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1. Con fecha 29 de julio de 1983 don Santiago Aranzadi Martínez-Inchausti, Abogado del Colegio de Vizcaya, en nombre del Gobierno vasco, plantea conflicto positivo de competencia respecto de la resolución de 13 de mayo de 1983 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, por la que se anuncian Registros de la Propiedad vacantes para su provisión en concurso ordinario, entre los cuales se encuentran los de Bilbao núm. 1-I-B y Vergara I.

Señala el Abogado del Gobierno vasco que, de acuerdo con el art. 12.3 de su Estatuto de Autonomía:

A) La Comunidad Autónoma del País Vasco goza de la facultad exclusiva en materia de ejecución de la legislación estatal sobre nombramiento de Registradores de la Propiedad, puesto que no se establece ninguna cláusula de «en coordinación» o «sin perjuicio», etc. Por tanto, tan sólo la Comunidad Autónoma del País Vasco puede proceder al nombramiento de Registradores de la Propiedad cuando las vacantes se produzcan en el ámbito territorial del País Vasco.

B) Al ser una competencia de ejecución de la legislación del Estado sobre nombramientos de Registradores, es obvio que su contenido abarca, como mínimo, lo señalado en el art. 20.4 de la E.A.P.V., que dice que «las funciones de ejecución que este Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco en aquellas materias que no sean de su competencia exclusiva, comprenden la potestad de administración, así como en su caso, la de dictar reglamentos internos de organización de servicios correspondientes».

Por ende, es obvio concluir que, al menos corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la potestad de administración en los nombramientos de los Registradores de la Propiedad que hayan de cubrir las vacantes ubicadas en su ámbito territorial.

C) Todo ello equivale a decir, con arreglo al art. 20.4, que la Comunidad Autónoma tiene la «potestad de administración» en el proceso de selección que termina con el acto formal del nombramiento. Dicho de otra manera, el nombramiento tiene un proceso selectivo (nombramiento en sentido material) y un acto formal que lo culmina. Pues bien, el proceso selectivo y el acto formal no son susceptibles de fraccionarse.

No cabe fraccionar el proceso selectivo (convocatoria, tramitación) y la resolución formal (nombramiento), pues no puede reducirse la competencia a una facultad puramente instrumental, a dar publicidad a un acto que ya es firme y que deriva de otro centro de poder, pues, de ser así, reflejaría una pura delegación del acto formal de nombramiento, una especie de gesto de favor o cortesía que no cuadra con la competencia reconocida en el art. 12.3 del E.A.P.V. De este artículo se deriva una facultad de ejecución exclusiva y que implica, por el juego del 20.4, cuando menos, una potestad de administración.

D) Efectivamente, el acto de nombramiento implica la responsabilidad total del proceso de selección y, en consecuencia, se predica de la autoridad competente para el nombramiento el control administrativo de todo el proceso, del iter procesal por el que se ha desarrollado el proceso y su conformidad legal. Pues bien, este control queda vaciado debido a que se pretende implicar a dos administraciones distintas y separadas en un mismo expediente. Siguiendo el espíritu de la Ley de Procedimiento Administrativo y el propio espíritu del Estatuto es necesario concluir, de manera definitiva, que no puede fraccionarse el expediente y que residiendo en el Gobierno vasco la «competencia más específica en relación con el objeto» en él debe residir también el resto de facultades que se ordenan al mismo. Si el acto de nombramiento reside en el Gobierno vasco, en este órgano deben residenciarse igualmente las facultades previas al mismo como formando parte de un mismo procedimiento que culmina en el nombramiento.

