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1. Se interpone recurso de amparo contra las Resoluciones del Ministerio del Interior de fechas 7 de junio y 3 de febrero de 1982 por las que se impuso al recurrente una sanción de 550.000 pesetas por la instalación de dos máquinas de juego sin obtener el correspondiente permiso de explotación. Asimismo se impugna la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de fecha 20 de enero de 1989 que confirmó las citadas resoluciones administrativas.

2. Los hechos en los que se basa la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) Tras la incoación del correspondiente expediente sancionador el Ministerio del Interior, en su resolución de 3 de febrero de 1982, impuso al actor, en su condición de titular de la empresa operadora, la sanción de 550.000 pesetas por la instalación de dos máquinas de juego sin haber obtenido previamente el permiso de explotación, en virtud de lo dispuesto en el art. 45, apartado 10, en relación con el art. 18 del Reglamento Provisional de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Orden Ministerial de 3 de abril de 1979.

Contra esta Resolución se interpuso recurso de reposición, en el que se alegó, entre otros motivos, la nulidad de la norma en que se basaba la sanción, siendo desestimado por resolución de fecha 7 de junio de 1982 en la que se aplicaba ya el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 1794/1981, de 24 de julio.

b) Frente a tales Resoluciones se presentó recurso contencioso-administrativo cuyo conocimiento correspondió a la Audiencia Nacional. Dicho recurso, en que se pretendía la nulidad de la sanción impuesta, se fundaba en la ilegalidad de la norma tomada en consideración para imponer la sanción tanto por falta del preceptivo dictamen del Consejo de Estado al tiempo de su elaboración, como por la falta de competencia del órgano administrativo del que emana, y en último término por la falta de rango legal de la norma sancionadora. Asimismo se alegaban distintos defectos en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador y por último la prescripción de la falta.

c) Por Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 5 de diciembre de 1984, se estimó la prescripción de la falta procediéndose a la anulación de los actos administrativos impugnados.

d) Interpuesto recurso de apelación por el Abogado del Estado ante el Tribunal Supremo, la Sala Cuarta, en Sentencia de 20 de enero de 1989, estimó el recurso declarando ajustadas a Derecho las Resoluciones administrativas impugnadas. La Sentencia rechaza la prescripción de las faltas y los defectos procedimentales aducidos, y en cuanto a la petición de nulidad de pleno Derecho de los Reglamentos de las Máquinas Recreativas señala que tal petición «debió hacerse mediante la impugnación en su momento oportuno y por persona legitimada para ello a tenor del art. 28 b), de la Ley de la Jurisdicción; y si se pretende actuar la anulación a través del art. 39 de la Ley jurisdiccional, es decir, impugnando el acto de aplicación de los Reglamentos que se estiman nulos, conocida es la doctrina jurisprudencial de que la alegación de falta de dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de las disposiciones generales -que es lo que aquí se alega- sólo es admisible en los casos de impugnación directa de las mismas, no en la impugnación de los actos de aplicación».

3. Frente a esta Sentencia se interpone recurso de amparo, mediante escrito presentado ante el Juzgado de Guardia con fecha 16 de marzo de 1989. Se invocan como derechos fundamentales vulnerados: a) el principio de igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 C.E.) por entender que ante supuestos de hecho iguales las consecuencias han de ser las mismas; b) infracción del principio de legalidad (art. 25 C.E.), por la insuficiencia de rango de la norma tomada en consideración para imponer la sanción -Orden Ministerial de 3 de abril de 1979 y el Real Decreto 1794/1981, de 24 de julio, con expresa mención de la doctrina sentada en STC 42/1987; c) y por último la vulneración del derecho a obtener tutela judicial efectiva por incongruencia omisiva de la Sentencia en cuanto no da respuesta a la denunciada vulneración del principio de legalidad.

Por todo ello, suplica de este Tribunal dicte Sentencia favorable al amparo solicitado, acordando la nulidad de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1989 y de las Resoluciones del Ministerio del Interior de 7 de junio y 3 de febrero de 1982.

4. Por providencia de la Sala Segunda (Sección Cuarta) de fecha 19 de junio de 1989 se admitió a trámite la demanda solicitando de los órganos judiciales implicados la remisión de las actuaciones.

5. Mediante providencia de fecha 18 de septiembre de 1989 se tuvo por personado en las actuaciones al Abogado del Estado, se acusó recibo de las actuaciones remitidas por los órganos judiciales y se dio vista de las mismas al Abogado del Estado, al Ministerio Fiscal y a la parte recurrente para que en el plazo común de veinte días pudiesen presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.

