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1. El 18 de junio de 1982, la Procuradora de los Tribunales doña Rosina Montes Agustí, en nombre y representación de don José Rivas Galán, don Darío Lorenzo Bautista y doña Marina Martín Velasco, formula recurso de amparo contra el Auto de la Sección Segunda de lo Penal de la Audiencia Nacional de 6 de mayo de 1982, que confirmó una resolución del Juzgado Central de Instrucción núm. 3, que fijaba una fianza de 100.000 pesetas a la querella interpuesta por los actores en el sumario 129/1981, instruido por dicho Juzgado, con la pretensión de que se les restablezca el derecho a la tutela jurisdiccional en cuanto al derecho a la acción pública previsto en el art. 125 de la Constitución, y 101 de la L.E.Cr., y el derecho a la igualdad de todos los españoles ante la Ley consagrado en el art. 14 de la Constitución, que estima han sido vulnerados por la resolución impugnada.

La vulneración del derecho a la igualdad se fundamenta en la afirmación de que el delito aparece siempre como un ataque a un bien de la sociedad, por lo que todo ciudadano, haya sido o no afectado por él, está legitimado para perseguir los hechos punibles; como reconoce el art. 101 de la L.E.Cr., derecho que se ve reforzado desde la perspectiva del Estado democrático. Como consecuencia de esta afirmación inicial, entiende que no parece razonable ni justificada la discriminación que han establecido los órganos jurisdiccionales entre los querellantes que han ejercitado la acción popular, hoy recurrentes en amparo, a los que se les ha fijado una fianza de 100.000 pesetas, y los querellantes privados. Además, la parte actora entiende que el principio de igualdad ha sido vulnerado por el hecho de que al fijarse una barrera económica cual es la fianza, se establece una discriminación que puede llegar a convertir la acción popular en un derecho oligopolístico en manos de los ciudadanos con capacidad económica, en detrimento de los que no la tienen. El hecho de que en el mismo sumario 129/1981 del Juzgado Central de Instrucción núm. 3, se hayan podido personar otros querellantes que han ejercitado la acción pública después de depositar la fianza exigida por el Juzgado, o que lo pudieran hacer otros posibles querellantes, demostraría la situación de agravio y desigualdad en que se encuentran los actores u otros ciudadanos de igual o similar capacidad económica, que no pueden hacer frente al pago de la fianza.

En cuanto a la vulneración del art. 24.1 de la Constitución, la fundamenta en la configuración de la acción popular, consagrada por el art. 125 de la Constitución, por lo que la fijación de fianzas prevista en el art. 280 de la L.E.Cr. es inconstitucional, pues la efectividad de la tutela jurisdiccional, que supone algo más que el libre acceso a los Tribunales de Justicia, exige que se pongan las medidas oportunas impidiéndose ataques y limitaciones de hecho. En conclusión, entiende que la fijación de una fianza de 100.000 pesetas es inconstitucional, sin que pueda justificarse la imposición de las fianzas para evitar las querellas temerarias y de mala fe, ya que éstas se pueden prevenir por otras vías contempladas por la legislación, como la desestimación del art. 313 de la L.E.Cr., la imposición de costas y, en su caso, el delito de querella calumniosa.

2. En 26 de julio de 1982 se acordó otorgar un plazo de diez días al actor para que pudiera subsanar las causas de inadmisión consistentes en la falta de precisión de la demanda y en no deducirse de la misma el cumplimiento del requisito de haber invocado formalmente en el proceso el derecho constitucional vulnerado tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiere lugar para ello. Por escrito presentado el 22 de septiembre de 1982 la parte actora procedió a evacuar el trámite de subsanación, y señaló que la invocación formal de los arts. 14 y 24 de la Constitución, que estima vulnerados, la efectuó en el recurso de reforma y subsidiario de apelación interpuesto contra el Auto de 16 de febrero de 1982. Uno y otro fueron desestimados, respectivamente, por Autos de 25 de febrero y 6 de mayo de 1982, aquí recurrido.