E) En definitiva, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la «ejecución de la legislación del Estado» referente a «nombramientos de Registradores de la Propiedad» dentro de su ámbito territorial (art. 20.6 del E.A.P.V.), ejerciendo la «potestad de administración» (art. 20.40) sobre el propio nombramiento, corresponde al Estado la «Ordenación de los Registros» (art. 149.1.8), sin que sea legítimo que retenga ninguna facultad resolutoria o de publicidad, con efectos jurídicos, vinculada al procedimiento de nombramiento. Ello, por otra parte, en nada se opone ni a la existencia de un Cuerpo Nacional único, ni al sistema de acceso y escalafonamiento de un Cuerpo único, ni introduce ninguna distorsión, ni hace imposibles, si necesarias fueran, formas de coordinación. En cualquier caso, lo que se reclama no es el ejercicio de facultades legislativas (en sentido amplio: de las Cortes generales o reglamentarias), sino de las facultades administrativas que, como la presente, derivan en actos previos al acto final en que culmina el procedimiento: el acto formal de nombramiento.

El mismo Reglamento Hipotecario ofrece razones a favor de este planteamiento que entiende que la facultad de nombramiento no se circunscribe al acto formal de nombrar.

F) La Sección Segunda del Título XI del Reglamento lleva por título «Nombramientos, cualidades y deberes de los Registradores». Esta Sección, con el citado título, engloba cuestiones que, como «provisión de vacantes» o «ingreso en el Cuerpo», no se identifican con el acto formal del nombramiento que, como tal, se trata como momento distinto. Si el Estatuto de Autonomía hubiera querido dar un tratamiento restringido, lo hubiera hecho. Si hay silencio, es lógico comprender que el Estatuto debe interpretarse en el sentido que el título competencial «nombramiento» tiene en el Reglamento Hipotecario, con el alcance que le otorga la Sección Segunda del Título XI.

G) Los actos previos son actos administrativos que se orientan al acto final, pero que nada tiene que ver con la fe pública, sino con el procedimiento que se encamina al nombramiento y que, por dicha subordinación, como actos previos, deben ser entendidos como resultantes de facultades que deben entenderse (y así lo apoya el Reglamento Hipotecario vigente en la fecha de entrada del Estatuto), englobados en el procedimiento de nombramiento.

Por todo ello, al Tribunal Constitucional suplica se sirva en su día dictar Sentencia por la que, con estimación del conflicto planteado, se declare:

H) a. Que la Comunidad Autónoma del País Vasco ostenta la titularidad de la competencia para proveer las plazas de Registradores de la Propiedad dentro de su territorio, declarando las vacantes, convocando los oportunos concursos según la legislación del Estado, resolviendo y nombrando a los Registradores.

b. La nulidad de la resolución de 13 de mayo de 1983 de la Dirección General de los Registros y del Notariado por lo que se refiere a las vacantes del País Vasco, a saber, Bilbao 1-I y Vergara I, por desconocer las competencias que, en materia objeto del presente conflicto positivo de competencia, ha asumido la C.A.P.V. y tiene reconocidas por legítimo título histórico.

c. En su caso, la nulidad de las situaciones de hecho o de derecho que pudieran crearse al amparo de la citada disposición y estuvieran viciadas de incompetencia.

I) Por otrosí suplica: Acuerde la suspensión de la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 13 de mayo de 1983, en los términos que resultan del planteamiento del presente conflicto positivo de competencia, respecto de los Registros vacantes del País Vasco.

2. La Sección Segunda del Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 5 de agosto de 1983 acordó tener por planteado el conflicto y dar traslado del mismo al Gobierno de la Nación, para que aporte en el plazo de veinte días los documentos y alegaciones que estimare convenientes: así como dirigir las comunicaciones previstas en el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Acuerda igualmente oír al Abogado del Estado, en representación del Gobierno, en el plazo de cinco días, sobre la suspensión solicitada de la resolución objeto del conflicto, y publicar el planteamiento del conflicto en los «Boletines Oficiales» del Estado y del País Vasco para general conocimiento.

Dentro del plazo concedido, manifestó el Abogado del Estado que, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de julio de 1983, no tienen ningún sentido ni fundamento el planteamiento del conflicto de que se trata, por lo que tampoco puede tenerlo la resolución objeto del mismo: por lo que suplica se deniegue esa suspensión. Por otrosí solicita se lleve a cabo la acumulación prevista en el art. 83 de la LOTC respecto a los conflictos 551, 552 y 553/1983, ya que parece justificada la unidad de su tramitación y decisión.