6. Por medio de escrito fechado el 18 de octubre de 1989 el recurrente presentó sus alegaciones en las que, reproduciendo las infracciones constitucionales advertidas, insistía en la solicitud de amparo solicitada.

7. El representante del Estado, en fecha 19 de octubre de 1989, formuló sus alegaciones en las que terminaba solicitando la denegación del amparo solicitado. Las infracciones constitucionales denunciadas ponen de manifiesto que nos hallamos en un recurso de amparo mixto, en cuanto referidas tanto a los actos administrativos sancionadores (principio de legalidad del art. 25 C.E.) como a la Sentencia del Tribunal Supremo (principio de igualdad en la aplicación de la Ley y falta de tutela judicial efectiva, contenidos en los arts. 14 y 24 C.E.). A juicio del Abogado del Estado, la invocación del art. 14 de la Constitución, dada la imposibilidad de modificar el sentido de sus resoluciones en supuestos esencialmente iguales sin ofrecer una fundamentación suficiente y razonada, carece de toda consistencia pues falta el presupuesto esencial, cual es, la aportación de un término válido de comparación en que fundar el pretendido trato desigual.

Por lo que respecta a la denunciada infracción del principio de legalidad, opone la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 44.1 c) de la LOTC al no haber existido previa invocación en la vía judicial previa de esta infracción constitucional. A tal fin se reconoce que el recurrente pretendió la nulidad del Reglamento por infracción de lo dispuesto en el art. 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, pero nunca puso de manifiesto la dimensión constitucional de sus impugnaciones, de modo que ni la Administración ni posteriomente los órganos judiciales pudieron percibir ninguna apariencia de vulneración de un derecho fundamental. En todo caso, considera que la infracción por la que se le sanciona no aparece regulada ex novo por una norma reglamentaria posconstitucional, sino que ya aparecía contemplada en normas preconstitucionales -Real Decreto 444/1977 y Decreto 2709/1978. Por último, considera que la Sentencia da respuesta efectiva a todas las cuestiones planteadas, sin que se requiriese un pronunciamiento especial en torno a la pretendida vulneración del derecho fundamental consagrado en el art. 25 C.E., dado que tal pretensión no se formuló como tal, sino sólo de forma indirecta y como complemento accesorio de sus alegaciones principales.

8. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones mediante escrito de fecha 16 de octubre de 1989 en el que concluyó solicitando la desestimación del amparo pretendido. Rechaza las violaciones constitucionales referidas al principio de igualdad en la aplicación de la Ley a falta de toda especificación del pretendido cambio de criterio operado; y la relativa a la falta de tutela judicial efectiva, dado que el fundamento jurídico tercero de la Sentencia impugnada contiene un pronunciamiento genérico sobre la solicitada nulidad de los Reglamentos de Máquinas Recreativas. Por lo que respecta a la infracción del principio de legalidad, y tras sintetizar la doctrina sentada en STC 42/1987, entiende que el Reglamento aplicado en los actos administrativos impugnados, al regular sin habilitación legal aspectos sancionadores, conculca el art. 25 de la C.E. Ello no obstante, tal vulneración no puede ser apreciada por concurrir una objeción de orden procesal que impide entrar en el fondo del recurso -falta de agotamiento de la vía judicial procedente, art. 43.1, inciso final, de la LOTC por entender que en ningún momento previo a la demanda de amparo el recurrente ha invocado el art. 25.1 C.E., ni siquiera ha apuntado la posible dimensión constitucional de su reclamación, siendo insuficiente a tales fines la referencia a la imposibilidad de imponer sanciones por reglamento, pues ésta aparece referida siempre a la infracción del art. 27 de la Ley de Régimen Jurídico suscitando la controversia en términos de mera legalidad pero en ningún momento de constitucionalidad.

9. La Sala Segunda, en su providencia de fecha 24 de julio de 1991, acordó unir a las actuaciones los escritos presentados por las partes personadas y el Ministerio Fiscal y señalar el día 11 de noviembre siguiente para la deliberación y votación de la Sentencia, quedando conclusa en el día de la fecha.