3. Por providencia de 27 de octubre de 1982, una vez evacuado el trámite de subsanación, se acordó reclamar las actuaciones, con emplazamiento de las partes, en la forma precisada por la resolución de 24 de noviembre de 1982. Por providencia de 28 de diciembre de 1982, una vez recibidas las actuaciones, se acordó dar vista de las mismas al Ministerio Fiscal y a los solicitantes del amparo para que en el plazo común de veinte días pudieran alegar lo que estimaren procedente.

4. En 21 de enero de 1983, el Fiscal interesa se dicte Sentencia desestimando el amparo. En primer lugar se refiere a los hechos y a las actuaciones impugnadas, producidas en el sumario núm. 129/1981, causa penal conocida con la denominación de «sumario de la colza». Después de unas consideraciones de carácter general, el Ministerio Fiscal pone de manifiesto que los recurrentes no han interesado la reducción de la fianza, que fue rebajada por la Audiencia Nacional a una cuantía razonable, sino que solicitaron antes y ahora su total erradicación por estimarla inconstitucional. A continuación se refiere a cada uno de los preceptos que se alegan como violados y entiende que el art. 14 de la Constitución no ha sido vulnerado, porque la desigualdad de trato en favor de los ofendidos o perjudicados por el delito posee una justificación objetiva y razonable, cual es la de no agravar más la situación de quien resulta víctima del delito. Por otra parte, la violación del art. 24 de la Constitución tampoco se infiere de lo actuado, ya que la necesidad de constituir una fianza como requisito previo para ejercitar un derecho no constituye por sí mismo un obstáculo de tal envergadura que implique necesariamente su falta efectiva de tutela, pues la denegación de justicia sólo se produciría si la fianza fuera excesiva en términos objetivos, o incluso si se obligase exclusivamente a satisfacerla en metálico, lo que no ocurre en el caso planteado.

Por último, el Ministerio Fiscal pone de relieve que, a su juicio, el derecho al ejercicio de la acción popular reconocido en el art. 125 de la Constitución no constituye uno de los derechos fundamentales a que se refieren los arts. 53.2 de la Constitución y 41.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional -LOTC-. En consecuencia no puede ser objeto del recurso de amparo el examen de una tacha de inconstitucionalidad para las normas que regulan el ejercicio del derecho consagrado en el art. 125 de la Constitución.

5. En 17 de febrero de 1983 la parte actora formula sucinto escrito de alegaciones en el que se limita a ratificarse en las anteriormente efectuadas. Por otrosí manifiesta que, dado que la facultad de los Jueces y Tribunales para fijar la fianza al querellante viene claramente establecida en el art. 280 de la L.E.Cr., si la Sala estima que la Ley aplicada lesiona los derechos fundamentales alegados en el recurso, eleve la cuestión al Pleno y declare la inconstitucionalidad de dicho artículo.

6. Para completar la exposición de antecedentes resulta necesario hacer una referencia a los siguientes datos que resultan de las actuaciones recibidas:

a) Por Auto del Magistrado-Juez Central de Instrucción núm. 2, de 1 de octubre de 1981, se acordó no admitir a trámite la querella formulada en nombre de los solicitantes del amparo, por los delitos contra la salud pública de los arts. 346 y 348 del Código Penal y por el de imprudencia temeraria del 565 del mismo cuerpo legal, en tanto no se acredite que los querellantes no se encuentran incluidos en las dos primeras prohibiciones del art. 102 de la L.E.Cr. y que hayan prestado fianza por importe de diez millones de pesetas para responder de las resultas del juicio, en metálico, efectos públicos, aval bancario, o mediante garantía hipotecaria.

b) Ante el escrito presentado por la representación de los actuales recurrentes solicitando que se retire la fianza impuesta, con admisión de la querella y sin necesidad de fianza de ningún tipo, se dictó nuevo Auto por el propio Magistrado-Juez, en 16 de febrero de 1982, en el que se acordó reformar el anterior en el solo y único sentido de reducir a la suma de 100.000 pesetas la fianza exigida. Ello en base al mismo razonamiento establecido por el Auto de 15 de enero de 1982, de la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, al que remite, que estima recurso de apelación interpuesto por otros querellantes contra la fijación de una fianza de 10.000.000, reduciéndola a 100.000 pesetas; tal razonamiento es el de que,