Con fecha 29 de septiembre de 1983, la Sección Segunda del Pleno del Tribunal Constitucional acuerda, con suspensión del plazo que se concedió al Gobierno de la Nación para formular alegaciones, oír a la representación del País Vasco para que en el plazo de diez días haga las alegaciones que estime oportunas acerca de la acumulación solicitada.

Por Auto de la misma fecha, el Pleno del Tribunal acuerda denegar la suspensión suplicada por el Gobierno vasco de la resolución de 13 de mayo de 1983, por no inferirse la existencia de perjuicio de difícil o imposible reparación que haya de evitarse mediante la suspensión solicitada.

Mediante Auto de 24 de noviembre de 1983, el Pleno del Tribunal acuerda no haber lugar a la acumulación pedida por el Abogado del Estado de los conflictos núms. 551, 552 y 553/1983, y se concede al mismo nuevo plazo de veinte días para aportar los documentos y alegaciones que estimase convenientes en cada uno de los conflictos mencionados.

3. Dentro del plazo concedido, y con referencia al conflicto 551/1983, presenta escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal, manifestando que en la cuestión debatida entra en juego la doctrina establecida en la Sentencia 76/1983 del Tribunal Constitucional, que en su fundamento 3 ofrece una interpretación del concepto de nombramiento referido a Registradores de la Propiedad y Notarios, que emplea el art. 24 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; concepto que coincide con el empleado por el art. 12.3 del Estatuto vasco. Aun cuando no se haya producido la desaparición sobrevenida del objeto del conflicto, a raíz de la Sentencia constitucional de 29 de noviembre de 1983 (pues se refiere a distinta Comunidad Autónoma) es claro que tal Sentencia habrá de gravitar en la resolución del conflicto.

Pasa a analizar el Abogado del Estado las argumentaciones contenidas en el escrito del Gobierno vasco en que se promueve el conflicto de competencia, y al respecto señala que la materia sobre la que se proyecta la competencia autonómica sobre la base del art. 12.3 del Estatuto de Autonomía del País Vasco es el nombramiento de Registradores, y no todas las competencias de ejecución en materia de Registros de la Propiedad. Sobre esa materia, circunscrita al nombramiento, el Estado sólo tiene competencias normativas. Pero para delimitar la noción de nombramiento habrá de atenderse a la legislación estatal, ya que la ordenación de las competencias autonómicas de ejecución a tal normativa viene exigida por el principio de legalidad.

La competencia para el acto de nombramiento es técnicamente disociable de la titularidad de las restantes fases del procedimiento de provisión de Registros: esta disociación, por otra parte, está presente en todos los casos de compartición de competencias de ejecución. Tampoco se reduce el acto de nombramiento a una facultad puramente instrumental, como precisa la Sentencia 67/1983 en su fundamento 3: ya que la competencia de nombramiento lleva consigo unas potestades de fiscalización. La Comunidad Autónoma, en el seno de un procedimiento complejo ejerce unas facultades resolutorias, consistentes en la designación para la ocupación y desempeño de una concreta plaza.

El nombramiento es un acto reglado por el cual, o bien un aspirante es nombrado Registrador, supuesto en el cual la competencia de nombrar nada tiene que ver con las competencias de selección del «Cuerpo de Aspirantes» (art. 508 del Reglamento Hipotecario) o bien por el que un Registrador es incorporado o adscrito a un determinado Registro. Dentro de la competencia de nombramientos, que pertenece a la Comunidad Autónoma no tiene pues por qué incluirse todo el procedimiento de provisión de Registros, sino una fase determinada del mismo. Y puesto que la resolución respecto a la cual se suscita el conflicto se contrae a anunciar Registros vacantes, sin afectar a la competencia autonómica de nombramientos, debe deducirse que dicha resolución respeta en este aspecto el ámbito competencial del País Vasco.