1. El amparo solicitado, dada la naturaleza mixta del recurso, se dirige en primer término contra las Resoluciones sancionadoras del Ministerio del Interior a las que se reprocha la vulneración del principio de legalidad (art. 25 C.E.) por falta de rango legal de la norma sancionadora, y en segundo lugar contra la Sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que declara conformes a Derecho tales actos administrativos, imputándose a esta última la infracción del principio de igualdad en aplicación de la Ley (art. 14 C.E.) y del derecho a obtener tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.) al no haber dado respuesta a uno de los motivos de impugnación planteados.

Tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal plantean una causa de inadmisibilidad parcial. Por lo que respecta a la lesión constitucional que imputan a los actos administrativos sancionadores, no se habría agotado la vía judicial procedente (art. 43.1, in fine) porque, si bien formularon todos los recursos posibles para combatir jurisdiccionalmente la legalidad de dichos actos, no invocaron tal lesión constitucional en ninguna de las instancias judiciales impidiendo así que los órganos judiciales se pudiesen pronunciar sobre tal extremo, preservando la subsidiariedad del recurso de amparo. En efecto, este Tribunal ha señalado que el espíritu que anima al artículo 43.1, in fine, de la LOTC es el de que no se acceda al recurso de amparo per saltum; más concretamente, en STC 48/1989, se afirma que «el agotamiento a que se refiere el art. 43.1 no consiste simplemente en haber seguido las vías judiciales, sino en hacer valer en tales vías una pretensión de amparo por violación de derechos y libertades fundamentales (ATC de 27 de junio de 1984); así como que ha de ofrecerse a los Jueces y Tribunales la posibilidad de pronunciarse sobre la lesión de derechos fundamentales que se imputa al acto de los poderes públicos».

Esta objeción procesal previa, que en este momento procesal se convertiría en motivo de desestimación, lleva además a puntualizar que su eventual estimación incidiría necesariamente en otra de las lesiones constitucionales planteadas, referida en este caso a la Sentencia del Tribunal Supremo, a saber, la vulneración del derecho a obtener tutela judicial efectiva por falta de respuesta judicial a uno de los motivos de impugnación planteados. Es evidente que si se regase a la conclusión de que el demandante no planteó tal infracción ni en la vía administrativa previa, ni posteriormente ante los órganos judiciales carecería de sentido el dar una respuesta expresa en la Sentencia.

Según resulta de las actuaciones, el recurrente, al tiempo de formalizar demanda contencioso-administrativa ante la Audiencia Nacional, mediante escrito de fecha 17 de diciembre de 1982, afirma en el fundamento jurídico octavo, apartado d), que «el art. 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, establece la necesidad de Ley votada en Cortes para que los Reglamentos y demás disposiciones de carácter general puedan establecer penas», y a continuación señala que «es este otro motivo de nulidad de pleno Derecho del Reglamento Provisional de Máquinas Recreativas y de Azar, por mandato de lo dispuesto en el art. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el art. 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado». En similares términos lo reitera en el fundamento jurídico noveno de la demanda. Asimismo en el escrito de alegaciones presentado ante el Tribunal Supremo con ocasión del recurso de apelación se pretende la nulidad de tales disposiciones «en cuanto han infringido el principio de legalidad establecido en nuestro ordenamiento jurídico y sancionado por la Constitución». Tales afirmaciones no satisfacen, a juicio del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal, la exigencia de la previa invocación del derecho fundamental en vía judicial en la medida en que esta motivación aparece referida al incumplimiento de lo dispuesto en el art. 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, al no dar una dimensión constitucional a dicha queja y no mencionar en momento alguno el precepto constitucional que se estimaba infringido. Tal postura conduciría a una interpretación restrictiva del presupuesto procesal señalado en abierta contradicción con la concepción antiformalista que preside el cumplimiento de los requisitos procesales como paso previo a la protección judicial de los derechos fundamentales. Así en STC 182/1990 se afirmaba que «quien pide la tutela judicial de sus derechos o libertades fundamentales debe levantar la carga de mencionar expresamente el concreto derecho o libertad que invoca, con el fin de que el órgano judicial pueda satisfacer tal derecho o libertad haciendo innecesario el acceso a sede constitucional. La mención ha de ser hecha en términos tales que permitan al órgano judicial, o a este mismo Tribunal, entrar a conocer de las específicas vulneraciones aducidas, sin que puedan exigir formalidades especificas que no están previstas en la Constitución ni en la Ley ni se compadecen con los principios pro actione y antiformalista que presiden la protección de los derechos fundamentales. Es cierto que esa flexibilidad no puede llegar a anular virtualmente la carga que pesa sobre los demandantes de amparo, al socaire de planteamientos implícitos, presumibles o sobreentendidos (STC 77/1989), pero nuestra jurisprudencia ha mantenido uniformemente y con toda claridad que la invocación de los derechos cuya reparación o preservación se pide no requiere mencionar de manera expresa el precepto constitucional supuestamente violado, ni tampoco su nomen iuris, ni su contenido literal (SSTC 81/1981, 47/1982, 30/1984 y 10/1986)».