«para la fijación de la fianza prevista en el art. 280 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, el punto de partida ha de ser que, respecto a la acción popular, el principio proclamado por la Constitución en su art. 125 y recogido por la Ley de Enjuiciamiento Criminal, en su art. 101 y 270, es el de libre acceso de los ciudadanos al ejercicio de esa acción: lo que obliga a adoptar el inicial criterio de la más escrupulosa mesura, en la determinación cuantitativa de la caución. Y, además, en el caso presente, con el proceso ya en marcha por delitos no distintos de los objeto de nueva querella, no es estadísticamente previsible que, las eventuales "resultas" infundadas del juicio puedan alcanzar sino un montante económicamente mínimo. Por lo que la cuantía de la fianza señalada por el Juzgador a quo debe reducirse hasta una cifra que este Tribunal fija en 100.000 pesetas».

c) Frente al Auto de 16 de febrero de 1982, la representación de los actores formuló recurso de reforma y subsidiario de apelación, con la súplica de que se dejara sin efecto la obligación de presentar fianza por parte de los querellantes. En el recurso se partía de la acción pública como un derecho contemplado en el art. 125 de la Constitución, susceptible de una tutela efectiva por parte de los Jueces y Tribunales según el art. 24 de la misma, para cuya efectividad deben impedirse ataques o limitaciones de hecho, por lo que la exigencia de una fianza cualquiera que sea su cuantía, como requisito previo para obtener la tutela de un derecho como el ejercicio de la acción pública, se convierte en un obstáculo inconstitucional. Además, en el recurso se ponía de manifiesto que el delito es un ataque a la sociedad, por lo que entendía se producía una quiebra del principio de igualdad establecido en el art. 14 de la Constitución al imponer la obligación de presentar fianza para el ejercicio del derecho de querella por los ciudadanos que no hayan sido víctimas de delito, frente a la exclusión de la obligación de prestar fianza a los ofendidos y, a sus familiares (arts. 280 y 281 de la L.E.Cr.).

d) El recurso de reforma fue desestimado, en virtud del propio razonamiento antes transcrito, por Auto de 25 de febrero de 1982, y el de apelación por Auto de 6 de mayo siguiente, en virtud de los propios Fundamentos, Auto que es objeto del presente recurso.

7. Por providencia de 29 de junio de 1983 se señaló para deliberación y fallo el día 6 de julio. En tal día se deliberó y votó.

1. Los derechos fundamentales que la parte actora alega como vulnerados son el 14 y el 24.1 de la Constitución, que estima infringidos por las resoluciones impugnadas en cuanto aplican las normas reguladoras del ejercicio de la acción pública en materia penal. A continuación trataremos separadamente de uno y otro.

2. El examen de la pretendida vulneración del art. 24.1 de la Constitución, primero al que vamos a referirnos, suscita dos cuestiones, que son las siguientes: en primer lugar, hemos de determinar si el ejercicio de la acción pública en materia penal puede o no incluirse en el mencionado precepto, ya que sólo en tal caso las resoluciones impugnadas habrán podido vulnerarlo, al exigir una fianza para admitir la querella interpuesta en el ejercicio de la acción popular; y, en segundo término, para el caso de que la respuesta haya sido afirmativa, tendremos que decidir si la exigencia de una fianza es contraria o no al derecho fundamental a la tutela judicial.

A) Sin desconocer los problemas doctrinales que suscita tal precepto, que no es misión de este Tribunal resolver, es lo cierto que el derecho fundamental del art. 24.1 de la Constitución aparece delimitado en su alcance, ya que se circunscribe al ejercicio por las personas de «sus derechos e intereses legítimos». Por lo que, desde la perspectiva del derecho constitucional, hay que determinar si el ejercicio de la acción popular, tal y como aparece regulado por la legislación preconstitucional, puede incluirse o no en el ámbito del derecho fundamental.