4. Por providencia del Pleno de 17 de julio del corriente se señaló el día 19 del mismo mes de julio, para la deliberación y votación de esta Sentencia.

1. La cuestión abordada en el presente conflicto presenta diversos puntos de contacto con los planteados en los conflictos núms. 370/1982 (resuelto por Sentencia 67/1983), 171/1983 (resuelto por Sentencia 110/1983), 311/1983 y 584/1983 (resueltos por Sentencia 56/1984). Aun tratándose de conflicto que se refieren a materias no idénticas (resoluciones y disposiciones varias, relativas a selección y nombramiento de Notarios y Registradores de la Propiedad), todos estos casos presentan, como nota común, el planteamiento de problemas referentes a la delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, en cuanto a la atribución a una u otra instancia de potestades sobre las diversas fases del proceso de selección y nombramiento de Notarios y Registradores.

En el caso presente, el tema a considerar como criterio decisivo en la resolución del conflicto, consiste esencialmente en la extensión de la competencia que el art. 12.3 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco, de ejecución de la legislación del Estado en materia de «nombramiento de Registradores de la Propiedad». El representante de la Comunidad Autónoma mantiene que, en virtud de lo dispuesto por tal artículo, en relación con el art. 20.4 del Estatuto, corresponde a la Comunidad por lo menos la potestad de administración en los nombramientos de los Registradores de la Propiedad que hayan de cubrir las vacantes ubicadas en su ámbito territorial, y ello supone que esa potestad se extiende a todo el proceso de selección de Registradores, desde la convocatoria al nombramiento, incluyendo toda la tramitación del proceso.

En efecto, el art. 12 señala que «corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la ejecución de la legislación del Estatuto en las materias siguientes: (...) 3. Nombramiento de Registradores de la Propiedad», y el artículo 20.4 prevé que «las funciones de ejecución que este Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco en aquellos temas que no sean de su competencia exclusiva, comprenda la potestad de administración, así como, en su caso, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes».

Resulta así que la Comunidad Autónoma no ha asumido, en lo que se refiere a las materias relativas a los Registradores de la Propiedad, más que competencias de tipo ejecutivo: y, más concretamente, y en lo que aquí nos afecta, de ejecución de la legislación estatal en cuanto al nombramiento (prescindiendo ahora de otros temas no relativos a la selección de Registradores, como la fijación de demarcaciones); por ello, la «potestad de administración y de dictar reglamentos internos» incluida la ejecución, como señala el artículo 20.4 del Estatuto, ha de entenderse referida al nombramiento de Registradores.

2. Aparece, pues, como determinante el sentido que se da al término «nombramiento» empleado, para definir la competencia de la Comunidad, por el Estatuto de Autonomía, y ya este Tribunal se ha pronunciado al respecto sobre el alcance del término en lo que se refiere tanto al proceso de designación de Registradores de la Propiedad como al proceso de designación de Notarios, a la vista de las competencias que otorga a la Comunidad Autónoma el Estatuto de Cataluña. Como se indicaba en las Sentencias de 22 de julio de 1983 y de 7 de mayo de 1984, «nombramiento puede entenderse que es todo el proceso de selección que conduce a la designación de un funcionario: que es el acto final de ese proceso de selección, en el cual se concede a una persona la condición funcionarial, y que es el acto de designación para la ocupación y desempeño de un concreto cargo o plaza». Concluían ambas Sentencias, que en la interpretación del art. 24 del Estatuto de Cataluña, nombramiento debe entenderse como concreta designación, y, pese a que en el presente caso nos encontramos ante un supuesto distinto, al tratarse de las competencias asumidas por otra Comunidad Autónoma, no parece que haya dificultades para aplicar a este supuesto los razonamientos que se llevan a cabo en las citadas Sentencias.