Dicha doctrina determina la improcedencia en este caso de la causa de inadmisibilidad alegada, pues aun cuando no se mencionase el art. 25 de la Constitución, refiriendo siempre la queja a la infracción de un precepto de legalidad ordinaria -art. 27 L.R.J.A.D.E.-, tal argumentación se dirigía a combatir la falta de rango legal de la norma sancionadora permitiendo así que los Tribunales ordinarios se pronunciasen sobre este aspecto, lo que constituye la esencia de la queja constitucional que ahora se suscita en vía de amparo.

2. Habiéndose, pues, de desestimar la causa de inadmisibilidad invocada, procede conocer sobre el fondo de dicha queja constitucional que se imputa a las resoluciones administrativas sancionadoras. Según el recurrente, a partir de la doctrina de la STC 42/1984, el principio de reserva de ley como manifestación del principio de legalidad contenido en el art. 25 C.E., impide que, tras la entrada en vigor de nuestra Constitución, se introduzcan por vía reglamentaria, nuevas infracciones o sanciones no contempladas en normas preconstitucionales o en normas posconstitucionales con rango de Ley. Así la Orden Ministerial de 3 de abril de 1979 y el posterior Real Decreto 1794/1981, de 24 de julio, en la medida en que tipifican ex novo las conductas objeto de las resoluciones administrativas impugnadas, sin cobertura legal ni preconstitucional alguna, vulneran el principio de legalidad contenido en el art. 25 de la Constitución.

Este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este punto en la STC 42/1987, donde se afirmaba que «cualquiera que sea la validez y aplicabilidad de las normas preconstitucionales incompatibles con el principio de legalidad que garantiza el art. 25.1 de la Constitución, es claro que, a partir de la entrada en vigor de la misma, toda remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o la introducción de nuevas sanciones carece de virtualidad y eficacia. Si el reenvío al reglamento contenido en una norma legal sin contenido material no puede ya producir efectos, con mayor razón aún debe predicarse esta falta de eficacia respecto a la remisión de segundo grado establecida en una norma sin fuerza de ley. Y ello, aunque esta última contenga una regulación suficiente, si bien incompleta, de las conductas ilícitas y las sanciones aplicables, ya que tal regulación no sana las insuficiencias atribuibles a la propia Ley que le sirve de cobertura, en atención al cumplimiento de la reserva constitucional de Ley». Declarando luego que «distinto es el supuesto en que la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar este sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material. No cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa en favor de aquella disposición, puesto que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza. En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas». Doctrina ésta que ha sido recogida en resoluciones posteriores tales como SSTC 101/1988 y 29/1989, entre otras, y que, además se acepta aquí por las partes como punto de partida.

3. La única cuestión controvertida, pues, consiste en determinar si la Orden Ministerial de 3 de abril de 1979 innovó, en el aspecto concreto que aquí interesa, el sistema sancionatorio anterior a la entrada en vigor de la Constitución o si, por el contrario, se limitó a reiterar las normas vigentes aplicándolas o especificándolas para una materia concreta. En este punto, mientras que el recurrente considera que la citada Orden Ministerial innova el sistema sancionatorio previsto en el Decreto-ley 16/1977 y en el Decreto 444/1977, el Abogado del Estado entiende que la infracción ya se contemplaba en las normas preconstitucionales.