Esta pregunta nos lleva a hacer algunas reflexiones acerca del concepto de interés legítimo, que hace referencia a la idea de un interés protegido por el Derecho, en contraposición a otros que no son objeto de tal protección. Dentro de los intereses protegidos hay que distinguir los de carácter personal, pues en relación a ellos se establece el derecho fundamental del art. 24.1 de la Constitución («sus... intereses legítimos»), lo que significa que si el que ejercita la acción es titular de un interés legítimo y personal lo que está ejercitando es un derecho fundamental, que goza de la protección reforzada que otorga la Constitución a los comprendidos en la Sección 1.ª del Capítulo 2.° de su Título I, incluido el recurso de amparo. Por ello, para delimitar el ámbito del derecho fundamental a la tutela judicial es necesario determinar si en los supuestos comprendidos por la legislación preconstitucional dentro de las acciones populares se encuentran casos en que el ciudadano que las ejercita es titular de un interés legítimo y personal. Pues bien, por lo que aquí interesa, debe señalarse que dentro de los supuestos en atención a los cuales se establecen por el Derecho las acciones públicas se encuentran los intereses comunes, es decir, aquellos en que la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o, si se quiere desde otra perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común. Esta solidaridad e interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de derecho, que consagra la Constitución (art. 1.1), en el que la idea de interés directo, particular, como requisito de legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal, que puede o no ser directo, como ya indica la Sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal de 11 de octubre de 1982 (núm. 60/1982, «Boletín Oficial del Estado» de 17 de noviembre).

B) En el caso de que se trata -el denominado síndrome tóxico- la acción pública se ejercita por los delitos contra la salud pública de los arts. 346 y 348 del Código Penal (y por el de imprudencia temeraria del art. 565 del mismo cuerpo legal), en la redacción entonces vigente, que tipificaban la actuación del que «con cualquier mezcla nociva a la salud alterase las bebidas o comestibles destinados al consumo público, vendiere géneros corrompidos, fabricare o vendiere objetos cuyo uso sea nocivo a la salud», siendo distinta la pena según que de tales hechos resultara o no muerte. Estos preceptos se encuentran incluidos dentro de la Sección 2.ª («Delitos contra la salud pública») del Capítulo 2.° («De los delitos de riesgo en general») del Título V del Libro II del Código Penal.

Pues bien, entendemos que el bien jurídico protegido en los delitos de riesgo en general contra la salud pública es el bien común en que la misma consiste, que se refleja en definitiva en la salud personal de los ciudadanos, por lo que estamos en un supuesto en el que la defensa del bien común es la forma de defender el interés personal, o, como antes decíamos, en que la defensa de este interés se hace sosteniendo el interés común, aun cuando en el caso de que se trata el interés personal no sea directo.

3. Resuelto ya el primer problema que se planteaba en relación con el art. 24.1 de la Constitución al comienzo del Fundamento Jurídico anterior, en el sentido de que los actores han ejercitado un interés legítimo y personal y, en definitiva, su derecho a la tutela judicial efectiva, debemos entrar ahora en la consideración del segundo aspecto que allí dejábamos enunciado, que es el relativo a si la exigencia de una fianza es o no contraria al mencionado derecho fundamental.

Para plantear la cuestión en sus exactos términos, hemos de partir de que la exigencia de la fianza se encuentra establecida en una Ley preconstitucional que subsiste en tanto no se oponga a lo establecido en la Constitución (de acuerdo con su disposición derogatoria, núm. 3), por lo que aquí únicamente hemos de resolver si la exigencia de la fianza es contraria al contenido esencial del derecho fundamental, que es el límite que, en garantía del mismo, establece la Constitución para el legislador en su art. 53.1.

