adicionalmente por la asunción del control del ordenamiento anterior a dicha fecha, ocasionando dilaciones adicionales tanto en la resolución de las cuestiones que solo a él corresponde decidir como en la de aquellas otras que los Tribunales ordinarios mismos pueden abordar con mayor celeridad.

De este modo, en el ATC 296/1992 apreciábamos no darse los presupuestos de admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad "si se tiene en cuenta que el Tribunal a quo considera que puede pronunciarse sobre la conformidad de los preceptos cuestionados a la Constitución, y fallar, en consecuencia, tal como ha hecho en alguna ocasión anterior idéntica en presencia de las mismas circunstancias y partes. Es decir, el pronunciamiento que se solicita de este Tribunal no sería necesario, según la apreciación subjetiva del órgano juzgador, para la resolución del proceso. Sólo sería conveniente, dados los "efectos generales" de una Sentencia del Tribunal Constitucional". De este modo se concluye que "a la vista de estas apreciaciones vertidas en el propio Auto de planteamiento de la cuestión, no resulta cumplido el requisito inherente a la cuestión de inconstitucionalidad por no albergar el órgano judicial duda que no pueda él mismo solucionar secundum Constitutionem y exija el consiguiente pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Dado que la Sala proponente declara que puede resolver la cuestión por sí misma, no es procedente que la plantee ante este Tribunal buscando un resolución de naturaleza abstracta y general, tal como indica el Fiscal General del Estado, pues la cuestión de inconstitucionalidad no es una via apta para conseguir la depuración abstracta del ordenamiento" (fundamento jurídico único). Más recientemente hemos resumido este planteamiento en la STC 90/1994, declarando que "es constitucionalmente lícito que si el Juez o Tribunal alberga una duda razonable acerca de la constitucionalidad de una Ley y de la posibilidad de su interpretación conforme a la Constitución no se contente con intentar una -a su juicio, imposible- interpretación correctora o adecuadora a la Constitución de la misma -como pide el art. 5.3 L.O.P.J.- y eleve al Tribunal Constitucional el Auto de remisión en el que exprese sus dudas de constitucionalidad" (fundamento jurídico 2º).

Este Tribunal debe prestar, por tanto y de modo creciente, particular atención a este presupuesto específico de las cuestiones de inconstitucionalidad de este tipo, concretamente la existencia de una duda razonable por parte del órgano judicial a quo acerca de la eficacia de la Constitución sobre la vigencia de un precepto anterior a la misma. La traslación del control del Derecho preconstitucional a este Tribunal no puede en modo alguno ser ya la regla. Lo cual no significa que este Tribunal deba apartarse, por entero, de la opción flexible que ha venido manteniendo desde 1981; el anteriormente recordado carácter abierto de preceptos fundamentales básicos no hace aconsejable cerrar la via de acceso a esta jurisdicción especializada de constitucionalidad al resto de los Jueces y Tribunales, siempre, eso sí, que las dudas existan. Pero ante un supuesto en el que las dudas se encuentren descartadas y el propio órgano judicial se considere, por tanto, plenamente capacitado para responder a la cuestión, conviene afirmar la plenitud jurisdiccional del mismo y la consecuente improcedencia del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

4. En el presente caso, la Sala de la Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía plantea la cuestión de inconstitucionalidad plenamente consciente de la eficacia derogatoria de la Constitución, señalando que "esta circunstancia pudiera haber determinado que el propio órgano judicial los reputara por sí mismo derogados por aquélla, sin necesidad de elevar la cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional". La Sala, sin embargo, declara que dos razones sustanciales le han llevado a "preferir" esta opción: La trascendencia general del problema y el hecho de que el legislador "posconstitucional", al no haber modificado estos preceptos con ocasión de otras reformas de la ley, ha confirmado implícitamente los mismos. Ahora bien, como ya hemos señalado, "la cuestión de inconstitucionalidad no es una via apta para conseguir la depuración abstracta del ordenamiento" (ATC 296/1992), sin que, por otra parte, la modificación parcial, con posterioridad a la Constitución de una ley preconstitucional convierta a los preceptos no alterados en productos de la voluntad del legislador "posconstitucional", cubiertos así por el mandato del art. 163 C.E. En todo caso, y más adelante, en el propio Auto de planteamiento de la cuestión se afirma tajantemente que "a la Sala no le caben dudas de que la aplicación conjunta de ambos (preceptos) sí es contraria a la Norma fundamental".

En estas circunstancias, debió haberse apreciado que el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad no cumple el requisito inherente a la misma por no albergar el órgano judicial duda que no pueda él mismo solucionar secundum Constitutionem y exija el consiguiente pronunciamiento de este Tribunal Constitucional.

Madrid, a treinta de abril de mil novecientos noventa y seis.