Desde un punto de vista genérico ha de tenerse en cuenta que tradicionalmente el ingreso en la función pública se ha configurado como un procedimiento complejo en el que se distinguen diversas fases o etapas que van desde la fijación de las condiciones generales de las convocatorias y concursos al anuncio y publicación de éstos, la constitución de los Tribunales que han de juzgar las diversas pruebas, la realización de éstas, la propuesta de candidatos, su nombramiento y su toma de posesión. Ni la experiencia histórica ni el uso común del término «nombramiento» permiten deducir, sin más análisis, que englobe o comprenda, aparte de la fase o momento específico de designación formal del propuesto (a través de un proceso de selección propio) para concreto cargo o plaza, otras fases o momentos anteriores, dotadas de propia especificidad: como tampoco se deriva forzosamente que haya de ser la misma autoridad la competente para la dirección y realización de todas estas etapas.

3. Dentro de este contexto general, señalado por el Tribunal, procede examinar el alcance de las competencias de la Comunidad Autónoma sobre las materias objeto del presente conflicto. Dicha competencia se concreta con el nombramiento de Registradores, y se define como de ejecución de la legislación del Estado. Es necesario, pues, examinar la legislación en cuestión, integrada esencialmente por la Ley Hipotecaria, de 8 de febrero de 1946, y el Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria, de 14 de febrero de 1947, para verificar el concepto de nombramiento que de ellos se deriva, de forma que pueda precisarse en qué consisten las potestades de ejecución a él referidas, atribuidas a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Pues bien, como señalábamos en nuestra Sentencia 56/1984, de 7 de mayo, de dicha legislación se desprende una clara diferenciación entre el procedimiento de provisión de vacantes producidas en los Registros de la Propiedad (art. 284 de la Ley y arts. 489 a 503 del Reglamento, incluidos bajo el epígrafe común de «provisión de vacantes») y el nombramiento (art. 278 de la Ley y arts. 513 y 514 del Reglamento, incluidos bajo el epígrafe común «del nombramiento y posesión»). Resultaría, pues, de esta separación, que son las atribuciones a que hacen referencia los artículos bajo este último epígrafe, las que habría que entender encomendadas a la Comunidad Autónoma en virtud de su Estatuto de Autonomía, quedando las restantes fases del proceso de selección encomendadas al Estado y sus correspondientes órganos.

Esta conclusión vendría a coincidir con la expuesta anteriormente por el Tribunal Constitucional en relación con el contenido de la competencia de nombramientos de Notarios y Registradores de la Propiedad, en las Sentencias indicadas: es decir, que el término «nombramiento» debe entenderse como concreta designación, que se produce en una fase posterior a la convocatoria y pruebas de ingreso. Lo que se vería corroborado por el propio Estatuto vasco, que, con relación a Magistrados, Jueces y Secretarios judiciales, emplea como concepto distinto, en su art. 35.1 y 2, los de «concursos y oposiciones», por un lado, y «nombramientos», por otro.

4. Nombramiento aparece así como concreta designación; y, según el artículo 20.3 del Estatuto, corresponderá a la Comunidad Autónoma la potestad de administración del mismo, en ejecución de la legislación estatal sobre la materia, sin que pueda, pues, entenderse, que esa potestad de administración se refiera a fases anteriores al nombramiento (separadas e independientes de él) en el proceso de selección; ni por ello, a la fase de anuncio de plazas vacantes para su provisión por concurso ordinario. Se trata de una potestad de administración, como señala el Abogado del Estado, relativa al ejercicio de la competencia de nombramiento, pero que no puede extenderse a otras materias excluidas de esa competencia.

Por otra parte, la restricción al nombramiento, en cuanto designación concreta, de las competencias ejecutivas al respecto asumidas por la Comunidad Autónoma no implica en forma alguna un vaciamiento de dichas competencias, como se señalaba en la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1983, de 22 de julio, pues tales competencias resultan una potestad pública de indudable trascendencia, ya que suponen la específica habilitación para el ejercicio de la función en la plaza o cargo, y significan la posibilidad de contrastar el cumplimiento de la legalidad en la propuesta que los Tribunales calificadores o, en su caso, otros órganos en los términos y con el alcance previsto en la legislación.