Las Resoluciones administrativas impugnadas sancionan la falta del correspondiente permiso de explotación de las máquinas recreativas, al amparo de lo dispuesto en el art. 45.10 de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1979 [son infracciones muy graves: 10) la explotación de máquinas de los tipos A, B y C sin obtener el correspondiente permiso de explotación, en forma distinta a lo previsto en el mismo o si éste ha caducado]. A la vista de las normas preconstitucionales apuntadas puede afirmarse que tal conducta no se hallaba tipificada como infracción administrativa. El art. 4.1 del Decreto-ley 16/1977, se limitaba a conceder una habilitación genérica para que en el futuro se dictasen «las disposiciones complementarias que sean precisas para la consecución de las finalidades perseguidas por el presente Real Decreto-ley, determinando las sanciones administrativas que puedan imponerse para corregir las infracciones de aquéllas». Tal remisión a la futura regulación reglamentaria no satisface las exigencias del art. 25.1 de la Constitución, como ya tuvo ocasión de señalar este Tribunal en la citada STC 42/1987, dados los amplísimos términos en que se formula. Por otra parte, el art. 10 del Real Decreto 444/1977 tipificaba en su apartado primero una serie de infracciones entre las que no se contempla la falta del permiso de explotación de las máquinas recreativas; en su apartado segundo se limitaba a establecer las sanciones aplicables para tales infracciones y las que en un futuro se prevean por los reglamentos particulares que se dicten en ejecución del Real Decreto; y en el apartado tercero (modificado por el Decreto 2709/1978, de 14 de octubre) se contenía una nueva remisión a futuras normas reglamentarias para que en ellas se «determinaran concretamente las infracciones, sanciones aplicables y el procedimiento para ello».

Caducada, tras la entrada en vigor de la Constitución, la habilitación contenida en esa norma, el Abogado del Estado se basa en la previa tipificación del ilícito administrativo ahora sancionado, según un complejo proceso interpretativo, a saber: El art. 2, apartado cuarto, del Real Decreto 444/1977, establece la necesidad de previa autorización administrativa para la explotación pública de todo tipo de juegos que se realicen mediante máquinas o aparatos automáticos, previsión que, a su juicio, hay que poner en relación con lo dispuesto en el art. 10.2 de la citada norma en cuya virtud «las infracciones de lo dispuesto en el presente Real Decreto» podrán ser sancionadas en los términos previstos en ese mismo apartado; así pues y de esta última frase el representante del Estado deduce que el apartado segundo del art. 10 del citado Real Decreto, en su inciso inicial, no hace sino tipificar una nueva infracción en términos genéricos, por remisión a todo incumplimiento de las disposiciones contenidas en el citado Real Decreto. Tal interpretación no es admisible, pues, si bien es cierto que el citado Real Decreto ya sometía a la necesidad de previa autorización administrativa la explotación pública de juegos mediante máquinas, ello se reducía a una genérica regulación encaminada a definir este tipo de juegos y los requisitos necesarios para su utilización y explotación, pero sin que la falta de esta autorización encuentre su correlato en el catálogo de infracciones previstas en el art. 10.1. Y el apartado segundo de este artículo no puede ser interpretado en el sentido señalado, dado que se limita a prever y tipificar las sanciones que, en su caso, pueden imponerse a las infracciones previamente contempladas allí, y a las que en un futuro se contengan en los reglamentos particulares que se dicten en ejecución del mismo Real Decreto. Así, cuando el inciso inicial del apartado segundo del art. 10 señala «las infracciones de lo dispuesto en el presente Real Decreto», ha de entenderse que se refiere a aquellas infracciones expresamente tipificadas en el apartado primero del mismo precepto y no, como pretende el Abogado del Estado, a cualquier incumplimiento de las disposiciones de todo el Real Decreto, pues ello implicaría la posibilidad de sancionar conductas que no han sido previamente tipificadas como infracción, lo cual entra en abierta contradicción con la garantía material del principio de legalidad, en cuya virtud nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento. Otra cosa es, claro está, que el funcionamiento no autorizado permita la clausura de las instalaciones pues en este caso, no se trata de la imposición de sanción alguna, sino de imposibilitar una actuación al margen del derecho.

Por todo lo expuesto, y una vez rechazado que la conducta sancionada estuviera tipificada como infracción administrativa en las normas preconstitucionales, la inclusión ex novo de esta conducta como tal infracción en la Orden Ministerial de 3 de abril de 1979 y posteriormente en el Real Decreto 1794/1981, de 24 de julio, sólo pudo operarse utilizando una habilitación ya caducada y, en consecuencia, la sanción aplicada carece de la cobertura legal exigida por el art. 25.1 de la Constitución. Procede, pues, conceder el amparo solicitado por tal motivo.

4. La estimación de este motivo hace superfluo (como ya se puso de manifiesto en STC 207/1990, fundamento jurídico 1.º, inciso final) el examen de los restantes en que se funda la demanda, pues en cuanto referidos a la resolución judicial posterior han quedado sin objeto al anularse los actos administrativos cuya revisión constituía el objeto de la misma.