Delimitada así la cuestión, debemos afirmar que la exigencia de una fianza no es en sí misma contraria al contenido esencial del derecho, siempre que su cuantía, en relación a los medios de quienes pretenden ejercitarlo, no impida u obstaculice gravemente su ejercicio, pues ello conduciría en la práctica a la indefensión que prohíbe el art. 24.1 de la Constitución. La exigencia de la fianza por la legislación preconstitucional no se opone, pues, al mencionado precepto, por lo que las resoluciones judiciales impugnadas no lo han vulnerado por el hecho de exigirla, como pretenden los actores, en aplicación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Lo cual no quiere decir que la legislación que se dicte con posterioridad a la Constitución no deba atender al otorgamiento de todas las facilidades posibles para promover el ejercicio del derecho fundamental, para su mejor ajuste a la Constitución, aunque sólo será inconstitucional si no respeta el contenido esencial del derecho.

Los recurrentes aluden en su demanda a que sus medios económicos no les han permitido constituir la fianza, lo que supone el planteamiento de una cuestión nueva, no suscitada en la vía judicial previa, en que la pretensión de los actores fue única y exclusivamente la de que no se les exigiese fianza alguna por ser tal exigencia contraria a la Constitución. Esta es la pretensión que fue desestimada por las resoluciones judiciales impugnadas. Por ello, de acuerdo con el art. 54 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), hemos de circunscribirnos a nuestra función, que consiste en concretar si tales resoluciones vulneraron el derecho fundamental alegado, en congruencia con las pretensiones que ante ellas se formularon. Pues lo contrario sería convertir el recurso de amparo en una primera instancia para entender de pretensiones de fondo distintas de las que fueron formuladas ante la jurisdicción ordinaria, lo que iría contra el carácter subsidiario del recurso, afirmado por este Tribunal en reiteradas ocasiones.

Pues bien, como ya hemos indicado, la mera exigencia de fianza no constituye vulneración de ningún derecho fundamental, sin que podamos entrar ahora en el examen de otras pretensiones relativas a su cuantía. Conclusión que no es obstáculo, naturalmente, para que los actores puedan presentar nueva querella, en tanto sea posible con arreglo a Derecho, y plantear la limitación de la cuantía de la fianza en atención a sus medios económicos, ya que el art. 280 de la L.E.Cr. ha de interpretarse, de conformidad con la Constitución, en el sentido de dar prioridad a la efectividad del derecho fundamental, lo que puede exigir que se limite la cuantía de la fianza que resulta de la valoración de las posibles resultas del juicio.

4. Los recurrentes alegan también que las resoluciones judiciales impugnadas han vulnerado el principio de igualdad, al establecer una discriminación entre los querellantes que han ejercitado la acción popular y los querellantes privados.

Esta desigualdad de trato se encuentra establecida en los arts. 280 y 281 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (L.E.Cr.), el primero de los cuales establece que el particular querellante prestará fianza de la clase y cuantía que fijare el Juez o Tribunal para responder de las resultas del juicio, y el segundo exceptúa de cumplir la prestación de fianza al ofendido, sus herederos o representantes legales, con carácter general (núm. 1), y en los delitos de homicidio o asesinato a determinadas personas, como los herederos y familiares que menciona (núm. 2).

En definitiva, la L.E.Cr. establece una desigualdad de trato partiendo de la distinta afección que el delito produce sobre las personas. Planteada así la cuestión, no podemos afirmar que esta desigualdad de trato sea discriminatoria, por no ser razonable, ya que en definitiva responde al criterio de dar mayores facilidades a los más afectados, lo que no puede calificarse de irrazonable. Naturalmente, como antes hemos ya indicado al tratar del art. 24.1, la desigualdad en la exigencia de la fianza en ningún caso podrá suponer, por razón de su cuantía, un obstáculo grave o impeditivo del ejercicio del derecho fundamental, sin que por exceder del ámbito del recurso de amparo podamos referirnos a la exigencia de la fianza, con carácter general, en los supuestos de ejercicio de la acción pública a que se refiere el art. 281 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Por otra parte, y como ya hemos indicado anteriormente, tampoco podemos entrar aquí a considerar la pretensión de que se ha infringido el principio de igualdad debido a la carencia de medios de los actores para prestar la fianza exigida, al no haber sido formulada previamente en la vía judicial, sin perjuicio de que puedan presentar nueva querella como ya hemos indicado.